De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
KAB/2003/1062
datum
01-10-2003
onderwerp
Brief LNV inzake Voedsel- en Warenautoriteit
bijlagen
Geachte Voorzitter,
In de afgelopen jaren hebben wij uw Kamer herhaaldelijk geïnformeerd
over de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA). Door middel van deze brief
willen wij u opnieuw op de hoogte brengen van enkele recente
ontwikkelingen.
datum
01-10-2003
kenmerk
KAB/2003/1062
bijlage
In december 2000 heeft het kabinet - mede gelet op Europese
ontwikkelingen - besloten tot de instelling van de Nederlandse
Voedselautoriteit (NVA). Deze autoriteit kreeg een aantal kerntaken,
te weten onafhankelijk onderzoek en risicobeoordeling,
risicocommunicatie en toezicht op de uitoefening van taken van de
Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV) en de
Keuringsdienst van Waren (KvW). Het NVA-concept werd - mede op verzoek
van maatschappelijke organisaties en op aandringen van uw Kamer -
begin 2002 verbreed door beide genoemde inspectiediensten (RVV en KvW)
in de NVA onder te brengen. De NVA werd vanaf dat moment aangeduid als
Voedsel- en Warenautoriteit.
Vervolgens is met voortvarendheid de opbouw van de VWA gestart. De VWA
bestaat momenteel uit een holding (de Centrale Eenheid) en een tweetal
werkmaatschappijen (de RVV en de KvW). De Centrale Eenheid houdt zich
in het bijzonder bezig met strategieontwikkeling ten aanzien van
toezicht, risicobeoordeling en risicocommunicatie,
onderzoeksprogrammering en beleidsadvisering aan de betrokken
bewindspersonen. De oorspronkelijke taken van de RVV en de KvW, zoals
(EU-)wettelijk vastgelegd, zijn ondergebracht bij de VWA. De
beheersmatige verantwoordelijkheid voor de VWA werd ondergebracht bij
de minister van VWS. In het hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet
aangegeven de beheersmatige verantwoordelijkheid van de VWA te willen
verschuiven van de minister van VWS naar de minister van LNV. Dit
heeft met ingang van 27 mei 2003 zijn beslag gekregen (KB 2 juni 2003;
Stbl. 2003, nr. 240). Het opdrachtgeverschap veranderde daardoor niet.
LNV en VWS zijn opdrachtgever van de RVV-taken en VWS is de
opdrachtgever van de KvW-taken.
De hedendaagse consument verwacht van de overheid een actieve
bemoeienis met alle factoren in de voedselproductieketen die de
kwaliteit en veiligheid van het voedselpakket bepalen. Het gaat
daarbij om de kwaliteit van levensmiddelen en hun grondstoffen alsmede
om alle handelingen daarmee in de gehele keten, zoals de bereiding,
verpakking en etikettering, bewaring en het vervoer. De kwaliteit van
levensmiddelen wordt verder mede bepaald door zaken als
diergezondheid, dierenwelzijn en milieu. De door de consument gewenste
bemoeienis van de overheid krijgt gestalte via de beleidsterreinen van
de ministers van VWS en LNV. De minister van VWS stelt vanuit zijn
verantwoordelijkheid voor de volksgezondheid de normen en regels ten
aanzien van stoffen en microbiële verontreinigingen in de
voedingsmiddelenketen na het stadium van de primaire productie.
Vorenstaande geldt overigens ook ten aanzien van consumentenproducten.
De minister van LNV heeft ten aanzien van de gehele keten, van
primaire sector tot verwerkende industrie, onder meer de
beleidsverantwoordelijkheid te bewerkstelligen dat aan de gestelde
normen wordt voldaan. Evenzeer stelt de minister van LNV regels ten
aanzien van bijvoorbeeld de diergezondheid en het dierenwelzijn en is
hij - samen met de minister van VROM - verantwoordelijk voor
milieuaspecten. Zoals ook al bij de overgang van de VWA van VWS naar
LNV is gesteld, wordt aan deze verdeling van
beleidsverantwoordelijkheden niet getornd.
Door de VWA onder te brengen bij het ministerie van LNV sluit de
organisatorische positionering van het controleapparaat die de gehele
voedingsketen bestrijkt maximaal aan bij de verantwoordelijkheden van
LNV, die zich eveneens over deze keten uitstrekken.
In de beleidsagenda van de minister van LNV voor de jaren 2004-2007 is
als actiepunt opgenomen dat de onafhankelijkheid van werkmethoden en
de bevoegdheden van de VWA wettelijk zullen worden verankerd. In deze
brief geven wij aan op welke wijze wij uitwerking willen geven aan dit
voornemen. Het in de beleidsagenda opgenomen voornemen hangt samen met
het belang dat het kabinet hecht aan een sterke onafhankelijke en
gezaghebbende positie van de VWA op het punt van de beleidsadvisering,
risicobeoordeling en risicocommunicatie over de voedsel- en
productveiligheid. Wij stellen vast - gelet op de zorg die
verscheidene maatschappelijke organisaties in de achterliggende
periode met betrekking tot de onafhankelijkheid van de VWA hebben
geuit - dat het door ons vastgestelde belang door anderen gedeeld
wordt. Vanuit het belang dat het kabinet hecht aan de realisering van
een onafhankelijke autoriteit op het terrein van de voedsel- en
productveiligheid hebben wij de vraag hoe de VWA maximaal ruimte
gegeven kan worden om uit te groeien tot een dergelijke autoriteit aan
een nadere beschouwing onderworpen. Dit heeft ons gebracht tot de
opvatting dat de huidige organisatorische vormgeving van de VWA
verduidelijking behoeft. Daarbij is de volgende afweging essentieel
geweest.
Wij signaleren een spanningsveld tussen enerzijds de inspectietaak en
anderzijds de advies- en onderzoekstaak van de VWA. De volledige
ministeriële verantwoordelijkheid is voor de inspectietaken van de VWA
is essentieel. Immers, de uitvoering en handhaving van het beleid
behoren tot de wezenlijke taken van de overheid. Dit komt tot
uitdrukking in het feit dat de oorspronkelijke taken en bevoegdheden
die de KvW heeft als onderdeel van het Staatstoezicht op de
volksgezondheid volledig blijven bestaan. De directeur-generaal van de
VWA is formeel ook Hoofdinspecteur van dat Staatstoezicht. De
ministeriële verantwoordelijkheid voor de inspectiediensten hangt ook
samen met de Europese context. De verantwoordelijke minister kan
namelijk door zijn buitenlandse ambtgenoten ter verantwoording worden
geroepen over het functioneren van zijn inspectiediensten, in het
bijzonder bij uitbraken van dierziekten.
Diezelfde mate van ministeriële verantwoordelijkheid is daarentegen
niet gewenst inzake de advies- en onderzoekstaak van de VWA. Om de
advies- en onderzoekstaak van de VWA autoriteit te laten verkrijgen,
moet de VWA deze taken namelijk onafhankelijk kunnen uitvoeren.
Daarbij gaat het niet alleen om een onafhankelijke rol ten opzichte
van de ministers, maar moet ook de schijn van verstrengeling met de
rol van de inspectiediensten worden vermeden. Wij zijn derhalve van
oordeel dat de onafhankelijke positie van het advies- en
onderzoeksdeel van de VWA voor het gehele werkveld beter moet worden
geborgd en duidelijker moet worden gepositioneerd.
Om deze onafhankelijkheid van de (beleids)adviserende rol van de VWA
beter te waarborgen, achten wij een functionele scheiding tussen de
inspectietaken enerzijds en de advies- en onderzoekstaken van de VWA
anderzijds geboden. Daarbij dient wel geborgd te worden dat de VWA bij
de uitvoering van haar advies- en onderzoekstaak gebruik kan blijven
maken van gegevens die uit de inspectie-activiteiten naar voren komen.
De signalen en trends die bij de inspectiewerkzaamheden naar voren
komen, zijn immers een belangrijke informatiebron voor de advies- en
onderzoekstaak van de VWA. Om die reden ook is een intensieve
samenwerking tussen de onderdelen van de VWA noodzakelijk. Het
onafhankelijke advies- en onderzoeksgedeelte van de VWA zal gevraagd
en ongevraagd kritisch kunnen reflecteren op het beleid en in het
verlengde daarvan de uitvoering en de handhaving. Op dit moment is
deze kritische rol, die wij rekenen tot de typische taken van een
onafhankelijke autoriteit, nog onvoldoende ontwikkeld.
Het onafhankelijke karakter van het advies- en onderzoeksgedeelte van
de VWA kan nog verder versterkt worden door het instellen van een raad
van advies, die de autoriteit bijstaat. In deze raad van advies kunnen
onafhankelijke deskundigen zitting nemen, die de kwaliteit en
onafhankelijkheid van de advies- en onderzoekstaak van de VWA
meehelpen bewaken.
Ons voornemen met betrekking tot de structuurverbetering van de VWA
kan worden vergeleken met de wijze waarop de positie van het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) is vormgegeven.
Dat instituut verricht onderzoek, gericht op ondersteuning van de
beleidsontwikkeling en de uitoefening van toezicht op het terrein van
volksgezondheid, milieu, natuur, bos en landschap. Over de toestand en
de toekomstige ontwikkeling van de volksgezondheid en het milieu wordt
periodiek gerapporteerd. Het RIVM is bij wet ingesteld en ressorteert
onder de minister van VWS. Het RIVM is dus geen zelfstandig
bestuursorgaan. Niettemin wordt onafhankelijkheid van werkmethoden
beoogd, reden waarom gekozen is voor instelling bij wet. In de wet is
opgenomen dat de minister van VWS aan het RIVM geen aanwijzingen geeft
met betrekking tot de methoden, volgens welke de in de
meerjaren-activiteitenprogramma's van het RIVM opgenomen onderzoeken
worden uitgevoerd en de wijze waarop de resultaten daarvan worden
gerapporteerd. Dit ter bewaking van de onafhankelijkheid van het door
het RIVM te verrichten onderzoek.
Ten aanzien van de verankering van de onafhankelijke advies- en
onderzoeksfunctie van de VWA zullen wij in de eerste helft van 2004
een wetsvoorstel aan uw Kamer voorleggen.
Ons voorstel voor aanpassingen in de structuur van de VWA gericht op
de versterking van de advies- en onderzoekstaak laten onverlet dat het
proces van integratie van de inspectiediensten RVV en KvW ook verder
gestalte moet krijgen. Daaraan wordt reeds met voortvarendheid
gewerkt. Wij hechten aan de totstandkoming van een effectieve en
professioneel opererende integrale inspectiedienst. De bij het
samenbrengen van de KvW en RVV beoogde synergie en meerwaarde van het
samenvoegen van de beide inspectiediensten blijft aldus behouden. De
directe ministeriële verantwoordelijkheid die ten aanzien van het
inspectiegedeelte zal blijven bestaan, neemt evenwel niet weg dat de
inspectie uitdrukkelijk de ruimte heeft en zal houden om kritisch te
reflecteren op de gevolgen van het uitgevoerde beleid. Een dergelijke
houding is naar onze opvatting inherent aan professioneel
functionerende rijksdiensten. Dat sluit ook aan bij de eigenstandige
positie die de KvW op grond van het Staatstoezicht op de
volksgezondheid (artikel 36 van de Gezondheidswet) reeds had en die
bij de vorming van een geïntegreerde inspectie onverkort in stand zal
blijven. Ook hoort daar het openbaar maken van inspectieresultaten
bij. Het spreekt voor zich dat de rol die de inspectie heeft,
verschilt van die van de advies- en onderzoeksfunctie van de VWA. De
kaders waarbinnen de inspectiedienst opereert, worden immers bepaald
door de ministeriële verantwoordelijkheid.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
De minister van Volksgezondheid
Welzijn en Sport,
drs. J.F. Hoogervorst
---
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit