evaluatierapport Netherlands FAO Trust Fund Cooperation 1985-2000
Kamerbrief Beleidsreactie evaluatierapport Netherlands FAO Trust Fund
Cooperation 1985-2000
Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
Afdeling Coördinatie en Institutionele Zaken
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
18 september 2003
Behandeld
Marielle van Kesteren
Kenmerk
DVF/CI-101/03
Telefoon
070 348 5428
Blad
1/6
Fax
070 348 6167
Bijlage(n)
E-Mail
Marielle-van.kesteren@minbuza.nl
Betreft
Beleidsreactie evaluatierapport `Netherlands-FAO Trust Fund
Cooperation, 1985-2000'.
Zeer geachte Voorzitter,
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het evaluatierapport van
de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
getiteld: `Netherlands-FAO Trustfund Co-operation, 1985-2000'. Deze
evaluatie geeft een goede indruk van de samenwerking via `trust funds'
tussen Nederland en de Food and Agricultural Organisation (FAO) in de
periode 1985-2000.
In deze beleidsreactie geef ik na enkele inleidende opmerkingen een
korte samenvatting van het evaluatierapport met de hoofdbevindingen,
gevolgd door mijn waardering van het rapport en een reactie op de
hoofdbevindingen, alvorens ik u informeer over de beleidsimplicaties.
1. Inleiding
In de laatste decennia heeft Nederland naast de verplichte jaarlijkse
bijdrage ook vrijwillige extrabudgettaire bijdragen aan de FAO gegeven
waarmee een groot aantal projecten is gefinancierd. Deze multi-bi
samenwerking ofwel `trust fund co-operation' (de vorm van samenwerking
met een bilaterale donor als financier en een multilaterale
organisatie als uitvoerder van specifieke projecten in
ontwikkelingslanden) had in de periode 1985-2000 een omvang van USD
324,4 miljoen. Hoewel regelmatig afzonderlijke projecten aan
evaluaties zijn onderworpen, is nooit eerder een overkoepelende
evaluatie uitgevoerd van de gehele multi-bi samenwerking met de FAO.
De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft om die reden deze
samenwerking tussen de FAO en Nederland geëvalueerd, waarvan het
rapport `FAO-Netherlands Trust Fund Co-operation, 1985-2000' het
resultaat is. Het rapport beoogt inzicht te geven in de effectiviteit
van de multi-bi samenwerking tussen de FAO en Nederland in de periode
1985-2000 en trekt derhalve geen conclusies over de effectiviteit van
de FAO als organisatie op zich. De Nederlandse verplichte bijdragen en
de bijdragen voor noodhulp- en rehabilitatieactiviteiten zijn geen
onderdeel van deze evaluatie.
2. Samenvatting evaluatie en hoofdbevindingen
Het rapport is opgebouwd uit twee delen. Het eerste deel schetst het
beleidsraamwerk en de achtergronden van de samenwerking. Het accent
ligt op de ontwikkelingen binnen de FAO en op de veranderingen van het
Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Beide aspecten zijn van invloed
geweest op de samenwerking.
De eerste jaren van de periode 1985-2000 werden gekenmerkt door een
nauwe samenwerking tussen de FAO en het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, waarbij regelmatig consultaties plaatsvonden. De FAO werd begin
jaren '90 geconfronteerd met een afname van reguliere en
extrabudgettaire bijdragen, waardoor het brede scala aan
beleidsactiviteiten werd beperkt en de concentratie op
kernactiviteiten toenam. Dit leidde midden jaren '90 tevens tot het
delegeren van technische en operationele verantwoordelijkheden en
expertise naar de regiokantoren en hervormingen van het management in
het hoofdkantoor in Rome.
In Nederland was er in die periode sprake van een afbouw van het
speciale programma voor plattelandsontwikkeling ten faveure van een
grotere focus op landen- en regiospecifieke samenwerking waarin rurale
ontwikkelingsactiviteiten werden geïntegreerd. Het Ministerie van
Buitenlandse Zaken werd in de tweede helft van de jaren '90
onderworpen aan een ingrijpende reorganisatie met delegatie van de
uitvoering naar de ambassades, een focus op een beperkter aantal
landen, nadruk op de sectorale benadering en aandacht voor ownership
van de ontvangende landen. De basis voor centraal overleg tussen Den
Haag en het FAO hoofdkantoor over de multi-bi samenwerking werd
hierdoor smaller: het jaarlijkse overleg vond gedurende enige jaren
niet plaats.
Het tweede deel van het rapport bevat een dossierstudie van een groot
aantal projecten. Daarnaast zijn enkele projecten die onder deze
samenwerking werden uitgevoerd op landenniveau onderzocht. De
dossierstudie en veldevaluaties waren gericht op het in kaart brengen
van de relevantie, effectiviteit en efficiëntie van de uitgevoerde
projecten. Eén van de conclusies is dat wereldwijde en regionale
projecten succesvoller waren dan nationale.
Het rapport bevat een zestal hoofdbevindingen:
* de Nederlandse samenwerking met de FAO heeft nooit het karakter
gehad van een programma met een helder beleidskader;
* op het gebied van efficiëntie van de organisatie is als gevolg van
ingrijpende interne hervormingsmaatregelen door de FAO vooruitgang
geboekt;
* in termen van het bereiken van korte termijn projectdoelstellingen
geven de projecten een divers en gematigd positief beeld;
* het merendeel van de projecten schoot tekort in het bereiken van
economische, financiële en institutionele duurzaamheid;
* door de FAO is verzuimd systematisch gegevens te verzamelen
omtrent de bijdrage van de projecten aan armoedevermindering;
* Nederland heeft bij de aanwending van fondsen onvoldoende
ingespeeld op de comparatieve voordelen van de FAO op het terrein
van normatieve activiteiten en grensoverschrijdende
ontwikkelingsvraagstukken.
3. Waardering rapport
Het IOB-rapport bevat een uitgebreide analyse van 15 jaar samenwerking
met de FAO, waarin met name gekeken is naar de beleidsrelevantie,
effectiviteit en efficiëntie van de samenwerking. Het rapport geeft
veel informatie en levert inzichten waaruit in bredere zin lering valt
te trekken, maar geeft slechts enkele summiere aanbevelingen. De
inzichten over de aard van de samenwerking tussen Nederland en de FAO
in de periode 1985-2000 en de resultaten daarvan vallen daarnaast
moeilijk in een breder comparatief verband te plaatsen, omdat de IOB
niet eerder een vergelijkbare studie naar de multi-bi samenwerking met
een gespecialiseerde VN-organisatie heeft uitgevoerd. Noch zijn de
bevindingen gerelateerd aan evaluatieresultaten van bilateraal
ondersteunde projecten. Daarnaast dient aangetekend te worden dat de
evaluatieperiode gekenmerkt wordt door een vorm van
ontwikkelingssamenwerking gericht op projecten die nu plaats maakt
voor meer programmatische, sectoraal gerichte samenwerking.
4. Reactie op rapport
Nederland kent het VN-systeem een belangrijke rol toe voor wat betreft
de uitvoering van (delen van) het Nederlandse beleid voor
ontwikkelingssamenwerking. Binnen het VN-systeem heeft de FAO als
normatieve en operationele organisatie een uniek mandaat op het
terrein van voedsel en landbouw. In het licht van het Nederlandse
ontwikkelingsbeleid op dat terrein is de keuze om met de FAO samen te
werken dan ook gerechtvaardigd. Dat de inhoud en de resultaten van die
samenwerking niet altijd maximaal hebben bijgedragen aan de
realisering van Nederlandse prioriteiten dient tegelijkertijd erkend
te worden. Hieronder ga ik nader in op de hoofdbevindingen van het
rapport.
· De samenwerking met de FAO heeft nooit het karakter gehad
van een programma dat werd gestuurd door een helder beleidskader.
Het rapport trekt terecht de conclusie dat het in de samenwerking met
de FAO aan een duidelijk beleidskader ontbrak. Bovendien stelt de IOB
vast dat de regelmatige aanpassingen in het Nederlandse
ontwikkelingsbeleid consequenties hadden voor de samenwerking met de
FAO. De FAO zal hiermee niet uitsluitend door Nederland zijn
geconfronteerd, ook andere donoren hebben in de loop der jaren hun
beleidsprioriteiten aangepast. Mijns inziens had de FAO hier beter op
kunnen inspelen door meer aandacht te besteden aan de dialoog met
donoren en lokale overheden op landenniveau. Nederland had dit
overigens kunnen ondervangen door een betere aansturing van de
samenwerking middels meer dialoog over de ingezette Nederlandse
beleidswijzigingen en het voorzien in een programmatische grondslag
voor de samenwerking met de FAO. Geconstateerd moet worden dat beide
partijen elkaar hierop onvoldoende hebben aangesproken.
· Op het gebied van efficiëntie van de organisatie is als
gevolg van ingrijpende hervormingsmaatregelen door de FAO vooruitgang
geboekt.
Het rapport concludeert dat de FAO als gevolg van interne
organisatiehervormingen (decentralisatie, programma hervormingen,
planning en budgethervormingen) niet langer als een inefficiënte
bureaucratie mag worden beschouwd en dat de FAO veel inzet heeft
getoond om de eigen effectiviteit te verbeteren. Hoewel de genoemde
initiatieven positief zijn, mag niet de indruk worden gewekt dat
hiermee het ingezette hervormingsproces voltooid is. Daarvoor is mijns
inziens nog te veel verbetering mogelijk voor wat betreft goed
management, monitoring & evaluatie en resultaatgerichtheid.
· In termen van het bereiken van korte termijn
projectdoelstellingen geven de projecten een gediversifieerd en
gematigd positief beeld.
· Het merendeel van de projecten schoot ernstig te kort in het
bereiken van economische, financiële en institutionele duurzaamheid.
· Door de FAO is verzuimd systematisch gegevens te verzamelen
omtrent de bijdrage van de projecten aan armoedevermindering.
Hoewel het rapport aangeeft dat de inzet van Nederland consistenter
had kunnen zijn en Nederland meer beleidsmatige samenhang in de keuze
voor verschillende projecten had moeten tonen, constateer ik dat de
onder deze samenwerking uitgevoerde projecten een gematigd positief
beeld opleveren voor wat betreft het bereiken van korte termijn
projectdoelstellingen. Het is tegelijkertijd zorgelijk dat de
projecten in duurzaamheid te kort schoten door onder andere gebrek aan
afstemming met lokale structuren. Deze conclusie kwam al naar voren in
andere project evaluaties en was in de tweede helft van de jaren '90
mede aanleiding voor de Nederlandse beleidswijzigingen die leidden tot
een meer structurele hulpvorm van sectorale benadering. De FAO is mijn
inziens nog te veel gericht op technische kennisoverdracht en te
weinig op beleidsadvisering.
· Nederland heeft bij de aanwending van fondsen onvoldoende
ingespeeld op de comparatieve voordelen van de FAO op het terrein van
normatieve activiteiten en grensoverschrijdende
ontwikkelingsvraagstukken.
Mede gezien de conclusie dat met name de regionale en wereldwijde
programma's relatief als het best beoordeeld worden, constateert het
rapport terecht dat er onvoldoende gebruik is gemaakt van de
comparatieve voordelen van de FAO voor wat betreft
grensoverschrijdende problemen. Hetzelfde geldt voor de normatieve
activiteiten van FAO. Ik onderschrijf deze kritiek. Het betreft hier
inderdaad belangrijke voordelen van de FAO waar Nederland meer gebruik
van zou kunnen maken. Daarnaast is er voor de FAO een belangrijke rol
weggelegd in beleidsadvisering op nationaal niveau. Zo moeten landen -
in samenwerking met andere VN-organisaties - worden ondersteund in hun
verantwoordelijkheid om de afspraken van VN-topconferenties en
verdragen (Millenium Top met de Millenium Development Goals, het
Verdrag inzake Biologische Diversiteit en de afspraken van de WSSD,
het Wereld Water Forum en de Wereldvoedseltop) door te vertalen naar
nationaal beleid.
Ik deel de opvatting van het rapport dat een strikte scheiding tussen
normatieve en operationele activiteiten niet wenselijk is. Tussen
beide is een vruchtbare wisselwerking mogelijk mits daarbij de balans
niet uit het oog verloren wordt. Het is goed hierbij aan te tekenen
dat de FAO inmiddels de beheersraad tweejaarlijks een overzicht
aanbiedt van zowel reguliere activiteiten als van extrabudgettaire
activiteiten. Hierdoor ontstaat meer inzicht in de aard van FAO's
reguliere normatieve werk, het operationele werk en de samenhang
daartussen.
5. Conclusie
Het is van belang vast te stellen dat in het licht van de conclusie
van deze evaluatie sinds 2001 de goede richting is ingeslagen met de
samenwerking met de FAO door de samenwerking op een andere leest
schoeien. Hoewel de huidige samenwerking in de vorm van het
FAO-Nederland Partnership Programma (FNPP) buiten het bereik van de
evaluatie valt, wil ik hier graag op ingaan, aangezien in het FNPP aan
een aantal bevindingen van het rapport opvolging wordt gegeven:
· Het partnership programma is gebaseerd op een explicieter
beleidskader dat zich richt op versterking van het functioneren van de
FAO met betrekking tot de drie beleidsthema's agrobiodiversiteit
(waaronder het integrated pest management programma), bossen en
voedselzekerheid.
· Het FNPP heeft als doelstelling de ondersteuning van het
door FAO ingezette hervormingsproces waarbij Nederland voortdurend het
belang van goede monitoring en evaluatie benadrukt.
· Door de huidige meer programmatische grondslag van de
samenwerking heeft het jaarlijkse overleg het karakter gekregen van
een beleidsinhoudelijke dialoog tussen gelijkwaardige partners.
Het FNPP beoogt efficiëntievergroting van de FAO. Of dit daadwerkelijk
bereikt wordt, zal moeten blijken uit een evaluatie van het FNPP, die
dit najaar zal worden uitgevoerd. Met deze evaluatie beoog ik inzicht
te krijgen in de mate waarin de doelstellingen van het FNPP zijn
verwezenlijkt. De uitkomst van deze evaluatie zal in belangrijke mate
bijdragen aan de beslissing de samenwerking met de FAO al dan niet in
deze vorm voort te zetten. Vooruitlopend op deze beslissing,
identificeer ik in reactie op de aanbevelingen van dit IOB-rapport de
volgende beleidsconclusies:
· In relatie tot het mandaat, de capaciteit en de strategie
van de organisatie zal de FAO zich met donoren meer moeten inzetten op
de comparatieve voordelen van de FAO. Deze liggen met name op het
terrein van de normatieve functie van de FAO en FAO's gesignaleerde
toegevoegde waarde ten aanzien van regionale activiteiten.
· De FAO zal zich niet uitsluitend moeten richten op
technische projecten maar heeft vooral ook een beleidsadviserende rol
op nationaal niveau te vervullen. Dit zal ik dan ook bij de FAO
bepleiten.
· Nederland zal als lidstaat van de FAO het ingezette proces
van efficiëntie verbetering en doelmatigheid ten behoeve van meer
resultaatgerichtheid nauwgezet blijven monitoren.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ministerie van Buitenlandse Zaken