Directie Integratie Europa
DIE-547/03
AAN DE KONINGIN-
Nader rapport betreffende het advies van de Raad van State d.d. 13 juni 2003 inzake onderwerpen verband houdend met de mogelijke uitkomsten van de Conventie over de toekomst van Europa.
's-Gravenhage, 26 september 2003
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 juni2003, no. 03.002363, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk zijn advies inzake het bovenvermelde onderwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 juni 2003, no. W02.03.0204/II, bied ik U hierbij aan.
1.De ontwikkeling in de verhouding tussen de Europese en de Nederlandse constitutionele orde.
Het kabinet onderschrijft het standpunt van de Raad dat de totstandkoming van een grondwettelijk Verdrag zoals door de Conventie voorgesteld, weliswaar een historisch moment is in de ontwikkeling van de Europese Unie, maar dat zij als zodanig geen geheel nieuwe stap vormt op het punt van de bevoegdhedenoverdracht in een ontwikkeling die in feite al is ingezet met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951. Terecht tekent de Raad daarbij direct aan dat deze
constatering niets afdoet aan het belang van de thans ondernomen constitutionele hervorming in de vorm van een bij verdrag vast te stellen geschreven Grondwet. Hoofdpunt van beoordeling van de Conventievoorstellen, aldus de Raad, vormt daarbij niet de vraag of de beoogde soevereiniteitsoverdracht gewenst is, maar of de beoogde Grondwet voldoet aan de beginselen van de democratische rechtstaat, waarbij de Raad met name het oog heeft op het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement bij alle
Europese basiswetgeving en op een deugdelijke waarborging van de grondrechten. Op zich zelf onderschrijft het kabinet het hier door de Raad gekozen uitgangspunt. Dit laatste neemt evenwel niet weg dat voor het kabinet ook van belang is hoe in de toekomstige Grondwet uiteindelijk de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de EU en de onderscheiden lidstaten is vastgelegd en dat juist ook in combinatie met de daarin gekozen besluitvormingsprocedures (bijvoorbeeld de wijze waarop bepaald wordt
of sprake is van besluitvorming in de Raad bij gekwalificeerde meerderheid en ten aanzien van welke beleidsterreinen deze vorm van besluitvorming geldt).
Ook gaat het kabinet akkoord met het oordeel van de Raad dat ten aanzien van de Conventievoorstellen op punten als de toekenning van rechtspersoonlijkheid aan de Unie en de toetreding tot het EVRM geen sprake is respectievelijk van een nieuw element van soevereiniteitsoverdracht aan de Unie dan wel een inbreuk op de soevereiniteit van de EU-lidstaten.
Het kabinet sluit zich aan bij het oordeel van de Raad dat zich op het gebied van de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken vele ontwikkelingen hebben voltrokken. Het kabinet onderschrijft ook de stellingname dat de ontwikkelingen in de derde pijler, door de omstandigheden gedwongen, zeer snel gaan. Deze ontwikkelingen betreffen het volledige spectrum van de samenwerking op het terreinen van Justitie en Binnenlandse Zaken.
Een specifiek onderdeel op het terrein van de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken vormt de samenwerking op het strafrechtelijk terrein. Op dat terrein zijn de afgelopen jaren de nodige stappen gezet waarbij de bestaande bevoegdheden veelvuldig zijn benut. Op basis van zowel het EU-Verdrag als het actieprogramma dat is aangenomen tijdens de Europese Raad in Tampere in 1999, zijn diverse stappen gezet. Zo zijn op operationeel vlak Europol en Eurojust van start gegaan. Deze
organisaties bieden binnen hun bestaande opzet ook voor de toekomst in ruime mate perspectief voor een verder gecoördineerde en afgestemde operationele samenwerking. Het kabinet is daarvan ook voorstander.
Ook op wetgevend gebied is in de afgelopen tijd voortgang geboekt, zowel op het terrein van het procesrecht als op dat van het materieel recht. Daarbij is steeds zorgvuldig de subsidiariteit en proportionaliteit van optreden op Europees niveau in acht genomen, hetgeen naar het oordeel van het kabinet ook voor de toekomst het geval zal dienen te zijn. Met de Raad is het kabinet overigens wel van mening dat verdere stappen moeten worden gezet om hier nog effectiever te kunnen opereren. In de
Conventie is op dat gebied het nodige bereikt en ook zal hierover in de IGC nader gesproken worden. Daarbij wordt aangetekend dat het oordeel van de lidstaten over de bepalingen inzake verdere ontwikkeling van het strafrecht en strafprocesrecht nogal uiteenlopen. Er was weinig overeenstemming tussen de ingediende amendementen. Het kabinet is voorstander van duidelijk afgebakende bevoegdheden van de Unie op dit vlak. Bij de invulling van het strafrechtelijk beleid wordt voorzien dat op termijn
op onderdelen zelfs ook optreden op Europees niveau nodig zal zijn. Die bevoegdheden zullen zelfstandig, dat wil zeggen los van het nationale recht van de lidstaten, moeten worden ontwikkeld. Het is daarbij volgens het kabinet wel nodig dat alleen die zaken op het Europees niveau worden geregeld die op grond van overwegingen van subsidiariteit en proportionaliteit ook op dat niveau geregeld horen te worden. Daarnaast zullen terreinen overblijven waarop strafrechtelijke samenwerking tussen de
lidstaten nodig is en dus ook verder dient te worden gefaciliteerd. Daarbij kan de noodzaak van harmonisatie van regelgeving blijken. Indien dat zo is, dient bij het uitwerken van regelgeving terzake gelet te worden op voldoende rechtswaarborgen. Voorts dient erop te worden gelet dat de regelgeving niet leidt tot een overmatige belasting van de Nederlandse strafrechtsketen. Het kabinet is van mening dat onvoldoende nalevingsgedrag of ontoereikende bestuurlijke handhaving van ordeningswetgeving
in de lidstaten niet in eerste instantie moet worden gepareerd door middel van regelgeving die strafrechtelijk optreden binnen direct handbereik brengt. Als ultimum remedium kan het strafrecht worden gehanteerd in het geheel van handhavingsinstrumenten. Bovendien is het kabinet van mening dat bij de besluitvorming over regels met het oog op samenwerking voldoende aandacht moet worden gegeven aan de eigen verworvenheden van nationale rechtsstelsels, waaronder de toepassing van het
opportuniteitsbeginsel. De uitkomsten van de Europese Conventie hebben expliciete bepalingen op dit terrein opgeleverd, die thans in de IGC verder worden uitgewerkt. Bovenstaande opvattingen zullen daarbij voor het kabinet centraal staan.
Terecht wijst de Raad erop dat de door de Conventie voorgestelde Grondwet kan worden gezien als het voorlopig sluitstuk van een ontwikkeling van de afgelopen 50 jaar. Daarbij is, aldus de Raad, geen sprake van een inbreuk op het nationale grondwettelijke stelsel. In de visie van de Raad neemt dat echter niet weg dat de institutionele arrangementen op Europees niveau hun weerslag zullen hebben op de onderlinge verhoudingen van de nationale instellingen, in het bijzonder regering en parlement. De
aanbeveling van de Raad in dit verband om een systematisch onderzoek te starten naar deze weerslag van de institutionele arrangementen op Europees niveau op organisatie en functioneren van Nederlandse staatsinstellingen, zal het kabinet spoedig opvolgen. Het resultaat van dit onderzoek zal betrokken worden bij het kabinetsstandpunt over het onderzoeksrapport "De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie" van de universiteiten van Utrecht en Rotterdam ((European Law Publishing, Groningen 2002),
dat bij brief van 20 juni 2002 door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan het parlement is aangeboden. In antwoord op een vraag van het Eerste Kamerlid Jurgens heeft Minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 7 maart 2003 geantwoord dat een nieuw kabinet zal reageren op dit onderzoeksrapport, waarbij ook kan worden beoordeeld of de resultaten van de Europese Conventie over de toekomst van Europa gevolgen moeten hebben voor beantwoording
van de vraag of en hoe het feit dat Nederland deel uitmaakt van de Europese Unie in de Nederlandse Grondwet tot uitdrukking moet worden gebracht (Handelingen I, 2002/03, Aanhangsel, nr. 8). In dit kabinetsstandpunt kunnen de door de Raad van State opgeworpen vragen ten aanzien van de gevolgen van de institutionele arrangementen op Europees niveau voor de onderlinge verhouding van de nationale instellingen mede aan de orde komen. Bovendien zal bij de voorbereiding van de wet tot goedkeuring van
het Constitutioneel Verdrag nauwgezet moeten worden bekeken of dit Verdrag bepalingen bevat die mogelijk afwijken van de Grondwet. Mocht dit het geval zijn, dan zal uiteraard worden voorgesteld om de procedure van artikel 91, derde lid, van de Grondwet te volgen.
Op het punt van de verhouding tussen de rechtsorde van de Europese Unie en die van Nederland merkt de Raad tenslotte nog op dat bij de gedeelde bevoegdheden zoals geregeld in artikel I-13 van het ontwerp, niet direct sprake is van een nieuwe bevoegdheidstoedeling, maar veeleer van een herordening van reeds bestaande bevoegdheden. Deze conclusie van de Raad en de daaraan ten grondslag liggende redenering worden door het kabinet onderschreven.
2.Waarborging constitutionele continuïteit van de verdragen.
Met de Raad van State is het kabinet van oordeel dat uit de hele opzet van de Grondwet, mede in het licht van de binnen de Conventie gevoerde besprekingen, naar voren komt dat het de bedoeling is het bestaande acquis communautaire te handhaven. Terecht merkt de Raad in dit verband op dat continuïteit beoogd is, hetgeen ook voldoende blijkt uit de tekst van deel IV van de Grondwet, waarin niet alleen de rechtsopvolging van de EG en de EU wordt geregeld, maar ook de handhaving van het acquis
inclusief de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Teneinde elk misverstand terzake te voorkomen heeft het Italiaanse voorzitterschap de juridische dienst van de Commissie verzocht te onderzoeken of de door de Conventie getroffen voorziening van artikel IV-3 waterdicht de continuïteit van het gehele acquis waarborgt en dat niet toch bepaalde onbedoelde delen van het acquis verloren gaan. Een bijzonder aspect hiervan is de vraag of de protocollen ten behoeve van respectievelijk het Verenigd
Koninkrijk en Ierland en Denemarken op JBZ-gebied onderdeel moeten uitmaken van het te handhaven acquis. Het kabinet zal deze IGC-werkzaamheden nauwlettend volgen.
Het kabinet deelt de zorg van de Raad dat een toename van het aantal lidstaten zal leiden tot een toename van het aantal prejudiciële vragen dat zal worden voorgelegd aan het Europese Hof. Deze constatering geldt te meer nu het ontwerpverdrag voorziet in een uitbreiding van de bevoegdheden van het Hof van Justitie en het Handvest Grondrechten daar bovendien integraal onderdeel van wordt. Vandaar dat de Nederlandse regering in de Conventie op het punt van het Hof verscheidenen initiatieven heeft
ontplooid. Op verzoek van het kabinet geeft de Raad enkele suggesties ter verbetering van de prejudiciële procedure gedaan, die hierna achtereenvolgens zullen worden becommentarieerd.
Allereerst suggereert de Raad om een tentatief antwoord van de verwijzende rechter te laten voegen bij de prejudiciële vraag. Deze - interessante - suggestie kent praktische en inhoudelijke voor- en nadelen. Immers, een actieve betrokkenheid van de nationale rechters komt de kwaliteit van de rechtspraak ten goede. Wel is het de vraag of een verplichting zal moeten worden opgelegd. Aan een dergelijke verplichting zitten immers ook nadelen. Dat geldt met name voor extra belasting van de
vertaaldiensten van het Hof; ook de conceptantwoorden dienen wettelijk gezien in alle officiële talen (na toetreding achttien) beschikbaar te zijn. Het kabinet zal zich inzetten voor nader onderzoek in EU-verband van een dergelijke verplichting voor de nationale rechter. De opvattingen van het Hof terzake moeten bij dat onderzoek worden betrokken, alvorens hierover een besluit kan worden genomen. Overigens staan de huidige regels er niet aan in de weg dat de verwijzende rechter in zijn
verwijzingsuitspraak reeds een of meer gemotiveerde oplossingsrichtingen aandraagt. Deze werkwijze wordt in toenemende mate thans al gevolgd.
De tweede suggestie van de Raad, selectie achteraf na een voorlopige uitspraak van de nationale rechter, verdient ook nadere bestudering. Ook deze maatregel kent voor- en nadelen. Enerzijds dwingt ze de nationale rechter, die tenslotte ook 'Europese' rechter is, tot een actieve(re) betrokkenheid bij de Europese rechtspraak, hetgeen tot een hogere kwaliteit van de rechtspraak en een geringer beslag op de capaciteit van de Europese rechters kan leiden. Anderzijds betekent dit echter wel een
fundamentele wijziging van het stelsel van prejudiciële zaken en dient bovendien de (kenbaarheid van de) eenvormige uitleg door het Hof van het EG-recht voor de nationale rechter gewaarborgd blijven. Het kabinet zal zich ook hier inzetten voor nader onderzoek in EU-verband naar de merites van deze oplossingsrichting.
Met de suggestie van de Raad om te komen tot een procedure van selectie van rechters in het Hof en Gerecht die met voldoende waarborgen omgeven is, is het kabinet het van harte eens. Het kabinet is voorstander van de bepalingen in de nieuwe Grondwet die een commissie instellen voor de advisering van lidstaten over de voor te dragen rechters.
De Raad besteedt veel aandacht aan het nut van de bevordering van de onderlinge contacten (informeel netwerk) tussen nationale rechters en gemeenschapsrechters. Het kabinet is het met dergelijke initiatieven eens. Dit is in de eerste plaats een zaak van de organisaties van (hoogste) rechters. In Nederland is aan deze gedachte al gedeeltelijk uitvoering gegeven in de vorm van een Europees intranetportaal voor de rechtsprekende macht en een landelijk steunpunt van gerechtelijke coördinatoren
Europees recht. In EU-verband zouden de expertisecentra onderling kunnen samenwerken onder meer door het uitwisselen en toegankelijk maken van nationale EG-jurisprudentie. De Unie, in bijzonder het Publicatiebureau, kan een faciliterende rol spelen door het vestigen van een ICT-infrastructuur die uitwisseling van uitspraken van rechters van lidstaten mogelijk maakt. Waar nodig zal het kabinet ondersteuning op het niveau van de Unie bevorderen.
De Raad pleit voorts voor meer ruimte voor het Hof en het Gerecht om zelf hun procesreglementen vast te stellen. Deze oplossing is politiek tot nu toe niet haalbaar gebleken. Wel is de besluitvorming over de procesreglementen vergemakkelijkt. Sinds het Verdrag van Nice kan de besluitvorming in de Raad over deze procesreglementen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen plaatsvinden, met uitzondering van het talenregime. Deze situatie is door de Conventie gehandhaafd.
Tenslotte zal het kabinet in Europees verband aandringen op ingrijpender maatregelen, zoals een beperking van beroepsmogelijkheden, wanneer mocht blijken dat de genoemde maatregelen niet volstaan om de werklastverzwaring van het Hof, en daarmee de duur van prejudiciële procedures, terug te dringen.
3.De EU-besluitvormingsprocedure in Nederland.
Het kabinet is van oordeel dat het van belang is voortdurend kritisch te bezien of de interne besluitvormingsprocedure bij de voorbereiding van nationale standpunten in de EU verbeterd kunnen worden. Het kabinet is de Raad dan ook erkentelijk voor zijn opmerkingen op dit punt.
a.De besluitvorming in de EU raakt de Nederlandse samenleving in al haar geledingen, dat wil zeggen de burgers en de overheid. Het is niet eenvoudig om op alle onderdelen van de Europese regelgeving het overzicht te behouden. Na de Securitel-zaak zijn de afstemmingsmechanismen binnen de rijksoverheid nog eens tegen het licht gehouden. Daarbij is tot een onderverdeling en uitwerking naar de aard van werkzaamheden gekozen. De Coördinatie Commissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen
(CoCo), die onder voorzitterschap van Buitenlandse Zaken staat, richt zich op de voorbereiding van ministerraadbesluitvorming over op Raadsniveau in te nemen standpunten; door samenstelling en aard van het werk levert de CoCo een belangrijke bijdrage aan horizontale coördinatie. De Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) is belast met de coördinatie van de voorbereiding en de uitvoering van Europees recht (beleid, wetgeving en rechtspraak). Hiertoe heeft de ICER tot taak de
interdepartementale en intradepartementale coördinatie van de voorbereiding en uitvoering van het Europese recht in Nederland beter te verzekeren en zorg te dragen voor een meer effectieve en doelmatige inschakeling van Europeesrechtelijke expertise door de departementen bij de voorbereiding en uitvoering van het Europese recht. De ICER staat onder gezamenlijk voorzitterschap van Buitenlandse Zaken en Justitie. Het Europa-overleg Rijk-IPO-VNG, dat onder voorzitterschap van Binnenlandse Zaken
staat, beperkt zich momenteel tot de uitwisseling van gegevens en ervaringen tussen het Rijk enerzijds en de provincies, vertegenwoordigd door het Interprovinciaal Overleg (IPO), en de gemeenten, vertegenwoordigd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), anderzijds. In alle drie gevallen zijn alle departementen die het aangaat, vertegenwoordigd in deze gremia. Ieder gremium heeft, zoals gezegd, verantwoordelijkheden voor het eigen afzonderlijk identificeerbare terrein. Het kabinet
onderschrijft de opvatting van de Raad dat de onderlinge samenhang tussen deze structuren geoptimaliseerd moet worden. Een duidelijker toedeling van verantwoordelijkheden, maar tegelijkertijd een onderling coherente en aanvullende aanpak, zal een optimale aanpak van beleidsvoorbereiding en implementatie van beleid bevorderen.
De Raad stelt met het oog daarop de totstandkoming van een nieuwe overlegstructuur voor, die de genoemde drie gremia zou moeten coördineren. Het kabinet meent dat deze suggestie zeker overweging verdient. Het is echter van mening dat de gewenste synergie tussen de gremia thans in de eerste plaats gevonden zal moeten worden in andere, praktisch georiënteerde, waarborgen. Daartoe heeft het enkele concrete suggesties die overigens aansluiten bij de praktijk zoals die zich thans reeds ontwikkelt.
Het kabinet is overigens niet van mening dat een fundamentele wijziging in de verantwoordelijkheid voor voorbereiding en organisatie van deze gremia op zijn plaats is. Buitenlandse Zaken is eerstverantwoordelijke voor de Coördinatie Commissie, de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de ICER, en het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het Europa-overleg. In het eindrapport Evaluatie ICER- zijn suggesties gedaan voor de
interdepartementale samenwerking van de ICER met andere gremia. Deze suggesties zijn inmiddels alle uitgevoerd.
De nodige samenhang tussen de verschillende gremia zou ten eerste gevonden kunnen worden door regelmatig contact tussen de voorzitters van deze gremia en tussen de verschillende departementen die verantwoordelijk zijn voor deze gremia. In de praktijk gebeurt dit reeds zoals bij voorbeeld bij de ICER waar regelmatig overleg plaatsvindt tussen de co-voorzitters van Buitenlandse Zaken en Justitie. Het kabinet neemt zich voor om dit onderlinge overleg te intensiveren en ook de voorzitter van het
Europa-overleg hierbij te betrekken.
Een tweede suggestie bestaat erin om de onderlinge banden van de secretariaten van de verschillende gremia onderling zo nauw mogelijk te laten zijn. Overlappende onderwerpen worden daardoor tijdig gesignaleerd en kunnen meegenomen worden in de afzonderlijke overlegstructuren. In de praktijk is reeds sprake van nauwe contacten tussen de diverse secretariaten en zelfs van personele unies. Het kabinet zal erop toezien dat deze contacten op de 'werkvloer' worden geïntensiveerd.
Ten slotte meent het kabinet dat door onderlinge contacten en expertiseuitwisseling tussen de verschillende betrokken ministeries een grotere samenhang gerealiseerd kan worden. Het kabinet bepleit het innovatief inzetten van kennisuitwisseling. Daartoe heeft het kabinet de afgelopen tijd ook concrete initiatieven ondernomen. Zo is sprake van onderlinge uitwisseling van ambtenaren tussen ministeries voor bepaalde tijd. Daarnaast is op het terrein van het Europees recht een kenniscentrum voor de
rijksoverheid opgezet (ECER). Dit expertisecentrum bevordert de toegankelijkheid van juridische informatie voor (beleids)medewerkers en de onderlinge informatie-uitwisseling tussen departementen. Ook levert het ECER op die wijze een bijdrage aan het verstevigen van de onderlinge samenhang tussen de verschillende overlegstructuren. Het kabinet zal het ontplooien van dit soort concrete initiatieven verder verkennen.
b.Het kabinet onderschrijft de opvatting van de Raad dat het wenselijk is tijdig beleidsterreinen overstijgende, brede onderhandelingsstrategieën uit te zetten. De huidige coördinatie- en besluitvormingsprocedures bieden daartoe evenwel voldoende mogelijkheden. De ambtelijke vertegenwoordigers in CoCo en CoCoHan werken in beginsel op basis van politieke sturing vanuit het eigen departement. Uit een oogpunt van efficiency wordt de ministerraad slechts belast met geschilpunten die niet tot een
oplossing konden worden gebracht. Daarnaast worden op ad hoc basis voor strategische onderwerpen op de EU-agenda (zoals Uitbreiding, Financiële Perspectieven, GLB-hervorming, Conventie, IGC) interdepartementale overlegstructuren opgezet die reeds in een vroeg stadium opties voor een Nederlandse onderhandelingsstrategie verkennen. De betrokken bewindslieden worden op de hoogte gehouden van het besprokene in dergelijke gremia en geven sturing aan het vervolg. De resultaten van dit overleg vinden
hun weg naar de reguliere Coördinatie Commissie en vervolgens de ministerraad. Juist door deze voorbereiding wordt de ministerraad in staat gesteld om op de hoofdlijnen van beleid en strategie tot een gerichte discussie en besluitvorming te komen.
Met betrekking tot de positie van de staatssecretaris voor Europese Zaken neemt het kabinet nota van de stelling dat de ontwikkelingen in de EU maken dat de positie van de staatssecretaris voor Europese Zaken aandacht behoeft. Voortkomend uit de behoefte van versterkte politieke coördinatie van het Nederlandse Europa-beleid is de positie van de staatssecretaris bij de laatste kabinetsformatie versterkt. Zijn portefeuille is uitgebreid en hij is aanwezig bij de ministerraadszittingen; in het
buitenland kan hij optreden als minister voor Europese Zaken. Voor een tijdige en adequate politieke coördinatie van het Nederlandse Europa-beleid dienen voorts de kanalen tussen de meest betrokken bewindslieden (de minister-president, de minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris voor Europese Zaken) te allen tijde open te staan en veelvuldig te worden benut. Zulks is thans het geval. In combinatie met de nauwe contacten die er verder ook op ambtelijk niveau zijn tussen de
ministeries van Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken meent het kabinet dat de politieke aandacht voor en sturing van het Nederlandse Europese beleid zorgvuldig is georganiseerd.
c.De Raad adviseert de beide Kamers der Staten-Generaal en met name Tweede Kamer hun betrokkenheid bij het Europese integratieproces te vergroten door het nationale (wetgevings)beleid op de verschillende beleidsterreinen systematisch ook in een Europees kader te plaatsen. Het gaat daarbij volgens de Raad vooral om de wijze waarop de Kamer haar eigen werkwijze wil organiseren. Het kabinet constateert met instemming dat beide Kamers der Staten-Generaal zich hun veranderende positie bewust zijn.-
d.Het kabinet is het met het uitgangspunt van de Raad eens, dat waar voldoende democratische controle op Europees niveau is, extra waarborgen op het nationale niveau overbodig zijn. Dit houdt in dat de toestemming vooraf van de Staten-Generaal, zoals nu neergelegd in artikel 3 van de goedkeuringswetten van respectievelijk het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam overbodig is in geval en voor zover onder het nieuwe grondwettelijk verdrag de parlementaire controle door het Europees
Parlement is gewaarborgd. Of en in hoeverre dit het geval is, zal blijken na de IGC over het grondwettelijk verdrag. Bij het opstellen van de goedkeuringswet bij het verdrag zal een standpunt kunnen worden ingenomen.
4.Het Handvest van de Grondrechten.
Het kabinet neemt kennis van het standpunt van de Raad dat thans de voorwaarden zijn vervuld om aan het Handvest bindendekracht te verlenen door opneming ervan in de Europese Grondwet. Het kabinet meent dat de uitkomst van de Conventie in belangrijke mate tegemoet komt aan eerder door Nederland en andere lidstaten geuite zorgen. Dat neemt niet weg dat de status van het commentaar op het Handvest wat de regering betreft nog verder zou kunnen worden verduidelijkt en datdit bij voorkeur ook
openbaar moet worden gemaakt. In de notitie EU-Handvest Grondrechten- heeft de regering aangegeven instemming met de juridische verbindendheid van het Handvest te verbinden met de voorwaarde dat verbindendheid van juridische meerwaarde dient te zijn ten opzichte van het bestaande instrumentarium.
De Conventie heeft zich gezet aan de taak een grondwet voor Europa te ontwerpen. Hoewel er geen regels zijn over wat wel en wat niet in een Grondwet hoort te staan, deelt het kabinet het algemene gevoelen dat grondrechten daarin niet mogen ontbreken. Voor het kabinet zijn bovenstaande overwegingen dan ook leidend geweest voor de Nederlandse inbreng in de Conventie.
Bij de eerstgenoemde voorwaarde, juridische meerwaarde, is vooruitgang geboekt. Het Handvest maakt nu deel uit van een grondwettelijk verdrag zoals uiteindelijk is voorgesteld door de Conventie. De Nederlandse regering heeft er in de Conventie voortdurend op gewezen dat juridische meerwaarde gekoppeld was aan absolute helderheid over de exacte reikwijdte en werkingssfeer van het Handvest. Voor de regering speelde daarbij het commentaar bij het Handvest, zoals geschreven werd door de voorzitters
van de Conventie die het Handvest voorbereidde, een belangrijke rol. Ook de formulering van de horizontale bepalingen van het Handvest speelde een belangrijke rol. Voor deze horizontale bepalingen gold met name dat er een helder onderscheid moest komen tussen de in het Handvest geformuleerde beginselen en rechten. In de Conventie is er door de regering steeds op gewezen dat het commentaar bij het Handvest inhoudelijk consistent moest zijn en een zware rol zou moeten krijgen bij de uitleg van
het Handvest.
Uiteindelijk is in de Conventie besloten tot een aanpassing van die horizontale bepalingen en het commentaar bij het Handvest. Aanpassingen die de Nederlandse regering onderschrijft. Daarnaast is uiteindelijk in de preambule van het Handvest een uitnodiging aan de rechtscolleges van de Europese Unie en de lidstaten opgenomen om naar behoren rekening te houden met het commentaar. Deze expliciete verwijzing verleent het commentaar een belangrijke status als bron van uitlegging van het Handvest.
Het gevolg dat aan deze preambulaire overweging wordt verbonden zal evenwel uit jurisprudentie van de genoemde rechterlijke instanties moeten blijken. Hiermee is tot op zekere hoogte de Nederlandse inbreng op dit punt verwerkt.
Het kabinet kan zich dan ook al met al in belangrijke mate verenigen met de conclusie van de Raad dat omtrent de betekenis en werking van de bepalingen voldoende duidelijkheid is ontstaan. In het grondwettelijk Verdrag, zoals door de Conventie opgesteld, is tevens opgenomen dat de Unie zal streven naar toetreding tot het EVRM. Daarmee is aan de tweede door het kabinet gestelde voorwaarde voldaan. Het kabinet acht toetreding tot het EVRM nog steeds gewenst. Op deze wijze wordt de EU op dezelfde
voet als de EU-lidstaten en overige leden van de Raad van Europa partij bij het EVRM. Dit betekent onder meer, zoals de Raad van State terecht aangeeft, dat de voorziene EU-rechtsgang dient te worden beschouwd als een uit te putten "nationaal rechtsmiddel" in de zin van artikel 35, eerste lid, EVRM. De Raad wijst er terecht op dat bij toetreding zich enkele institutionele vragen voordoen, die om een oplossing vragen. De Raad noemt enkele suggesties om deze problemen tot een oplossing te
brengen. Het kabinet zal deze betrekken bij de onderhandelingen over toetreding.
Daartoe gemachtigd door de Ministerraad moge ik U verzoeken in te stemmen met toezending van het advies van de Raad van State en het nader rapport aan de beide Kamers der Staten-Generaal.
DE STAATSSECRETARIS VOOR EUROPESE ZAKEN
- Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Justitie d.d. 23 april 2002, kenmerk buza 020237 met als bijlage Eindrapport evaluatie ICER.
- Blijkens de behandeling van de Raming (Handelingen II, 2000-2001, nr. 92, blz. 5752-5786) en de daaruit voortgekomen brief van de Algemene Commissie voor Europese Zaken (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 632, nr.) alsmede de door de Kamer aangenomen motie inzake de instelling van een gezamenlijke commissie (Kamerstukken II, 28 473, nr. 13).
- Kamerstukken II, 2000/01, 27 407, nr. 7.
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken