Ministerie van Justitie
http://www.justitie.nl
MIN JUST: Speech minister Donner NVVR
TOESPRAAK MINISTER VAN JUSTITIE TGV 80 JAAR NVVR OP 6 OKTOBER
2003 (AMERSFOORT)
RECHTSPLEGING EN RECHTSBEDRIJF
Dames en Heren
'God houdt steeds meer van rechters' - en de Minister ook; haast ik
mij daaraan toe te voegen. De eerste stelling ontleen ik aan Jan
Leijten's theologisch-juridisch tractaat 'God houdt niet van
rechters', waarin hij concludeert: 'Misschien houdt God de laatste
tijd toch weer een beetje van rechters. Eindelijk staan ze onder
vuur.' Mijn toevoeging be-rust op waardering voor de wijze waarop de
rechter het onder vuur staan tot dusver ver-draagt. Want dat ze onder
vuur staan, kan men zeggen, als men de koppen leest waar-mee de meer
dan gebruikelijk aandacht voor het functioneren van de rechter wordt
ver-kocht. 'Rechtspraak: blanke bastions' (29/1); 'Rechter laat
winkeldief buit houden' (7/3); 'Trage rechtspraak brengt bedrijven in
problemen' (10/3); 'Rechters drinken te vaak koffie' (16/5); 'Hoe
rechters blindvaren op de getuige-deskundige' (24/5); 'Zaken duren
onnodig lang' (21/6); 'Rechter straft vaak harder dan nodig'
(28/7).
De hele tragiek van de rechter onder vuur, ligt eigenlijk besloten in
de woorden die Le-ijten gebruikt; 'Eindelijk staan ze onder vuur'.
Verstandige mensen gaan liggen als ze onder vuur komen. Zo niet de
rechter, hij blijft staan. Hij heeft immers een onafhanke-lijk oordeel
en laat zich niet beïnvloeden. In de tijd van Montesquieu deden
soldaten dat ook, maar die hebben inmiddels leren omgaan met modern
geschut. Hebben rechters dat ook als het gaat om het geschut van de
moderne democratie: de media? Die vraag knaagt, dat blijkt uit het
thema van uw jubileumsymposium.
Uw vereniging bestaat dit jaar tachtig jaren. De leeftijd van de zeer
sterken. Nog twintig jaren en kunt het predikaat koninklijk krijgen -
hoewel dat zal wel niet stroken met de onafhankelijkheid. Mag ik u
feliciteren met het bereiken van de leeftijd; u sterkte wensen voor de
jaren die komen, en het land gelukwensen met het functioneren van de
rechter in de afgelopen tachtig jaren. Sinds 1923 is er veel
veranderd. Zij het ook weer niet zo-veel; er was in dat jaar een
kabinetscrisis; Colijn trad voor het eerst op als minister; de
begrotingsdiscussie ging over bezuinigingen en het korten op de
ambtenarensalarissen mocht korten - een ruzie die door Marchant tot
voor de rechter werd uitgevochten en verloren (dat hun salaris niet
werd gekort had daar uiteraard niets mee te maken). Maar 1923 was ook
een andere wereld, die we ons nauwelijks meer voor kunnen stellen.
Ne-derland liep op dat moment zelfs nog 19 minuten en enkele seconden
uit de pas met de rest van de wereld. Die was al overgestapt op
'Greenwich mean time' en de indeling in tijdzones; Nederland nog niet.
Het publiek debat dat jaar ging over de vraag of de zo-mertijd, die
tijdelijk was ingevoerd tijdens de eerste wereldoorlog, weer
afgeschaft moest worden.
Ook de rechtswereld en de rechtspleging waren in 1923 anders. Het
nieuwe strafproces-recht was net ingevoerd; het is nu al weer bijna
verouderd. Het aantal gerechten was toen groter, maar de
rechtspraktijk veel beperkter en het aantal rechters aanzienlijk
ge-ringer. De rechtspleging is in de afgelopen tachtig jaren, tegen de
achtergrond van maat-schappelijke ontwikkelingen, ingrijpend
veranderd. De rechtsorde is geëxpandeerd. De wet is instrument
geworden van sturing, maatwerk en belangenafweging. Het recht is in
dat proces gefragmenteerd en gedetailleerd. En naast het nationale
recht is er een nog sneller groeiende Europese en internationale
rechtssfeer. Recht is geen rustig bezit meer en autoriteit geen
vanzelfsprekend uitgangspunt, en de rechtspleging is mede
rechtsbe-drijf geworden.
Die ontwikkelingen hebben de positie en het functioneren van de
rechter veranderd; recht is nog notabel, maar de rechter is geen
notabele meer. De mystiek van het ambt is verdwenen; de camera komt de
rechtszaal binnen of de rechtszaal verhuist naar de stu-dio. De
rechter is gefamiliariseerd, ieder kent wel een rechter; met als
gevolg dat ieder-een over zijn schouder meekijkt. Het is als met een
goochelaar die zijn trucs verklapt. Ieder denkt dat rechtspreken
eenvoudig is, dat men het begrijpt en dat men het ook wel kan. Dan
ligt kritiek niet ver meer.
Vandaar: De magistratuur onder vuur. Dat de rechterlijke macht thans
feitelijk onder vuur ligt is heel zorgwekkend; bij de gijzeling in
Arnhem, bij de bedreiging in het Am-sterdams parket. Maar is de
kritiek op de rechter ook zorgwekkend; of is het een zegen zoals
Leijten meent? Kritiek op de rechter is niet nieuw. De huidige kritiek
is zelfs matig en mild gelet op eerdere golven van kritiek. Zij lijkt
ook sterk op eerdere kritiek; verwij-ten over gebrek aan contact met
de samenleving, rechters die niet hard werken, ivoren torens,
conservatieve bolwerken en verdediging van de status quo. Wellicht
vallen die verwijten de huidige generatie rechters wat rauw op de maag
na decennia bewierookt en geroemd te zijn geweest als waarborg van
vrijheid en tegenwicht tegen de overheid; maar echt de geluiden zijn
al ouder. Kritiek op de rechter is ook zo makkelijk en goed-koop. Er
is altijd wel een partij te vinden die zijn zaak nog eens wil
bepleiten, die zijn gram wil luchten of zijn ervaring in de rechtszaal
kwijt wil. Er zullen dus ook altijd wel ijverige journalisten en media
te vinden zijn, die kritiek zien als nieuws, die iedere ande-re mening
zien als wijsheid en parels van diepzinnig inzicht, en die ieder
afwijkend poli-tiek geluid zien als een potentiële kabinetscrisis. En
er zijn ook altijd wel enquêtes onder de magistratuur te organiseren,
die dit soort geluiden versterken.
Is het dan gewoon en moeten we het maar over laten waaien? Nee;
kritiek moet steeds bezien worden als mogelijk teken aan de wand. Bij
alle ogenschijnlijke overeenkomsten is er thans bovendien een
ondertoon die we niet mogen negeren. Steeds vaker en luider is er
kritiek op de wijze waarop de rechter in een individueel geval
beslist; dat hij te laag straft, dat hij personen vrijuit laat gaan
die de publieke opinie al heeft gebrandmerkt, dat hij bewijs dat ieder
overtuigend acht terzijde schuift, dat hij uitspraken die ieder
kwet-send vindt niet strafbaar acht. Nog afgezien van het impliciete
verwijt dat de rechter pu-blieke verontwaardiging en
vanzelfsprekendheid zou moet laten prevaleren boven de wet, raakt dit
soort kritiek de essentie van onafhankelijke rechtspraak. Kritiek op
indivi-duele zaken is er altijd geweest; niet in de laatste plaats in
juridische vaklitteratuur als het gaat om de redenering. Maar als we
publieke kritiek op het oordeel zelf normaal gaan vinden, gewoon omdat
men het niet eens is met de uitkomst of te gemakzuchtig is om uit te
zoeken hoe het werkelijk zit, dan eindigen we met publieke
veemgerechten. Die ontwikkeling stuiten is niet een kwestie van
rechters of regering. In een voetbalwed-strijd wordt kritiek op de
scheidsrechter bestraft met een gele of rode kaart. In het pu-blieke
leven hebben we die mogelijkheid niet gewild omwille van de vrijheid.
Maar dat vereist dat de makers van publieke opinie zich zelf weten te
beheersen en te matigen in hun commentaar. Want wezenlijker nog voor
het behoud van vrijheid is, dat het rech-terlijk oordeel in
individuele zaken op een voetstuk blijft rusten dat niet wordt
aangetast door voortdurende kritiek op het fundament van
onafhankelijke rechtspraak, te weten dat we de uitkomst in het
individuele geval aanvaarden, onverminderd de mogelijkheid om via de
wet de rechtspraak te veranderen. Iedere kritiek afzonderlijk is niet
gevaarlijk, maar de druppel holt de steen uit, niet door geweld, maar
door gestaag te vallen.
Er is een tweede element in de kritiek dat aandacht behoeft; dat zijn
verwijten over trage procedures, rechters die hun tijd verdoen, die
het allemaal ook niet meer weten. Het is een oud geluid maar, gelet op
de niet geringe verbetering op het terrein van doelmatige rechtspraak,
een steeds minder steekhoudend verwijt. Die kritiek richt zich in
wezen dan ook niet op de rechter, maar op de achterliggende rechtsorde
en de overheersende rol die wet en recht in het maatschappelijk bestel
innemen. We hebben de toegang tot de rechter steeds verder opengezet,
de regeldichtheid ongebreideld laten toenemen, en procedures
vermenigvuldigd. De complexiteit van de samenleving brengt een scala
aan potentiële conflictsituaties met zich mee die - in combinatie met
de groei van de bevol-king, de individualisering en de toegenomen
mondigheid van burgers - leiden tot steeds meer daadwerkelijke
conflictsituaties waarvoor burgers een oplossing zoeken. Dan is het
niet vreemd dat men de rechter steeds vaker tegenkomt.
De voortdurend groei in werklast is voor het kabinet aanleiding om
extra middelen voor de rechtspleging uit te trekken op een moment dat
vrijwel alle andere publieke sectoren moeten krimpen. Maar dat is niet
voldoende. Het gaat om meer dan een probleem van overregulering en
overbelasting van de rechtspraak. We zijn weldra twintig jaren bezig
met dereguleren, maar in die tijd zijn er vooral meer regels gekomen.
Dat is niet vreemd. Samenleven en maatschappelijke ontplooiing
behoeven regelgeving om de veelheid van individuele belangen en
autonome beslissingen om te zetten gemeenschappelijk han-delen dat
voor ieder vruchtbaar is en niet ten koste gaat van derden; en om
betrouw-baarheid te scheppen in een wereld waarin we elkaar steeds
minder kennen. Dat neemt niet weg dat we bij ongewijzigd beleid
vastlopen in een steeds dichter net van regels en procedures, dat ons
belemmert om adequaat op veranderingen in te spelen. Ook de WRR wijst
daarop in het rapport over de toekomst van de nationale rechtsstaat.
Anders dan de WRR meen ik echter dat de oplossing niet primair gezocht
moet worden in min-der en meer open normen, en meer rechters. Dat
miskent de maatschappelijke behoefte aan regelgeving en stelt de
rechter juist nog meer bloot aan kritiek. Ik zie dan ook drie andere
aangrijpingspunten, te weten:
een ander wetgevingsbeleid;
herbezinning op een adequate geschilbeslechting, en
stroomlijning en verbetering van het rechtsbedrijf.
De samenleving behoeft regels om betrouwbaarheid te scheppen en om
vruchtbaar te kunnen functioneren maar dat hoeven niet steeds
wettelijke regels te zijn. De samenle-ving bestaat niet alleen uit
individuen die slechts door de wet aan elkaar geklonken zijn; mensen
werken op vele manieren samen zonder dat dit door de overheid of de
markt geregeld is. Het wetgevingsbeleid moet daartoe ruimte scheppen
en aanzet geven. Men-sen moeten zoveel mogelijk zelf keuzes kunnen
maken en verantwoordelijkheid dragen in het publieke domein. Wet en
recht moeten de burger primair in staat stellen om in onderlinge
samenwerking en verbanden greep te houden op hun omgeving, hun zaken
te regelen en hun geschillen te beslechten; kortom om het
zelfoplossend vermogen van mensen te vergroten.
In het verlengde daarvan ligt het streven om de inzet van de rechter
bij geschillenbe-slechting te beperken. Overheidsrechtspraak is niet
in alle situaties de meest geëigende of meest doelmatige methode.
Stelselmatig zal bezien moeten worden waar en in welke mate andere
methoden van geschilbeslechting toepasbaar zijn teneinde de
rechterlijke macht te ontlasten. Daarbij gaat het niet alleen om
mediation, maar ook om andere mo-gelijkheden, zoals afdoening buiten
rechte door politie en openbaar ministerie, bestuur-lijke handhaving,
of arbitrage, geschillen- of klachtencommissies. Een nog weer andere
mogelijkheid is het afstoten van taken die geen betrekking hebben op
de primaire func-ties van rechtspraak, zoals het bijhouden van
registers, het beëdigen en toezicht houden op functionarissen, het
vaststellen van schade bij onteigening, en de taken inzake
faillis-sement en schuldsanering van natuurlijke personen. Zo zou
bijvoorbeeld de hoogte van onteigeningsvergoedingen door een ander
orgaan dan de rechter kunnen worden vast-gesteld. Alleen in geval van
geschil zou de rechter daarin gemengd moeten worden. Zo kan het
griffierechtenstelsel vereenvoudigd worden, kan het verplicht
procuraat afschaft, de absolute competentiegrens van kantongerechten
verhoogt en de tuchtrechtspraak op andere wijze ingericht. Ik hoop in
samenspraak met de Raad voor de Rechtspraak hier-voor een plan van
aanpak te ontwikkelen en dit in de eerste helft van het volgende jaar
te presenteren.
Tenslotte zal het rechtsbedrijf verder moeten worden gestroomlijnd. De
werkwijze bin-nen de gerechten is in de afgelopen jaren aangepakt. In
de komende jaren zal ook de verdeling en werkwijze tussen de gerechten
bezien moeten worden. De verdeling van rechtsmacht tussen de gerechten
stelt beperkingen aan de mate waarin knelpunten bij een gerecht door
herverdeling kunnen worden opgevangen. In de rechtswereld rond de
gerechten is sprake van voortgaande concentratie en specialisatie
teneinde de kwaliteit en de verwerkingscapaciteit te verbeteren; bij
de politie, het OM en de advocatuur. Vraag is derhalve óf en zo ja dit
ook bij de zittende magistratuur wenselijk en mogelijk is. Bij
voorbeeld in geval van ingewikkelde zaken, zaken die specialistische
kennis of een bij-zondere organisatorische aanpak vereisen. De Raad
voor Rechtspraak heeft deze pro-blematiek inmiddels onder de noemer
van concentratie van rechtsmacht geagendeerd op een congres 21 oktober
aanstaande. Ik zie de uitkomst daarvan met belangstelling tegemoet.
Doel moet niet zijn om te komen tot een grootscheepse herschikking van
ge-rechten of rechtsmacht, maar om de samenwerking tussen de gerechten
et ontwikkelen en te bevorderen. Met de voorgenomen wijziging van het
besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen wil ik de
rechtsprekende macht het daartoe nodige instrument verschaffen.
Tot besluit
Duidelijk zal zijn dat de kritiek op de rechter niet door deze zelf
moet of kan worden beantwoord; het antwoord vergt meer dan een
repliek. Gegeven haar aard en functie is de rechterlijke macht ook bij
uitstek ongeschikt om te reageren op publiek onbehagen. De rechter die
zelf tracht publieke instemming te herwinnen, verliest zijn
onafhankelijk-heid en dreigt te gaan meedeinen op de golven van
maatschappelijke verontwaardiging, waardoor het recht zijn functie als
drijfanker tegen de waan van de dag verliest. Het vergt bovendien dat
de rechter politieke keuzen maakt, die hij politiek niet kan
verant-woorden. Daardoor verscherpt hij op termijn de kritiek en
ondergraaft het vertrouwen van wie het met die kritiek niet eens is.
Om hanteerbaar te blijven moet maatschappelij-ke onvrede over de
rechtspraak politiek gekanaliseerd worden. Als de rechter onder vuur
ligt, zal in de Nederlandse politieke verhoudingen de Minister van
Justitie dan ook in de eerste plaats het vuur moeten trekken; aan hem
om tegengas te geven. Binnenskamers zullen we nog regelmatig met de
koppen tegen elkaar staan; dat ligt in uw onafhanke-lijkheid en in
mijn karakter besloten. Maar naar buiten toe sta ik onder vuur zodat u
door kunt functioneren.
06 okt 03 13:58