Speech van Staatssecretaris Pieter van Geel van het Nederlandse
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu op de
Conferentie Globalisation and National Environmental Policy in
Veldhoven op 22 september 2003.
Titel: Globalisering en de (on)mogelijkheden voor nationaal
milieubeleid
1. Waarom deze conferentie
Het verschijnsel globalisering roept felle debatten op. De
belangrijkste vraag is misschien wel of het zal leiden tot het
wegvagen van milieustandaarden en normen, de race to the bottom, of
juist tot een verbetering van het mondiale milieu, the race to the
top.
Feit is dat landen na de Tweede Wereldoorlog doelbewust hebben
gestreefd naar het vrijer van het verkeer van goederen, kapitaal en
mensen, omdat dat de economische groei bevordert. Dat vrijere verkeer,
de motor achter de globalisering, heeft ertoe geleid dat bedrijven
steeds meer internationaal opereren. Daardoor zijn zij steeds beter in
staat om te investeren in landen die hen het beste uitkomen en hun
productie en distributie te concentreren. Daarmee plaatsen zij
nationale overheden in een concurrentiepositie t.o.v. elkaar.
Ook NGO's en overheden vormen netwerken om tegenwicht te bieden aan de
toenemende invloed van transnationale bedrijven. Globalisering leidt
zo tot belangrijke veranderingen in de machtsverhoudingen en de manier
waarop overheden, bedrijven en NGO's met elkaar omgaan. Dat heeft
grote consequenties voor het functioneren van het bestuur.
De aanhangers van de race to the bottomtheorie denken dat de
natiestaten hun greep verliezen op het internationale bedrijfsleven.
Dat zou leiden tot minder strenge milieunormen en grote gevaren voor
het beheer van de natuurlijke hulpbronnen.
Een voorbeeld is de ontwikkeling rond de sloop van zeeschepen. Tot de
jaren 80 van de vorige eeuw werden afgedankte schepen in Italië,
Spanje en Turkije op een redelijk verantwoorde manier gesloopt.
Tegenwoordig worden afgeschreven schepen doorverkocht aan schimmige
brievenbus BV's, of aan bedrijfjes uit zogenaamde goedkope vlaglanden.
De eigenaren kunnen zich zo gemakkelijk in anonimiteit hullen.
Uiteindelijk duiken de schepen op aan een Aziatisch strand, waar ze op
een manier worden gesloopt die zowel voor de werknemers als voor het
milieu zeer schadelijk is.
Als de betrokken landen daar iets tegen willen ondernemen, zullen ze
gezamenlijk een systeem moeten creëren om de eigenaren van
sloopschepen verantwoordelijk te stellen. Landen die in hun eentje
opereren, staan machteloos.
Maar het is niet alleen somberheid. Vele studies laten zien dat
globalisering ook kan bijdragen aan mondiale duurzaamheid. De strenge
milieueisen van rijke worden door transnationale bedrijven vaak ook
toegepast in landen die nog niet zo ver zijn met hun milieubeleid.
Zodoende leidt globalisering ook tot de verspreiding van schone
technologie. Die "race to the top" heeft daardoor wel een bovengrens,
en wel wat de landen met een ontwikkeld milieubeleid met de bedrijven
afspreken. Als dat niveau onder druk komt te staan door een toegenomen
beleidsconcurrentie tussen landen, dan beperkt dat ook weer de
effecten van de race to the top.
Veel bedrijven zien het inmiddels als een morele plicht - of op zijn
minst als een verstandige strategie - om overal waar ze werken
verantwoord om te gaan met werknemers en het milieu. Want
globalisering maakt bedrijven niet alleen machtiger, maar ook
kwetsbaarder. Misdragingen, als je ze zo mag noemen, in één land,
kunnen aan de grote klok worden gehangen en wereldwijd de reputatie
van een bedrijf of een merk in gevaar brengen. Een voorbeeld is de
sloop van de Brent Spar.
NGO's volgen het bedrijfsleven kritisch en wereldomspannend. Hun
kritiek kan op de hele wereld een verwoestend effect hebben op de
reputatie en de omzet van een bedrijf. Het bedrijfsleven is zich daar
scherp van bewust. Er zijn dan ook voorbeelden van mulitinationals die
direct afspraken maken met milieuorganisaties.
Overheden laten zich ook niet onbetuigd. De meer milieubewuste landen
in de Europese Unie zijn er in een aantal gevallen, zoals bij de
invoering van de Integrated Pollution Preventieon and Control
richtlijn, geslaagd om andere lidstaten op sleeptouw te nemen naar een
stringenter milieubeleid. Dat leidt meteen tot vragen als: welke
mechanismen zitten daarachter, en zal dit in de toekomst blijven
gebeuren?
Landen sluiten steeds meer multilaterale milieuovereenkomsten af. In
1950 waren er nog maar enkele tientallen, nu lopen er ongeveer 300 van
zulke verdragen. Het maken van goede internationale milieuafspraken is
verre van eenvoudig. Overigens zijn niet alle verdragen even effectief
en laat soms de handhaving te wensen over, maar er zijn er ook die
vrij algemeen worden gezien als succes stories.
Kortom: globalisering leidt tot allerlei en vaak tegengestelde
ontwikkelingen en het is dan ook moeilijk om algemeen geldige
conclusies te trekken. Toch is het belangrijk dat beleidsmakers een
scherp beeld krijgen van de veranderingen in de invloedsferen en
zeggenschapsverhoudingen, die het handelingsperspectief van de
overheid veranderen. Het "waarom van de conferentie" is dat de
beleidsmakers juist nu een beter beeld moeten zien te krijgen van deze
veranderingen. Er is op allerlei deelgebieden veel ervaring opgedaan
met het aanpassen van het milieubeleid aan de veranderde
omstandigheden. Maar de globalisering gaat door, zeker waar het de
Europese eenwording betreft. Het is hoog tijd dat we lessen trekken
uit die ervaringen en die bewust gaan toepassen.
2. Vragen voor deze conferentie
Het gaat dus om de vraag wat de nationale overheden zelf kunnen doen
en wat hun mogelijkheden zijn om internationaal tot effectieve
afspraken te komen. Wat kunnen nationale overheden beter overlaten aan
de burgers, aan andere overheden, aan bedrijven en aan NGO's? Ik ben
dus vooral geïnteresseerd in de toekomstige institutionele vormgeving
van het milieubeleid. Hoe zijn invloedssferen en
zeggenschapsverhoudingen veranderd en wat zijn de gevolgen voor het
handelingsperspectief van de nationale overheid. Kortom, wat ligt er
nog in de macht beleidsmakers en hun nationale overheid?
Even terzijde: het onderwerp van de conferentie is dus niet de vraag
hoe globalisering uitwerkt op het milieu. De vraag is: Als een
overheid iets wil, kan het die wens dan ook realiseren
Strategieën
Om dit soort vragen te beantwoorden is het goed om eerst na te gaan
welke strategieën nationale overheden kunnen volgen. Op het gevaar af
een en ander te simpel voor te stellen wil ik de volgende noemen.
Streven naar doeltreffend bestuur
Het streven naar een doeltreffend bestuur is de basis. Als de
nationale overheid haar zaakjes niet in orde heeft, kan zij geen goed
milieubeleid voeren. Het gaat hierbij ook om voorspelbaarheid,
transparantie, verantwoording en legitimiteit. Binnen deze strategie
moeten overheden echter nog een aantal keuzes maken.
Overgeven aan de globalisering.
Een land kan besluiten om zich over te geven aan de ontwikkelingen die
het gevolg zijn van globalisering. Zo'n land doet dan niets aan de
sloopschepen, de klimaatverandering enzovoorts. Het zal op sommige
punten bijdragen aan een race to the bottom. Op andere milieupunten
kan het land mee worden meegezogen in de race to the top. Het kan
ondermeer profiteren van aanscherpingen van het milieubeleid in andere
landen, door buitenlandse eisen over te nemen.
