Den Haag, 1 oktober 2003
Bijdrage van Ferd Crone (PvdA) aan het Algemene Overleg over energieliberalisering - d. d. 1 oktober 2003
Informatie
Mede onder druk van de Kamer is de minister van Economische Zaken met een indrukwekkende reeks maatregelen gekomen om
- de positie van de consument en het milieu te versterken
- de voorzieningszekerheid en leveringszekerheid beter te waarborgen
- de kwaliteiten van de netten beter te monitoren
- de bevoegdheden van Dte te versterken
Er komt eindelijk beleid voor productiecapaciteit, ik zeur er pas 3 jaar om; er komt een
markt voor capaciteit.
Alle lof voor deze minister.
Ik ben hier zeer voor, maar we hebben nog niks concrete gezien. Dus dat wachten we af: wetsvoorstellen enz. Wanneer kunnen we die feitelijk ontvangen en behandelen?
De minister deelde uiteindelijk de mening van de Kamer dat de liberalisering van het kleinverbruikersegment per 1 januari 2004 niet door kon gaan. Dit overigens niet alleen vanwege eerder genoemde punten, maar ook omdat een factureringschaos bij marktopening zeker niet denkbeeldig zou zijn. Ook onlangs weer verschenen negatieve berichten over de facturering (Eneco) aan overgestapte bedrijven. Komt er nu bevrijdend betalen voor consumenten!?
Ik ben blij met de ferme stappen die de minister nu heeft gezet om daar een einde aan te maken, mijn vraag is: slaagt hij hier in wel, waar het zijn voorgangers niet lukte?
We zullen alle toegezegde nieuwe wetten afwachten en inhoudelijk scherp toetsen, maar er ook op toe zien dat ze op tijd voor de liberalisering per 1 juli gereed zijn.
Twee fundamentele problemen worden door de minister echter niet opgelost: de oligopolisering van de energiemarkt en de onafhankelijkheid van de netten.
1. Oligopolisering: de markt wordt steeds meer beheerst door een klein aantal energiebedrijven, waarvan NUON, Essent en Eneco de belangrijkste zijn. NUON en Essent willen ook nog eens gaan fuseren. Internationaal zijn er ook maar vier grote spelers.
Weliswaar zijn er kleinere nieuwe handelsbedrijven (zoals het onlangs failliet gegane EnergyXS). Het is echter zeer twijfelachtig of daar op langere termijn enige concurrentiedruk van uit zal gaan, gezien de omvang van deze bedrijven, en de praktijk in andere landen, die eerder zijn geliberaliseerd, dat deze kleinere bedrijven uiteindelijk toch weer uit de markt gedrukt worden. Deze kleine bedrijven hebben ten slotte ook het grote concurrentienadeel dat zij geen eigen netwerk hebben, en dus de vaste inkomensstroom en het onderpand dat dat met zich meebrengt ook niet hebben.
De minister neemt dit probleem niet mee in zijn beleidsvoornemens. Wat mij betreft zou hij in eerste instantie het probleem moeten erkennen (oligopolisering staat haaks op de oorspronkelijke doelstelling van liberalisering) en zijn beleid daarop af moeten stemmen. Dit zou kunnen uitmonden in het toekennen van Opta-achtige bevoegdheden aan de Dte, die nu eigenlijk geen mogelijkheden heeft om meer concurrentie af te dwingen. We kunnen ook het vergunningenbeleid aanscherpen. Wat vindt u eigenlijk van de fusieperikelen?
2. Onafhankelijkheid van de netwerken: de onafhankelijkheid van de elektriciteits- en
gasnetwerken is een uitgangspunt van het beleid.
Het netwerk is letterlijk en figuurlijk het hart van de marktwerking:
- stroom (en gas) gaan door kabels, of gaan niet! Dat stelt dus hoge eisen aan de
technische kwaliteit, onderhoud enz.
- maar het net speelt bovenal in het handelssysteem een cruciale rol: in het netsysteem moet altijd een balans gehandhaafd worden, hoe kriskras de stromen ook door het land lopen, en bij alle pieken en dalen. Dat is een groot verschil met gewone markten: er moet een systeemoperator zijn die de balans en stroom zekerheid van seconde tot seconde regelt.
- Belangrijk is daarbij welke centrale in of uit gaat, welke kostenallocatie daarbij hoort en wie wat betaalt. Als bijvoorbeeld kleine opwekkers ook voor systeemdiensten worden aangeslagen, brengt dat hen wellicht in een achterstand ten opzichte van grote aanbieders.
- Uiteraard moet het net vrij toegankelijk zijn voor iedereen, en mag de (toevallige) eigenaar er geen oneigenlijk concurrentievoordeel aan ontlenen (van kruissubsidies tot het net als onderpand gebruiken)
- Het net is ook bepalend voor ontwikkeling van industrieterreinen en woonwijken: direct van groot belang voor ons vestigingsklimaat.
- En niet te vergeten: voor milieuvriendelijke, en vaak decentrale, opwekking zoals WKK en duurzaam moeten de netten worden aangepast. Dat vergt een netbeheerder die maatschappelijk wil investeren, en niet één die de hoogste rendementen wil halen, en maatschappelijk rendement een bijzaak vindt!
Marktwerking stelt hogere eisen aan de netten dan de traditionele nutslevering met lange- termijncontracten. Toen wist men vaak lang te voren hoe de stromen zouden lopen en kon daar de netten op aanpassen. Bij marktwerking geldt veel meer de tendens naar korte termijn contracten: er is immers geen lange termijn zekerheid meer, je kunt je klanten makkelijk verliezen. Bovendien zijn de stroompatronen over het land onvoorspelbaar, je weet niet precies hoe het zal lopen. Daarom is in de VS, maar ook in Scandinavië en Italië de stelling bewezen: marktwerking vraag grotere, zwaardere en robuustere netwerken!!!! Anders krijg je onvoorspelbare netspanningen, kettingreacties en stroom uitval!
Maar meer en betere netten kosten wel handenvol geld: Mevr De Palacio kan wel voor meer netten pleiten, maar dat moeten de gebruikers wel betalen. En zijn die kosten wel lager dan wat we verdienen door elders goedkopere stroom te produceren. Kunnen we dan niet beter de stroom dichter bij huis opwekken, dat spaart dure transmissie en netsystemen?
Graag de visie van de Minister. En wordt het niet steeds duidelijk dat netten geen speelbal moeten worden van commercie, maar als hart van het susteem een publieke verantwoordelijkheid moeten zijn en blijven.
Echter, deze onafhankelijkheid is zo vormgegeven, dat deze eigenlijk slechts in naam bestaat, maar dat in praktijk helemaal geen sprake is van onafhankelijkheid. De in de wet genoemde "netbeheerder" is in de praktijk een dochteronderneming van het handelsbedrijf. Het eigendom van de netten zelf berust ook bij het handelsbedrijf, evenals in de meeste gevallen het personeel (!). De (niet toegestane) overdracht van commerciële informatie kan met deze niet-sluitende constructie ook al niet uitgesloten worden. De overdracht van dividend en winst uiteraard ook niet. Bovendien bleek uit een hoorzitting eerder dit jaar dat investeringen toch niet gewaarborgd zijn als de voormalige minister van Economische Zaken Jorritsma de Kamer suggereerde; de in de wet opgenomen capaciteitsplannen zijn veel vrijblijvender dan tot nu werd aangenomen, en er hoeven door de energiebedrijven geen financiële middelen te worden vrijgemaakt. Daar komt nog eens bij, dat minister Brinkhorst op 1 september, in antwoord op Kamervragen, moest toegeven dat investeringen in de netwerken (en andere gedragingen) niet afgedwongen kunnen worden, ook niet met wetgeving. Daarmee komt ook de theorie, dat het publieke belang altijd slechts met wetgeving gewaarborgd kan worden, en dat het eigendom daarvoor niet belangrijk is, verder onder druk te staan. Er is veel geschreven en gezegd over mogelijke onderinvesteringen in de productiecapaciteit, iets dat gelukkig onlangs door de minister erkend is. Echter, de energienetwerken zijn is nog hogere mate gevoelig voor het risico van onderinvesteringen. Jarenlange ervaringen in de VS, waar in 1907 de eerste toezichthouder werd opgericht, en waar de regionale toezichthouders over ruime bevoegdheden en middelen beschikken, laten toch zien dat onderinvestering, maar ook concurrentieverstoring in de energiesector moeilijk te bestrijden zijn. In de loop van de tijd zijn dan ook vele energiebedrijven in overheidshanden gebracht. Het ideale eindbeeld bij de regionale netwerkbedrijven zou dan ook een situatie zijn zoals bij het hoogspanningsnet en het gashogedruknet, waar TenneT en Gasunie Transport echte onafhankelijke bedrijven zijn, waarvan de aandelen in handen van de overheid zijn. Gezien de bereidheid van TenneT om te investeren in regionale netten is dit zeker geen onrealistisch scenario.
Het Friese voorstel voor 'unbundling' spreekt mij dan ook zeer aan!
Een heldere analyse van Meryll Linch laat zien, dat gesplitste verkoop het enige duurzame marktperspectief biedt: de hoogste marktwaarde omdat netbedrijven toch iets heel anders is dan handel/productie. Er zijn dus niet de vermeende synergievoordelen.
Een concern is dus alleen méér waard dan de samenstellende delen wanneer we een monopolie verkopen, of kruissubsidies toestaan, dus een zwakke toezichthouder hebben. En dat wil de minister toch niet?
De brief van de Eneco-aandeelhouders heeft niet deze analyse, maar ja, die hebben nog weinig geleerd van de overname van Remu: te duur betaald.
Ik wijs ook op de Consumentenbond en MKB Nederland, die steeds luider kiezen voor echte unbundling!
Minister, steun de Friese optie!
Zolang met name deze en een aantal andere zaken nog niet afdoende geregeld zijn, kan er wat mij betreft geen sprake zijn van een verdere liberalisering per 1 juli 2004. Praktisch zou dit een nieuwe AMvB betekenen, waarin de liberaliseringtermijn opnieuw wordt verlengd. Ik zal de minister dan ook voorstellen om een nieuwe datum vast te stellen waarop een finale afweging gemaakt kan worden, waarbij ik denk aan 1 maart 2004.
Energiemarkt kan vrijheid nog niet aan (Volkskrant 7 juni 2003)
"Als de energiemarkt nu geliberaliseerd wordt, krijgen de grote concerns te veel macht. Ferd Crone vraagt minister Brinkhorst daarom de kant van de consumenten te kiezen."
Wordt de kersverse minister voor Economische Zaken Laurens Jan Brinkhorst een traditionele liberaal, belangenbehartiger van het gevestigde bedrijfsleven? Of hebben we nu met een echte sociaal-liberaal te maken, die het belang van consumenten centraal stelt en let op het milieu? Binnen twee weken moet hij de belangrijke beslissing nemen of energie wordt geliberaliseerd. Je hoeft je stroom en gas dan niet meer te kopen bij het nutsbedrijf dat nog het monopolie heeft. Maar komt er concurrentie, of krijgen we een markt waar een handje vol energiegiganten de baas is? Wordt het oude nutsmonopolie vervangen door een privaat monopolie? Oud-minister Jorritsma zag, verblind door haar streven naar privatisering, veel problemen over het hoofd. Heinsbroek zag de problemen wel, maar hij werkte het niet uit. Brinkhorst krijgt nu de kans; bij een oligopolie hoeft hij zich niet neer te leggen als aan de volgende vijf voorwaarden wordt voldaan.
Allereerst is de consumentenbescherming nog niet rond. In een nieuwe markt zullen veel mensen nog niet (durven) switchen. Hun oude leverancier mag de prijs iets verhogen, immers de prijsbescherming vervalt. Om dit te verhinderen is in 2000 een PvdA-voorstel aangenomen om voorlopig een maximumprijs te handhaven. Daarmee wordt tevens voorkomen dat de oude nutsbedrijven met een kleine - en ongetoetste - prijsstijging miljoenen binnenhalen waarmee ze nieuwkomers van de markt kunnen houden.
Gaat Brinkhorst dit voorstel uitvoeren? En krijgt de consument precies te weten of hij vuile of duurzame energie koopt (etikettering)? Natuurlijk moet de administratieve afhandeling geen chaos worden. Het kabinet laat dit uitzoeken door een commissie, maar meer vertrouwen zou ik er in hebben als de topdirecteuren van de energiebedrijven er persoonlijk voor tekenen dat zij zullen aftreden (zonder gouden handdruk) als de administratieve afhandeling niet vlekkeloos blijkt te verlopen.
Ten tweede zijn de milieurisico's van liberalisering door verschillen in milieueisen in Europa nog steeds groot. Goedkope bruinkool- en kernstroom van elders drukt nu al schonere Nederlandse gas- en warmtekrachtcentrales uit de markt. Het brengt ook de leveringszekerheid in gevaar. Wil de minister dat we afhankelijk worden van import? In 2004 komt er veel importcapaciteit bij die tot verdere afbraak van eigen productiecapaciteit leidt. Ons voordeel van een grote importcapaciteit van 25 a 30 procent, kan omslaan in een nadeel. Het derde grote probleem is dat er tegen alle bedoelingen in geen sprake zal zijn van concurrentie. In enkele jaren zijn dominante concerns ontstaan als E-on en RWE in Duitsland, EDF in Frankrijk en Electrabel in Belgie. Met monopoliegeld hebben ze de markt in Italië, Duitsland, Engeland en Nederland opgekocht. In Nederland wordt 80 procent van de markt nu gedomineerd door drie spelers die door ons verzet nog niet zijn geprivatiseerd: NUON, Essent en Eneco. Een nieuw scenario is dat ze willen fuseren tot een nationaal energieconcern om zo hun dominante positie in de nationale markt te bevestigen. Deze week werd bekend dat Oostenrijkse bedrijven dit scenario gaan volgen. Europa stond er bij en keek er naar.
We zullen zien dat nieuwkomers geen kans hebben en binnen korte termijn worden opgekocht of failliet gaan, zoals ook in andere EU-landen is gebeurd. Nu is het wellicht onvermijdelijk dat er niet voldoende concurrentie is, maar erken dat dan ook. Oligopolies hoeven niet eng te zijn, maar behandel ze niet alsof ze last van vele concurrenten hebben.
De overheid dient niet alleen op afstand als 'marktmeester' te functioneren, maar een actiever mededingingsbeleid te voeren tegen machtsmisbruik. Dat kan door een maximumprijs te hanteren voor kleinere verbruikers. Nieuwkomers verdienen ruggesteun en er moeten handicaps voor grote bedrijven komen. Ze mogen bijvoorbeeld geen prijsstunts doen in deelmarkten, zoals ook is gedaan bij de telecommarkt/KPN.
Het vierde probleem is voorzieningszekerheid. Omdat we stroom geen seconde kunnen missen en het (letterlijk!) en voorraadvorming niet mogelijk is, moet er altijd overcapaciteit zijn om te zorgen dat er bij piekvraag (bijvoorbeeld om 07.00 uur) stroom is. Inmiddels geven private partijen aan dat ze investeringen in (piek)capaciteit economisch niet meer interessant vinden. De maatschappelijke kosten van stroomuitval zijn zeer hoog en liberalisering mag dan ook niet een kwestie van experimenteren worden. In de samenhang van oligopolie en piek/reservecapaciteit ligt een levensgroot gevaar van prijsmanipulatie. Iedere grote speler is in staat om op zijn eentje de prijs op te drijven door enkele centrales stil te leggen ('strategisch onderhoud'). Dan ontstaat een tekort in de piek en schiet de prijs om hoog. De toezichthouder heeft er onlangs voor gewaarschuwd. Gelukkig is er nu nog overcapaciteit en is er nog import. Maar dat is de tweede valkuil: de import wordt gedomineerd door dezelfde grote bedrijven.
E-on en Electrabel zijn zowel producent in Nederland, als exporteur vanuit Duitsland en België!
De overheid moet er actief op toe zien dat de (piek)capaciteit ook op lange termijn op peil blijft ('mottenballencapaciteit'). Die verplichting kan alle bedrijven - marktconform - worden opgelegd, vergelijkbaar met eisen aan het eigen vermogen dat we aan banken stellen. Een suggestie, ook aan de Britten ontleend, is dat je producenten bindt aan een vergunning, waarin de toezichthouder eisen en boetes kan opnemen ten aanzien van marktgedrag en - misbruik, en ook ten aanzien van het meewerken aan reservecapaciteit. Dat werkt flexibeler dan algemeen mededingingsbeleid.
Het vijfde punt is dat de infrastructuur, de netwerken, onafhankelijk moeten zijn van commerciële partijen (producenten en leveranciers) waardoor oude en nieuwe leveranciers een gelijke marktpositie hebben. Nog steeds is er sprake van slechte service na switchen, administratieve chaos, en ander klassiek monopolistengedrag. En de netten worden als onderpand en geldbron gebruikt voor commerciële avonturen, een kruiselingse subsidie die onafhankelijke producenten en leveranciers niet hebben. Met de netten zelf gaat het ook niet goed. Het ministerie geeft inmiddels toe dat het aantal storingen een stijgende trend vertoont. Om deze redenen heeft de PvdA zich steeds verzet tegen privatisering van netwerken.
Onder Jorritsma, Heinsbroek en Balkenende is onvoldoende voortgang geboekt om nu al te zeggen dat we de energiemarkt kunnen vrijgeven. In de praktijk is er zelfs sprake van een snelle consolidatie naar enkele grote energieconcerns. Daaraan moet het beleid worden aangepast. Anders zal de PvdA niet instemmen met liberalisering per 1 januari 2004. De stroomgiganten verzetten zich tegen echte concurrentie. Stelt Brinkhorst zich aan hun kant op, of kiest hij voor de consumenten?
Ferd Crone is lid van de Tweede Kamer voor de PvdA.
Brinkhorst draait om de hete brij heen (Volkskrant 5 september 2003)
"Zonder hardere regulering van de energiegiganten wordt de vrije markt voor consumenten minder aantrekkelijk dan het oude gereguleerde monopolie, vreest Ferd Crone."
Minister Brinkhorst stort zich in het debat over liberalisering van de energiemarkt (Forum, 29 augustus). Prima, waar zijn voorgangers in marktideologie bleven steken, is Brinkhorst op zoek naar een pragmatisch evenwicht tussen private en publieke belangen. Hij wil een scherper toezicht, hogere boetes, en falende bedrijven weer nationaliseren. Dit zijn allemaal correcties achteraf. Hij houdt nog vast aan het idee dat consumentenvrijheid bedrijven zal dwingen tot lagere prijzen, meer efficiency en meer service. Het kernprobleem is, dat er minder en niet meer concurrentie komt dan altijd werd verwacht. De oorzaak is, dat het speelveld voor concurrentie heel klein is. De vrije marge die consumenten kunnen verdienen en waar bedrijven om moeten vechten, is niet meer dan vijftig euro per jaar. De rest van de rekening ligt vast in de vergoeding voor het gebruik van leidingen, inkoopkosten en belastingen. Bovendien is er geen gegarandeerde afname, want consumenten kunnen na de liberalisering gemakkelijk wisselen van leverancier.
Ten slotte kunnen de inkoopkosten van stroom op de korte termijn zeer sterk fluctueren door onvoorspelbare marktbewegingen (niet alleen tijdens een hete zomer). Bedrijven kunnen zich niet indekken door lange termijn contracten, omdat er bij vrije concurrentie geen afnamezekerheid meer bestaat. Al met al zijn de risico's van een vrije markt al gauw groter dan de efficiëntievoordelen die een bedrijf ten opzichte van een concurrent kan realiseren. Het is voor commerciële energiebedrijven dan ook vanzelfsprekend marktgedrag zich tegen risico's in te dekken door samen te klonteren. Dat biedt meer kans op continuïteit en rendement dan het gevecht op een vrije markt.
