Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AI0295 Zaaknr: C02/142HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 31-10-2003
Datum publicatie: 31-10-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
31 oktober 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/142HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE DONGERADEEL,
gevestigd te Dokkum,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
REST POST HOLDING B.V.,
gevestigd te Dokkum,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: Rest Post - heeft bij
exploot van 9 maart 1998 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de
gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te Leeuwarden en - na
wijziging van eis bij pleidooi - gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij
voorraad, voor recht te verklaren:
primair: dat de gemeente jegens Rest Post onrechtmatig heeft gehandeld
door in strijd met artikel 30 WRO niet binnen een jaar na het
Koninklijk Besluit van 18 juli 1989 met inachtneming van het bepaalde
in dat KB een bestemmingsplan vast te stellen, waarbij aan het pand
te een volledige en onbeperkte
detailhandelsbestemming wordt gegeven;
subsidiair: dat de gemeente jegens Rest Post onrechtmatig heeft
gehandeld door in strijd met het KB van 18 juli 1989 het
bestemmingsplan "Tweede Partiële Herziening Altenastreek" vast te
stellen, waarbij aan het pand te een andere dan een
volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming wordt gegeven;
zowel primair als subsidiair: de gemeente te veroordelen tot
vergoeding aan Rest Post van alle uit dit onrechtmatig handelen
voortvloeiende schade van Rest Post, te verhogen met de wettelijke
interest vanaf de datum van aankoop door Rest Post van het genoemde
pand tot de dag der algehele voldoening, een en ander op te maken bij
staat en te vereffenen volgens de regelen der wet, met veroordeling
van de gemeente in de kosten van deze procedure.
De gemeente heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2000 de vorderingen van
Rest Post afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft Rest Post hoger beroep ingesteld bij het
gerechtshof te Leeuwarden.
Bij arrest van 13 februari 2002 heeft het hof het vonnis van de
rechtbank van 19 januari 2000 vernietigd en, opnieuw rechtdoende, voor
recht verklaard dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens
Rest Post door het bestemmingsplan "Tweede Partiële Herziening
Altenastreek" vast te stellen zoals zij dat bij besluit van 30 maart
1995 heeft gedaan, en de gemeente veroordeeld tot vergoeding aan Rest
Post van alle uit dit onrechtmatig handelen voortvloeiende schade, op
te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, dit arrest
uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en het meer of anders gevorderde
afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de gemeente beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
Rest Post heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor Rest
Post mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de advocaat-generaal J. Spier strekt tot vernietiging
van het bestreden arrest en tot bekrachtiging van het vonnis van de
rechtbank te Leeuwarden.
De advocaat van Rest Post heeft bij brief van 1 juli 2003 op die
conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Rest Post heeft op 21 maart 1991 de eigendom verkregen van het
pand te .
(ii) Bij besluit van 27 november 1986 heeft de raad van de gemeente
Dongeradeel een partiële herziening van het bestemmingsplan
"Altenastreek" vastgesteld. Daarbij is aan het pand de
bestemming "bedrijfsbebouwing" toegekend. Krachtens art. 7 van de
daarbij geldende planvoorschriften dienen de gronden waarop deze
bestemming rust, voor bebouwing ten behoeve van nijverheid, handel en
transport. Ingevolge art. 7a, eerste lid onder b, van de voorschriften
die behoren bij de planherziening is het verboden om gronden en
opstallen te gebruiken voor de uitoefening van detailhandel, met
uitzondering van detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit van
nijverheid en/of industrie in ter plaatse vervaardigde, bewerkte of
herstelde goederen, niet zijnde detailhandel in textiel, schoeisel en
lederwaren, voedings- en genotmiddelen en huishoudelijke artikelen.
(iii) Ten tijde van de vaststelling van deze eerste partiële
herziening was het pand bij de rechtsvoorganger van Rest Post
in gebruik als meubelhandel annex woninginrichtingbedrijf.
(iv) Bij besluit van 10 juli 1987 hebben Gedeputeerde Staten van
Friesland (hierna: GS) voormeld besluit van de raad goedgekeurd.
(v) Tegen het besluit van GS heeft de rechtsvoorganger van Rest Post
beroep aangetekend bij de Kroon. Bij Koninklijk besluit van 18 juli
1989 is het besluit van GS in zoverre vernietigd dat aan de partiële
herziening van het bestemmingsplan alsnog goedkeuring wordt onthouden
voor wat betreft onder meer voornoemd art. 7a, eerste lid onder b, van
de planvoorschriften. Het KB houdt onder meer in:
"Uit de ambtsberichten is (...) gebleken dat het perceel van appellant
sinds 1973 in gebruik is voor detailhandel waarbij thans ter plaatse
een meubelhandel annex woninginrichtingbedrijf is gevestigd.
Van overwegende planologische of praktische bezwaren tegen de
aanwezigheid van deze detailhandelsvestiging is Ons niet gebleken,
terwijl ook door de gemeente geen daadwerkelijke verplaatsing van het
bedrijf wordt nagestreefd. Gelet hierop moet de in geding zijnde
planregeling, ingevolge welke de huidige vestiging, behoudens de
mogelijkheid van een desbetreffende vrijstelling, onder het
overgangsrecht wordt gebracht, te beperkend worden geacht.
In verband hiermee zijn Wij van oordeel dat aan het onderhavige
perceel een bestemming behoort te worden toegekend welke overeenkomt
met het bestaande gebruik."
(vi) Bij besluiten van 12 februari 1991 hebben burgemeester en
wethouders van de gemeente vrijstelling verleend op grond van art. 19
van de Wet op de ruimtelijke ordening alsmede een bouwvergunning voor
nieuwbouw op de plaats van het voorheen bestaande, inmiddels gesloopte
pand. Op 13 februari 1991 heeft Rest Post een privaatrechtelijke
verklaring ondertekend waarbij zij zich heeft verbonden het gebruik
van het pand te beperken tot detailhandel in ongeregelde goederen.
Deze verklaring vervalt op het moment dat de nieuwe herziening van het
bestemmingsplan onherroepelijke rechtskracht heeft gekregen.
(vii) Bij besluit van 30 maart 1995 heeft de raad van de gemeente het
bestemmingsplan "Tweede partiële herziening Altenastreek" vastgesteld.
Deze tweede herziening houdt, kort gezegd, in dat met betrekking tot
het perceel van Rest Post de bestemming "bedrijfsbebouwing" en het
gebruiksverbod zijn gehandhaafd, doch dat twee uitzonderingen zijn
opgenomen in verband met het huidige gebruik van het perceel, te weten
detailhandel in meubels en woninginrichtingartikelen en, met zekere
beperkingen, detailhandel in ongeregelde goederen.
(viii) Dit raadsbesluit is door GS goedgekeurd bij besluit van 2
november 1995. Rest Post heeft tegen het besluit van GS beroep
aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(ix) Bij uitspraak van 15 december 1997 heeft de Afdeling het beroep
gegrond verklaard en het besluit van GS vernietigd.
(x) Bij besluit van 10 november 2000 hebben GS de bezwaren van Rest
Post tegen het bestemmingsplan "Tweede partiële herziening
Altenastreek" alsnog gegrond verklaard en goedkeuring aan het plan
onthouden.
3.2 Rest Post heeft de gemeente gedagvaard voor de rechtbank en
gevorderd zoals hiervoor onder 1 weergegeven. Nadat de gemeente
verweer had gevoerd, heeft de rechtbank de vorderingen van Rest Post
afgewezen.
Het hof heeft - in cassatie onbestreden - vastgesteld dat het hoger
beroep van Rest Post zich niet richtte tegen de afwijzing door de
rechtbank van de primaire vordering. Het hof heeft de subsidiaire
vordering toegewezen en voor recht verklaard dat de gemeente
onrechtmatig heeft gehandeld jegens Rest Post door het bestemmingsplan
"Tweede partiële herziening Altenastreek" vast te stellen zoals zij
dat bij besluit van 30 maart 1995 heeft gedaan. Voorts heeft het hof
de gemeente veroordeeld tot vergoeding van alle uit dit onrechtmatig
handelen voortvloeiende schade, op te maken bij staat en te vereffenen
volgens de wet.
Het hof heeft daartoe onder meer het volgende overwogen.
(i) Rest Post heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de
gemeente aan het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming had
moeten geven nu bij het KB van 18 juli 1989 aan de eerdere partiële
herziening van het bestemmingsplan "Altenastreek" - dat eveneens
voorzag in een verbod van detailhandel voor het desbetreffende perceel
behoudens enkele uitzonderingen - de goedkeuring was onthouden.
Volgens Rest Post heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld door in het
op 30 maart 1995 vastgestelde bestemmingsplan geen onbeperkte
detailhandelsbestemming aan het perceel te geven (rov. 2).
(ii) Nu de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 15 december
1997 het goedkeuringsbesluit van GS van 2 november 1995 heeft
vernietigd, staat daarmee vast dat het vaststellingsbesluit van 30
maart 1995 onrechtmatig was (rov. 3).
Met betrekking tot de vraag of het KB van 18 juli 1989 ertoe dwingt
dat de gemeente het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming
moet geven, heeft het hof in rov. 4 onder meer het volgende overwogen:
"Naar het oordeel van het hof is uit het genoemde KB niet af te leiden
dat het perceel een detailhandelsbestemming dient te verkrijgen,
zonder dat daaraan enige beperking is verbonden. In het KB is immers
slechts overwogen "dat aan het onderhavige perceel een bestemming
behoort te worden toegekend welke overeenkomt met het bestaande
gebruik". Het toekennen van een bestemming overeenkomstig het
bestaande gebruik, impliceert naar het oordeel van het hof echter niet
noodzakelijk dat alle vormen van detailhandel dienen te worden
toegestaan, zoals Rest Post BV kennelijk meent."
Het hof overwoog in rov. 4 voorts:
"Maar ook als de gemeente er te zijner tijd in zou slagen om aan het
perceel een bestemming te geven die in rechte stand zal houden, dan
nog is echter niet uit te sluiten dat Rest Post BV schade heeft
geleden als gevolg van het vernietigde besluit. Hierbij zij opgemerkt
dat Rest Post BV verschillende schadeposten heeft opgesomd, waaronder
ook kosten tot vaststelling van schade en aansprakelijkheid. Voorts
overweegt het hof nog dat evenmin is uit te sluiten dat Rest Post BV
schade lijdt of heeft geleden door het feit dat de gemeente er tot op
heden niet in geslaagd is om, na het Koninklijk Besluit van 18 juli
1989, direct een juist en rechtmatig besluit te nemen, waardoor nog
steeds sprake is van rechtsonzekerheid van Rest Post BV (...). Nu Rest
Post BV in de onderhavige procedure slechts verwijzing naar de
schadestaatprocedure heeft gevorderd, waarvoor voldoende is dat de
mogelijkheid van schade door het onrechtmatige handelen van de
gemeente aannemelijk is gemaakt, staat onzekerheid over de
aanwezigheid van causaal verband met de verschillende schadeposten,
niet in de weg aan toewijzing van de vordering."
3.3.1 Onderdeel 1 klaagt dat het hof een onbegrijpelijk ruime uitleg
aan de vorderingen van Rest Post heeft gegeven dan wel buiten de
rechtsstrijd van partijen is getreden.
Bij de beoordeling van het onderdeel wordt het volgende vooropgesteld.
Blijkens 's hofs hiervoor kort weergegeven en in cassatie niet
bestreden rov. 2 heeft het hof overwogen dat Rest Post haar -
subsidiaire - vordering heeft gegrond op haar stelling dat de
gemeente, gelet op het KB van 18 juli 1989, gehouden was het perceel
van Rest Post een volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming te
geven.
Het hof heeft vervolgens in zijn hiervoor weergegeven rov. 4
geoordeeld dat uit het KB van 18 juli 1989 niet is af te leiden dat
het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming diende te
verkrijgen.
In aanmerking genomen dat het hof aldus - in cassatie niet bestreden -
heeft geoordeeld dat genoemd KB niet dwingt tot de conclusie dat de
gemeente gehouden is aan het perceel van Rest Post een onbeperkte
detailhandelsbestemming te geven, had het hof de subsidiaire vordering
van Rest Post dienen af te wijzen.
Onderdeel 1 is derhalve terecht voorgesteld.
3.3.2 Het vorenoverwogene brengt mee dat het bestreden arrest niet in
stand kan blijven en dat de overige klachten van het middel geen
behandeling behoeven. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen door het
vonnis van de rechtbank te bekrachtigen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Leeuwarden van 13
februari 2002;
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank te Leeuwarden van 19 januari
2000;
veroordeelt Rest Post in de kosten van de procedure, tot op deze
uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot:
- in hoger beroep op EUR 215,55 aan verschotten en EUR 2.314,29 voor
salaris.
- in cassatie op EUR 388,74 aan verschotten en EUR 1.590,-- voor
salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van
Buchem-Spapens, en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door
de raadsheer F.B. Bakels op 31 oktober 2003.
*** Conclusie ***
Rolnr. C02/142HR
mr J. Spier
Zitting 20 juni 2003
Conclusie inzake
gemeente Dongeradeel
(hierna: de gemeente)
tegen
Rest Post Holding B.V.
(hierna: Rest Post)
1. Feiten
1.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten waarvan het Hof
Leeuwarden in zijn bestreden arrest (rov. 1), goeddeels in navolging
van de Rechtbank Leeuwarden in haar vonnis van 19 januari 2000 (rov.
2.1-2.5), is uitgegaan.
1.2 Bij besluit van 10 november 2000 hebben Gedeputeerde Staten van
Friesland (hierna: GS) de bezwaren van Rest Post tegen het
bestemmingsplan Tweede partiële herziening Altenastreek (hierna ook:
de bestemmingsplanherziening) alsnog gegrond verklaard en goedkeuring
aan het plan onthouden.
2. Procesverloop
2.1.1 Rest Post heeft bij dagvaarding van 9 maart 1998 de gemeente
gedagvaard voor de Rechtbank Leeuwarden en, na wijziging van eis bij
pleidooi in eerste aanleg,(1) gevorderd een verklaring voor recht
inhoudende dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld
(i) primair door in strijd met art. 30 WRO niet binnen een jaar na het
KB van 18 juli 1989 met inachtneming daarvan een bestemmingsplan vast
te stellen waarin aan het litigieuze pand een onbeperkte
detailhandelsbestemming wordt gegeven en (ii) subsidiair "door in
strijd met het KB van 18 juli 1989 het bestemmingsplan (...) vast te
stellen, waarbij aan het pand te een andere dan een
volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming wordt gegeven"(2).
Deze beide vorderingen strekken er mede toe dat de gemeente wordt
veroordeeld tot betaling van schadevergoeding op te maken bij staat
c.a.
2.1.2 In cassatie is uitsluitend de subsidiaire vordering nog aan de
orde. Het procesverloop wordt daarom in essentie slechts weergegeven
voor zover het deze subsidiaire vordering betreft.
2.2 Rest Post stelt als gevolg van het onjuiste en jegens haar
onrechtmatige besluit van 30 maart 1995 schade te hebben geleden in de
vorm van gederfde inkomsten als gevolg van het niet volledig kunnen
exploiteren van het pand ten behoeve van detailhandelsdoeleinden. Zij
stelt voorts het pand te hebben moeten verkopen voor een prijs lager
dan die welke bij een onbeperkte detailhandelsbestemming van het pand
had kunnen worden bedongen (inl. dagv. onder 10). Gewag wordt verder
gemaakt van lagere huuropbrengsten, renteverlies terzake hiervan en
van de lagere verkoopopbrengst en van redelijke kosten tot
vaststelling van schade en aansprakelijkheid (cvr onder 8).
2.3 De Gemeente heeft de vorderingen bestreden. Zij wijst er op dat de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar beslissing
van 15 december 1997 niet heeft geoordeeld dat zij het materieel niet
met de bestemming eens is; slechts de motivering ontbrak. Op die grond
ontbreekt (ook) causaal verband tussen de beweerdelijk door Rest Post
geleden schade en het besluit. De gemeente stelt dat zij op korte
termijn een derde partiële herziening zal vaststellen gelijk aan de
tweede, maar met de verlangde motivering (cva blz. 8-9).
2.4 Bij dupliek voert de Gemeente aan dat het causaal verband
ontbreekt omdat de beperkte bestemming als zodanig toelaatbaar is
(onder 3.1). Namens Rest Post heeft mr Sleijfer daartegen bij pleidooi
in prima in stelling gebracht dat causaal verband bestaat tussen de
gestelde schade en het gemeentelijk handelen nu Rest Post, omdat het
pand ten onrechte geen onbeperkte detailhandelsbestemming kreeg, dit
niet optimaal kon exploiteren/verkopen (onder 13).
2.5.1 De Rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2000 de vorderingen
afgewezen. De primaire vordering trof dit lot omdat het KB van 18 juli
1989 niet zo kan worden gelezen dat dit ertoe noopt een onbeperkte
uitoefening van detailhandel toe te staan (rov. 5.2).
2.5.2 De subsidiaire vordering wordt afgewezen omdat van een
onrechtmatige daad jegens Rest Post geen sprake is. Immers bestaat
tussen de gestelde schade - het niet kunnen beschikken over een
volledige detailhandelsbestemming - en het onrechtmatig handelen van
de gemeente geen causaal. Door een derde partiële herziening
Altenastreek met een wél toereikende motivering kan in beginsel een
bestemmingsplan tot stand komen dat niet vatbaar is voor vernietiging
(rov. 5.4).
2.6.1 Rest Post is van dit vonnis in hoger beroep gekomen onder
aanvoering van vijf grieven.
2.6.2 Grief 1 richt zich tegen het onder 2.5.1 weergegeven oordeel.
Betoogd wordt dat het KB aldus moet worden begrepen dat alle vormen
van detailhandel zijn geoorloofd. De grieven 2 en 3 bouwen hierop
voort met het betoog dat de Gemeente een onbeperkte bestemming
detailhandel had moeten toestaan.
2.6.3 Grief 4 richt zich tegen rov. 5.4. Zowel uit het KB als uit de
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
volgt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, aldus Rest Post.
Door de niet onbeperkte detailhandelsbestemming was de
"financieel-economisch gezien het meest aantrekkelijk(e)" bestemming
onmogelijk. Daardoor heeft zij schade geleden; deze schade is het
gevolg van de onrechtmatige daad van de Gemeente, aldus de toelichting
op deze grief. Zij voegt daaraan nog toe dat het
rechtszekerheidsbeginsel meebrengt dat schade door het niet binnen
redelijke termijn aanpassen van de regeling voor rekening van de
gemeente behoort te komen.
2.7.1 Door mr Sleijfer is bij schriftelijk pleidooi in appèl het
besluit van GS van Friesland van 10 november 2000 overgelegd waarin
(alsnog) goedkeuring aan de tweede partiële herziening van het
bestemmingsplan wordt onthouden. GS stellen voorop dat het KB van 1989
"de regulering van zogenoemde perifere detailhandel in het plangebied,
teneinde de winkelfunctie van het centrum van Dokkum veilig te
stellen, op zich zelf aanvaardbaar acht." GS vervolgen aldus:
"Wij beschikken niet over gegevens waaruit blijkt, dat detailhandel in
zijn algemeenheid op de aan de orde zijnde locatie ontoelaatbare
hinder voor de omgeving oplevert. Evenmin staat vast, dat de eisen die
de ene branche aan het gebruik van opstallen en grond stelt in
ruimtelijk opzicht afwijken van de eisen aan het gebruik door een
andere branche" (blz. 2 i.f. en 3 boven).
2.7.2 GS tekenen nog aan zich te kunnen voorstellen dat in het gebied
beperkingen aan de uitoefening van detailhandel worden opgelegd. In
het kader van een door de Gemeente overwogen planherziening zal een
dergelijke "op de locatie toegespitste motivering" deugdelijk moeten
worden onderbouwd.
2.7.3 De Gemeente heeft bij schriftelijk peidooi in dupliek
uitgedragen dat zij thans "in beginsel" (?, JS) (andermaal) een nieuw
bestemmingsplan moet vaststellen. Zij handhaaft haar bewering dat in
deze derde versie de bezwaren tegen de beperking van de bestemming
kunnen worden ondervangen.
2.8.1 Het Hof heeft in zijn arrest van 13 februari 2002 het bestreden
vonnis vernietigd, voor recht verklaard dat de gemeente onrechtmatig
heeft gehandeld jegens Rest Post door het bestemmingsplan Tweede
partiële herziening Altenastreek vast te stellen zoals zij dat bij
besluit van 30 maart 1995 heeft gedaan en de gemeente veroordeeld tot
vergoeding aan Rest Post van alle daaruit voortvloeiende schade op te
maken bij staat.
2.8.2 Het Hof is ervan uitgegaan dat Rest Post zich niet kant tegen de
afwijzing van de primaire vordering (rov. 2).
2.8.3 Het Hof heeft zijn oordeel met betrekking tot de subsidiaire
vordering als volgt gemotiveerd. Door de vernietiging door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van het besluit van GS van
15 december 1997 staat vast dat het besluit van de gemeente van 30
maart 1995 onrechtmatig was jegens Rest Post (rov. 3).
2.8.4 Het Hof oordeelt dat uit het KB niet is af te leiden dat het
perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming moet krijgen. Het
overweegt voorts:
"Maar ook als de gemeente er te zijner tijd in zou slagen om aan het
perceel een bestemming te geven die in rechte stand zal houden, dan
nog is echter niet uit te sluiten dat Rest Post BV schade heeft
geleden als gevolg van het vernietigde besluit. Hierbij zij opgemerkt
dat Rest Post BV verschillende schadeposten heeft opgesomd, waaronder
ook kosten tot vaststelling van schade en aansprakelijkheid. Voorts
overweegt het hof nog dat evenmin is uit te sluiten dat Rest Post BV
schade lijdt of heeft geleden door het feit dat de gemeente er tot op
heden niet in geslaagd is om, na het Koninklijk Besluit van 18 juli
1989, direct een juist en rechtmatig besluit te nemen, waardoor nog
steeds sprake is van rechtsonzekerheid voor Rest Post BV (...). Nu
Rest Post BV in de onderhavige procedure slechts verwijzing naar de
schadestaatprocedure heeft gevorderd, waarvoor voldoende is dat de
mogelijkheid van schade door het onrechtmatige handelen van de
gemeente aannemelijk is gemaakt, staat onzekerheid over de
aanwezigheid van causaal verband met de verschillende schadeposten,
niet in de weg aan toewijzing van de vordering" (rov. 4).
2.9 De gemeente heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. Beide
partijen hebben een schriftelijke toelichting gegeven.
3. Inleiding
3.1 Ook deze zaak is een illustratie van de nadelen van het huidige
stelsel van verbrokkelde rechtsbescherming. Trouwens niet alleen van
verbrokkelde rechtsbescherming. Het bestuursrecht biedt in een aantal
opzichten te weinig soelaas voor gedupeerde burgers.(3)
3.2 In de eerste plaats valt te betreuren dat in 14 jaar nog geen
duidelijkheid is gekomen over de vraag of de Gemeente in het
onderhavige geval op toereikende wijze kan motiveren dat en waarom een
beperking van de detailhandelsbestemming in het bestemmingsplan
noodzakelijk is.
3.3 Zoals onder 2.7.3 reeds vermeld, heeft de Gemeente uitgedragen "in
beginsel" binnen een jaar na het besluit van GS van 10 november 2000
een besluit te nemen waarin afdoende zou worden aangegeven waarom de
door haar gewenste beperkte bestemming wenselijk (en rechtens
toelaatbaar) zou zijn. De s.t. van partijen van 7 maart 2003 zwijgen
daarover stil. Klaarblijkelijk is andermaal vertraging opgetreden en
heeft de Gemeente in ruim twee jaar (nog) geen kans gezien zulks te
motiveren.
3.4 Wanneer de Gemeente op enig in de toekomst gelegen tijdstip met
zulk een motivering komt, zal dat besluit ongetwijfeld door Rest Post
worden bestreden. Voordat daarop is beslist, zijn we weer (vele) jaren
verder.
3.5 Als in casu sprake zou zijn van een "burgerlijk recht" in de zin
van art. 6 lid 1 EVRM (hetgeen zeker niet onaannemelijk is), is m.i.
aan weinig twijfel onderhevig dat deze gang van zaken op gespannen
voet staat met deze bepaling. Eens te meer omdat een beslissing over
de gehoudenheid tot vergoeding van de gevorderde schade niet kan
worden gegeven voordat duidelijk is of het besluit van 30 maart 1995
kan worden vervangen door een besluit van gelijke inhoud dat wél tegen
de toets der kritiek is bestand.
3.6 Tot op zekere hoogte was de oplossing voor het zojuist
gesignaleerde probleem geweest te wachten met het entameren van een
procedure totdat het bestuursrechtelijke traject zou zijn afgerond.
Dat Rest Post er geen been in zag te wachten tot Sint Juttemis is niet
merkwaardig. Maar helaas zal zij dat uiteindelijk toch moeten doen.
Een oordeel over de gevorderde schadevergoeding, waarom het Rest Post
te doen is, kan door de burgerlijke rechter eerst worden gegeven nadat
ter zake als zojuist vermeld klaarheid is ontstaan.
3.7 Ik teken ten slotte nog aan dat deze zaak een uitvloeisel is van
bestendige rechtspraak van Uw Raad waarin aansprakelijkheid wordt
aangenomen wegens - kort gezegd - vernietigde beschikkingen. Zoals
bekend ben ik al zeer lang voorstander van een minder vergaande
aansprakelijkheid. (4) De wenselijkheid daarvan spreekt in casu m.i.
eens te meer nu de bestuursrechter kennelijk een voor Rest Post
gunstiger opvatting aanhangt dan de Kroon.(5) Het oordeel van de Kroon
houdt m.i. - kort gezegd - in dat relevante beperkingen van de
detailhandelsbestemming toelaatbaar zijn. In dit verband valt te
bedenken dat Rest Post het litigieuze pand verwierf ná de
Kroon-uitspraak doch vóór die van de bestuursrechter. Laatstgenoemdes
oordeel was voor haar dus, naar ik zou menen, slechts een onverwacht
voordeeltje.
4. Bespreking van het cassatiemiddel
4.1 Het eerste onderdeel klaagt erover dat het Hof een onbegrijpelijk
ruime uitleg aan de vorderingen van Rest Post heeft gegeven danwel
buiten de rechtsstrijd van partijen is getreden. De Gemeente legt er
daarbij de nadruk op dat Rest Post haar vorderingen steeds heeft
gegrond op "het standpunt dat de gemeente gehouden is om haar perceel
een "volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming"" te geven.
4.2 Uit 's Hofs - in cassatie niet bestreden - weergave in rov. 2
eerste alinea van de grondslag van de subsidiaire vordering blijkt dat
het Hof het betoog van Rest Post inderdaad heeft begrepen in de onder
4.1 weergegeven zin. Tegen de achtergrond van het onder 2 kort
samengevatte procesverloop is dat oordeel - dat berust op een uitleg
van de processtukken en daarmee in beginsel aan de feitenrechter is
voorbehouden - alleszins begrijpelijk. In de s.t. van mrs Grabandt en
Heering onder 16 worden vindplaatsen in de stukken genoemd die in
andere richting zouden wijzen. M.i. is op de genoemde plaatsen evenwel
niets te vinden wat het betoog van Rest Post schraagt.
4.3 Na in rov. 3 te hebben geoordeeld dat de Gemeente onrechtmatig
heeft gehandeld, begeeft het Hof zich in rov. 4 in bespiegelingen over
de vraag voldoende causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige
daad en de schade. In dat verband releveert het Hof dat de Gemeente er
nog niet in is geslaagd met een deugdelijke motivering de bestemming
te beperken. Het acht dat evenwel niet beslissend. Zelfs zonder zulk
een motivering zou er schade kunnen zijn die voor vergoeding in
aanmerking komt, zo vervolgt het Hof zijn gedachtegang.
4.4 's Hofs onder 4.3 kort weergegeven oordeel is op zich zeker
interessant - al valt er op onderdelen veel op af te dingen - maar het
doet weinig ter zake. Feit blijft immers dat Rest Post, zoals we zagen
ook in 's Hofs visie, haar vordering louter en alleen heeft gebaseerd
op de gehoudenheid van de Gemeente om een onbeperkte
detailhandelsbestemming te geven. Nu het Hof - in cassatie niet
bestreden - heeft geoordeeld dat die gehoudenheid ontbrak, lag de
vordering voor afwijzing gereed.
4.5 Onderdeel 1 acht ik derhalve gegrond. De overige klachten behoeven
geen bespreking meer.
4.6 Ik besef uiteraard dat de m.i. onvermijdelijke uitkomst in zekere
zin onbevredigend is. Maar het is nóg onbevredigender wanneer de
burgerlijke rechter premature oordelen geeft over
overheidsaansprakelijkheid. Zeker in gevallen waarin deze
onlosmakelijk verbonden zijn met hetgeen is voorbehouden aan het
oordeel van de bestuursrechter.
4.7 Ambtshalve heb ik mij nog de vraag gesteld of het geen aanbeveling
zou verdienen om de onvolkomenheden in 's Hofs arrest met de mantel
der liefde te bedekken. En wel in dier voege dat zijn arrest aldus
wordt begrepen dat de vraag of sprake is van schade of causaal verband
thans nog niet kan en ook niet behoeft te worden beantwoord
afhankelijk als dat is van hetgeen nog in der goden schoot verborgen
is. Een en ander zou in de schadestaatprocedure kunnen worden
beoordeeld. Hoewel deze benadering uit een oogpunt van redelijkheid
een zekere bekoring heeft, blijft overeind dat de vordering zoals zij
is ingesteld geen ander oordeel toelaat dan dat een te beperkte
invalshoek is gekozen. Ook de mantel der liefde kent zijn grenzen.
4.8 Volledigheidshalve ga ik nog kort in op enkele klachten.
4.9 Ook onderdeel 2, waarin wordt betoogd dat aansprakelijkheid bij
vernietiging wegens een motiveringsgebrek ontbreekt wanneer dit gebrek
later wordt hersteld, snijdt hout. Deze opvatting is immers juist.(6)
4.10 Rest Post heeft er op gewezen dat de vernietiging door de
bestuursrechter niet was gegrond op een gebrekkige motivering, maar op
een onjuiste rechtsopvatting. Veronderstellenderwijs aannemend dat zij
hierin gelijk heeft, kan zij hierbij geen baat vinden. Waarop het (in
beginsel) aankomt is of sprake is van een gebrek dat zich leent voor
herstel.(7)
4.11 Onderdeel 3 behelst m.i. geen zelfstandige klacht.
4.12 Onderdeel 4a strekt ten betoge dat voor vergoeding van de kosten
van vaststelling van aansprakelijkheid en schade geen plaats is.
Daartoe wordt beroep gedaan op art. 8:75 Awb jo. art. 36 Wet RvS en
art. 6:96 lid 2 aanhef, onder b en slot BW.
4.13 M.i. ziet deze klacht eraan voorbij dat het Hof niet meer of
anders heeft geoordeeld dan dat deze kosten wellicht voor vergoeding
in aanmerking komen. Dát oordeel is juist. Of zulks daadwerkelijk het
geval is, hangt af van de vraag of deze kosten - kort gezegd - vallen
onder art. 241 Rv. (was art. 57 lid 6 Rv.).
4.14 Volledigheidshalve merk ik hierbij nog op dat deze kosten m.i.
(in het algemeen) niet voor vergoeding in aanmerking komen wanneer wel
aansprakelijkheid bestaat, maar schade of causaal verband ontbreekt.
Het vaststellen van aansprakelijkheid mist dan goede zin; kosten voor
zinledige exercities dient men zelf te dragen.(8) Het middel klaagt
daarover evenwel niet.
4.15 De artikelen 8:75 Awb en 36 Wet RvS, zoals deze destijds luidden,
behoeven niet zonder meer aan veroordeling tot vergoeding door de
burgerlijke rechter in de weg te staan. Dat geldt in het bijzonder
indien en voor zover sprake is van kosten in de bezwaarfase(9),
hetgeen het Hof openlaat. Dat het Hof niet expliciet ingaat op de
vraag op welke kosten het doelt, valt te billijken nu Rest Post daar
slechts zeer summierlijk aandacht voor heeft gevraagd; zij wilde deze
kwestie stellig doorschuiven naar de schadestaatprocedure.
4.16.1 Voor de goede orde stip ik nog aan dat de wetgever niet
gelukkig was met de onder 4.15 genoemde rechtspraak van Uw Raad. Bij
de wet van 24 januari 2002, Stb. 2002, 55 is art. 8:75 Awb gewijzigd
in dier voege dat deze kwestie thans nog uitsluitend is onderworpen
aan het oordeel van de bestuursrechter. Ingevolge art. III laat deze
wet oude gevallen evenwel onberoerd.
4.16.2 Het wetsontwerp is niet allerwege gunstig onthaald.(10) De
overheid zou goed voor zich zelf zorgen, zoals "we" haar al langer
kennen.(11) Niet kan worden ontkend dat er bepaalde wetten zijn waarin
de overheid haar belangen wenst te regelen.(12) Dat kan onvermijdelijk
ten koste van burgers gaan. Ik acht dat geenszins zonder meer
verkeerd. Critici lijken wel eens uit het oog te verliezen dat de
overheid (Staat) niets anders is dan een juridische verschijningsvorm
van de samenleving als geheel. Kosten die voor haar rekening komen
worden door de gemeenschap als geheel gedragen en niet - zoals
sommigen naar mijn indruk lijken te menen - uit een door "anderen"
gevulde schatkist.
4.17 Het subonderdeel faalt.
4.18 Onderdeel 4b verwijt het Hof te hebben geoordeeld dat schade als
gevolg van het nog niet genomen zijn van een besluit dat stand houdt
voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen.
4.19 Deze klacht slaagt. Inderdaad heeft Rest Post hierop geen
aanspraak gemaakt, hetgeen in het licht van de beperkte formulering
van haar vordering ook voor de hand ligt.
4.20 Onderdeel 4c veronderstelt dat zowel onderdeel 4a als onderdeel
4b gegrond is. Nu zulks m.i. niet het geval is, kan deze klacht
onbesproken blijven.
5. Moet de vordering echt wel worden afgwezen?
5.1 Ten slotte: ik wil niet verhelen te onderkennen dat het resultaat
waartoe het cassatieberoep m.i. moet leiden op het eerste gezicht niet
bijzonder tot de verbeelding spreekt. In cassatie is - terecht - niet
bestreden dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. Het
allerminste wat kan worden gezegd is dat aannemelijk is dat haar
handelen dat bepaaldelijk geen schoonheidsprijs verdient schade kan
hebben berokkend. Is afwijzing van de vordering dan niet
onaanvaardbaar sneu?
5.2 Met veel kunst en vliegwerk kan men de vordering wellicht aldus
verstaan - hetgeen het Hof mogelijk heeft gedaan - dat Rest Post de
vraag of schade is ontstaan door het onrechtmatig handelen geheel wil
doorschuiven naar de schadestaatprocedure. Nu er in cassatie niet over
wordt geklaagd dat zulks rechtens niet kan, zou kunnen worden
overwogen om dit oordeel - dat het Hof mogelijk heeft willen geven -
overeind te houden.
5.3 Rest Post zou hiermee m.i. niet zijn gebaat. Hoe men het keert of
wendt, het Hof heeft, in cassatie niet door Rest Post bestreden, de
vordering aldus verstaan dat zij uitsluitend hierop was gegrond dat -
kort gezegd - het KB van 1989 dwong tot een onbeperkte
detailhandelsbestemming (zie onder 4.1). Dat het KB daartoe dwong
heeft het Hof, in cassatie begrijpelijkerwijs evenmin bestreden,
onjuist geoordeeld.
5.4 Zelfs wanneer op enig in de toekomst gelegen tijdstip zou komen
vast te staan dat de door de Gemeente feitelijk aangebrachte beperking
te ruim was, blijft overeind dat het KB van 1989 niet dwingend
meebracht dat beperkingen niet toelaatbaar waren. Op basis van de
ingestelde vordering, zoals deze door het Hof is verstaan, zou dat
niet kunnen leiden tot toewijzing van eventueel geleden schade als
gevolg van huurderving en dergelijke meer. Dergelijke schadeposten
zouden immers geen verband houden met de grondslag van de vordering.
5.5 Men zou kunnen betogen dat de zojuist verwoorde benadering getuigt
van een formalisme dat niet meer in deze tijd past. A prima vista
spreekt die stelling aan. Bij nadere bestudering snijdt zij m.i. geen
hout. En wel om twee zelfstandige redenen:
a. het gaat in mijn benadering niet om een eigen letterlijke
interpretatie van de vordering, maar om een in cassatie niet bestreden
uitleg door het Hof;
b. de onderhavige procedure is prematuur. Hoe onbevredigend het ook is
dat Rest Post vele jaren moet wachten op (bestuursrechtelijke)
duidelijkheid, zulks kan noch mag een rechtvaardiging zijn voor het
entameren van een procedure die materieel gesproken goede zin mist.
Het komt immers niet aan op de vraag of het KB van 1989 al dan niet
beperkingen in de bestemming toeliet, welke vraag de inzet is van deze
procedure. Het gaat er wél om of de door de Gemeente aangebrachte
beperkingen de toets van de bestuursrechter kunnen doorstaan. Dát is
vooralsnog in de schoot der goden verborgen.
5.6 Anders gezegd: de hele totnutoe gevoerde discussie staat in het
teken van andere en in feite zinloze vragen dan die waarom het zou
moeten gaan. Het is niet alleen gerechtvaardigd, maar m.i. ook
wenselijk dat de burgerlijke rechter een dam opwerpt tegen
spiegelgevechten.
5.7 Afwijzing van de vordering thans laat mogelijk(13) onverlet dat
Rest Post een nieuwe procedure zou kunnen entameren wanneer te zijner
tijd blijkt dat de beslissing van 1995 inhoudelijk onjuist was. Als
een procedure dan nog nodig is, kan deze (naar valt te hopen) beperkt
blijven tot de vraag naar de omvang van de schade en eventueel het
causaal verband. De aansprakelijkheid staat dan vast. Dat is thans
niet zo. De door het Hof vastgestelde onrechtmatigheid ziet op een
kwestie die buiten de kern van de zaak staat.
Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot
bekrachtiging van het vonnis van de Rechtbank Leeuwarden.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Dit is niet geschied bij akte ter rolle, hetgeen wel is vereist,
voor het oude recht: Hugenholtz/Heemskerk, Hoofdlijnen van het
Nederlands Burgerlijk procesrecht (1998) nr 71 met verwijzingen. Zie
evenwel ook reeds cvr onder 6.
2 Zie voorts cvr onder 5, pleitaant. mr Sleijfer in eerste aanleg
onder 7 en mvg toelichting op grief 3 i.f. en blz. 11.
3 Zie nader Scheltema onder HR 25 oktober 2002, NJ 2003, 171; uit dit
arrest en de noot van Scheltema blijkt dat de burgerlijke rechter tot
op zekere hoogte de helpende hand kan bieden. Een beter afgewogen en
doordacht stelsel zou zeker de voorkeur verdienen. Het gaat de
(rechtsvormende) taak van de rechter verre te buiten dit te ontwerpen.
Om een aantal voor de wetgever kennelijk niet voor zich sprekende
redenen mag worden gehoopt dat ons land niet door het EHRM zal worden
gedwongen een beter stsel te ontwerpen.
4 Zie bijv. Kwartaalbericht Nieuw BW 1987 blz. 101/102. Ik persisteer
bij hetgeen ik toen en bij latere gelegenheden heb betoogd.
5 Rest Post ziet dat anders getuige haar herhaalde - door het Hof m.i.
terecht verworpen - uiteenzetting dat het KB van 1989 noopt tot een
onbeperkte detailhandelsbestemming.
6 Zie nader Asser-Hartkamp III nr 274; Van der Does/Snijders, mon.
Nieuw BW A-26 nr 46 sub b.
7 Minister Hirsch Ballin UCV n.a.v. art. 8:73 Awb, PG Tweede tranche
blz. 480.
8 Vgl. Pres. Rb. Breda 28 mei 1993, KG 1993, 236. In zeer specifieke
situaties is dat anders; zie nader Asser-Hartkamp I (2000) nr 414 sub
c.
9 HR 17 december 1999, NJ 2000, 87 en 88 ARB.
10 Bijv. T. Hartlief, NJB 2000 blz. 921 e.v.
11 Idem blz. 927.
12 Men kan in redelijkheid menen dat het huidige art. 8:75 BW in dat
opzicht te ver gaat. Zelf ben ik die mening niet toegedaan.
13 Op basis van het dossier valt dat niet te beoordelen.
Hoge Raad der Nederlanden