Voorop lopen
Landen kunnen ook proberen voorop te lopen in de aanscherping van het
milieubeleid. Die strategie is voor heel grote landen, of voor blokken
als de EU waarschijnlijk een reële optie. Voor kleine landen als
Nederland zijn de mogelijkheden beperkt. Ze hebben een markt die te
klein is om er nieuwe technieken en producten voor te ontwerpen.
Bovendien zijn kleine landen economische niet sterk genoeg om de
concurrentie aan te gaan met buurlanden die minder ver willen gaan.
Internationaal samenwerken
Internationaal samenwerken is - zeker voor kleinere landen - de meest
belovende strategie. Er zijn verdragen die een grote omwenteling op
duurzaamheidsgebied hebben bewerkstelligd. Een voorbeeld hiervan is
het Montreal Protocol, dat de emissie van drijfgassen die de ozonlaag
aantasten aanzienlijk heeft gereduceerd.
Maar het maken van internationale afspraken is niet eenvoudig.
Landen hebben immers vele uiteenlopende belangen. Milieuafspraken
moeten bovendien in overeenstemming zijn met andere internationale
afspraken, zoals handelsverdragen. Daardoor zijn niet alle verdragen
even effectief. Bovendien spelen er twee dilemma's.
Uniformiteit versus flexibiliteit
Het eerste dilemma is de afweging van uniformiteit tegen
flexibiliteit. Hoe meer uniformiteit in de afspraken, hoe meer
bedrijven en burgers hun technieken en handelingen zullen afstemmen op
het beleidsdoel en hoe goedkoper het kan worden gerealiseerd. Neem het
streven naar een koolstofarme energiehuishouding. Veel van de
technieken die daarvoor nodig zijn kunnen alleen in internationaal
verband worden ingevoerd.
Anderzijds is het noodzakelijk om bepaalde afwijkingen van
internationale afspraken mogelijk te maken. De omstandigheden en de
belangen van landen verschillen immers nogal. Nederland wil
bijvoorbeeld in de EU de ruimte om op het gebied van mestnormen af
kunnen wijken van de EU-normen. En andere landen hebben ook zo hun
eigen voorkeuren. Te veel van dit soort flexibiliteit zorgt echter
voor inhoudsloze afspraken, die hun gewicht in papier nog niet waard
zijn. De landen blijven dan aangewezen op zichzelf.
Effectiviteit versus legitimiteit
Internationale afspraken maken betekent het sluiten van compromissen.
Dat heeft het gevolg dat de afspraken niet goed meer aansluiten op de
perceptie die individuele landen van het probleem hebben, en van de
oplossingen die ze wenselijk vinden. Als deze afwijkingen te groot
worden, herkent de burger zich niet meer in het beleid. Daarmee
brokkelen de legitimiteit van en het draagvlak voor het beleid af, en
komt de realisatie van de eerste strategie - een doeltreffend,
transparant en gelegitimeerd bestuur - in de knel.
Met dit in het achterhoofd wil ik graag gebruik maken van de grote
hoeveelheid expertise die u hier bij elkaar brengt. Ik wil deze
conferentie de volgende vragen wil voorleggen:
1) In hoeverre is globalisering daadwerkelijk een echte punt van zorg
voor het milieubeleid? Wat zijn de mogelijkheden voor een effectief
internationaal milieubeleid?
2) Voor welke onderwerpen van het milieubeleid moeten we ons zorgen
maken en voor welke niet?
3) Wat voor invloed heeft globalisering op het handelingssperspectief
van de overheid?
4) En tot slot, heeft globalisering de keuze voor instrumenten
beïnvloed? Als een probleem internationaal aangepakt wil worden, welke
instrumenten werken dan optimaal?
3. Slot
Dames en heren,
De globalisering trekt als een vloedgolf de wereld over, en wordt
wisselend als een ramp en een zegening gezien. Volgens mij is de
waarheid genuanceerder, en kunnen we wellicht profijt hebben van de
voordelen en ons wapenen tegen de nadelen. Ik hoop dat mijn vragen -
maar vooral uw antwoorden daarop - daar aan bij zullen dragen en wens
u een productieve en aangename conferentie. Dank u voor de aandacht.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer