De voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten Generaal
Plein 2
2511 CR Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
IRF 2003-01857
Onderwerp
Onderwerpselectie Interdepartementale Beleidsonderzoeken
2003
Het kabinet heeft onlangs besloten tot een nieuwe ronde van
Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO's).
In de komende ronde zullen Interdepartementale
Beleidsonderzoeken (2003) worden uitgevoerd naar de onderwerpen
in de onderstaande tabel. Voor ieder onderwerp is een
taakopdracht in de bijlage bij deze brief opgenomen waarin de
aanleiding en probleemstelling van het onderwerp wordt
toegelicht.
Overzicht van IBO-onderwerpen:
Ministerie Onderwerp
BVK Verzelfstandigde organisaties op rijksniveau
OCenW Open bestel BVE, HBO en WO
Financiën Controletoren
VenW Gebruiksvergoedingen goederenvervoer
EZ Regionaal economisch beleid
Procedurele Richtlijnen en tijdschema
De onderzoeken worden uitgevoerd volgens de Procedurele
Richtlijnen voor de Interdepartementale Beleidsonderzoeken, en
dienen uiterlijk op 1 april 2004 te worden voltooid. Het
streven is erop gericht om openbaarmaking van de
onderzoeksrapporten tezamen met het kabinetsstandpunt vóór de
zomer van 2004 te doen plaatsvinden.
De Minister van Financiën,
BIJLAGE
Taakopdracht IBO Verzelfstandigde organisaties op rijksniveau
(BVK)
1. Aanleiding
Effectiviteit, slagkracht en 'luisterend vermogen' van de
overheid moeten worden vergroot. In het Hoofdlijnenakkoord is
aangekondigd dat een takenoperatie noodzakelijk is waarin
regelgeving, staand beleid en de organisatie van de rijksdienst
centraal staan. Onderdeel hiervan is een onderzoek naar taken,
werkwijze en omvang van de zelfstandige bestuursorganen,
gedeconcentreerde rijksdiensten en adviesraden. Daarnaast werd
in de Miljoenennota 2003 al gekoerst op een evaluatie van ZBO's
en het "stroomlijnen" van de bestaande
verzelfstandigingskaders. Beide voornemens van het kabinet
worden gecombineerd in dit IBO.
Het streven is om in dit onderzoek te bepalen of, en zo ja op
welke punten, het huidige verzelfstandigingskader aangepast
dient te worden. Daarbij zal bijzondere aandacht worden gegeven
aan de toepassing van het bestaande normenkader voor ZBO's. Na
besluitvorming van het kabinet, is het de bedoeling dat het
eventueel herijkte verzelfstandigingskader zal worden toegepast
op nieuwe te verzelfstandigen organisaties. Daarnaast kan het
kabinet dit kader hanteren om bestaande verzelfstandigde
organisaties door te lichten. Deze doorlichting kan aanleiding
geven tot wijziging van de organisatievorm en/of tot een
gewijzigde aansturing van de verzelfstandigde organisaties.
2. Probleemstelling
Hoe kan de uitvoering van rijkstaken (door ZBO's,
agentschappen, e.d.) op de meest transparante, klantgerichte en
doelmatige wijze worden georganiseerd rekening houdend met de
voor- en nadelen van eventuele inperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid?
3. Onderzoeksaanpak
Het onderzoek richt zich op de vraag hoe de uitvoering van
rijkstaken het beste kan worden georganiseerd. Daarbij gaat het
niet om een evaluatie van individuele verzelfstandigde
organisaties, maar om een evaluatie van het huidige
verzelfstandigingskader. Het gaat dan om de volgende
onderzoeksvragen:
1. Welke organisatievormen kunnen worden onderscheiden en
wanneer en onder welke voorwaarden kunnen deze worden
toegepast? Hoe zijn de relaties met de omgeving
(burgers/klanten, ketenpartners, etc) vormgegeven? Wat zijn de
verschillen in de beheersregimes en in hoeverre zijn deze
verschillen functioneel? Hoe scoren de onderscheiden
organisatievormen op doelmatigheid, klantgerichtheid en
transparantie?
