Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
AAM/BR/03/67850
Onderwerp Datum
Beleidskader RWI 2003 25 september 2003
1. Achtergrond van het Beleidskader
Op 8 juli 2003 heb ik het beleidskader Werk en Inkomen 2003 van de Raad voor werk en
inkomen (RWI) ontvangen. Het jaarlijks uitbrengen van een beleidskader, waarin de RWI
voorstellen doet op het gehele terrein van werk en inkomen, is één van de in de Wet SUWI
vastgelegde taken van de RWI.
De RWI is wettelijk verplicht het beleidskader vóór 1 april uit te brengen. Echter, vanwege
de verkiezingen bestond op deze datum en in de daarop volgende periode tot aan de formatie,
geen duidelijkheid over de beleidslijnen van het nieuwe kabinet. Daarom heeft de RWI dit
jaar voorgesteld een brief met actuele voorstellen aan de informateur te sturen en een
afwijkend tijdpad te hanteren en het beleidskader binnen zes weken na de beëdiging van het
kabinet aan te bieden. Hierdoor kon de RWI het beleidskader vormgeven, met inachtneming
van de kaders van het Hoofdlijnenakkoord. Ik heb aangegeven begrip te hebben voor de
overwegingen.
In het Hoofdlijnenakkoord (Bijlage Financieel kader 2004-2007, ombuiging b 8) is gekozen
voor overheveling van de adviestaken van de RWI naar de Sociaal-Economische Raad (SER)
en het afschaffen van RWI-subsidieregelingen. Bij brief van 4 juli jl., heb ik u laten weten de
afbouw van de SVWW terstond ter hand te willen nemen, teneinde de financiële
taakstellingen voor 2004 (40 mln. euro) en 2005 en volgende jaren (70 mln. euro) veilig te
stellen. Tevens heb ik aangegeven de overige taken van de RWI te willen evalueren en in
2004 aan u voor te willen leggen1.
De RWI is wettelijk verplicht voorafgaand aan de vaststelling van het beleidskader met de
Landelijke Cliëntenraad (LCR) te overleggen. Het kabinet stelt met genoegen vast dat dit
overleg heeft plaatsgevonden en dat de LCR een reactie heeft gegeven op het beleidskader
2003.
1 Tweede Kamer, 2002-2003, 26 448, nr. 79.
---
Ter voorbereiding op deze reactie heb ik in een bestuurlijk overleg met de RWI op 21
augustus jl. standpunten uitgewisseld en heeft de RWI zijn voorstellen op onderdelen nader
toegelicht.
2. Reactie op de voorstellen
Het kabinet spreekt zijn waardering uit voor het tweede beleidskader van de RWI. Samen met
de voorstellen die de RWI gedurende het jaar heeft gedaan bestrijkt het beleidskader een
breed scala aan onderwerpen op het terrein van werk en inkomen. De RWI heeft ervoor
gekozen niet alle voorstellen geïntegreerd in het beleidskader op te nemen maar gedurende het
gehele jaar te spreiden. Zo heeft de RWI eerder dit jaar een voorstel gedaan gericht op de
bestrijding van jeugdwerkloosheid, een voorstel over de besteding van gelden uit het
Europees Sociaal Fonds 3 en een voorstel gericht op verbeteren van de uitvoering van het
beleid door de uitvoeringsorganisaties op het terrein van werk en inkomen (CWI en UWV).
Deze aanpak spreekt het kabinet aan, omdat hiermee voorstellen in voorkomende gevallen nog
kunnen worden betrokken in de beleidsontwikkeling.
Het kabinet constateert dat er in het beleidskader slechts enkele voorstellen staan waaraan
budgettaire consequenties kunnen worden verbonden, maar betreurt dat de RWI niet aan het
verzoek uit de kabinetsreactie op het Beleidskader 2002 heeft voldaan om bij dit
beleidskader de budgettaire consequenties in hun samenhang in beeld te brengen. Ik zal, gelet
op de in het regeerakkoord gemaakte beleidsmatige en budgettaire keuzes, de RWI uiterlijk
voor het einde van het kalenderjaar aangeven op welke wijze ik voorstellen van de RWI wil
ontvangen met betrekking tot de omvang en verdeling van reïntegratiemiddelen in het
eerstvolgende Beleidskader.
Het kabinet spreekt zijn waardering uit voor de gedegen analyse van de arbeidsmarkt in 2003
en 2004, en onderschrijft deze in belangrijke mate. De analyse geeft een breed overzicht van
de belangrijkste arbeidsmarktontwikkelingen en biedt waardevolle input voor verdere
beleidsontwikkeling. De RWI heeft in dit beleidskader, mede vanuit de analyse, voorstellen
gedaan gericht op het beter laten functioneren van de reïntegratiemarkt en gericht op de
aanpak om werklozen en arbeidsgehandicapten aan het werk te helpen. In het onderstaande
wordt hierop per onderwerp nader ingegaan.
2.1 De reïntegratiemarkt
Hoofdstuk 2 van het beleidskader gaat in op de ontwikkelingen op de reïntegratiemarkt en
bevat voorstellen om de werking van deze markt te verbeteren. De insteek daarbij is de rol
van de publieke opdrachtgevers. Alvorens in te gaan op de voorstellen stelt het kabinet als
uitgangspunt dat de uitvoeringsorganisaties, in het bijzonder gemeenten maar ook het UWV,
een eigen beleidsverantwoordelijkheid hebben; voor gemeenten neemt deze, na in werking
treden van de Wet Werk en Bijstand, alleen nog maar toe. Maar ook ten aanzien van het UWV
geldt dat de sturingsrelatie zo ingericht is dat op hoofdlijnen (vooral op prestaties) wordt
gestuurd. De vormgeving van de aanbestedingsprocedure is primair de verantwoordelijkheid
van het UWV zelf. Dat betekent dat de voorstellen die betrekking hebben op de
aanbestedingsprocedure al dan niet met een positief advies- aan het UWV worden
---
voorgelegd, maar dat het UWV uiteindelijk eindverantwoordelijk is voor de invulling,
uitwerking en planning van de voorstellen. Dit alles neemt niet weg dat het UWV een
bepalende speler is op de reïntegratiemarkt en de wijze waarop het UWV haar
aanbestedingsprocedure inricht van grote invloed is op het functioneren van andere partijen.
Vanuit die optiek verwelkomt het kabinet vooral de voorstellen die betrekking hebben op het
verbeteren van de transparantie en de toegankelijkheid van de markt voor
reïntegratiebedrijven. Met betrekking tot de aansturing van het UWV en CWI wil het kabinet
nog het volgende opmerken. Op 25 april jl. heeft de RWI voorstellen gedaan met betrekking
tot de uitvoering door UWV en CWI. Hierdoor konden deze voorstellen worden betrokken in
de planning- en controlcyclus voor de SUWI-organisaties, zoals die in de SUWI-wet is
vastgelegd. Dat wil zeggen dat deze voorstellen betrokken zijn bij het opstellen van de kaders
voor de (concept)jaarplannen 2004 en de (concept)meerjarenbeleidplannen 2005-2008 voor
de genoemde organisaties. Het thans door RWI gepresenteerde beleidskader bevat ook een
aantal voorstellen die van invloed zijn op het functioneren van CWI en UWV. De relevante
voorstellen zullen bij UWV en CWI onder de aandacht worden gebracht en hen wordt
verzocht deze voorstellen in hun jaarplan 2004 op te nemen.
Het kabinet stelt vast dat de meeste voorstellen betrekking hebben op de aanbesteding door
het UWV en twee voorstellen gaan over de inkooprol van gemeenten. Dat is van de ene kant
begrijpelijk omdat met het UWV en CWI een andere (sturings)relatie bestaat als met
gemeenten en individuele werkgevers. Van de andere kant kan het kabinet zich voorstellen dat
de verdeling van de voorstellen over Zbo's, gemeenten en werkgevers evenwichtiger was
geweest, juist omdat het UWV naar de opvatting van het kabinet het meest gevorderd is en
gemeenten volop bezig zijn met het vormgeven van hun rol en in het proces van het omvormen
van traditionele subsidierelaties naar opdrachtgeverrelaties tegen tal van vragen oplopen.
Naar aanleiding van het voorstel van de RWI, dat de evaluatie van de `no cure, no pay'
financiering zich niet moet beperken tot de aanbestedingsprocedure, maar ook moet
ingaan op de vraag in hoeverre de door de RWI gesignaleerde risico's zich bij de
uitvoering van de contracten uit de eerste aanbesteding 2003 daadwerkelijk voordoen, kan
worden aangegeven dat UWV al eerder heeft laten weten hiertoe te hebben besloten.
De voorstellen
· om de vrijheid in de vrije ruimte te vergroten en innovatie te stimuleren, door de
regels in het bestek te versoepelen,
· om de transparantie in de vrije ruimte te vergroten door achteraf inzicht te geven
in de gunning van de trajecten (via www.aanbestedingreïntegratie.nl) en deze
aanbesteding te evalueren op proces, resultaten en positie van de cliënt, en
· dat het UWV vooraf inzichtelijk dient te maken hoe de aanbesteding van tweede-
kanstrajecten gaat plaatsvinden en hoe de effectiviteit geëvalueerd gaat worden
acht het kabinet op zich goede voorstellen; deze voorstellen worden voorgelegd aan het
UWV. Het kabinet maakt hierbij op voorhand wel de kanttekening dat deze voorstellen
mogelijkerwijs een forse extra taakbelasting voor UWV inhouden. Uiteraard is het aan UWV
om hierin inzicht te geven, waarna een besluit over het wel of niet effectueren kan worden
genomen.
Het voorstel om bij de doelgroepindeling nu al aan te geven op basis van welke kenmerken
een doelgroep is samengesteld en aan te geven welke overige kenmerken de cliënten in een
bepaalde doelgroep hebben, vindt het kabinet eveneens een goed voorstel en past in het
---
voornemen2 om met het UWV de komende tijd te bespreken langs welke weg het UWV meer
inzicht kan krijgen in de kenmerken van de klanten om tot een betere indeling in doelgroepen
te komen. Ook het voorstel dat het UWV inzicht moet bieden in de oorzaken van het niet
slagen van reïntegratietrajecten wordt met een positieve grondhouding aan het UWV
voorgelegd. In de ogen van het kabinet is het daarbij vooral van belang dat het UWV dit
inzicht heeft en gebruikt bij de inkoop van tweede-kanstrajecten. Overigens merkt het kabinet
op dat UWV eerder besloten heeft tot een dergelijk onderzoek dat inmiddels vrijwel is
afgerond.
Het voorstel dat het UWV in overleg met de REA-scholingsinstituten tot een afbakening van
alle specifiek te onderscheiden doelgroepen ernstig gehandicapten komt en in de
aanbesteding van deze doelgroepen aspecten als ervaring met de doelgroep,
plaatsingspercentages en methodiek zwaarder laat wegen dan de prijs, vindt het kabinet een
goed voorstel. Het uitgangspunt is dat de groep (ernstig) gehandicapten adequaat moeten
worden behandeld: deze zorg moet worden geleverd door die instantie die zich het beste
kwalificeert. De expertise van de REA scholinginstituten levert een waardevolle bijdrage aan
het reïntegratieaanbod voor ernstig gehandicapten. De RWI signaleert niet zonder reden dat
het reïntegratieaanbod van de REA scholingsinstituten duur is ten opzichte van andere
aanbieders op de private markt. Deze trajecten moeten daarom afgewogen worden ingezet.
Ook voor ernstig gehandicapten, waarin REA scholingsinstituten zijn gespecialiseerd, moet
de markt goed werken. Een goede afbakening van de groep ernstig gehandicapten
(indicatiestelling) en voldoende middelen zijn daarvoor noodzakelijk. Bij de weging van de
gunningscriteria laat het UWV in de praktijk voor doelgroepen met een relatief grote afstand
tot de arbeidsmarkt ervaring en kwaliteit van het reïntegratiebedrijf en plaatsingspercentage
reeds zwaarder meewegen.
Op het terrein van gemeenten stelt de RWI voor om een pilot te starten met een centraal
meldpunt, waar gemeenten hun aanbestedingen en de gunning achteraf vrijwillig kunnen
melden. Een pilot is een goede manier om te toetsen wat het draagvlak is bij gemeenten voor
een dergelijke site. Het kabinet kan zich vinden in dit voorstel en zal de VNG vragen dit
initiatief verder uit te werken en te implementeren (en daarbij rekening te houden met reeds
lopende initiatieven op het vlak van de gemeentelijke informatievoorziening). Bij
aanbestedingen van opdrachten van meer dan 200.000 moet overigens, ook door gemeenten,
achteraf een bericht van gunning worden gestuurd naar het Bureau voor Officiële Publicaties
in Luxemburg. Het ligt voor de hand om te bezien of het mogelijk is om deze informatie ook
op het meldpunt te publiceren. Daarnaast stelt de RWI ten aanzien van gemeentelijke
aanbestedingen vanuit de vrije ruimte voor om, net als bij het UWV, deze aanbesteding meer
transparant te maken door achteraf de gunning aan te melden bij het centrale meldpunt.
Ook zouden de kenmerken van de doelgroep, de prestaties en de resultaten geregistreerd
moeten worden. Daarvoor kan worden aangesloten bij het voorstel van de Raad voor een
(vooralsnog vrijwillig) meldpunt voor gemeentelijke aanbestedingen. Voorzover gemeenten
aanbesteden vanuit de vrije ruimte en dit op basis van vrijwilligheid geschiedt is het een goed
voorstel, en zal de VNG gevraagd worden dit bij de uitwerking van het voorstel voor een
centraal meldpunt, te betrekken.
De RWI stelt verder voor de publieke opdrachtgevers en de private opdrachtgevers die
gebruikmaken van subsidie voor reïntegratietrajecten te verplichten in contracten een
2 Notitie `Naar een werkende reïntegratiemarkt', Tweede Kamer 2002-2003, 28719, nr. 1.
---
clausule op te nemen waardoor informatie over gemiddelde trajectprijzen, gerealiseerd
plaatsingspercentage, gerealiseerd uitvalpercentage, doorlooptijden, tevredenheid
opdrachtgevers en tevredenheid cliënten en klanttevredenheid, uitgesplitst naar doelgroep,
openbaar gemaakt kan worden. Met het oog op een transparante markt is het zinvol dat
informatie over doelgroepen gerelateerd aan gerealiseerd plaatsingspercentage, gerealiseerd
uitvalpercentage en doorlooptijden openbaar wordt en daarvoor is het nodig dat
opdrachtgevers een clausule in hun contracten met reïntegratiebedrijven opnemen. Het UWV
werkt inmiddels met een dergelijke clausule. Met betrekking tot gemeenten is het kabinet
vanwege toenemende eigen beleidsverantwoordelijkheid van gemeenten met de
inwerkingtreding van de Wet Werk en Bijstand en het belang dat het Hoofdlijnenakkoord
hecht aan deregulering terughoudend met het opleggen van een verplichting een dergelijke
clausule in de contracten op te nemen, maar hoopt dat veel gemeenten op basis van
vrijwilligheid een dergelijke clausule in het contract opnemen. Het kabinet hecht daarom veel
waarde aan de ondersteuning van de VNG voor het voorstel.
Het voorstel om de inzet van dure producten als kwalificerende scholing buiten de
trajectprijs te laten en reïntegratiebedrijven hiervoor apart te laten offreren, en daaraan
gekoppeld het voorstel om bij deze apart geoffreerde scholing een minder vergaande vorm
van resultaatfinanciering te hanteren, staat op gespannen voet met de door het kabinet
ingezette lijn van integrale trajectfinanciering3. Primair doel van de reïntegratietrajecten is
niet het laten volgen van scholing, maar het duurzaam plaatsen in arbeid op de reguliere
arbeidsmarkt. Reïntegratiebedrijven hebben door de systematiek van afrekening op resultaat,
een groot financieel belang bij het bereiken van dat resultaat. Voorzover scholingsactiviteiten
nodig zijn voor de reïntegratie, kunnen deze in het traject meegenomen worden. De
reïntegratiebedrijven kunnen en zullen in hun offerte rekening houden met de verwachte
behoefte aan scholing en de kosten daarvan en zullen in de prijs voor het gehele
reïntegratietraject die kosten verdisconteren. Niet valt in te zien waarom voor bepaalde
onderdelen van het reïntegratietraject een afwijkende wijze van financiering zou moeten
gelden. Alle onderdelen van het traject moeten immers samen leiden tot één resultaat. Het
risico van onderscholing is naar het oordeel van het kabinet beperkt en er zijn geen
aanwijzingen dat de door het UWV in contracten in relatie tot relatief gemakkelijk plaatsbare
doelgroepen gehanteerde `no cure, no pay' financieringsvorm in de praktijk tot onderscholing
leidt. Hierboven is reeds gesteld dat dit een onderdeel kan zijn van de bredere evaluatie van
de gevolgen van `no cure, no pay'.
2.2 Werklozen aan het werk
Hoofdstuk 3 "Werklozen aan het werk" gaat vooral over de verbetering van de begeleiding en
ondersteuning van werklozen door de verschillende instanties. Met name de onderwerpen
fasering en sluitende aanpak komen aan bod.
Met betrekking tot de sluitende aanpak plaatst de RWI een aantal belangrijke kanttekeningen.
De Sluitende Aanpak is geënt op de Europese richtsnoeren op het terrein van
werkgelegenheid die in 1997 zijn opgesteld in het kader van het Verdrag van Amsterdam.
Landen stellen sindsdien jaarlijks een Nationaal Actieplan Werkgelegenheid op. Richtsnoer 1
houdt in het streven om alle nieuwe werklozen binnen 12 maanden een baan of een traject aan
3 Aanbiedingsbrief Minister van SZW bij IWI-rapport "De praktijk van het aanbesteden", 6 februari 2003.
Notitie `Naar een werkende reïntegratiemarkt', Tweede Kamer 2002-2003, 28719, nr. 1.
---
te bieden. De RWI komt tot de conclusie dat het zeer de vraag is of het Sluitende Aanpak
beleid de beste methode is om langdurige werkloosheid te voorkomen, zeker in tijden van
oplopende werkloosheid, stagnerende werkgelegenheid en budgettaire kaders. Uit het
onderzoek van SZW4 kan volgens de RWI worden afgeleid dat het resultaat van het beleid
zeer beperkt is: in 2002 werd slechts bij 2 procent van de nieuwe werklozen langdurige
werkloosheid voorkomen door een reïntegratietraject. Het kabinet wil hierover opmerken dat
het uiteindelijke doel van de sluitende aanpak is om langdurige werkloosheid te voorkomen.
Het aanbieden van een traject is hiertoe een middel, maar geen doel op zich. Het resultaat
bestaat uit verschillende componenten, namelijk de uitstroom uit de werkloosheid met èn
zonder traject en het op termijn- verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt. Van het
totaal aantal nieuw ingeschreven werklozen vond 71 procent binnen 12 maanden een baan
zonder een traject. Met dit cijfer wordt volgens de RWI het totale cijfer over de `mate van
sluitendheid' geflatteerd (83% inclusief weigeringen). Het aandeel nieuw ingeschreven
werklozen dat binnen 12 maanden een baan vindt zonder een traject is echter een
noodzakelijke component voor een compleet beeld van hoeveel mensen wel of niet langer dan
1 jaar werkloos zijn, omdat het een belangrijk inzicht geeft in de mate van mobiliteit op de
arbeidsmarkt voor werkzoekende met een kleine afstand (fase 1) tot de arbeidsmarkt. Met
name de kans op werk voor werkzoekende met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt is sterk
conjunctuurafhankelijk. Een andere belangrijke reden om dit cijfer weer te geven zijn de
rapportageafspraken over de indicatoren die voortkomen uit de richtsnoeren van de Europese
Commissie ten behoeve van het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid. Daarnaast moet de 2
procent die de RWI noemt niet worden vergeleken met de totale nieuwe instroom, maar met
de totale groep die een reïntegratietraject aangeboden heeft gekregen, en niet met de totale
nieuwe instroom. Het dan resterende percentage ligt beduidend hoger: Van de werklozen die
binnen een jaar een geaccordeerd trajectaanbod hebben gekregen is 21 procent in datzelfde
jaar uitgestroomd. Van de andere werklozen loopt voor de meerderheid het traject langer
door.
De RWI benadrukt dat er nu alle aanleiding is te kijken, hoe de huidige taken van CWI
efficiënter kunnen worden uitgevoerd: bureaucratie en onnodige administratie moeten zoveel
mogelijk worden voorkomen. De RWI concentreert zich daarbij op de fasering. Dit instrument
voldoet niet. De voorspellende waarde is te gering: veel kansrijk geachte werklozen blijven
lang werkloos en omgekeerd. De RWI heeft zoveel twijfels over het instrument dat hij de
vraag stelt of voortzetting van het voorgeschreven gebruik nog wel gewenst is, te meer omdat
de fasering veel energie kost. Door niet alle werklozen direct bij binnenkomst te faseren valt
veel uitvoeringscapaciteit vrij die vervolgens kan worden ingezet voor actief bemiddelen. In
deze benadering zal voorts een groter beroep worden gedaan op de deskundigheid en
professionaliteit van medewerkers in dienst van CWI en gemeenten. Alles overwegende stelt
de RWI voor om het verplichtende karakter van het faseringinstrument te beëindigen. CWI
zou met het UWV en gemeenten op lokaal of regionaal niveau afspraken moeten maken
over de inzet van instrumenten ter diagnostisering of profilering van cliënten die
ondersteuning behoeven bij hun terugkeer naar de arbeidsmarkt. Op deze wijze kunnen
afspraken worden gemaakt hoe CWI ten behoeve van de uitkeringsinstanties de doelgroep
selecteert waarvoor meer dan bemiddeling geboden is. De kanttekeningen van de RWI bij
de huidige inrichting van de fasering worden door het kabinet grotendeels onderschreven.
Zoals bekend, is inmiddels een evaluatie naar de fasering uitgevoerd en aan de Tweede
4 Kwantitatief onderzoek Sluitende Aanpak, Regioplan 2003.
---
Kamer aangeboden5. Daaruit komen diverse knelpunten en tekortkomingen naar voren. Zo
leidt (te) snelle fasering tot relatief veel voorspelfouten. Dit beperkt de bijdrage die het
instrument zou moeten geven in het kader van het door de RWI aangeduide dilemma tussen
vroeg ingrijpen (om langdurige werkloosheid te voorkomen) en even wachten (omdat de
meeste werklozen op eigen kracht werk vinden). Het kabinet denkt, met de RWI, dat er dus
alle aanleiding is de fasering kritisch onder de loep te nemen. Een op de individuele klant
gerichte diagnose van de arbeidsmarktpositie en bemiddelingsmogelijkheden (in aanvulling
op eigen activiteit van de klant) is echter onmisbaar. Deze hoeft evenwel niet te leiden tot een
indeling in vier groepen; een binaire indeling volstaat voor het antwoord op de vraag of de
persoon door CWI geholpen kan worden of niet (dan volgt overdracht). Terecht merkt de
RWI op dat door niet alle werklozen direct bij binnenkomst te faseren er veel
uitvoeringscapaciteit vrij valt. Via vereenvoudiging van het instrument (minder groepen) en
minder snelle beoordeling/groepsindeling is zeker winst te boeken (zowel qua energie als
voorspelresultaat) die, zoals ook door de RWI bepleit, ten goede zal komen aan
klantcontacten, bemiddeling en begeleiding. Wat het kabinet betreft kan de huidige vierdeling
bij de fasering worden losgelaten. Knelpunten in regelgeving zullen waar nodig worden
weggenomen. Voor de vraag, hoe en wanneer de fasering kan worden aangepast, kijkt het
kabinet in de eerste plaats naar de partijen in de SUWI-keten van dienstverlening, om te
beginnen naar het CWI. In de mei-brief is het CWI uitgenodigd voorstellen te doen gericht op
een binaire indeling. Het CWI heeft de uitnodiging opgepakt en heeft inmiddels een voorstel
ontwikkeld dat met de andere ketenpartners zal worden besproken en via pilots decentraal zal
worden beproefd. Naast en in aanvulling op de pilots zal de dialoog in het zogeheten
ketenoverleg met SZW worden benut om zo snel mogelijk tot een andere werkwijze te komen.
Het kabinet acht het minder gewenst, dat landelijke kaders voor de inzet van instrumenten ter
diagnostisering of profilering geheel zouden ontbreken en dat bijgevolg overal in het land via
afspraken tussen partijen gekomen zou moeten worden tot herinrichting en vereenvoudiging
van de fasering/diagnostisering. De uniforme fasering is er onder meer gekomen om
verschillen in methodes weg te nemen. Het geheel loslaten van landelijke kaders kan tot veel
energieverlies op decentraal niveau leiden, zowel tussen instanties (over taakverdeling) als
bij medewerkers (over methodieken). Beter lijkt het dus vanuit een landelijk kader zowel
houvast te bieden als tegelijkertijd ruimte voor regionale afspraken en maatwerk.
Met betrekking tot de Sluitende Aanpak doet de RWI een aantal voorstellen. Zo stelt de RWI
voor om nog maar twee indicatoren te hanteren: het budget en het resultaat van de
sluitende aanpak. Het (meetbare en telbare) resultaat kan worden gedefinieerd als het
aantal gevallen dat jaarlijks langer dan twaalf maanden werkloos wordt zónder dat reële
reïntegratie-inspanningen zijn verricht om dit te voorkomen. De RWI stelt voor om naast de
indicator voor het budget, de prestatie-indicator voor de Sluitende Aanpak vorm te geven als
het (maximum) aantal werkzoekenden dat langer dan 12 maanden werkloos wordt, waarvoor
geen reïntegratie-inspanning is verricht. Deze indicator kan, aldus de RWI, in de plaats komen
van de huidige indicator die wordt gehanteerd voor de Sluitende Aanpak, namelijk `de mate
van sluitenheid'. De `mate van sluitendheid' verwijst naar het aandeel nieuwe werklozen dat
binnen 12 maanden werk vindt en/of een traject krijgt aangeboden door het UWV. De RWI
wil daarnaast een aantal voorgenomen prestatie-indicatoren laten vervallen. Het gaat hierbij
om de volgende indicatoren: te behalen plaatsingspercentage, en de snelle start van trajecten.
5 TK 2002-2003, 26448, nr. 69, Brief minister en staatssecretaris met een verantwoording over de in 2002
geboekte resultaten bij de uitvoering van de SUWI-regelgeving, onderdeel evaluatie fasering.
---
In het kader van de ontwikkelde cyclus van controle en verantwoording zijn met het UWV in
het afgelopen jaar afspraken gemaakt over een model met daaraan gekoppeld de keuze voor
een (beperkt) aantal prestatie-indicatoren. Hoewel het voorstel van RWI op zich zou kunnen
leiden tot een goed beeld van de mate van sluitendheid van de aanpak, is dit ook deels een
kwestie van methodiek. Het kabinet kiest vooralsnog voor het in stand houden van de huidige
prestatie-indicator omdat het uit oogpunt van vergelijkingsmogelijkheden met voorgaande
jaren geen goede zaak zou zijn reeds nu voor andere prestatie-indicatoren te kiezen. De
afspraken met betrekking tot het tijdig inzetten van een reïntegratietraject en de
plaatsingspercentages vloeien voort uit de SUWI-gedachte `werk boven inkomen' en het
streven van het kabinet om een vrije reïntegratiemarkt tot stand te laten komen. De prestatie-
indicator `tijdig inzetten van reïntegratietrajecten' heeft als doel te voorkomen dat mensen
onnodig lang in de WW zitten en op de start van een reïntegratietraject zitten te wachten. Deze
prestatie-indicator die weergeeft het aandeel werkzoekenden dat binnen 4 weken op traject
wordt gezet, komt niet terug in de prestatie-indicator Sluitende Aanpak, waarin de termijn van
12 maanden centraal staat. De afspraak over het plaatsingspercentage is een indicator
waarmee de resultaten van reïntegratie en de doeltreffendheid van reïntegratiebedrijven
worden weergegeven. Met deze indicatoren wordt, samen met de gegevens over het budget,
een scherper beeld gegeven van het resultaat van de sluitende aanpak dan in het voorstel van
de RWI. Bovenstaande neemt niet weg dat op termijn, na evaluatie van de planning- en
controlecyclus, nieuwe afwegingen kunnen worden gemaakt ten aanzien van de keuze en
definiering van de prestatie-indicatoren.
Op dit moment wordt reeds aan de EC in het NAP Werkgelegenheid Nederland gerapporteerd
over de door de RWI voorgestelde nieuwe indicator. In 2001 werd 23% van de gehele
nieuwe instroom (gemeenten en UWV) langer dan 12 maanden werkloos. Voor 53% van deze
groep werd geen reïntegratie-inspanning geleverd.
De RWI stelt vervolgens voor om bovengenoemd resultaat van de sluitende aanpak mee te
tellen in de rechtmatigheidnorm voor uitvoering van de WW: als mensen langdurig
werkloos worden zonder dat het UWV tijdig reële inspanningen heeft verricht om dat te
voorkomen moet geconcludeerd worden dat deze uitkeringen onnodig hebben
voortgeduurd. Het kabinet acht het voorstel van de RWI niet alleen moeilijk uitvoerbaar,
maar ook onwenselijk. Immers het is niet zo dat bij het niet voldoen aan een prestatie-
indicator met betrekking tot reïntegratie-inspanningen de verstrekking van de uitkering per
definitie onrechtmatig is. Immers, de rechtmatigheid van een uitkering kan niet één op één
gerelateerd worden aan reïntegratie-inspanningen zoals door het UWV uitgevoerd. Zo kan het
bijvoorbeeld voorkomen dat een cliënt een WW-uitkering heeft, maar om de een of andere
reden (nog) niet in aanmerking komt voor een reïntegratietraject (bijvoorbeeld door ziekte,
nog lopende (scholing)trajecten e.d.). De conclusie kan dan niet zijn dat het UWV ten onrechte
niets heeft ingezet en dus de uitkering onrechtmatig heeft verstrekt. Er zullen te veel
uitzonderingen op de definitie van onrechtmatige uitkering gaan ontstaan die dit voorstel
slecht uitvoerbaar maken. In het geval van handhaving van de sollicitatieplicht door het UWV
ligt de zaak veel explicieter, omdat in dat geval sprake is of kan zijn van overtreding van een
WW-voorschrift en dus onrechtmatige verstrekking van uitkering. De wet verplicht UWV dan
tot het opleggen van sancties, maar daarmee is niet gezegd dat de betrokkene in het geheel
geen recht op een uitkering heeft. De sanctie kan immers ook een gedeeltelijke korting van de
uitkering zijn.
Aan de andere kant zijn met het UWV afspraken gemaakt om te komen tot een sluitende
aanpak. Het realiseren van de sluitende aanpak is onderdeel van de
---
verantwoordingsinformatie. Het UWV moet dus al verantwoorden waarom een sluitende
aanpak van WW'ers wel of niet wordt gehaald en wordt ook aangesproken op deze resultaten.
Tot slot geeft de RWI aan dat de verantwoording door gemeenten over de sluitende aanpak,
afgezien van de hoogstnoodzakelijke beleidsinformatie, wordt beperkt tot het resultaat van de
sluitende aanpak. Het (meetbare en telbare) resultaat is dan het aantal (ingeschreven) niet-
uitkeringsgerechtigden en bijstandsgerechtigden dat jaarlijks langer dan twaalf maanden
werkloos wordt zónder dat reële inspanningen zijn verricht om dit te voorkomen. De RWI is
van mening dat dit resultaat zou moeten worden meegewogen bij het beoordelen van de
vraag of een gemeente al dan niet tekort schiet bij de uitvoering van de Bijstandswet. Het
kabinet wil aangeven dat Sluitende Aanpak in de WWB niet dwingend wordt
voorgeschreven. Een dergelijk voorschrift past niet in de filosofie van de WWB. Immers,
gemeenten krijgen de beleidsvrijheid (met de daarbij behorende financiële
verantwoordelijkheid) voor vormgeving en inzet van het activerings- en bijstandsbeleid en
krijgen tevens de beschikking over een vrij besteedbaar reïntegratiebudget. De wet schept
echter wel de condities en mogelijkheden voor gemeenten om de sluitende aanpak te
realiseren. De gemeente heeft door de verruimde beleidsvrijheid en het vrije
reïntegratiebudget de mogelijkheid iedere cliënt een traject op maat aan te bieden. Gemeenten
hebben daarbij - door de gemeentelijke financiële verantwoordelijkheid - al het belang om
iedereen een aanbod te doen; de schadelast van het jarenlang in de uitkering laten zitten van
cliënten, kan aanzienlijk oplopen. Gemeenten ervaren de positieve financiële gevolgen
wanneer mensen zo snel mogelijk aan de slag komen; actief beleid wordt zo beloond. Mutatis
mutandis geldt dit ook bij een onverhoopt tekort schietend beleid. De verantwoording door
gemeenten over en het rijkstoezicht op de rechtmatige uitvoering van de WWB heeft
uitsluitend betrekking op in de wet zelve opgenomen voorschriften; zoals reeds opgemerkt
wordt de sluitende aanpak niet in de WWB geregeld. Daarnaast geldt dat het rijkstoezicht
WWB zich niet richt op de doeltreffende wetsuitvoering door individuele gemeenten maar
uitsluitend op uitvoeringsresultaten en prestaties op landelijk niveau. Controle op de
doeltreffendheid van de lokale uitvoering geschiedt uitsluitend door de gemeenteraad. Uit het
bovenstaande volgt dat de resultaten van de sluitende aanpak niet worden betrokken bij het
rijkstoezicht op individuele gemeenten.
2.3 Arbeidsgehandicapten aan het werk
Hoofdstuk 4 gaat over maatregelen die zijn gericht op het verhogen van de arbeidsdeelname
van arbeidsgehandicapten. De insteek daarbij is het verbeteren van de reïntegratie van het
huidige bestand van WAO'ers, in afwachting van de `nieuwe WAO'. Terecht geeft de RWI
aan dat werkgevers een belangrijke rol spelen bij het terugdringen van het ziekteverzuim van
werknemers en dat zij de eerste twee jaar verantwoordelijk zijn voor de reïntegratie van de
zieke werknemers. Het kabinet is verheugd over de cijfers over het dalende (langdurige)
ziekteverzuim bij grote bedrijven, maar vindt het jammer dat de RWI geen nadere voorstellen
doet om de resultaten van werkgevers (en werknemers) op dit vlak in deze eerste twee jaar te
verbeteren.
De RWI doet een aantal voorstellen die het kabinet nu niet overneemt, maar zal betrekken
bij uitwerking van de nieuwe wet- en regelgeving. Het kabinet acht het niet wenselijk om
telkens voor korte tijd wijzigingen door te voeren. Dit brengt immers veel extra inspanningen
en administratieve lasten voor het UWV en werkgevers met zich mee. Uit onderzoek blijkt
10
bovendien dat dit ten koste gaat van de transparantie en daarmee van de toegankelijkheid van
het instrumentarium. Wijzigingen waar mogelijk en wenselijk zullen uiteraard eerder worden
doorgevoerd.
Zo bepleit de RWI vervanging van de bestaande regelingen (WIW-wep en REA-
premiekorting) door één eenvoudige loonkostenfaciliteit, met een zo laag mogelijke
drempel voor de werkgever. Gedacht kan worden aan een afdrachtskorting voor de
werkgever van 500 per maand gedurende anderhalf jaar na indiensttreding; bij banen
van minder dan 36 uur geldt dit bedrag naar rato. Bij de uitwerking van de nieuwe wet- en
regelgeving inzake arbeidsongeschiktheid en reïntegratie wordt de incentivestructuur binnen
de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten herzien. Bij de vormgeving van het
incentive-instrumentarium zal het voorstel van de RWI worden betrokken.
Ook het voorstel om de periode van vrijwaring voor de uitsluiting van het Pemba-risico,
waarvoor een no risk periode van zes jaar geldt en de vrijwaring voor werkgevers van het
risico van loondoorbetaling bij ziekte de eerste vijf jaar na indiensttreding van een
arbeidsgehandicapte, voor beide risico's op zes jaar te bepalen, acht het kabinet waardevol
en wordt bij de uitwerking van de no risk polis in de nieuwe
arbeidsongeschiktheidswetgeving meegenomen. In principe biedt de no risk polis de
werkgever tot 5 jaar na in dienst nemen bescherming voor loonkosten als gevolg van
ziekteverzuim. Deze termijn kan verlengd worden als sprake is van een ernstig verhoogd
gezondheidsrisico. Met betrekking tot het voorstel van de RWI om de werkgever die iemand
van veertig jaar of ouder in dienst neemt die langer dan twee jaar een
arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangt, voor de gehele duur van de dienstbetrekking
vrijwaring te geven van het risico op loondoorbetaling bij ziekte en het Pemba-risico, wil
het kabinet opmerken dat zij het stellen van een leeftijdsgrens arbitrair acht. Een hogere
leeftijd brengt immers niet per definitie een ernstig verhoogd gezondheidsrisico met zich mee.
Daarnaast blijkt uit de door het kabinet voorhanden informatie niet dat de kansen van
WAO'ers van 40 jaar en ouder zo gering zijn, dat op korte termijn en vooruitlopend op de
nieuwe wet- en regelgeving inzake arbeidsongeschiktheid en reïntegratie wijzigingen moeten
worden doorgevoerd. Het huidige systeem is immers al een behoorlijke tegemoetkoming. Het
biedt de werkgever tot vijf jaar na in dienst nemen bescherming voor loonkosten als gevolg
van ziekteverzuim. Bovendien kan deze termijn verlengd worden als sprake is van een ernstig
verhoogd gezondheidsrisico.
Het voorstel om de no risk polis uit te breiden en de werkgever die iemand in dienst neemt
van veertig jaar of ouder die langer dan twee jaar werkloos was in het eerste jaar na
indiensttreding te vrijwaren van het risico van loondoorbetaling bij ziekte en zes jaar te
vrijwaren van het Pemba-risico, neemt het kabinet niet over. De no risk polis is gericht op
het wegnemen van het risico van kosten als gevolg van hernieuwd verzuim door ziekte en/of
arbeidsongeschiktheid. Het instrument is niet gericht op (langdurig) werklozen, maar op
arbeidsongeschikten. Werkloosheid is geen structurele functionele beperking. Er is geen
risico op verzuim omdat men werkloos is geweest. Werklozen zijn een andere groep dan de
personen waarvoor de no risk polis is bedoeld en die moeten niet onnodig worden
gemedicaliseerd. Werkloosheid verdwijnt automatisch als de langdurig werkloze aan het
werk gaat, dit in tegenstelling tot arbeidshandicap bij een
arbeidsongeschikte/arbeidsgehandicapte.
---
Het voorstel van de RWI om de drempel voor werkhervatting verder te verlagen door bij
WAO-gerechtigden van 40 jaar en ouder die al langer dan 2 jaar WAO-gerechtigd zijn, tot
hun 65ste (en niet alleen de eerste vijf jaar na werkaanvaarding) bij hernieuwde toekenning
van een WAO-uitkering de uitkering te baseren op het oude dagloon, acht het kabinet
ongewenst, omdat het een te ruime en niet noodzakelijke bescherming biedt. Dit bezwaar geldt
zowel de mogelijke looptijd van de bescherming die strijdig is met de wens tot deregulering,
de minimumleeftijd als het feit dat er na verloop van tijd te weinig relatie is tussen de
oorspronkelijke baan en de baan waaruit iemand eventueel weer arbeidsongeschikt wordt.
Bovendien bestaat al de mogelijkheid om als er twijfel bestaat of betrokkene een bepaalde
baan wel aan kan, de uitkering niet meteen te beëindigen maar eerst te anticumuleren. In een
dergelijk geval wordt de uitkering pas beëindigd als de nieuwe baan geschikt blijkt.
Het kabinet onderschrijft het voorstel van de RWI om te waarborgen dat er een
laagdrempelige voorziening voor informatie over en hulp bij reïntegratie beschikbaar is
voor WAO-ers die weer aan de slag willen. Ook het UWV heeft het belang hiervan onderkend
en op de volgende wijze vorm gegeven: na een geslaagde pilot in Limburg wordt in het najaar
van 2003 gestart met de landelijke uitrol van de zogenaamde Reïntegratietelefoon. voor
WAO-ers die spontaan en graag aan het werk willen en nog niet begeleid worden naar
passend werk. Zij kunnen bellen met de Reïntegratietelefoon. De cliënt wordt binnen 10
werkdagen opgeroepen voor een (intake-) gesprek. Al naar gelang de uitkomst daarvan kan de
cliënt binnen 8 weken na het eerste contact aan een reïntegratietraject beginnen. Een
casemanager bewaakt de voortgang van het traject en fungeert gedurende het
reïntegratietraject als de vaste contactpersoon. Het doel van de Reïntegratietelefoon is om
mensen met een WAO-uitkering laagdrempelig, door middel van een persoonlijke benadering,
begeleiding op maat te bieden en door gebruik te maken van een groot netwerk van contacten
en samenwerkingsverbanden zo snel mogelijk aan een passend reïntegratietraject te helpen
teneinde een passende baan te vinden. Tenslotte is in het ketenprogramma 2003-2004
opgenomen dat binnen een aantal bedrijfsverzamelgebouwen gestart wordt met een
laagdrempelige verwijs- en informatiefunctie, die voor alle categorieën cliënten openstaat.
De RWI doet vervolgens een voorstel met betrekking tot de WSW. De RWI stelt vast dat de
doelstelling van het kabinet om 25% van alle Wsw-geïndiceerden in reguliere bedrijven te
laten werken niet gerealiseerd wordt. Omdat de bereidheid van werkgevers om deze mensen
aan te nemen hierin een belangrijke rol speelt, bepleit de Raad vrijwaring van het risico van
loondoorbetaling en Pemba-risico zonder leeftijdsgrens en duurgrens. Deze vrijwaring
geldt voor iedereen die met een Wsw-indicatie een dienstbetrekking buiten de Wsw vervult.
In juni 2003 bracht de Raad het voorstel De gewoonste zaak van de wereld uit, waarin
voorstellen voor modernisering van de Wsw zijn opgenomen. De voorstellen zijn onder meer
gericht op bevordering van begeleid werken door Wsw-geïndiceerden in reguliere bedrijven.
De vrijwaring van Pemba- en loondoorbetalingsrisico's voor werkgevers die een Wsw-
geïndiceerde buiten het verband van de Wsw in dienst hebben maakt ook onderdeel uit van de
voorstellen in dit voorstel van de Raad. Het voorstel zal door het kabinet worden betrokken
bij het traject gericht op modernisering van de Wsw. In de afwegingen hieromtrent zal ook de
door het kabinet voorgenomen hervorming van de WAO worden betrokken. In de
kabinetsreactie op het RWI-voorstel over de Wsw zal een nadere reactie op de voorstellen
van de Raad ten aanzien van de Wsw worden gegeven. De kabinetsreactie is voorzien voor
september 2003.
12
Ook in dit hoofdstuk doet de RWI een aantal voorstellen gericht op de UWV. Ten eerste
adviseert de RWI de minister een duidelijke reïntegratieopdracht te verstrekken aan het
UWV. Een gerichte inzet van mensen en middelen zou daarbij voorop moeten staan. In de
visie van de RWI kan het inkoopbudget voor cliënten die onder de
reïntegratieverantwoordelijkheid van het UWV vallen (zittend bestand, vangnetcliënten,
werknemers die vóór 1 januari 2003 ziek zijn geworden), gebudgetteerd ter beschikking
worden gesteld. De opdracht moet niet in aantallen trajecten met een bijbehorend
plaatsingspercentage worden geformuleerd, maar in termen van resultaat (werkhervatting
na herbeoordeling). Zoals eerder aangegeven acht het kabinet het nu niet wenselijk de
bestaande set van prestatie-indicatoren aan te passen. Daarnaast wordt in paragraaf 2.1 van
de kabinetsreactie aangegeven op basis van welke uitgangspunten het UWV wordt
aangestuurd. In die lijn past het niet aan het UWV opdrachten te verstrekken. Het
reïntegratiebeleid van het kabinet is verwoord in de beleidsnotitie "Naar een werkende
reïntegratiemarkt". UWV heeft tot taak dat beleid te vertalen en vorm te geven in zijn jaarplan
binnen de kaders van de vastgestelde prestatie-indicatoren. De, ook bij het kabinet levende,
wens om meer zicht te krijgen op het zittend bestand en dat alle restcapaciteit van cliënten met
een arbeidsongeschiktheidsuitkering productief wordt gemaakt is ook zonder schriftelijke
opdracht duidelijk. Daarvoor is primair noodzakelijk dat die restcapaciteit in beeld wordt
gebracht. Het UWV onderzoekt met de pilots onder meer hoe dat het beste kan geschieden.
Tot slot gelden voor deze cliënten al de algemene prestatie-indicatoren die ten aanzien van
trajecten met het UWV zijn overeengekomen, als na de herkeuring blijkt dat een
reïntegratietraject het aangewezen instrument is om iemands reïntegratiekansen te verhogen.
Ten tweede adviseert de RWI om twee nieuwe prestatienormen in te voeren, te weten, het
aantal volledig uitvoerde herbeoordelingen (door verzekeringsarts én arbeidsdeskundige)
en het percentage werkhervatting na herbeoordelingen. Hierover merkt het kabinet op dat in
de huidige sturingsfilosofie de ZBO's op hoofdlijnen worden gestuurd en daarom een beperkt
aantal prestatie-indicatoren wordt gehanteerd. De genoemde prestatie-indicatoren maken nu
geen onderdeel uit van de bestaande set prestatie-indicatoren van het UWV. Wel bestaan
er gedachten over een nieuwe systematiek van de herbeoordelingen. Bezien zal worden of in
dat kader de genoemde indicatoren opgenomen kunnen worden in de
verantwoordingsinformatie. In het kader van de eerder genoemde wijziging in de systematiek
van de herbeoordelingen bestaat overigens het voornemen om alleen nog als herbeoordeling
te beschouwen die herbeoordelingen waarbij daadwerkelijk de verzekeringsarts en
arbeidsdeskundige betrokken zijn geweest. De eerstgenoemde indicator van RWI verliest
hiermee zijn waarde. Ten derde adviseert de RWI om met het UWV afspraken te maken over
de gerichte inzet van de beschikbare keuringscapaciteit. De RWI bepleit intensivering van
het aantal professionele herbeoordelingen, zonodig ten koste van de wettelijk verplichte
herbeoordelingen. In 2002 is het aantal professionele herbeoordelingen reeds toegenomen.
Daarnaast wordt de systematiek van de herbeoordelingen momenteel bezien. Uitgangspunt
daarbij is om het effect van de herbeoordelingen te optimaliseren. Dit betekent met name
herbeoordelen in die gevallen waarbij dat door de verzekeringsarts of arbeidsdeskundige als
zinvol wordt geacht. Dit is in lijn met het RWI-voorstel.
Tot slot geeft de RWI aan voorstander te blijven van een landelijke regeling om ervoor te
zorgen dat alle arbeidsgehandicapten, juist ook de doelgroep zittend bestand WAO, het
PRB kunnen aanvragen. Bij de vormgeving van de landelijke PRB-regeling, moet naar de
mening van de Raad worden voorzien in een aantal nadere voorwaarden, die effectieve
benutting van het instrument kunnen waarborgen. Het kabinet heeft besloten af te zien van
landelijke centrale regelgeving met betrekking tot het PRB die door de RWI wordt
13
voorgesteld. (MR 27/06/2003). De reactie op het voorstel van de RWI is reeds verstuurd
(SV/R&S/03/48891).
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)