De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
VVA. 2003/2687
datum
06-10-2003
onderwerp
Consumentenheffing ter financiering van destructiekosten
TRC 2003/7369
bijlagen
---
Geachte Voorzitter,
Tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) voor 2003 is de motie-Atsma
c.s. (TK 28 600 XIV, nr. 44) aangenomen. Hierin wordt de regering
verzocht de destructietarieven in het jaar 2003 niet te verhogen en
een andere wijze van financiering van de destructiekosten uit te
werken, bij voorkeur door introductie van een consumentenheffing op
vlees. De regering is daarbij tevens verzocht een dergelijke heffing
met kracht te bepleiten binnen de Europese Unie. Mijn reactie op deze
motie geef ik in samenhang met mijn toezegging, in de schriftelijke
beantwoording bij de begrotingsbehandeling (TK 28 600 XIV, Bijvoegsel,
nr. 3), na te zullen gaan in hoeverre er mogelijkheden bestaan om te
komen tot een consumentenheffing ter financiering van de kosten van
BSE-tests.
Ik wijs erop dat de consumentenheffing waarover in deze brief wordt
gesproken een geheel ander type heffing is dan een mogelijk
invoerrecht op vlees in communautair verband ter stimulering van
duurzame consumptie. Op een dergelijke heffing ga ik in in mijn
antwoord op de vraag van het lid Samson (PvdA) dat ik u een dezer
dagen doe toekomen.
In overleg met de staatssecretaris van Financiën heb ik de
mogelijkheden om te komen tot een consumentenheffing onderzocht. Over
de weerslag hiervan wil ik u hierbij, mede namens hem, informeren. In
de bijlage treft u een meer gedetailleerde analyse van een aantal
aspecten van een consumentenheffing aan, alsmede een overzicht van de
wijze van financiering van destructie in de Europese lidstaten, zoals
tevens toegezegd tijdens bovengenoemde begrotingsbehandeling.
datum
06-10-2003
kenmerk
VVA. 2003/2687
bijlage
Doel en effect van een consumentenheffing
De wens om een consumentenheffing te introduceren komt voort uit een
stijging van kosten voor de vee- en vleessector als gevolg van
BSE-maatregelen in de afgelopen jaren. Daarbij is de sector om
verschillende redenen niet goed in staat gebleken de destructie- en
BSE-testkosten door te berekenen in de prijsstelling naar de volgende
schakel in de keten waardoor deze kosten slechts beperkt tot
uitdrukking komen in de consumentenprijs. De motie beoogt de consument
te laten meebetalen aan destructiekosten middels een opslag op de
vleesprijs die ten goede komt aan de vee- en vleessector.
De vraag is echter of een consumentenheffing de prijsvorming in de
vleesketen in de gewenste mate kan sturen. Een rapport van het
Landbouw Economisch Instituut (LEI) van begin dit jaar1 maakt
aannemelijk dat dat niet het geval is.
Doordat een consumentenheffing op vlees verschuivingen in vraag en
aanbod en uiteindelijk in de prijs teweeg zal brengen, zal die
prijsverhoging uiteindelijk geheel of gedeeltelijk worden afgewenteld
op andere partijen in de keten. Daarbij heeft het LEI specifiek
geconcludeerd dat het voor BSE-testkosten geen verschil maakt als die
kosten door middel van een heffing opgelegd worden aan de consument of
aan de producent. Een consumentenheffing op vlees leidt in beginsel
tot een gelijke lastenverzwaring voor de vee- en vleessector als
wanneer de heffing aan een andere partij in de keten, bijvoorbeeld de
producent zelf, wordt opgelegd. Het voorgaande geldt ook voor een
dergelijke financiering van andere kosten, zoals destructiekosten.
Op grond van het voorgaande concludeer ik dat een consumentenheffing
op vlees het beoogde doel - de vee- en vleessector financieel te
ontlasten door destructie- en BSE-testkosten bij de consument neer te
leggen - niet dichterbij brengt. Ik acht het onaannemelijk dat de
prijsvorming in de vleesketen zich op deze manier zou laten sturen.
Volledigheidshalve wil ik, ondanks mijn bovengenoemde twijfel aan het
effect van een consumentenheffing, toch nader ingaan op een aantal
wijzen om kosten door te berekenen aan de consument. Daarbij kan men
denken aan zowel fiscale als niet-fiscale of privaatrechtelijke
initiatieven.
Privaatrechtelijke mogelijkheden
Een bekend voorbeeld van een privaat initiatief voor een rechtstreekse
opslag op de prijs is het 'MKZ-dubbeltje' op melk. Naar analogie
daarmee zou het in dit verband denkbaar zijn dat de vleesprijs met een
bepaald bedrag verhoogd zou worden, waarbij de detailhandel de extra
opbrengst afdraagt aan (uiteindelijk) de primaire producent. Een
dergelijke prijsverhoging op basis van afspraken tussen ketenpartijen
is in 2001 door de Nederlandse Mededingingsautoriteit verworpen. Op
grond van de Mededingingswet is het immers verboden dat concurrenten
met elkaar afspraken maken over prijsverhogingen om
kostprijsverhogingen risicoloos af te wentelen op de consument.
Fiscale mogelijkheden
Ten aanzien van fiscale mogelijkheden voor een consumentenheffing is
het meest voor de hand liggende voorbeeld een belasting opgebracht
door de consument. Een dergelijke heffing die de consument zelf op
aangifte moet afdragen is echter geen reële optie; het vergt een
systeem waarin elke consument die vlees koopt als belastingplichtige
wordt aangemerkt. Dit is onuitvoerbaar, fraudegevoelig en gaat gepaard
met onevenredig hoge uitvoeringslasten. Daarom heb ik gekeken naar
mogelijkheden om de belasting te heffen op een andere plek in de keten
- bij voorkeur de detailhandel - waarbij de kosten zouden kunnen
worden doorberekend in de consumentenprijs.
Ten aanzien van fiscale systemen geldt echter een aantal voorwaarden.
Zo dient een heffing uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn waarbij
sprake dient te zijn van redelijke uitvoeringskosten en aanvaardbare
administratieve lasten. Bovenal mag een heffing niet marktverstorend
uitwerken. Uit het onderstaande zal blijken dat deze voorwaarden in de
weg staan aan het introduceren van een consumentenheffing.
Beleidsmatige en juridische randvoorwaarden
Een eerste belangrijk aspect van een belasting is de vraag of de
opbrengst ervan geoormerkt mag worden voor een bepaald doel
(bestemmingsheffing). Dit is om een aantal redenen niet het geval. Ten
eerste is het op grond van Europese wetgeving (artikel 90 EG-Verdrag)
niet toegestaan een belasting te heffen op buitenlandse producten
indien de opbrengst van die belasting besteed wordt op een manier die
de buitenlandse producent discrimineert ten opzichte van de
binnenlandse. Dit zou hier wel het geval zijn, tenzij buitenlandse
producten worden uitgezonderd van de heffing. Een dergelijke
uitzondering is voor de concurrentiepositie van de Nederlandse vee- en
vleessector ongewenst. Discriminatie van buitenlandse producenten is
een belangrijk bezwaar geweest van de Europese Commissie tegen het
Franse systeem van consumentenheffing, waarbij de opbrengst van de
belasting werd gestort in een speciaal 'destructiefonds' (zie
bijlage). Ten tweede impliceert het begrotingsbeleid van het kabinet
een sterk terughoudende opstelling ten aanzien van de invoering van
bestemmingsheffingen. Overwegingen hierbij zijn onder meer het
handhaven van een integraal politiek afwegingskader bij de
rijksuitgaven, het voorkomen van doorbreking van de scheiding van
inkomsten en uitgaven en het handhaven van transparantie in de
rijksbegroting.
Belangrijk gevolg van deze randvoorwaarde is dat de consumentenheffing
een generiek karakter zou moeten hebben, zonder directe band met de
aan de destructie en BSE-testen verbonden kosten. De opbrengst uit de
heffing dient aldus in de algemene middelen te vloeien.
Een andere randvoorwaarde daarbij is dat een eventuele bijdrage van de
overheid in overeenstemming dient te zijn met de communautaire regels
inzake staatssteun. In dat verband zijn van belang de 'Communautaire
richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven
dieren en slachthuisafval (2002/C 324/02)' waarover ik u eerder heb
geïnformeerd in mijn brief van 5 december 2002 (TK 27 495, nr. 13).
Deze richtsnoeren dienen ertoe de marges aan te geven waarbinnen
staatssteun voor onder meer destructie is toegestaan. Op grond van
deze richtsnoeren is overheidsfinanciering van destructie van
slachtafval vanaf 1 januari 2004 niet meer toegestaan. Een
consumentenheffing voor dat doel is daardoor in elk geval uitgesloten.
Uitvoerbaarheid
Een dergelijke heffing met een algemeen karakter zou verschillende
vormen kunnen aannemen, zoals een verbruiksbelasting op vlees of een
verhoging van het BTW-percentage op vlees van 6% naar het algemene
tarief van 19%. De opties zijn in de bijlage nader uitgewerkt.
Daarbij doet zich de vraag voor of introductie van een van deze opties
uitvoerbaar is.
In dat verband doen zich met betrekking tot een heffing op vlees in
bepaalde gevallen (afbakenings)problemen voor doordat het begrip vlees
als zodanig een te weinig specifiek begrip is. Vanaf het moment van
productie (in eerste instantie de slacht) kan het product immers vele
verschijningsvormen aannemen waarbij het vlees, na verwerking in
samengestelde producten, soms niet of nauwelijks meer als vlees
herkenbaar is.
Hierdoor kan het moeilijk zijn het te belasten product eenduidig te
benoemen, terwijl het evenzeer moeilijk kan zijn de binnenlandse
productie en het ingevoerde (soms samengestelde) product op gelijke
wijze in de belasting te betrekken. In een dergelijke situatie is een
belasting moeilijk realiseerbaar en mogelijk in haar uitwerking niet
neutraal, waardoor deze verstorend zou kunnen werken op de
marktverhoudingen met mogelijk verlegging van economische activiteiten
tot gevolg. In de bijlage bij deze brief wordt voor verschillende
vormen van indirecte belastingen die voor een heffing op vlees een rol
zouden kunnen spelen, nader op deze problematiek ingegaan.
Tot slot merk ik op dat een prijsverhoging van vlees negatieve
effecten heeft op de koopkracht en in de grensstreek kan leiden tot
verschuiving van aankopen naar het buitenland.
Productschapsheffing
Een andere vorm van heffing - buiten de fiscaliteit - kan worden
geheven door een product- of bedrijfschap. De Productschappen voor
Vee, Vlees en Eieren zouden een heffing kunnen opleggen bij de
detailhandel die bij deze organisatie is aangesloten. Dit omvat echter
niet de volledige detailhandel in vlees. Daarnaast geldt ook ten
aanzien van een productschapsheffing dat aan het effect getwijfeld kan
worden, gezien het beschreven afwentelingsmechanisme. Bovendien zou
het bestemmingskarakter van de heffing kunnen stuiten op
Europeesrechtelijke bezwaren waardoor slechts binnenlandse producten
zouden mogen worden belast.
Draagvlak
Ik heb de mogelijkheid om te komen tot een consumentenheffing
besproken met vertegenwoordigers van de vee- en vleessector en de
detailhandel2. Gebleken is dat er binnen de sector onvoldoende
draagvlak is voor een consumentenheffing. Hoewel de vleesverwerkende
industrie veel waarde hecht aan mogelijkheden om de primaire en
verwerkende sectoren financieel te ontlasten, blijkt het Productschap
voor Vee en Vlees op het moment weinig te voelen voor een
consumentenheffing. Dit onder meer vanwege potentiële markteffecten
van een eventuele prijsverhoging. De detailhandel wijst een heffing
zelfs resoluut van de hand. Men is van mening dat ingrijpen in de
prijsvorming middels een dergelijke maatregel in de vrije markt
onwenselijk is, en daarnaast leeft de vrees voor verzwaarde
administratieve lasten en omzetderving als gevolg van prijsstijgingen.
Conclusie ten aanzien van de wenselijkheid van een consumentenheffing
Op grond van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat het invoeren
van een consumentenheffing niet leidt tot realisering van het beoogde
doel en daarom niet zinvol is. Daarbij worden de mogelijkheden voor
introductie van een consumentenheffing sterk beperkt door
beleidsmatige en juridische randvoorwaarden (o.a. staatssteunkader),
en is een consumentenheffing uitvoeringstechnisch onhaalbaar en gaat
hij gepaard met hoge administratieve lasten. Bovendien kent een
consumentenheffing onvoldoende draagvlak. Introductie van een
consumentenheffing op vlees ter financiering van destructie- en
BSE-testkosten acht ik dan ook niet opportuun.
Europese ontwikkelingen
Naast introductie van een consumentenheffing op vlees vraagt de motie
Atsma c.s. de regering om een dergelijke heffing met kracht te
bepleiten binnen de Europese Unie. In het vorenstaande heb ik de
bezwaren die aan een heffing kleven uiteengezet. De bezwaren worden
niet weggenomen indien een dergelijke heffing in Europees verband zou
worden vastgesteld. Wel ben ik mij ervan bewust dat sprake is van
grote verschillen tussen lidstaten met betrekking tot de financiering
van destructie. Omdat dergelijke verschillen concurrentieverstorende
effecten zouden kunnen hebben, onderken ik het belang van een streven
naar meer overeenstemming tussen de nationale praktijken. Dit belang
wordt ook door de Europese Commissie onderstreept in de genoemde
richtsnoeren voor staatssteun. Ik ben van mening dat de richtsnoeren
een waardevolle eerste stap zijn omdat zij verschillen tussen
lidstaten beperken. Zo betekenen de richtsnoeren op dit moment dat
landen als Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Denemarken
hun staatssteun op punten zullen moeten verminderen of zelfs
beëindigen (zie bijlage).
Het is echter van belang te beseffen dat juist door de grote
verschillen de weg naar harmonisatie van regelgeving voor financiering
nog lang is. Dit neemt niet weg dat ik mij in de relevante Europese
fora ervoor hard zal blijven maken dat de mate van steun in grotere
mate gelijk zal worden getrokken. Daarbij zal ik als uitgangspunt
hanteren dat de staatssteun zoveel mogelijk beperkt moet worden vanuit
mijn opvatting dat in de eerste plaats de sector verantwoordelijk is
voor een veilige en verantwoorde bedrijfsvoering en voor de kosten die
daarmee gepaard gaan.
Tot slot
Het besluitvormingsproces over de financieringssystematiek staat los
van mijn voornemen de overheidsbijdrage aan destructie op korte
termijn te beëindigen, waarover ik u reeds bij brief van 11 november
2002 (TK 27 495, nr. 12) heb geïnformeerd. Dit voornemen hangt samen
met mijn opvatting dat de primaire verantwoordelijkheid voor een
veilige en verantwoorde productie ligt bij het bedrijfsleven.
Destructie onderscheidt zich daarbij niet van andere fasen in de
vleesproductieketen.
Ik wijs u er in dat verband tevens op dat mij na 2004 geen middelen
meer ter beschikking staan ter financiering van destructie. Tot slot
wil ik benadrukken dat het het bedrijfsleven vrij staat zelf
initiatieven te ontplooien om te komen tot een alternatieve
financieringssystematiek voor destructie binnen de kaders van wet- en
regelgeving.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
1 Macht en Prijsvorming in Agrofoodketens, Rapport 5.03.01, januari
2003
2 Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), LTO Nederland, Centrale
Organisatie voor de Vleessector (COV), Productschappen voor Vee, Vlees
en Eieren (PVE), Vereniging van de Nederlandse Pluimveeverwerkende
Industrie (Nepluvi), Koninklijke Nederlandse Slagersorganisatie (KNS).
Bijlage:
Analyse: Aspecten van een consumentenheffing op vlees ter financiering
van destructie- en bse-testkosten (PDF-formaat, 88 Kb)
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
http://www.minlnv.nl/infomart...2003/par03281.htm
---
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit