Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk
VVA. 2003/2687
datum
06-10-2003

onderwerp
Consumentenheffing ter financiering van destructiekosten TRC 2003/7369

bijlagen

---

Geachte Voorzitter,

Tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) voor 2003 is de motie-Atsma c.s. (TK 28 600 XIV, nr. 44) aangenomen. Hierin wordt de regering verzocht de destructietarieven in het jaar 2003 niet te verhogen en een andere wijze van financiering van de destructiekosten uit te werken, bij voorkeur door introductie van een consumentenheffing op vlees. De regering is daarbij tevens verzocht een dergelijke heffing met kracht te bepleiten binnen de Europese Unie. Mijn reactie op deze motie geef ik in samenhang met mijn toezegging, in de schriftelijke beantwoording bij de begrotingsbehandeling (TK 28 600 XIV, Bijvoegsel, nr. 3), na te zullen gaan in hoeverre er mogelijkheden bestaan om te komen tot een consumentenheffing ter financiering van de kosten van BSE-tests. Ik wijs erop dat de consumentenheffing waarover in deze brief wordt gesproken een geheel ander type heffing is dan een mogelijk invoerrecht op vlees in communautair verband ter stimulering van duurzame consumptie. Op een dergelijke heffing ga ik in in mijn antwoord op de vraag van het lid Samson (PvdA) dat ik u een dezer dagen doe toekomen.

In overleg met de staatssecretaris van Financiën heb ik de mogelijkheden om te komen tot een consumentenheffing onderzocht. Over de weerslag hiervan wil ik u hierbij, mede namens hem, informeren. In de bijlage treft u een meer gedetailleerde analyse van een aantal aspecten van een consumentenheffing aan, alsmede een overzicht van de wijze van financiering van destructie in de Europese lidstaten, zoals tevens toegezegd tijdens bovengenoemde begrotingsbehandeling.

datum
06-10-2003

kenmerk
VVA. 2003/2687

bijlage

Doel en effect van een consumentenheffing
De wens om een consumentenheffing te introduceren komt voort uit een stijging van kosten voor de vee- en vleessector als gevolg van BSE-maatregelen in de afgelopen jaren. Daarbij is de sector om verschillende redenen niet goed in staat gebleken de destructie- en BSE-testkosten door te berekenen in de prijsstelling naar de volgende schakel in de keten waardoor deze kosten slechts beperkt tot uitdrukking komen in de consumentenprijs. De motie beoogt de consument te laten meebetalen aan destructiekosten middels een opslag op de vleesprijs die ten goede komt aan de vee- en vleessector.

De vraag is echter of een consumentenheffing de prijsvorming in de vleesketen in de gewenste mate kan sturen. Een rapport van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) van begin dit jaar1 maakt aannemelijk dat dat niet het geval is.
Doordat een consumentenheffing op vlees verschuivingen in vraag en aanbod en uiteindelijk in de prijs teweeg zal brengen, zal die prijsverhoging uiteindelijk geheel of gedeeltelijk worden afgewenteld op andere partijen in de keten. Daarbij heeft het LEI specifiek geconcludeerd dat het voor BSE-testkosten geen verschil maakt als die kosten door middel van een heffing opgelegd worden aan de consument of aan de producent. Een consumentenheffing op vlees leidt in beginsel tot een gelijke lastenverzwaring voor de vee- en vleessector als wanneer de heffing aan een andere partij in de keten, bijvoorbeeld de producent zelf, wordt opgelegd. Het voorgaande geldt ook voor een dergelijke financiering van andere kosten, zoals destructiekosten. Op grond van het voorgaande concludeer ik dat een consumentenheffing op vlees het beoogde doel - de vee- en vleessector financieel te ontlasten door destructie- en BSE-testkosten bij de consument neer te leggen - niet dichterbij brengt. Ik acht het onaannemelijk dat de prijsvorming in de vleesketen zich op deze manier zou laten sturen.

Volledigheidshalve wil ik, ondanks mijn bovengenoemde twijfel aan het effect van een consumentenheffing, toch nader ingaan op een aantal wijzen om kosten door te berekenen aan de consument. Daarbij kan men denken aan zowel fiscale als niet-fiscale of privaatrechtelijke initiatieven.

Privaatrechtelijke mogelijkheden
Een bekend voorbeeld van een privaat initiatief voor een rechtstreekse opslag op de prijs is het 'MKZ-dubbeltje' op melk. Naar analogie daarmee zou het in dit verband denkbaar zijn dat de vleesprijs met een bepaald bedrag verhoogd zou worden, waarbij de detailhandel de extra opbrengst afdraagt aan (uiteindelijk) de primaire producent. Een dergelijke prijsverhoging op basis van afspraken tussen ketenpartijen is in 2001 door de Nederlandse Mededingingsautoriteit verworpen. Op grond van de Mededingingswet is het immers verboden dat concurrenten met elkaar afspraken maken over prijsverhogingen om kostprijsverhogingen risicoloos af te wentelen op de consument.

Fiscale mogelijkheden
Ten aanzien van fiscale mogelijkheden voor een consumentenheffing is het meest voor de hand liggende voorbeeld een belasting opgebracht door de consument. Een dergelijke heffing die de consument zelf op aangifte moet afdragen is echter geen reële optie; het vergt een systeem waarin elke consument die vlees koopt als belastingplichtige wordt aangemerkt. Dit is onuitvoerbaar, fraudegevoelig en gaat gepaard met onevenredig hoge uitvoeringslasten. Daarom heb ik gekeken naar mogelijkheden om de belasting te heffen op een andere plek in de keten - bij voorkeur de detailhandel - waarbij de kosten zouden kunnen worden doorberekend in de consumentenprijs.

Ten aanzien van fiscale systemen geldt echter een aantal voorwaarden. Zo dient een heffing uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn waarbij sprake dient te zijn van redelijke uitvoeringskosten en aanvaardbare administratieve lasten. Bovenal mag een heffing niet marktverstorend uitwerken. Uit het onderstaande zal blijken dat deze voorwaarden in de weg staan aan het introduceren van een consumentenheffing.

Beleidsmatige en juridische randvoorwaarden
Een eerste belangrijk aspect van een belasting is de vraag of de opbrengst ervan geoormerkt mag worden voor een bepaald doel (bestemmingsheffing). Dit is om een aantal redenen niet het geval. Ten eerste is het op grond van Europese wetgeving (artikel 90 EG-Verdrag) niet toegestaan een belasting te heffen op buitenlandse producten indien de opbrengst van die belasting besteed wordt op een manier die de buitenlandse producent discrimineert ten opzichte van de binnenlandse. Dit zou hier wel het geval zijn, tenzij buitenlandse producten worden uitgezonderd van de heffing. Een dergelijke uitzondering is voor de concurrentiepositie van de Nederlandse vee- en vleessector ongewenst. Discriminatie van buitenlandse producenten is een belangrijk bezwaar geweest van de Europese Commissie tegen het Franse systeem van consumentenheffing, waarbij de opbrengst van de belasting werd gestort in een speciaal 'destructiefonds' (zie bijlage). Ten tweede impliceert het begrotingsbeleid van het kabinet een sterk terughoudende opstelling ten aanzien van de invoering van bestemmingsheffingen. Overwegingen hierbij zijn onder meer het handhaven van een integraal politiek afwegingskader bij de rijksuitgaven, het voorkomen van doorbreking van de scheiding van inkomsten en uitgaven en het handhaven van transparantie in de rijksbegroting.
Belangrijk gevolg van deze randvoorwaarde is dat de consumentenheffing een generiek karakter zou moeten hebben, zonder directe band met de aan de destructie en BSE-testen verbonden kosten. De opbrengst uit de heffing dient aldus in de algemene middelen te vloeien.

Een andere randvoorwaarde daarbij is dat een eventuele bijdrage van de overheid in overeenstemming dient te zijn met de communautaire regels inzake staatssteun. In dat verband zijn van belang de 'Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval (2002/C 324/02)' waarover ik u eerder heb geïnformeerd in mijn brief van 5 december 2002 (TK 27 495, nr. 13). Deze richtsnoeren dienen ertoe de marges aan te geven waarbinnen staatssteun voor onder meer destructie is toegestaan. Op grond van deze richtsnoeren is overheidsfinanciering van destructie van slachtafval vanaf 1 januari 2004 niet meer toegestaan. Een consumentenheffing voor dat doel is daardoor in elk geval uitgesloten.

Uitvoerbaarheid
Een dergelijke heffing met een algemeen karakter zou verschillende vormen kunnen aannemen, zoals een verbruiksbelasting op vlees of een verhoging van het BTW-percentage op vlees van 6% naar het algemene tarief van 19%. De opties zijn in de bijlage nader uitgewerkt.

Daarbij doet zich de vraag voor of introductie van een van deze opties uitvoerbaar is.
In dat verband doen zich met betrekking tot een heffing op vlees in bepaalde gevallen (afbakenings)problemen voor doordat het begrip vlees als zodanig een te weinig specifiek begrip is. Vanaf het moment van productie (in eerste instantie de slacht) kan het product immers vele verschijningsvormen aannemen waarbij het vlees, na verwerking in samengestelde producten, soms niet of nauwelijks meer als vlees herkenbaar is.

Hierdoor kan het moeilijk zijn het te belasten product eenduidig te benoemen, terwijl het evenzeer moeilijk kan zijn de binnenlandse productie en het ingevoerde (soms samengestelde) product op gelijke wijze in de belasting te betrekken. In een dergelijke situatie is een belasting moeilijk realiseerbaar en mogelijk in haar uitwerking niet neutraal, waardoor deze verstorend zou kunnen werken op de marktverhoudingen met mogelijk verlegging van economische activiteiten tot gevolg. In de bijlage bij deze brief wordt voor verschillende vormen van indirecte belastingen die voor een heffing op vlees een rol zouden kunnen spelen, nader op deze problematiek ingegaan.

Tot slot merk ik op dat een prijsverhoging van vlees negatieve effecten heeft op de koopkracht en in de grensstreek kan leiden tot verschuiving van aankopen naar het buitenland.

Productschapsheffing
Een andere vorm van heffing - buiten de fiscaliteit - kan worden geheven door een product- of bedrijfschap. De Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren zouden een heffing kunnen opleggen bij de detailhandel die bij deze organisatie is aangesloten. Dit omvat echter niet de volledige detailhandel in vlees. Daarnaast geldt ook ten aanzien van een productschapsheffing dat aan het effect getwijfeld kan worden, gezien het beschreven afwentelingsmechanisme. Bovendien zou het bestemmingskarakter van de heffing kunnen stuiten op Europeesrechtelijke bezwaren waardoor slechts binnenlandse producten zouden mogen worden belast.

Draagvlak
Ik heb de mogelijkheid om te komen tot een consumentenheffing besproken met vertegenwoordigers van de vee- en vleessector en de detailhandel2. Gebleken is dat er binnen de sector onvoldoende draagvlak is voor een consumentenheffing. Hoewel de vleesverwerkende industrie veel waarde hecht aan mogelijkheden om de primaire en verwerkende sectoren financieel te ontlasten, blijkt het Productschap voor Vee en Vlees op het moment weinig te voelen voor een consumentenheffing. Dit onder meer vanwege potentiële markteffecten van een eventuele prijsverhoging. De detailhandel wijst een heffing zelfs resoluut van de hand. Men is van mening dat ingrijpen in de prijsvorming middels een dergelijke maatregel in de vrije markt onwenselijk is, en daarnaast leeft de vrees voor verzwaarde administratieve lasten en omzetderving als gevolg van prijsstijgingen.

Conclusie ten aanzien van de wenselijkheid van een consumentenheffing Op grond van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat het invoeren van een consumentenheffing niet leidt tot realisering van het beoogde doel en daarom niet zinvol is. Daarbij worden de mogelijkheden voor introductie van een consumentenheffing sterk beperkt door beleidsmatige en juridische randvoorwaarden (o.a. staatssteunkader), en is een consumentenheffing uitvoeringstechnisch onhaalbaar en gaat hij gepaard met hoge administratieve lasten. Bovendien kent een consumentenheffing onvoldoende draagvlak. Introductie van een consumentenheffing op vlees ter financiering van destructie- en BSE-testkosten acht ik dan ook niet opportuun.

Europese ontwikkelingen
Naast introductie van een consumentenheffing op vlees vraagt de motie Atsma c.s. de regering om een dergelijke heffing met kracht te bepleiten binnen de Europese Unie. In het vorenstaande heb ik de bezwaren die aan een heffing kleven uiteengezet. De bezwaren worden niet weggenomen indien een dergelijke heffing in Europees verband zou worden vastgesteld. Wel ben ik mij ervan bewust dat sprake is van grote verschillen tussen lidstaten met betrekking tot de financiering van destructie. Omdat dergelijke verschillen concurrentieverstorende effecten zouden kunnen hebben, onderken ik het belang van een streven naar meer overeenstemming tussen de nationale praktijken. Dit belang wordt ook door de Europese Commissie onderstreept in de genoemde richtsnoeren voor staatssteun. Ik ben van mening dat de richtsnoeren een waardevolle eerste stap zijn omdat zij verschillen tussen lidstaten beperken. Zo betekenen de richtsnoeren op dit moment dat landen als Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Denemarken hun staatssteun op punten zullen moeten verminderen of zelfs beëindigen (zie bijlage).
Het is echter van belang te beseffen dat juist door de grote verschillen de weg naar harmonisatie van regelgeving voor financiering nog lang is. Dit neemt niet weg dat ik mij in de relevante Europese fora ervoor hard zal blijven maken dat de mate van steun in grotere mate gelijk zal worden getrokken. Daarbij zal ik als uitgangspunt hanteren dat de staatssteun zoveel mogelijk beperkt moet worden vanuit mijn opvatting dat in de eerste plaats de sector verantwoordelijk is voor een veilige en verantwoorde bedrijfsvoering en voor de kosten die daarmee gepaard gaan.

Tot slot
Het besluitvormingsproces over de financieringssystematiek staat los van mijn voornemen de overheidsbijdrage aan destructie op korte termijn te beëindigen, waarover ik u reeds bij brief van 11 november 2002 (TK 27 495, nr. 12) heb geïnformeerd. Dit voornemen hangt samen met mijn opvatting dat de primaire verantwoordelijkheid voor een veilige en verantwoorde productie ligt bij het bedrijfsleven. Destructie onderscheidt zich daarbij niet van andere fasen in de vleesproductieketen.

Ik wijs u er in dat verband tevens op dat mij na 2004 geen middelen meer ter beschikking staan ter financiering van destructie. Tot slot wil ik benadrukken dat het het bedrijfsleven vrij staat zelf initiatieven te ontplooien om te komen tot een alternatieve financieringssystematiek voor destructie binnen de kaders van wet- en regelgeving.

De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,

dr. C.P. Veerman

1 Macht en Prijsvorming in Agrofoodketens, Rapport 5.03.01, januari 2003

2 Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), LTO Nederland, Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV), Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren (PVE), Vereniging van de Nederlandse Pluimveeverwerkende Industrie (Nepluvi), Koninklijke Nederlandse Slagersorganisatie (KNS).

Bijlage:
Analyse: Aspecten van een consumentenheffing op vlees ter financiering van destructie- en bse-testkosten (PDF-formaat, 88 Kb)
Voor downloaden van PDF-bestanden: Zie het origineel http://www.minlnv.nl/infomart...2003/par03281.htm



---