2. Hoe kan de relatie tussen het moederdepartement en een
verzelfstandigde organisatie het beste worden vormgegeven
rekening houdend met de ministeriële verantwoordelijkheid?
Hierbij kan per organisatievorm (agentschap, ZBO, enzovoort)
worden ingegaan op de gewenste mate van autonomie, de
ministeriële bevoegdheden, de flexibiliteit in de relatie en de
wijze van bekostiging (inclusief de eigen vermogenspositie).
3. Wat betekent het antwoord op bovenstaande vragen voor
het bestaande verzelfstandigingskader, met andere woorden op
welke punten is aanpassing van dit kader gewenst?
Het onderzoek zal plaatsvinden op basis van
· Analyse en inventarisatie van de ervaringen met het
huidige verzelfstandigingskader en de huidige
organisatievormen;
· Analyse en inventarisatie van de ervaringen met
verzelfstandiging in het buitenland;
· Literatuurstudie, wetenschappelijke publicaties,
evaluatiestudies, beleidsnota's en overige publicaties;
· Expertmeetings met relevante actoren en organisaties
in Nederland.
4. Deelnemende departementen / samenstelling werkgroep
De minister van Financiën in overeenstemming met de minister
voor BVK draagt zorg voor omvang en samenstelling van de
IBO-werkgroep, waarbij zoveel mogelijk wordt gestreefd naar een
evenwichtige spreiding over de ministeries. Daarnaast nemen
twee externe deskundigen en een vertegenwoordiger van het CPB
deel aan de werkgroep.
Taakopdracht IBO open bestel BVE, HBO en WO (OCenW)
1. Aanleiding
In Nederland is in tegenstelling tot het buitenland weinig
ervaring met het mogelijk maken van nieuwe, private aanbieders
in het publieke domein. Het omgekeerde, het toetreden van
publieke aanbieders tot het private bestel, wordt juist wel
gefaciliteerd. Hier komt bij dat de grenzen tussen het publieke
en het private domein niet scherp zijn vastgelegd, waardoor
discussie kan ontstaan of publieke middelen wel juist worden
ingezet. Dit roept de vraag op wat de publieke belangen in het
onderwijs precies zijn, hoe deze moeten worden
geoperationaliseerd, en hoe zij het meest effectief en
efficiënt kunnen worden geborgd in een steeds internationaler
wordende context. Meer specifiek zal het IBO bezien in hoeverre
de aldus geformuleerde en geoperationaliseerde publieke
belangen niet ook (en beter) kunnen worden bereikt met een meer
open bestel, waar nodig begeleid door andere
marktordeningsregels.
2. Probleemstelling
Welke bijdrage kan een open bestel leveren aan de kwaliteit,
toegankelijkheid en de doelmatigheid van het onderwijs? Aan
welke voorwaarden dient een open bestel te voldoen om de
kwaliteit, doelmatigheid en de beheersbaarheid van de
onderwijsuitgaven te kunnen waarborgen? Welke onderwijstypen
komen
- gegeven het antwoord op voorgaande vragen - bij uitstek in
aanmerking voor een open bestel?
3. Onderzoeksaanpak
Er is door verschillende departementen studie gedaan naar de
ervaringen met een open bestel. Tevens wordt door het SCP
onderzoek gedaan naar een open bestel. Deze kennis en
ervaringen zullen worden benut in dit onderzoek.
Onderzoeksvragen die in het onderzoek aan de orde komen zijn:
1. Wat zijn de publieke belangen met betrekking tot het
onderwijs?
2. Welke instrumenten zijn er om bij een open bestel het
publieke belang te waarborgen dat met het onderwijs is gemoeid,
anders dan de traditioneel beproefde regelgeving en
bekostiging?
3. Welke alternatieve, bij een open bestel passende
marktordeningsinstrumenten kunnen in de Nederlandse situatie
worden ingezet, onder gelijkblijvende vervulling van de
maatschappelijke doelstellingen? Besteed daarnaast aandacht aan
de mogelijkheden tot afbakening van
opleidingenaanbod/deelnemertype-combinaties waarvoor
overheidsbemoeienis noodzaak is en waarvoor dat niet per
definitie zo is.
4. Wat is in dit kader de betekenis van de in
ontwikkeling zijnde Europese regelgeving ten aanzien van
overheidssteun aan diensten van algemeen belang (waaronder
onderwijs is begrepen)?
5. Wat zijn de effecten van een open bestel voor wat
betreft het voor bekostiging in aanmerking brengen van groepen
deelnemers die thans een door het bedrijfsleven bekostigde
opleiding volgen?
6. Er is een sterk verschillende (uitgangs)positie van de
thans bekostigde en de thans niet-bekostigde instellingen. Dat
betreft zaken als intensiteit regelgeving, vrijheid bepalen
hoogte lesgelden, vrijheid al dan niet winst te maken etc. Er
is, kort gezegd, geen level playing field tussen traditionele
en nieuwe aanbieders van collectief bekostigd onderwijs. Vraag
is dan op welke wijze een level playing field kan bijdragen aan
het waarborgen van publieke belangen en welke eventuele
aanvullende marktordeningsvraagstukken moeten worden
meegenomen.
4. Deelnemende departementen
OCenW, LNV, Financiën, EZ, SCP, CPB en twee externe
deskundigen.
Taakopdracht IBO Controletoren (Financiën)
1. Aanleiding
De operatie 'Meer Eenvoud, Meer Focus' die in april 2003 door
het SG-beraad is gestart, heeft tot doel te komen tot een
efficiëntere en doelmatigere bedrijfsvoering. Aanleiding was de
constatering dat beoogde verbeteringen binnen de
bedrijfsvoering niet altijd materialiseren omdat er teveel
wordt gestapeld, dan wel de verbetervoorstellen onvoldoende in
samenhang zijn bezien. Teveel initiatieven is belastend voor de
departementale organisaties en draagt weinig bij aan een
effectief management.
Wat betreft de bedrijfsvoering zouden overheidsorganisaties
zelf in staat moeten zijn om, binnen het institutionele kader
dat is vastgelegd in zo sober mogelijke wet- en regelgeving, de
beleids- en beheersprocessen zo in te richten dat de gestelde
doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Daarvoor is
vermindering van bureaucratie en regeldruk nodig, als ook het
concreet maken van doelstellingen.
Tegen deze achtergrond wordt dit onderzoek naar de zgn.
'controletoren' gestart. Met controletoren wordt bedoeld het
stelsel van controle (verificatie), control (beheersing van
beleids- en beheersprocessen) en (budgettair) toezicht binnen
het Rijk. Betrokkenen ervaren de controletoren in hoge mate als
belastend onder meer vanwege (overlappen tussen) verschillende
lagen in de toren. Tegelijkertijd voldoet dit stelsel niet op
alle fronten aan de eisen en wensen die betrokkenen daaraan
stellen. Door tal van factoren in het verleden zijn eisen aan
control, controle en toezicht in het verleden steeds verder
aangescherpt. Daarnaast vloeit de hoge controledruk voort uit
de vaak gedetailleerde regelgeving waarin het beleid is
vormgegeven. Door deze factoren is een verfijnd, gecompliceerd
control, controle- en toezichtstelsel ontstaan. De last van de
controletoren duidt daarmee op een bredere en complexere
problematiek, waarbij ook spelers uit de hoek van de
beleidsvoorbereiding en het daarmee samenhangende
wetgevingstraject zijn betrokken.
2. Probleemstelling
De probleemstelling luidt als volgt:
Hoe kan de regel- en controledruk uit hoofde van het stelsel
van control, controle, en (budgettair) toezicht worden beperkt,
waarbij eventuele risico's voor een rechtmatige en doelmatige
besteding van rijksmiddelen worden geschetst tegen de
achtergrond van het belang van minder regel- en controledruk?
De controletoren wordt daarbij breed gezien: het gaat niet
alleen om 'echte' controle-instanties, zoals de auditdiensten,
de Algemene Rekenkamer (AR) en EU-controle-instanties, maar ook
om de controlfuncties en toezichtfuncties zoals ook de
invulling van het Ministerie van Financiën van zijn
beleidsverantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering en het
beheer en controle van de uitvoering hiervan.
Bij het onderzoek wordt ook de (fase van de) beleidsformulering
betrokken, waardoor in principe de gehele beleidscyclus in
beeld is. Het zijn immers juist de beleidsdoelstellingen (wat
wil ik bereiken en wat ga ik daarvoor doen) die het vertrekpunt
vormen voor de (planning en) control en waarop controle en
toezicht (mede) betrekking hebben. Dit betekent dat ook de
Tweede Kamer in beeld is.
3. Onderzoeksaanpak
Het onderzoek richt zich in eerste instantie op de 'klassieke'
controletoren waarbij van de kant van de departementen zijn
betrokken de controllers, de directies FEZ en DAD (of
auditdiensten), en eventuele decentrale afdelingen bij
beleidsdirecties, of -directoraten-generaal, die dezelfde
functie vervullen. Daarnaast zijn Financiën (in het bijzonder
de Directie Accountancy Rijksoverheid (DAR), de Inspectie der
Rijksfinanciën (IRF) en de directie Begrotingszaken (BZ) daar
waar het de regelgeving voor de financiële functie betreft) en
de AR en de TK betrokken. In het IBO zal ook nadrukkelijk oog
zijn voor de (controle)eisen zoals die voortvloeien uit het
beleid en/of wet- en regelgeving. Verder dient er in het
onderzoek aandacht te zijn voor al die organen die mede
invulling geven aan rijksbeleid, hiertoe gelden ontvangen en
daarmee ook verantwoording afleggen. Het gaat hierbij onder
meer om zbo's, rwt's, gemeenten en andere medeoverheden. Voorts
zal ook (expertise van) het bedrijfsleven bij het onderzoek
betrokken worden.
Doel bij dit IBO is te komen tot concrete beleidsvarianten op
hoofdlijnen. Hiertoe worden in het onderzoek de volgende fasen
doorlopen:
* Beknopte beschrijving van de relaties tussen de
verschillende betrokkenen bij de controletoren;
* Beoordeling van de bestaande inrichting (zowel
organisaties, als functies) van de controletoren in termen van
efficiency
* Uitwerken van alternatieven voor de inrichting van
de controletoren (het institutionele kader)
* (0verige) voorstellen voor beperking van regel- en
controledruk
4. Deelnemende departementen / samenstelling van de
werkgroep
De minister van Financiën draagt zorg voor de omvang en
samenstelling van de IBO-werkgroep, zodanig dat de
verschillende geledingen zoals de ambtelijke leiding,
beleidsdirecties, FEZ'en, DAD's (of Auditdiensten) en
uitvoeringsorganisaties en controle en toezichtorganen zijn
betrokken. Bovendien wordt gezorgd voor een evenwichtige
spreiding over de ministeries. Daarnaast is het wenselijk dat
de AR op een zo hoog mogelijk niveau vertegenwoordigd is. Tot
slot is een aantal onafhankelijke deskundigen voorzien.
Taakopdracht IBO gebruiksvergoedingen goederenvervoer (VenW)
1. Aanleiding
Gebruiksvergoedingen bij het goederenvervoer (weg, spoor,
water) zijn momenteel weinig samenhangend vormgegeven. Zo
bestaan voor vervoer over weg en spoor wél
(gebruiks)vergoedingen, maar voor vervoer over water niet.
Afgezien van deze onevenwichtigheid is sprake van steeds
stijgende onderhoudskosten mede door het toegenomen gebruik van
de infrastructuur. Verder noopt het recente voorstel van de
Europese Commissie tot herziening van de "Eurovignet Richtlijn"
tot bezinning op de bestaande en gewenste systematiek van
gebruikersvergoedingen voor het goederenvervoer.
2. Probleemstelling
Op welke wijze kunnen de gebruiksvergoedingen voor het
goederenvervoer worden geoptimaliseerd zodat (marktconforme)
concurrentie tussen de verschillende modaliteiten wordt
bevorderd en is het mogelijk dat een groter deel van de
onderhoudskosten wordt gedekt uit gebruiksvergoedingen?
Aandachtspunten hierbij zijn de onderlinge
concurrentieverhoudingen tussen de vervoersmodaliteiten, de
ontwikkelingen in Europees verband en specifiek de
ontwikkelingen in de landen om Nederland heen, bredere
principes voor beprijzing en (maatschappelijke) effekten van
toepassing van het principe 'de gebruiker betaalt'. Met
betrekking tot de gebruiksvergoeding voor het goederenvervoer
over water zal de Akte van Mannheim - waardoor dergelijke
vergoedingen bij deze modaliteit thans niet in rekening kunnen
worden gebracht - bijzondere aandacht behoeven.
3. Onderzoeksaanpak
Allereerst worden de begrippen "kostendekkendheid", "onderhoud"
en "gebruiksvergoeding" (dit laatste in samenhang met Europese
richtlijnen) gedefinieerd en afgebakend.
Daarbij dient de vraag te worden beantwoord welke kosten in
principe in aanmerking komen om uit gebruiksvergoedingen te
worden gedekt. Ook moet duidelijkheid komen over de vraag welk
deel van de veroorzaakte kosten is toe te rekenen aan het
goederenvervoer.
De volgende stap in het onderzoek betreft de vraag wat een
samenhangende vormgeving van de vergoedingen zou kunnen zijn;
dit wil zeggen dat er rekening gehouden wordt met evenwichtige
gebruiksvergoedingen, waarbij afgezien wordt van institutionele
beperkingen als de Akte van Mannheim. Ten aanzien van de
Betuweroute worden de bevindingen van het exploitatieonderzoek
(voortvloeiende uit de motie Hofstra) in de analyse meegenomen.
De derde stap betreft de ontwikkeling van enkele varianten voor
de vergoedingenstructuur, rekening houdend met de uitkomsten
van de vorige eerdere stappen en met de gebruiksvergoedingen
zoals die in andere landen van de EU worden geheven, waarbij
bijzondere aandacht wordt besteed aan de buurlanden van
Nederland. Tenminste een of meerdere varianten zijn gericht op
het bereiken van een grotere kostendekkendheid.
In de vierde stap worden de (maatschappelijke) gevolgen van de
varianten in kaart gebracht respektievelijk wordt een
beoordelingskader voor de varianten aangegeven. Het betreft met
name de economische en vervoerskundige effekten alsmede
gevolgen voor veiligheid en milieu.
Ook mogelijke institutionele belemmeringen worden aangegeven,
evenals de wijze waarop deze kunnen worden opgelost.
De werkgroep zal, gelet op het Hoofdlijnenakkoord, in de
onderzoeksaanpak aandacht besteden aan de relatie en afbakening
van het onderzoek met het voornemen van het kabinet om in
overleg met de transportsector de mogelijkheid van beprijzing
van de transportsector te bezien.
4. Deelnemende departementen
VenW, AZ, EZ, Financiën en VROM, CPB en twee externe
deskundigen.
Taakopdracht IBO regionaal economisch beleid (EZ)
1. Aanleiding
Het regionale economisch beleid kent twee doelstellingen. Ten
eerst het verminderen van de regionale welvaarts- en
werkgelegenheidsverschillen en ten tweede het benutten van de
economische potentie van alle regio's binnen Nederland. Het
zwaartepunt wat betreft de inzet van de huidige middelen -
zowel Europees (EFRO structuurfonds) als nationaal
(co-financiering) - is het wegwerken van de achterstanden in
het Noorden via het programma 'Kompas voor het Noorden'. Uit de
tussentijdse evaluatie van dit programma komt het beeld naar
voren dat achterstanden ingelopen, maar niet verdwenen zijn.
Daarnaast worden thans regionale Europese programma's in
Flevoland, het Zuiden, het Oosten en de grensgebieden
ondersteund. In 2006 lopen zowel het 'Kompas voor het Noorden'
als de regionale Europese programma's af. Dit geeft aanleiding
tot een tijdige bezinning op de doelstellingen en vormgeving
van het regionale economische beleid.
Gezien het feit dat de regionale welvaartsverschillen in
Nederland het kleinste van Europa zijn is het de vraag of de
nationale financiële inspanningen om regionale
welvaartsverschillen te verkleinen nog langer actueel zijn.
Tegelijkertijd is het de vraag of, en zo ja op welke wijze het
regionaal-economische beleid effectiever kan bijdragen aan de
nationale macro-economische groeidoelstellingen en of en hoe
de nationale middelen die nu worden ingezet voor het wegwerken
van achterstanden daarvoor kunnen worden ingezet. Deze
overwegingen waren voor het Ministerie van Economische Zaken
aanleiding om het discussiedocument "Gebiedsgerichte
Economische Perspectieven" eind 2002 uit te brengen.
2. Probleemstelling
In welke mate heeft het regionale economisch beleid naast de
verkleining van regionale welvaarts - en
werkgelegenheidsverschillen, bijgedragen aan de totale
economische groei in Nederland ? Wat zijn de motieven om -
naast nationaal economisch beleid - regionaal economisch beleid
te voeren en tot welke vormen van regionaal beleid geven deze
motieven aanleiding? Welke vormen van regionaal beleid leveren
een (kosten) effectieve bijdrage aan het economische
groeivermogen op lange termijn?
Het nationale regionale beleid wordt momenteel voor een
belangrijk deel gefinancierd uit de structuurfondsen en de
daaraan gebonden nationale co-financiering. In de analyse van
de effectiviteit van het beleid zal hieraan aandacht worden
besteed. Voor de toekomstvisie op het Europese
Structuurfondsenbeleid wordt uitgegaan van de Nederlandse inzet
zoals vastgelegd in het kabinetsstandpunt ten aanzien van het
IBO "De financiering van het structuurbeleid in het perspectief
van de uitbreiding van de Europese Unie". Bij de beantwoording
van de probleemstelling wordt uitgegaan van de situatie waarin
de door Nederland voorgestane "cohesiebenadering" is
gerealiseerd en de rijke lidstaten - waaronder Nederland - na
2006 geen Europese Structuurfondsmiddelen meer ontvangen.
Regionaal economische structuurversterking is dan dus een
nationale aangelegenheid.
3. Onderzoeksvragen
- In welke mate zijn de doelstellingen van het
regionaal economisch beleid voor het Noorden en de regionale
Europese programma's bereikt?
- Zijn doelstellingen gericht op het terugdringen van
welvaartsverschillen tussen regio's binnen Nederland nog
actueel? Zo ja, onder welke voorwaarden. Zo neen, zijn er -
naast welvaartsverschillen tussen regio's - nog andere motieven
voor het voeren van regionaal beleid en dragen deze op een
effectieve wijze bij aan de economische groeipotenties?
- Wat zijn de gevolgen van verschuivingen in de
motieven voor het regionaal economisch beleid voor de
sturingsrol van de rijksoverheid, ook in relatie tot de
decentrale overheden?
- Op welke wijze kan de samenhang en de effectiviteit
van het instrumentarium (middelen/organisatie) versterkt
worden? Is een herziening van het instrumentarium noodzakelijk
en mogelijk? Is een thematische of geografische
prioriteitstelling een optie? Welke bijdrage aan het
economische groeivermogen kan een benadering leveren die
gericht is op het benutten van de regionale kansen en
potenties?
- Hoe wordt vanuit bovenstaande vragen in relevante
Europese landen invulling gegeven aan het regionale beleid?
- Welke beleidsvarianten voor het nationaal te voeren
regionaal beleid kunnen op grond hiervan geformuleerd worden?
4. Onderzoeksaanpak
Het onderzoek zal met name bestaan uit dossierstudie.
Belangrijke input zijn evaluaties van de huidige instrumenten
en nationale, Europese en OESO studies over de effectiviteit
van het regionale beleid en de structuurfondsen. Daarnaast
zullen interviews met (onafhankelijke) experts op het gebied
van het regionaal economisch beleid plaats vinden.
5. Deelnemende departementen
EZ, Financiën, BZK, LNV, VenW, SZW en VROM. Daarnaast nemen het
CPB en andere externe deskundigen deel.
Ministerie van Financiën