De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
BZ 2003-00705 M
Onderwerp
Eigentijds begroten
Inleiding
In het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet
duidelijk verwoord toe te willen naar een
slagvaardige overheid die zich kenmerkt door
concrete beleidsdoelstellingen en door minder
bureaucratie en regelzucht. Dit betekent onder
andere dat er eenvoud en focus zal moeten komen
in de bedrijfsvoering bij het rijk, zodat de
beleidsdoelstellingen op een doelmatige en
doeltreffende wijze gerealiseerd worden.
Eenvoud en focus betekenen dat prioriteit
gegeven dient te worden aan bestaande operaties
die zich richten op het bevorderen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het
handelen van de overheid, zoals Van
Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording
(VBTB) en agentschappen, boven het ontwikkelen
van nieuwe initiatieven. Nieuwe financiële
regelgeving dient alleen doorgevoerd te worden
als dit tot duidelijke verbeteringen in de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de
overheid leidt ten opzichte van de huidige set
van regels.
In dit licht heeft het kabinet zich bij de
verdere uitwerking van het baten-lastenstelsel
nog eens beraden over de meerwaarde van een
rijksbrede invoering hiervan. Gebleken is dat
een baten-lastenstelsel alleen zichtbare
meerwaarde heeft voor de bedrijfsmatige
onderdelen van de rijksoverheid. Dit zijn die
delen waarvoor het agentschapmodel ontwikkeld
is. Het kabinet stelt dan ook voor de reeds
ingezette lijn om bedrijfsmatige onderdelen om
te vormen tot agentschappen voort te zetten.
Voor de andere onderdelen verwacht het kabinet
meer van het verder ontwikkelen van VBTB,
waarmee de relaties tussen beleid, middelen en
geld zichtbaar worden en van het uitvoeren van
beleidsevaluaties en interdepartementale
beleidsonderzoeken.
Het kabinet zal een aantal maatregelen treffen
om de inzichtelijkheid van de lange termijn
financiële aspecten van investeringen, waaronder
de onderhoudsuitgaven, te vergroten. Dit heeft
als doel de kwaliteit van
investeringsbeslissingen en van de allocatie van
middelen op macroniveau te verhogen. Met deze
maatregelen worden op een meer gerichte wijze
dezelfde verbeteringen gerealiseerd als met een
integraal baten-lastenstelsel werden beoogd.
Voordeel van deze meer gerichte aanpak is dat de
financiële regelgeving voor departementen
waarvoor een baten-lastenstelsel een beperkte
toegevoegde waarde zou hebben (de
niet-investeringsdepartementen) niet complexer
wordt dan nodig is, zodat onnodige
administratieve lasten worden voorkomen.
Alles in overweging nemende, verwacht het
kabinet dat de invoering van een rijksbreed
baten-lastenstelsel een onvoldoende extra impuls
zal geven aan de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het handelen van de
overheid, terwijl de invoering gepaard gaat met
beduidende eenmalige administratieve lasten voor
departementen. Het voordeel dat met de invoering
van een rijksbreed baten-lastenstelsel de gehele
rijksoverheid conform agentschappen een
baten-lastenstelsel hanteert, weegt hier niet
tegenop. Het kabinet ziet daarom af van een
rijksbrede invoering van een
baten-lastenstelsel.
Doelmatig en doeltreffend overheidsbeleid
Sinds het begin van de jaren negentig zijn
diverse initiatieven ontplooid om de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het
overheidsbeleid te verbeteren. Zo heeft met de
introductie van VBTB een transformatie
plaatsgevonden van inputsturing (focus
uitsluitend op middelen) naar outputsturing. Het
kabinet is van mening dat met VBTB een
belangrijke basis is neergelegd om te komen tot
een slagvaardige overheid en dat in de komende
tijd verder in VBTB geïnvesteerd moet worden.
Zoals in de Miljoenennota 2004 nogmaals is
onderstreept, is het van belang dat VBTB een
instrument van de politiek is en niet alleen van
het management. Teneinde dit te bereiken is een
beperking van het aantal doelstellingen tot
herkenbare politieke prioriteiten cruciaal.
Voorts is het van belang in te zien dat het
realiseren van beleid afhankelijk is van vele
factoren. Vanwege dit gegeven is het relevant de
veronderstellingen waarvan bij de
beleidsformulering uit is gegaan te kennen en de
kritische succesfactoren van het beleid te
bepalen. Om te komen tot een goed inzicht in
waar verbeteringen mogelijk zijn zal VBTB
volgend jaar geëvalueerd worden.
Ook door middel van beleidsevaluaties en
interdepartementale beleidsonderzoeken wordt al
geruime tijd een bijdrage geleverd aan
effectiever en efficiënter overheidsbeleid. In
dit streven past ook de vorming van
agentschappen. Hoe het kabinet dit instrument
voor een doelmatiger beleid verder wil benutten
wordt hieronder uiteengezet.
Agentschappen
Binnen ministeries kan onderscheid worden
gemaakt tussen beleidsvorming, de uitvoering van
beleid en toezicht op de beleidsuitvoering. Dit
onderscheid is van belang in verband met de
aansturing van deze 3 soorten activiteiten.
Gezien de mate van hardheid van de relatie
tussen input en output, de concreetheid van de
producten c.q. diensten en de korte(re)
doorlooptijden leent de uitvoering van beleid en
het toezicht hierop zich voor een meer
bedrijfsmatig besturingsmodel. Ondersteuning van
een dergelijk bedrijfsmatig besturingsmodel door
een baten-lastenadministratie heeft voordelen
omdat hierdoor meer flexibiliteit aan het
management wordt gegeven en zo de meest
doelmatige mix van arbeid en kapitaal bereikt
kan worden. Het bedrijfsmatige besturingsmodel
(heldere opdrachtgever-opdrachtnemer relatie,
sturing en bekostiging op output) en een
baten-lastenadministratie zijn dan ook de
belangrijkste kenmerken van het agentschapmodel.
Het functioneren van het agentschapmodel is in
2002 rijksbreed geëvalueerd. Uit deze evaluatie
is naar voren gekomen dat het model bijdraagt
aan de doelmatigheid van de rijksoverheid, mits
adequaat invulling gegeven wordt aan
bovengenoemde kenmerken van het model. Deze zijn
onder meer verwoord in de instellingsvoorwaarden
voor agentschappen.
Naast het verbeteren van de kwaliteit van
bestaande agentschappen is het kabinet, op grond
van de goede ervaringen met het agentschapmodel,
tevens voorstander van de overstap naar het
agentschapmodel van die delen van de
Rijksoverheid waar een bedrijfsmatig
sturingsmodel in combinatie met een
baten-lastenstelsel meerwaarde heeft (in casu
bij beleidsuitvoering betrokken diensten,
facilitaire diensten en inspectiediensten). Op
dit moment zijn er al 27 agentschappen (en 3
tijdelijke agentschappen) en hebben circa 20
diensten aangegeven agentschap te willen worden.
De overgang van delen van de Rijksoverheid naar
een agentschap zal de komende jaren een groot
beslag op de beschikbare capaciteit leggen.
Gelet op de huidige aanvragen tot
agentschapvorming en indien deze goedgekeurd
worden, zal naar verwachting in 2007 circa
80-85% van het personeel van de rijksoverheid in
een agentschap werken.
Aandacht voor lange termijn financiële effecten
van investeringen
Om de doelmatigheid van een
investeringsbeslissing te vergroten is het van
belang de financiële consequenties van deze
beslissing ook op de lange termijn te bezien,
opdat een juiste verhouding wordt gekozen tussen
de initiële investering en de beheers- en
onderhoudsuitgaven die daaruit voortvloeien
(life cycle cost management). Vooral voor grote
investeringstrajecten zoals investeringen in
infrastructuur, is dit relevant.
Via het voor grote investeringstrajecten
verplicht stellen van de (maatschappelijke)
kosten-batenanalyse zijn al de nodige stappen
gezet. Ter aanvulling hierop dient met ingang
van de begroting 2005 op het moment dat het
project in uitvoering genomen wordt een
geactualiseerd overzicht van kosten en baten
voorhanden te zijn; de begrotingen en daarbij
behorende toelichtingen moeten hiermee in
overeenstemming zijn. Op deze wijze wordt het
inzicht in kwalitatieve veranderingen ten
opzichte van de oorspronkelijke
investerings-beslissingen en het effect daarvan
op de beheers- en onderhoudsuitgaven vergroot
teneinde een doelmatige uitvoering van de
publieke dienst te waarborgen.
Voorts worden met ingang van de begroting 2005
naast de investeringen ook de beheers- en
onderhoudsuitgaven expliciet in de ramingen
(zoals het MIT) opgenomen. Hierbij wordt zoveel
mogelijk aangesloten op de achterliggende
departementale project- en
activa-administraties, waarbij voor de meer
unieke investeringen ramingen van de beheers- en
onderhoudsuitgaven op projectniveau beschikbaar
dienen te zijn. Voor meervoudige investeringen
liggen ramingen op een geaggregeerd niveau en
gebaseerd op kengetallen in de rede.
Daarnaast zal via regelmatig onderzoek naar
onderhouds- en vervangingsvraagstukken de
realiteitswaarde van de begrote uitgaven voor
onderhoud en vervanging van het activabezit
periodiek getoetst worden.
Bovenstaande maatregelen dragen er toe bij dat
investeringsbeslissingen gedurende de
verschillende stadia in de besluitvorming
gebaseerd worden op kwalitatief betere
informatie, dat tijdig kan worden voorzien in de
budgettaire inpassing van beslissingen met
meerjarige financiële consequenties binnen de
geldende kaders en dat de financiële
verplichtingen voortvloeiende uit het
activabezit beter in beeld komen. Dit zal de
doelmatigheid van de investeringen en de
allocatie van schaarse middelen over de
verschillende beleidsvelden ten goede komen.
Door deze op investeringen gerichte maatregelen
worden twee oorspronkelijke doelstellingen van
de invoering van een baten-lastenstelsel
gerealiseerd. Een belangrijk bijkomend voordeel
is dat op deze wijze voorkomen wordt dat de
regelgeving voor departementen waarvoor een
baten-lastenstelsel slechts een beperkte
toegevoegde waarde zou hebben (de
niet-investeringsdepartementen), onnodig
gecompliceerd wordt.
Rijksbreed baten-lastenstelsel
De uitbreiding van het aantal agentschappen en
de kwaliteitsverbetering van het
agentschapmodel, het verbeteren van VBTB, het
uitvoeren van evaluaties en het inzichtelijk
maken van de lange termijn financiële effecten
van investeringen binnen een stelsel waarbij kas
de belangrijkste financiële parameter is zal
naar verwachting van het kabinet resulteren in
een verdere verbetering van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de rijksoverheid. Voorts
zal dit een positieve bijdrage leveren aan de
allocatie van schaarse middelen op macroniveau.
Deze verbeteringen waren destijds de
belangrijkste redenen om de invoering van een
rijksbeed baten-lastenstelsel te overwegen.
Inmiddels is vastgesteld, dat een integrale
invoering van een baten-lastenstelsel gepaard
gaat met beduidende administratieve en personele
lasten voor departementen, terwijl de meerwaarde
van een baten-lastenstelsel beperkt is. Een
dergelijke nieuwe administratieve last voor
departementen in combinatie met de personele en
efficiency taakstellingen uit het Strategisch en
het Hoofdlijnenakkoord acht het kabinet niet
wenselijk.
Het kabinet wil zich de komende jaren richten op
het uitbouwen van bestaande initiatieven zoals
hiervoor beschreven en niet op het rijksbreed
invoeren van een baten-lastenstelsel. Over een
aantal jaren, nadat de door het kabinet
voorgestelde verbeteringen zijn ingebed en de
resultaten hiervan zichtbaar zijn, kan zo'n
discussie eventueel opnieuw gevoerd worden.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
Ministerie van Financiën