We zien de laatste jaren dan ook in hoog tempo bedrijven fuseren, in binnen- en buitenland. Handel, productie en netwerken komen samen in een concern. Ons deel van Europa wordt nu al gedomineerd door vier tot vijf giganten en in Nederland willen Essent, NUON en wellicht Eneco samengaan; een oligopolie.
Er is geen tucht van de markt voor de bedrijven, maar de markt zucht onder de tucht van enkele bedrijven. Van concurrentie en keuzevrijheid van consumenten zal geen sprake zijn, maar daar bouwt Brinkhorst wel zijn betoog op dat er een betere prijs/kwaliteitsverhouding en service komt. Hij had beter, met de toezichthouder voor de energiesector, met het Centraal Planbureau, ECN en talrijke andere analisten, kunnen vaststellen dat er een oligopolistische markt ontstaat. Uit de boekjes weten we dat er dan onvoldoende wordt geïnvesteerd in voorzieningszekerheid, zoals de bedrijven ook al hebben laten weten. Dat los je niet op met een beter investeringsklimaat, zoals de minister voorstelt. Hij zal de marktstructuur moeten aanpakken. Dat kan op twee manieren.
De eerste optie is verdere integratie van handel en productie toestaan. Dat heeft voordelen vanwege risicobeperking, voorzieningszekerheid en verbetering van de milieuprestaties. Er hoort dan wel een fundamenteel ander reguleringsmodel bij dat zich richt op de werkelijkheid van een oligopolie. Bijvoorbeeld door bedrijven te binden aan vergunningen met de verplichting reserve- en piekcapaciteit aan te houden en een zekere prijsbescherming voor consumenten.
Ik spreek dan ook niet van een vrije markt maar een gereguleerde markt van enkele grote spelers. De minister zal verdere machtsbundeling moeten doorbreken door de netwerken te ontkoppelen van productie en handel. Steeds weer blijkt, dat anders winst, kennis en strategische informatie wordt overgeheveld van het netmonopolie naar de productie- en handelskant van het concern, om zodoende concurrenten de pas af te snijden.
Ik zou de netwerken bovendien niet willen privatiseren omdat de minister zelf de verrassende conclusie trekt, dat in de internationale context het gewenste investeringsgedrag bij de bedrijven niet kan worden afgedwongen! Een onafhankelijk netbedrijf blijkt dus zelfs voorwaarde om onderinvesteringen te voorkomen. Daar is men in de VS en Groot-Brittannië door schade en schande en na jarenlange ervaring met regulering achtergekomen.
Een geheel andere optie komt verrassend genoeg van de topadviseur van de Britse en Nederlandse marktwerking, prof. David Newbery. Hij stelde onlangs dat er ook voordelen zitten aan het behoud van het oude gereguleerde monopolie voor consumenten. Risico's van afnamezekerheid en administratieve rompslomp voor consumenten en bedrijven worden voorkomen. De concurrentieprikkel kan beter liggen bij productie en groothandel en de 'nieuwe regionale monopolist' wordt op efficiëntie getoetst door vergelijking met anderen. Hij kan zijn vergunning aan een ander verliezen als hij achterblijft.
Minister Brinkhorst moet de simpele marktideologie van zijn voorgangers loslaten en niet om de hete brij heen draaien. De energiemarkt kent niet de beloofde vrije concurrentie, dus hij moet er voor kiezen de energiegiganten veel harder te reguleren. Wil hij dat niet, of houdt hij vol dat je private partijen niet kunt dwingen tot investeringen, dan is marktwerking voor consumenten een stap achteruit.
De conclusie van Newbery wordt dan interessant: de vrije markt is voor consumenten dan minder aantrekkelijk dan het oude gereguleerde monopolie.
Ferd Crone is lid van de Tweede Kamer voor de PvdA.
Partij van de Arbeid