Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF7885 Zaaknr: C01/309HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 12-09-2003
Datum publicatie: 12-09-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
12 september 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/309HR
AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE PROVINCIE NOORD-BRABANT,
gevestigd te 's-Hertogenbosch,
EISERES tot cassatie, voorwaardelijk in-cidenteel verweerster,
advocaat: mr. R.S. Meijer,
t e g e n
---
wonende te ,
VERWEERDER in cassatie, voorwaardelijk incidenteel eiser,
advocaat: mr. J.G. de Vries Robbé.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: - heeft bij
exploit van 17 mei 1990 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de
Provincie - alsmede Avob B.V. en gedagvaard voor de
rechtbank te 's-Hertogenbosch. Na wijzigingen van eis heeft
, voor zover in cassatie van belang, gevorderd:
1. de Provincie, Avob en hoofdelijk te veroordelen tot
betaling aan hem van een bedrag van f 180.000,--, te vermeerderen met
wettelijke rente, althans, indien de Rechtbank de Provincie, Avob en
niet hoofdelijk aansprakelijk zou achten, ieder van hen
te veroordelen tot betaling aan hem van een in goede justitie te
bepalen bedrag;
2. de Provincie, Avob en hoofdelijk te veroordelen tot
betaling aan hem van de overige vermogensschade, benevens de schade
als gevolg van de derving van woon- en leefgenot, op te maken bij
staat en te vereffenen volgens de wet, althans indien de Rechtbank de
Provincie, Avob en niet hoofdelijk aansprakelijk zou
achten, ieder van hen te veroordelen tot betaling aan hem van een in
goede justitie te bepalen bedrag.
In cassatie speelt uitsluitend de procedure tegen de Provincie een
rol.
De Provincie heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft na een tussenvonnis van 1 juli 1994, waarbij
partijen in de gelegenheid zijn gesteld zich uit te laten zoals in
rov. 3.2 en 3.3 van dit vonnis is aangegeven, bij tussenvonnis van 10
november 1995 een drietal deskundigen benoemd en aan hen opdracht
gegeven om schriftelijk een met redenen omkleed bericht uit te brengen
ter beantwoording van de in het dictum van dit vonnis geformuleerde
vragen. Na deskundigenbericht en verder processueel debat heeft de
rechtbank bij tussenvonnis van 24 april 1998 de deskundigen gevraagd
een nadere toelichting te geven op hun rapport. Nadat de deskundigen
een nader deskundigenrapport hadden uitgebracht, heeft de Rechtbank
bij eindvonnis van 16 juli 1999 de Provincie veroordeeld aan
te betalen de somma van f 2.130,-- en het meer of anders
gevorderde afgewezen.
Tegen genoemde vonnissen heeft hoger beroep ingesteld bij
het gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij tussenarrest van 3 juli 2001 heeft het hof een descente bevolen
naar de locatie van de voormalige stortplaats aan de Voorste Heide te
Berghem, gemeente Oss, nabij het perceel aldaar en iedere
verdere beslissing aangehouden.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Provincie beroep in cassatie
ingesteld. heeft voorwaardelijk incidenteel
cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van
antwoord tevens houdende voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep
zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het
beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten alsmede door
mr. J.H.M. van Swaaij voor de Provincie en mr. F. Damsteegt voor
, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt, zowel in het
principale als in het voorwaardelijke incidentele cassatieberoep, tot
vernietiging en verwijzing.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) woont sedert in ieder geval de jaren '80 in een aan
hem in eigendom toebehorende woning aan de te . Op
zijn perceel staat nog een tweede woning. Het perceel ligt in het
buitengebied van de gemeente. De betrokken grond heeft en had reeds in
1980 de bestemming bos. Op enige afstand van zijn woning bevond zich
een grondafgravingsput, naar de eigenaar genaamd de put van
---
(ii) De locatie van put en nabijgelegen grond aan weerszijden van de
gemeentegrens tussen Oss en (de voormalige gemeente) Berghem en dus op
zeer korte afstand van onder meer de woning van is in het
door de Provincie ingevolge de Afvalstoffenwet opgestelde plan
opgenomen als een locatie ten behoeve van afvalstort. Hiertoe hebben
Gedeputeerde Staten bij besluit van 23 april 1985 aan Avob B.V.,
waarvan aandeelhouder en directeur is, voor deze
locatie een vergunning tot oprichting en exploitatie van een
afvalverwerkingsinrichting gegeven. Deze vergunning heeft in beroep
stand gehouden. Aan de vergunning waren onder meer de voorwaarden
verbonden dat de stort op 14 mei 1987 beëindigd diende te zijn en dat
slechts op het in de gemeente Oss gelegen deel van de locatie mocht
worden gestort. Avob heeft niet zelf deze inrichting opgericht en
geëxploiteerd, maar zij heeft de benutting van de vergunning
overgelaten aan Grontmij N.V. Hiertoe heeft Avob zowel met het
streekgewest Brabant Noord-Oost tot verzekering van aanbod van
verzameld huishoudafval als met Grontmij tot aanvaarding en verwerking
van dat afval en tot aanleg en exploitatie van de inrichting een
overeenkomst gesloten. Grontmij heeft op basis van deze opdracht de
nodige werken voor de inrichting aangelegd en de exploitatie ter hand
genomen door afval in ontvangst te nemen en te storten en te
verwerken. Eind 1991 was de maximale hoeveelheid (na uitbreiding in
1990: 275.000 ton) bereikt en werd de stort beëindigd. Hierna is de 10
m hoge afvalberg met grond afgedekt.
(iii) Volgens een ambtsbericht van het Bureau Adviseur Beroepen
Milieubeheer, dat op 15 april 1992 naar aanleiding van een beroep
tegen de op 18 mei 1990 door Gedeputeerde Staten verleende vergunning
tot uitbreiding van de stortplaats werd ingebracht, ondervond
zowel geluidhinder als stank- en stofoverlast en last
door uitwerpselen van vogels. De adviseur concludeerde dat die hinder
niet afdoende was weg te nemen. Vanwege verontreiniging van de
zandwinput werd omwonenden ontraden groenten en planten met grondwater
te besproeien.
(iv) De vergunning van 1985 had een gelding van tien jaren. In verband
met de in de vergunning opgenomen voorwaarde dat het storten op 14 mei
1987 geëindigd moest zijn, namen Gedeputeerde Staten op 4 augustus
1985 een beschikking tot verlenging van deze termijn. Na bezwaar en
beroep werd deze verlengingsvergunning door de Afdeling voor de
geschillen van bestuur van de Raad van State op 29 april 1989
vernietigd. Gedeputeerde Staten namen op 18 mei 1990 opnieuw een
beschikking tot verlenging, ditmaal tot uiterlijk 1 januari 1992. Bij
die beschikking werd tevens de totale hoeveelheid te storten afval
vergroot tot 275.000 ton. Deze beschikking hield op 28 september 1992
in beroep stand.
(v) De bestemming bosgebied liet het gebruik van deze grond voor
afvalstort niet toe. Aan de desbetreffende wijziging van het
bestemmingsplan ten behoeve van deze activiteit onthield de Kroon haar
goedkeuring op 9 oktober 1989. De voor de oprichting van werken en
installaties nodige aanlegvergunning is zelfs nimmer aangevraagd. De
voor de aanleg nodige bouwvergunning is door de Afdeling rechtspraak
van de Raad van State op 22 februari 1990 vernietigd wegens het
ontbreken van een aanlegvergunning.
3.2 In het onderhavige geding heeft , voor zover in
cassatie van belang, gevorderd de Provincie te veroordelen tot
schadevergoeding wegens waardevermindering van de hem toebehorende
woningen en het derven van woon- en leefgenot. De Rechtbank heeft de
desbetreffende vorderingen afgewezen. Het Hof heeft, kort gezegd,
overwogen dat de omstandigheden van het geval - ernstige hinder
terwijl niet is voorzien in een regeling van vergoeding van schade -
meebrengen dat de oprichting en benutting van de
afvalverwerkingsinrichting onrechtmatig is jegens de betrokken
bewoners, en dat die onrechtmatigheid niet wordt weggenomen doordat
voor de oprichting en exploitatie een vergunning op de voet van de
Afvalstoffenwet is verleend en die wet geen schadevergoedingsregeling
kent (rov. 4.4). Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat in de eerste
plaats de Provincie aansprakelijk is voor de schade ten gevolge van
dit onrechtmatig optreden (rov. 4.6 en 4.6.1).
4. Beoordeling van het middel in het principale beroep
4.1.1 De onderdelen 1a - 1d richten zich tegen een aantal feitelijke
vaststellingen in rov. 4.2.1 - 4.2.3 van 's Hofs arrest. Hierbij
verdient opmerking dat, voor zover deze onderdelen vaststellingen van
het Hof als "wezenlijk onvolledig" aanmerken, het Hof niet gehouden
was op iedere afzonderlijke stelling van de Provincie in te gaan. Voor
zover de onderdelen erover klagen dat het Hof het bewijsaanbod van de
Provincie heeft gepasseerd, kunnen zij niet tot cassatie leiden,
aangezien het in de memorie van antwoord vervatte algemene
bewijsaanbod naar het kennelijke en niet onbegrijpelijke oordeel van
het Hof onvoldoende gespecificeerd was.
4.1.2 Onderdeel 1a keert zich tegen de vaststellingen van het Hof dat
de grondafgravingsput zich op minder dan 100 m afstand van de woning
van bevond (rov. 4.2.1) en dat de afvalstortinrichting op
een afstand tussen 50 en 100 m van zijn woning lag. Het onderdeel
verwijt het Hof aldus de stellingen van te hebben gevolgd
en niet te zijn ingegaan op het verweer van de Provincie in haar
memorie van antwoord dat de afstand "ten naaste bij vierhonderd meter"
was. Het onderdeel is tevergeefs voorgesteld. Kennelijk heeft het Hof
het verweer van de Provincie als onvoldoende gemotiveerd aangemerkt en
op die grond de desbetreffende stellingen van aannemelijk
geoordeeld. Dit is niet onbegrijpelijk, nu de stelling van de
Provincie in het geheel niet van enige motivering is voorzien, ook
niet door te verwijzen naar de in het onderdeel vermelde kaart waaruit
de afstand zou blijken. Dat het Hof de afstand uit deze kaart had
kunnen afleiden, betekent, anders dan het onderdeel wil, niet dat het
Hof daartoe ook gehouden was.
4.1.3 Onderdeel 1b, dat zich richt tegen de vaststellingen van het Hof
met betrekking tot stortingen in de afvalverwerkingsput en de
desbetreffende voorwaarden in de vergunning van 23 april 1985, berust
op het uitgangspunt dat "aangenomen moet worden" dat het Hof aan deze
vaststellingen dragend gewicht heeft toegekend voor zijn beslissingen
in rov. 4.4 en 4.6.1 resp. 4.8.1 en 4.8.3. Het onderdeel kan bij
gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, omdat dit
uitgangspunt niet juist is, nu niet blijkt en het onderdeel ook niet
verduidelijkt dat en waarom deze vaststellingen dragend zijn voor de
in genoemde overwegingen vervatte beslissingen.
4.1.4 Voor zover onderdeel 1c.1 met betrekking tot de afstand tussen
de woning van en de vuilstortplaats voortbouwt op
onderdeel 1a, moet het het lot daarvan delen. Onderdeel 1c.1 klaagt
voorts dat het Hof met zijn verwijzing in rov. 4.2.2 naar het "niet
betwiste" Ambtsbericht van het Bureau Adviseur Beroepen Milieubeheer
van 15 april 1992 heeft miskend dat de Provincie dit ambtsbericht wel
degelijk als onjuist en achterhaald heeft bestreden. Deze klacht
faalt, aangezien de vaststelling van het Hof dat het ambtsbericht niet
is betwist, berust op de aan het Hof als rechter die over de feiten
oordeelt, voorbehouden uitleg van de stukken van het geding, welke
uitleg ook in het licht van de uitspraken van de Raad van State,
waarnaar het onderdeel verwijst, niet onbegrijpelijk is. De klacht dat
uit het ambtsbericht niet, althans niet zonder meer, valt af te leiden
dat het ambtsbericht mede het oog had op de woning van ,
is eveneens ongegrond, omdat de bestreden gevolgtrekking berust op een
aan het Hof voorbehouden en niet onbegrijpelijke uitleg van het
ambtsbericht. Dat het Hof in de door het onderdeel vermelde passages
van de stukken van het geding niet een voldoende gemotiveerde
betwisting door de Provincie heeft gelezen van de stelling van
dat hij rechtens relevante hinder heeft ondervonden, is
evenmin onbegrijpelijk, zodat het onderdeel ook in zoverre tevergeefs
is voorgesteld.
Onderdeel 1c.2 bestrijdt als wezenlijk onvolledig de vaststelling van
het Hof dat omwonenden vanwege de verontreiniging van de zandwinput
werd ontraden groenten en planten met grondwater te besproeien. Het
onderdeel mist doel. Ook indien met het onderdeel moet worden
aangenomen dat het grondwater niet verontreinigd was en veilig
gebruikt kon worden, doet dit niet af aan de vaststelling dat het
gebruik van het grondwater werd ontraden.
4.1.5 Onderdeel 1d.1 merkt de vaststelling van het Hof in de tweede
alinea van zijn rov. 4.2.3 dat de Kroon haar goedkeuring aan de
wijziging van het bestemmingsplan heeft onthouden, aan als wezenlijk
onvolledig, nu die onthouding van de goedkeuring geschiedde onder
verwerping van alle materiële bezwaren van .
Laatstgenoemde omstandigheid doet evenwel niet af aan de juistheid van
de vaststelling van het Hof, zodat de klacht faalt. Bij zijn
vaststelling dat de ten behoeve van de bouwvergunning door
Gedeputeerde Staten verstrekte verklaring van geen bezwaar ten
onrechte bleek te zijn verstrekt, is het Hof kennelijk, en in het
licht van het debat van partijen niet onbegrijpelijk, ervan uitgegaan
dat uit de, in cassatie niet bestreden, vernietiging van de
bouwvergunning wegens het ontbreken van een aanlegvergunning, volgt
dat de verklaring van geen bezwaar ten onrechte was verstrekt. Aldus
verstaan is de vaststelling van het Hof niet onjuist of
onbegrijpelijk, zodat ook onderdeel 1d.2 tevergeefs is voorgesteld.
4.2.1 Onderdeel 2.1 bouwt voort op de hiervoor besproken onderdelen 1a
- 1c en moet het lot daarvan delen.
4.2.2 Bij conclusie van dupliek in eerste aanleg heeft de Provincie
een beroep gedaan op het beginsel van formele rechtskracht. Zij heeft
zich toen beroepen op twee uitspraken van de Afdeling rechtspraak van
de Raad van State van 28 september 1992, waarbij de beroepen van
tegen de beschikkingen van Gedeputeerde Staten van 18 mei
1990 tot wijziging van de initiële beschikking van 23 april 1985 wat
betreft de termijn, resp. tot uitbreiding van de stortcapaciteit tot
275.000 ton, werden verworpen. De Provincie heeft dit betoog in hoger
beroep niet herhaald, maar gelet op de devolutieve werking van het
hoger beroep had het Hof, dat de vordering van in
beginsel toewijsbaar oordeelde, dienen te onderzoeken of het beroep
van de Provincie op het beginsel van formele rechtskracht niettemin
tot afwijzing van de vordering van zou moeten leiden.
Door dit na te laten heeft het Hof hetzij blijk gegeven van een
onjuiste rechtsopvatting, door voorbij te zien aan de devolutieve
werking van het appel, hetzij zijn arrest ontoereikend gemotiveerd.
Voor zover onderdeel 2.2 hierover klaagt, is het derhalve gegrond.
Voor zover het onderdeel klaagt dat het Hof buiten de grenzen van de
rechtsstrijd is getreden door, ofschoon had erkend dat
Gedeputeerde Staten niet al in de vergunning of bij de verlening
daarvan in een schadevergoedingsregeling hadden moeten voorzien, te
oordelen dat de Provincie in de vergunningvoorwaarden in een
schadevergoedingsregeling had kunnen voorzien of de totstandkoming van
zulk een regeling voorafgaand aan de afgifte van de vergunning had
kunnen eisen, is het ongegrond. Het stond het Hof immers vrij op de
voet van art. 48 (oud) Rv. de rechtsgronden aan te vullen, nu naar het
kennelijke oordeel van het Hof uit de proceshouding van
niet ondubbelzinnig was gebleken dat hij toewijzing van zijn vordering
op deze grondslag niet wenste.
4.2.3 Onderdeel 2.3 klaagt dat zonder nadere motivering niet valt in
te zien waarom de Provincie, die geen eigen uitvoerende taken heeft
wat betreft de feitelijke inzameling en verwerking van het afval, uit
hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk is voor de door
gestelde schade als gevolg van de concrete exploitatie
van de afvalinrichting door derden en/of vanwege het ontbreken van een
bestemmingsplanwijziging resp. aanleg- en bouwvergunning van de
gemeente, dan wel van een voor genoegzaam aanbod tot
schadevergoeding van de vergunninghouder, de exploitant of het Gewest.
Uit de memorie van toelichting bij de Afvalstoffenwet, zoals
aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.24, blijkt
dat de Provincie ook in het kader van de Afvalstoffenwet de
bevoegdheid heeft de gemeente aanwijzingen te geven omtrent de inhoud
van bestemmingsplannen. Hetgeen het Hof hieromtrent in rov. 4.6.1
heeft overwogen, komt hierop neer dat de Provincie met gebruikmaking
van deze bevoegdheid had kunnen en moeten bewerkstelligen dat in een
schadevergoedingsregeling ten behoeve van werd voorzien.
Dit oordeel behoefde geen nadere motivering, zodat het onderdeel
faalt.
4.2.4 Onderdeel 2.4 bouwt voort op het hiervoor in 4.1.5 ongegrond
bevonden onderdeel 1d en moet het lot daarvan delen.
4.2.5 Onderdeel 2.5 richt zich tegen de door het Hof voor zijn oordeel
dat de Provincie gehouden was in een schadevergoedingsregeling te
voorzien of de totstandkoming van zulk een regeling voorafgaand aan de
afgifte van de vergunning had kunnen eisen, ten overvloede gegeven
nadere motivering, die hierop neerkomt dat de Provincie eens te meer
tot een en ander gehouden was nu, naar zij kon weten, de mogelijkheid
van schadevergoeding op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(hierna: WRO) niet bestond. Nu het oordeel van het Hof geheel kan
worden gedragen door zijn daaraan in de eerste plaats ten grondslag
gelegde motivering die blijkens hetgeen hiervoor in 4.2.3 is overwogen
tevergeefs is bestreden, kan het onderdeel bij gebrek aan belang niet
tot cassatie leiden.
4.2.6 In de derde alinea van zijn rov. 4.6.1 heeft het Hof met
betrekking tot de aansprakelijkheid samenvattend overwogen dat de
Provincie de inrichting weliswaar niet zelf heeft aangelegd en
geëxploiteerd, maar dat zij deze met haar besluitvorming inzake plan
en vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet mogelijk en waarschijnlijk
heeft gemaakt. Voor zover onderdeel 2.6 klaagt dat zonder nadere
motivering niet valt in te zien waarom de Provincie op deze grond
aansprakelijk is, is het tevergeefs voorgesteld. Uit hetgeen hiervoor
in 4.2.3 is overwogen volgt dat het Hof zijn oordeel dat en op welke
grond de Provincie jegens aansprakelijk is voor de schade
die hij stelt te hebben geleden, toereikend heeft gemotiveerd. Anders
dan het onderdeel wil, was het Hof niet gehouden zijn samenvattend
oordeel nog eens afzonderlijk van een motivering te voorzien. Voor
zover het onderdeel ervan uitgaat dat het Hof met zijn samenvattend
oordeel tot uitdrukking heeft gebracht dat de Provincie aansprakelijk
is voor het onrechtmatig toebrengen van hinder door derden, mist het
blijkens het hiervoor overwogene feitelijke grondslag.
4.2.7 Voor zover onderdeel 2.7 uitgaat van de veronderstelling dat het
Hof aan de aansprakelijkheid van de Provincie mede ten grondslag heeft
gelegd dat het doorstorten na 14 mei 1987 jegens
onrechtmatig was, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot
cassatie leiden. Met zijn overweging dat de Provincie zelfs in de
periode dat de vergunning ontbrak op voortzetting van de storting
heeft aangedrongen, heeft het Hof in aansluiting op zijn hiervoor in
4.2.6 weergegeven samenvattende oordeel slechts een nader argument
gegeven voor zijn zienswijze dat de oprichting en exploitatie van de
inrichting in de eerste plaats een belang van de Provincie betrof.
4.2.8 Onderdeel 2.8 keert zich tegen de verwerping door het Hof van de
verweren van de Provincie omtrent het ontbreken van causaliteit tussen
haar optreden en de door geleden schade. Voor zover het
onderdeel voortbouwt op de hiervoor ongegrond bevonden onderdelen,
moet het het lot daarvan delen. Voor zover het onderdeel uitgaat van
de veronderstelling dat het Hof met de verwerping van de verweren van
de Provincie omtrent de causaliteit mede het oog heeft gehad op de
vormen van schade die in het onderdeel onder (a) - (d) worden vermeld,
mist het feitelijke grondslag. Het oordeel van het Hof heeft geen
verdere strekking dan dat de Provincie aansprakelijk is voor de schade
die het gevolg is van het verlenen van de vergunning voor het
aanleggen en exploiteren van de afvalverwerkingsinrichting in de
nabijheid van de woning van zonder dat in een
schadevergoedingsregeling was voorzien.
4.3 De onderdelen 3.1 en 3.2, die zich richten tegen rov. 4.8.1 en
4.8.3 van het arrest van het Hof, missen zelfstandige betekenis, zodat
zij geen afzonderlijke behandeling behoeven.
5. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
5.1 Onderdeel 1 verwijt het Hof met zijn vaststelling in rov. 4.2.3
dat tussen 14 mei 1987 en 4 augustus 1987 zonder vergunning is
gestort, te hebben miskend dat tussen 14 mei 1987 en 18 mei 1990
zonder vergunning is gestort, nu de beschikking van 4 augustus 1987
tot verlenging van de termijn is vernietigd en Gedeputeerde Staten
eerst op 18 mei 1990 opnieuw een beschikking hebben genomen tot
verlenging van de storttermijn. Het onderdeel kan bij gebrek aan
belang niet tot cassatie leiden. Het Hof heeft met de bestreden
vaststelling slechts tot uitdrukking gebracht dat in ieder geval in de
periode 14 mei 1987 tot 4 augustus 1987 een vergunning ontbrak en het
heeft blijkens hetgeen het overigens in rov. 4.2.3 heeft overwogen
niet uit het oog verloren dat de op laatstgenoemde datum genomen
beschikking is vernietigd. In de bestreden rechtsoverweging heeft het
Hof, anders dan het onderdeel kennelijk veronderstelt, geen oordeel
uitgesproken over de gevolgen van het ontbreken van een vergunning
5.2 Onderdeel 2 klaagt dat het Hof voor de beoordeling van het
onrechtmatig handelen van de Provincie uitsluitend acht heeft geslagen
op het in rov. 4.5 weergegeven betoog van en dat het door
hem aangevoerde essentiële stellingen heeft gepasseerd.
Voor zover onderdeel 2.1 betoogt dat het Hof de stelling van
heeft gepasseerd dat de Provincie hem ten onrechte heeft
verwezen naar de mogelijkheid van art. 49 WRO, mist het feitelijke
grondslag. Het Hof heeft blijkens zijn rov. 4.6.1 deze omstandigheid
ten overvloede betrokken bij zijn beoordeling van de onrechtmatigheid
van het handelen van de Provincie. Voor zover het onderdeel aanvoert
dat het Hof de verwijzing naar art. 49 WRO als een zelfstandige
onrechtmatige daad van de Provincie had moeten aanmerken, kan het bij
gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. Nu het Hof de vordering
van reeds op andere grond toewijsbaar oordeelde (vgl.
hetgeen hiervoor in 4.2.5 is overwogen), behoefde het zich niet uit te
laten over de vraag of ook de verwijzing naar de mogelijkheid van art.
49 WRO een zelfstandige grond voor toewijzing van deze vordering kon
opleveren. Zo nodig kan deze vraag na verwijzing nog aan de orde
komen.
Met betrekking tot de klacht van onderdeel 2.2 dat het Hof de
essentiële stelling van heeft gepasseerd dat de Provincie
ook onrechtmatig heeft gehandeld door niet de naleving van de
vergunningvoorwaarden te controleren en zelfs toestemming te geven om
in strijd met die vergunningvoorwaarden verontreinigd kalkslib te
storten, geldt dat het Hof, nu het de vordering van op
andere grond toewijsbaar oordeelde, niet meer afzonderlijk op deze
grond behoefde in te gaan. Ook hieromtrent kan zo nodig na verwijzing
worden beslist.
Hetzelfde geldt ten slotte voor de combinatie van deze factoren, zodat
ook onderdeel 2.3 tevergeefs is voorgesteld.
5.3 Onderdeel 3.1 richt zich tegen rov. 4.5 met de klacht dat het Hof
heeft miskend dat handelen in strijd met de vergunningvoorwaarden
onrechtmatig is en dat wijziging van de vergunning (wat betreft de
storttermijn) aan die onrechtmatigheid niet afdoet. Het onderdeel
faalt, omdat het Hof kennelijk en met juistheid heeft geoordeeld dat
aan een besluit, ook als dit een wijziging van vergunningvoorwaarden
inhoudt, terugwerkende kracht kan toekomen.
Het oordeel van het Hof dat in het onderhavige geval een aanvankelijk
onrechtmatige overtreding van de vergunningvoorwaarden achteraf door
een vergunning is gedekt, is niet onbegrijpelijk nu, naar het Hof
kennelijk heeft aangenomen, met de wijziging van de vergunning
bestaande in verlenging van de termijn is beoogd de vergunning voor de
inmiddels verstreken periode te doen gelden. Ook de door onderdeel 3.2
aangevoerde motiveringsklacht is derhalve ongegrond.
Onderdeel 3.3 richt zich tegen de vaststelling van het Hof dat niet
door is gesteld dat in de vergunningloze periodes in
strijd met de aanvankelijke of ten slotte verstrekte vergunning is
gestort en verwerkt. In het licht van de stelling van bij
zijn conclusie van repliek in eerste aanleg dat in de periode van 13
april 1987 tot 30 juni 1987, ook als de vergunning wel van kracht zou
zijn, in strijd met de vergunningvoorschriften is gestort, is de
vaststelling van het Hof inderdaad onbegrijpelijk, zodat het onderdeel
doel treft.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale en in het incidentele beroep:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 3
juli 2001;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere
behandeling en beslissing;
in het principale beroep voorts:
veroordeelt in de kosten van het geding in cassatie, tot
op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op EUR
2.453,20 aan verschotten en EUR 1.590,-- voor salaris;
in het incidentele beroep voorts:
veroordeelt de Provincie in de kosten van het geding in cassatie, tot
op deze uitspraak aan de zijde van begroot op EUR 68,07
aan verschotten en EUR 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren J.B. Fleers, D.H. Beukenhorst, A.M.J. van
Buchem-Spapens en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer F.B. Bakels op 12 september 2003.
*** Conclusie ***
Rolnummer C01/309
Mr. Keus
Zitting 25 april 2003
Conclusie inzake
Provincie Noord-Brabant
(hierna: de Provincie)
tegen
(hierna: )
1. Feiten en procesverloop
1.1 In de directe nabijheid van de woning van werd een
afvalstort- en verwerkingsplaats voor huisvuil ingericht. Deze
afvalstort- en verwerkingsplaats voor huisvuil werd met vergunning van
de Provincie krachtens de Afvalstoffenwet door derden geëxploiteerd.
In cassatie is vooral aan de orde of de Provincie als
vergunningverlenende instantie onder de omstandigheden van het geval
onrechtmatig handelde door niet in een schadevergoeding
(nadeelcompensatie) voor als omwonende te voorzien en of
het beginsel van formele rechtskracht eraan in de weg staat dat de
burgerlijke rechter schadevergoeding ten laste van de Provincie
toewijst.
1.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan(1).
(a) woont in ieder geval sedert de jaren '80 in een aan
hem in eigendom toebehorende woning aan de te . Op
zijn perceel staat nog een tweede woning. Het perceel ligt in het
buitengebied van de gemeente. De betrokken grond(2) heeft en had reeds
in 1980 de bestemming bos. Op minder dan 100 m afstand van zijn
woning(3) bevond zich een grondafgravingsput, genaamd naar de
eigenaar, de put van .
(b) De locatie van put en nabijgelegen grond aan weerszijden(4) van de
gemeentegrens tussen Oss en (de voormalige gemeente) Berghem en dus op
zeer korte afstand van onder meer de woning van is in het
door de Provincie ingevolge de Afvalstoffenwet opgestelde plan als een
locatie ten behoeve van afvalstort opgenomen. Hiertoe hebben
Gedeputeerde Staten (hierna: GS) bij besluit van 23 april 1985(5) aan
Avob B.V. (voorheen: B.V.) (hierna: Avob), waarvan eigenaar en
directeur (hierna: ) is, voor deze
locatie een vergunning tot oprichting en exploitatie van een
afvalverwerkingsinrichting gegeven. Deze vergunning heeft in beroep
stand gehouden. Aan de vergunning waren onder meer de voorwaarden
verbonden dat de stort op 14 mei 1987 diende te zijn beëindigd en dat
slechts op het in de gemeente Oss gelegen deel van de plek (de
hoogstort en dus niet de put) mocht worden gestort(6).
(c) Avob heeft de inrichting niet zelf opgericht en geëxploiteerd,
maar de benutting van de vergunning aan Grontmij NV (hierna: Grontmij)
overgelaten. Hiertoe heeft Avob zowel met het Streekgewest Brabant
Noord-Oost tot verzekering van aanbod van verzameld huishoudafval als
met Grontmij tot aanvaarding en verwerking van dat afval en tot aanleg
en exploitatie van de inrichting een overeenkomst gesloten. Grontmij
heeft de nodige werken voor de inrichting aangelegd en de exploitatie
ter hand genomen door afval in ontvangst te nemen en dit te storten en
te verwerken. Eind 1991 was de maximale hoeveelheid (na uitbreiding in
1990: 275.000 ton) bereikt en werd de stort beëindigd. Hierna is de 10
m hoge afvalberg met grond afgedekt.
(d) De put van is totnogtoe niet als stortplaats
gebruikt. Wel is ter voorbereiding van zulk gebruik met instemming van
de Provincie reeds in 1987 10.000 ton verontreinigd kalkhoudend
materiaal in deze put gestort. Het water in de put is kennelijk door
stortingen in eerdere jaren vervuild geraakt(7).
(e) De afvalstortinrichting lag op een afstand tussen 50 en 100 m van
de woning van (8). Die korte afstand had voor hem tot
gevolg dat hij ernstige hinder van de werking ervan ondervond(9).
Blijkens het niet betwiste(10) Ambtsbericht van het Bureau Adviseur
Beroepen Milieubeheer(11) dat op 15 april 1992 naar aanleiding van een
beroep tegen de op 18 mei 1990 door GS verleende vergunning tot
uitbreiding van de stortplaats werd ingebracht, ondervond
zowel geluidhinder als stank- en stofoverlast en last door
uitwerpselen van vogels. De betrokken adviseur concludeerde dat die
hinder niet afdoende was weg te nemen. Vanwege verontreiniging van de
zandwinput werd omwonenden ontraden groenten en planten met grondwater
te besproeien(12).
(f) De vergunning van 1985 had een gelding van 10 jaren. In verband
met de in de vergunning opgenomen voorwaarde dat het storten op 14 mei
1987 moest zijn geëindigd, namen GS op 4 augustus 1987 een beschikking
tot verlenging van deze termijn(13). Na bezwaar en beroep werd deze
beschikking door de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de
Raad van State op 29 april 1989 vernietigd. Tussen 14 mei en 4
augustus 1987 is derhalve zonder vergunning gestort(14). GS namen op
18 mei 1990 opnieuw een beschikking tot verlenging, ditmaal tot
uiterlijk 1 januari 1992(15). Bij die beschikking(16) werd tevens de
totale hoeveelheid te storten afval tot 275.000 ton vergroot. Deze
beschikking hield in beroep op 28 september 1992 stand.
(g) De bestemming bosgebied liet het gebruik van de grond voor
afvalstort niet toe. Aan de desbetreffende wijziging van het
bestemmingsplan ten behoeve van deze activiteit onthield de Kroon haar
goedkeuring op 9 oktober 1989(17). De voor de oprichting van werken en
installaties nodige aanlegvergunning is nooit aangevraagd. De voor de
aanleg nodige bouwvergunning is door de Afdeling rechtspraak van de
Raad van State op 22 februari 1990 vernietigd wegens het ontbreken van
een aanlegvergunning. De ten behoeve van de bouwvergunning door GS
verstrekte verklaring van geen bezwaar bleek ten onrechte te zijn
verstrekt(18).
1.3 Tegen deze achtergrond heeft de Provincie, alsmede
Avob en , in rechte betrokken en na enkele
eiswijzigingen gevorderd dat de rechtbank
(a) Avob een verbod oplegt te storten zolang niet aan alle vereisten
in het kader van de ruimtelijke ordening en de milieuwetgeving is
voldaan, zulks op straffe van een dwangsom van f 10.000,= voor iedere
dag dat Avob in gebreke blijft om na betekening van het in dezen te
wijzen vonnis aan deze veroordeling te voldoen;
(b) de Provincie veroordeelt tot betaling aan hem van een bedrag van f
16.096,59 ter zake van proceskosten in de administratieve procedure;
(c) gedaagden hoofdelijk veroordeelt tot betaling aan hem van een
bedrag van f 180.000,=, te vermeerderen met wettelijke rente, althans,
indien zij de gedaagden niet hoofdelijk aansprakelijk zou achten,
ieder van hen veroordeelt tot betaling aan hem van een in goede
justitie te bepalen bedrag;
(d) gedaagden hoofdelijk veroordeelt tot betaling aan hem van de
overige vermogensschade, benevens de schade als gevolg van de derving
van woon- en leefgenot, op te maken bij staat en te vereffenen volgens
de wet, althans, indien zij gedaagden niet hoofdelijk aansprakelijk
zou achten, ieder van hen veroordeelt tot betaling aan hem van een in
goede justitie te bepalen bedrag;
(e) Avob en veroordeelt tot nakoming van het aanbod
uit te kopen, een en ander met inachtneming van de normen
en regels van de Onteigeningswet;
(f) gedaagden veroordeelt in de kosten van het geding(19).
1.4 In cassatie zijn uitsluitend nog aan de orde de vorderingen tot
schadevergoeding als hiervoor onder 1.3(c) en 1.3(d) omschreven, en
uitsluitend voor zover deze tegen de Provincie zijn ingesteld(20).
heeft aan die vorderingen ten grondslag gelegd dat bij
het verlenen van de vergunning waardoor de oprichting en
ingebruikstelling van de litigieuze stortplaats - mede - mogelijk is
gemaakt, niet op enigerlei wijze in schadevergoeding ten behoeve van
derden-belanghebbenden zoals is voorzien(21). Voorts
heeft daaraan ten grondslag gelegd (i) dat de Provincie
medeverantwoordelijk is voor de illegale stortingen vanaf 14 mei 1987,
nu zij deze niet slechts heeft gedoogd, maar bij brief van 16 mei 1989
expliciet heeft toegestaan, dat op basis van de geëxpireerde
vergunning van 23 april 1985 verder wordt gestort(22) alsmede (ii) dat
in strijd met de vergunning maar met toestemming van de Provincie in
de zomer van 1987 10.000 ton verontreinigd kalkslib in de put van
is gestort. Volgens heeft de Provincie als
vergunningverlenende en controlerende instantie - in strijd met haar
wettelijke plicht en expliciete toezeggingen - niet of nauwelijks de
naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften
gecontroleerd; integendeel, zij heeft zelfs toestemming gegeven om in
strijd met die voorschriften kalkslib in de put te storten. De
Provincie heeft daarmee onrechtmatig jegens
gehandeld(23). Bij repliek heeft nader betoogd dat een
overheidslichaam zich bij het nemen van een beslissing de belangen van
de direct getroffenen dient aan te trekken. De Provincie heeft dit
nagelaten(24). Ook op die grond heeft de Provincie volgens
onrechtmatig jegens hem gehandeld.
1.5 De Provincie heeft de vordering van gemotiveerd
bestreden. Zij heeft zich ten aanzien van het aanbieden van
schadevergoeding, voorafgaand aan of bij het besluit, op het standpunt
gesteld dat van algemene bekendheid is dat schadevergoeding zal moeten
worden gezocht binnen het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening (hierna: WRO); de Afvalstoffenwet kent geen
schadevergoedingsregeling, aldus de Provincie. Voor wat betreft het
tijdelijk storten zonder vergunning heeft de Provincie zich op het
standpunt gesteld dat dit gebrek door de latere (verlenging van de)
vergunning is geheeld. De Provincie heeft voorts betwist dat zij haar
taak als controlerende overheid niet is nagekomen. Bij dupliek heeft
de Provincie haar verweer uitgebreid met een beroep op formele
rechtskracht in verband met een tweetal na het nemen van haar
conclusie van antwoord beschikbaar gekomen uitspraken van de Afdeling
voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van 28 september
1992.
1.6 De rechtbank 's-Hertogenbosch heeft bij tussenvonnis van 1 juli
1994 ten aanzien van de thans nog aan de orde zijnde en hiervóór onder
1.3(c) en 1.3(d) omschreven vorderingen overwogen, dat de vordering
onder (d) zal worden afgewezen. Voor zover in cassatie nog van belang
heeft de rechtbank daaraan ten grondslag gelegd dat schade als gevolg
van het derven van woon- en leefgenot niet is te beschouwen als een
vermogensnadeel en dat in casu voor vergoeding van andere schade dan
die, bestaande in een vermogensnadeel, geen grond is. Ten aanzien van
de vordering onder (c), die betrekking heeft op de waardevermindering
van de aan toebehorende woningen, wenste de rechtbank,
alvorens in te gaan op de onderscheiden onrechtmatige gedragingen die
aan deze vordering ten grondslag had gelegd, meer
duidelijkheid te verkrijgen over bestaan en omvang van de door
gestelde schade wegens waardevermindering van het pand
(het tweede pand van aan de was
inmiddels verkocht), alsmede over de oorzaak of oorzaken van deze
(eventuele) schade. De rechtbank achtte het noodzakelijk dat een
schriftelijk deskundigenbericht zou worden uitgebracht.
1.7 Bij tussenvonnis van 10 november 1995 heeft de rechtbank een
drietal deskundigen benoemd. Na indiening van het deskundigenbericht
en na verder partijdebat heeft de rechtbank bij tussenvonnis van 24
april 1998 de deskundigen een nadere toelichting gevraagd. Na het
uitbrengen van een nader deskundigenrapport en wederom partijdebat,
heeft de rechtbank op 16 juli 1999 eindvonnis gewezen. De rechtbank
heeft geoordeeld, dat - nu de deskundigen de rechtbank niet van het
tegendeel hebben kunnen overtuigen - er voldoende gronden zijn om aan
te nemen dat als gevolg van de aanwezigheid van de
(inmiddels voormalige) stortlocatie in de nabijheid van het perceel
in het geheel geen schade heeft geleden of lijdt. De
vordering van tot vergoeding van schade wegens
waardevermindering van de genoemde onroerende zaak is daarom - met
voorbijgaan aan de conclusies van de deskundigen - afgewezen.
1.8 heeft hoger beroep bij het hof 's-Hertogenbosch
ingesteld. Hij had succes: bij arrest van 3 juli 2001 heeft het hof -
kort samengevat - geoordeeld dat de Provincie aansprakelijk is voor de
door geleden schade als gevolg van vermindering van woon-
en leefgenot, alsmede voor de door geleden schade door
vermindering van de waarde van de woning, voor zover die zich heeft
voorgedaan. Het hof heeft daarop de zaak voor de bepaling van een
datum voor een descente naar de rol verwezen.
Het hof stelde het volgende voorop:
"4.4 (...) Indien, zoals hier, in de onmiddellijke nabijheid (50 tot
100 meter) van woningen een afvalverwerkingsinrichting (met een
regionale functie van 275.000 ton in 4 jaren) wordt gesitueerd en
benut en die exploitatie ernstige hinder door lawaai, stank, stof,
vuil en vogeluitwerpselen alsmede door (vrees voor) verontreiniging
van bodem en grondwater voor de betrokken bewoners van die woningen
tot gevolg heeft en niet is voorzien in een regeling van vergoeding
van schade voor hen, dan is jegens hen gehandeld in strijd met
beginselen van gelijkheid en evenredigheid en is derhalve de
oprichting en benutting van deze inrichting jegens deze bewoners
onrechtmatig. Die onrechtmatigheid wordt niet weggenomen doordat,
zoals hier, voor die oprichting en exploitatie op de voet van de
Afvalstoffenwet een vergunning is verleend en die wet, zoals de
Provincie aanvoert, geen schadevergoedingsregeling kent. Immers, ook
al wordt in overeenstemming met de voor zulk een exploitatie in wet en
vergunning gestelde regels en dus in beginsel rechtmatig gehandeld,
dat neemt niet weg dat de voor die exploitatie verantwoordelijken door
hun optreden te dezen onrechtmatig handelen indien zij zich de
benadeling van derden door dit optreden voor zoveel dit door die
derden in redelijkheid niet, althans niet zonder vergoeding geduld
behoeft te worden, niet aantrekken. De omstandigheid dat de
Afvalstoffenwet geen regeling van schadevergoeding kent maakt dit niet
anders en vrijwaart niet tegen overigens aan te nemen
schadeplichtigheid. Evenmin wordt die onrechtmatigheid weggenomen
doordat, zoals de Provincie stelt, met de oprichting van die
stortplaats een algemeen belang wordt gediend en er een
maatschappelijke noodzaak bestaat binnen een bepaald gebied, zoals
hier de regio Noord-Oost Brabant, op enige plek zulk een stortplaats
te situeren. Zulk een omstandigheid is een belangrijk element om de
rechtmatigheid van dit optreden te constitueren. Die omstandigheid
brengt echter niet met zich mee en noodzaakt ook niet om enkelen (de
nabije bewoners) het nadeel te doen dragen wat over velen dient te
worden verdeeld. Dit oordeel is in overeenstemming met in de
rechtspraak aanvaarde aansprakelijkheid in soortgelijke gevallen (...)
en sluit aan bij door de wetgever wel geregelde gevallen van
benadeling door wijziging van bestemming ten nadele van een betrokkene
(art 49 W.R.O) (...)."
Het hof verwerpt de stelling dat geïntimeerden reeds daarom
onrechtmatig jegens hebben gehandeld doordat als gevolg
van het verstrijken van de oorspronkelijk toegelaten storttermijn en
nadien door de vernietiging van de verlengingsbeschikking tijdelijk
zonder vergunning is gestort. Achteraf hebben GS een geldige
vergunning ex art. 33 Afvalstoffenwet verleend (rov. 4.5).
Het hof heeft zich vervolgens gebogen over de vraag wie voor de schade
van dit onrechtmatige optreden aansprakelijk is. Het hof heeft
geoordeeld, dat daarvoor op de eerste plaats de Provincie in
aanmerking komt:
"4.6.1 (...) Zij (de Provincie, LK) heeft een primaire en centrale
taak ingevolge de Afvalstoffenwet bij de planning en uitvoering van de
verwerking van afvalstoffen en is vergunningverlener. Zij houdt voorts
toezicht op het planologisch handelen van de gemeente en heeft daartoe
ingevolge de Wet Ruimtelijke Ordening verschillende instrumenten zoals
de hier toegepaste en door de Kroon vernietigde goedkeuring van het
bestemmingsplan en de eveneens vernietigde verklaring van geen bezwaar
ten behoeve van de afgifte van een bouwvergunning voor de inrichting.
De Provincie had besef kunnen en dienen te hebben van de hiervoor in
overweging 4.4. voorop gestelde regel. Zij had derhalve in de
vergunningvoorwaarden in een schadevergoedingsregeling kunnen voorzien
of de totstandkoming van zulk een regeling voorafgaand aan de afgifte
van de vergunning kunnen eisen. Haar verweer dat de Afvalstoffenwet
zulk een regeling niet kent en niet voorschrijft zodat zij daartoe
niet verplicht was schiet te kort. Dit geldt te meer nu voor de
Provincie zichtbaar en controleerbaar was dat de op de voet van de Wet
Ruimtelijke Ordening noodzakelijke planologische grondslag voor deze
inrichting en voor de aanleg- en bouwvergunningen ontbrak en dat dus
geen toegang bestond op een schadevergoeding ex art. 49 Wet
Ruimtelijke Ordening.
Weliswaar heeft de Provincie niet zelf de gewraakte inrichting
aangelegd en geëxploiteerd maar zij heeft deze met haar besluitvorming
inzake plan en vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet mogelijk en
waarschijnlijk gemaakt. Zij heeft zelfs in de periode dat de
vergunning ontbrak op voortzetting van de stort aangedrongen. De
aangevoerde verweren van het ontbreken van causaliteit tussen haar
optreden en de door geleden schade worden daarom
verworpen."
Het hof heeft ten aanzien van de schade geoordeeld, dat de beschreven
hinder heeft geleid tot vermindering van woon- en leefgenot voor
gedurende de jaren van exploitatie tussen 1987 en 1991,
welke schade op geld is te waarderen, derhalve vermogensschade is en
dient te worden geschat. Ten aanzien van de schade door
waardevermindering van het door bewoonde pand acht het
hof een aanvullend advies gewenst, nu de onroerend- goedmarkt in de
laatste periode een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt en de
schadetoebrengende feiten verder weg zijn komen te liggen.
1.9 De Provincie heeft tijdig(25) cassatieberoep ingesteld.
heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep en
zijnerzijds voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De
Provincie heeft geconcludeerd tot verwerping van het incidentele
beroep. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk doen
toelichten. Namens de Provincie is gerepliceerd in het principale
beroep. Namens is gedupliceerd in het principale beroep
en gerepliceerd in het voorwaardelijke incidentele beroep.
2. Bespreking van het principale cassatiemiddel
Onderdeel 1
2.1 Het eerste onderdeel, dat vier subonderdelen (1a-d) omvat, komt op
tegen een aantal feitelijke vaststellingen. Bij de beoordeling van de
daarin vervatte klachten stel ik voorop dat, waar het hof in verband
met de bestreden vaststellingen de gedingstukken heeft uitgelegd, die
uitleg uiteraard aan het hof als feitenrechter was voorbehouden.
Voorts stel ik voorop dat een feitelijke vaststelling die niet tot in
detail volledig of exact is, niet al om die reden in cassatie kan
worden aangetast. Ten slotte is meer in het algemeen van belang dat
het hof niet aan iedere stelling afzonderlijk aandacht behoefde te
besteden(26).
2.2 Subonderdeel 1a richt zich tegen de vaststelling in rov. 4.2.1,
derde (en vierde)(27) volzin, en rov. 4.2.2, eerste volzin:
"4.2.1. (...) Op minder dan 100 meter afstand van zijn woning bevond
zich een grondafgravingsput, genaamd naar de eigenaar, de put van
. De locatie van put en nabij gelegen grond aan
weerszijde van de gemeentegrens tussen Oss en (de voormalige gemeente)
Berghem en dus op zeer korte afstand van onder meer de woning van
is in het door de Provincie ingevolge de Afvalstoffenwet
opgestelde plan opgenomen als een locatie ten behoeve van afvalstort.
(...)
4.2.2. Deze afvalstortinrichting lag op een afstand tussen 50 en 100
meter van de woning van . (...)"
Het subonderdeel betoogt, dat het hof met de vaststelling van de
genoemde afstand de stellingen van heeft gevolgd en niet
toereikend heeft gerespondeerd op het verweer van de Provincie,
inhoudende dat die afstand in feite zeer veel groter was, zoals ook
blijkt uit de bij het deskundigenbericht van 25 november 1996
behorende kaart, en wel ongeveer 200 m tot de put en ongeveer 400 m
tot de verste rand van de hoogstort. In de schriftelijke toelichting
van de Provincie is daaraan nog toegevoegd dat de afstand van de
woning van tot de "dichtstbije" rand van de hoogstort
ongeveer 260 m bedraagt. Het subonderdeel betoogt voorts, dat het hof
met zijn vaststelling ten onrechte het bewijsaanbod van de Provincie
heeft gepasseerd.
2.3 Het in het subonderdeel bedoelde verweer van de Provincie is
opgenomen in de memorie van antwoord, p. 9, vijfde tekstblok:
"De vuilstortplaats is niet op honderd meter van de woning gelegen
maar op ten naaste bij vierhonderd meter en de (bij herhaling)
gestelde verontreiniging is niet of nauwelijks meer aanwezig."
Daarmee reageerde de Provincie op de stellingen van in de
memorie van grieven, p. 2 en 6:
"(...) hebben geïntimeerden (...) op een afstand van nog geen 100
meter van de woning van een hoogstort gerealiseerd
alsmede een diepstort die zodanig verontreinigd is dat gevaar voor de
volksgezondheid en het milieu is ontstaan.
(...) heeft moeten ondervinden dat (...) binnen een
afstand van 100 meter van zijn woning vuilstorten werden ingericht."
Ik stel voorop dat het hof, evenmin als in de hiervoor
geciteerde passages, tussen de afstand van de woning tot de hoogstort
en de afstand van de woning tot de (meer nabijgelegen) put heeft
onderscheiden. Bij die stand van zaken komt het op de kortste afstand
aan. Het hof is uitgegaan van een afstand tussen 50 en 100 m. Na in
hoger beroep slechts een afstand van ten naaste bij 400 m te hebben
genoemd, heeft de Provincie zich in cassatie op het standpunt gesteld
dat de (naar mijn mening hier in aanmerking te nemen) kortste afstand
(te weten die tot de put) ongeveer 200 m bedraagt.
Volgens het subonderdeel zou van de juiste afstand blijken uit de bij
het deskundigenbericht van 25 november 1996 (achter "kadastrale
gegevens") gevoegde kaart. Aan de hand van die kaart zouden, met
gebruikmaking van een schaal van 1:2500, de door de Provincie in
cassatie genoemde afstanden (±200 m tot de put, ±260 m tot de
"dichtstbije" rand van de hoogstort en ±400 m tot de verste rand van
de hoogstort) kunnen worden berekend. Zowel in het procesdossier van
de Provincie als in dat van bevindt zich echter slechts
een kaart waarop de aanduiding van de schaal onleesbaar is. Er is geen
grond om aan te nemen dat het hof de beschikking had over een ander
(beter leesbaar) exemplaar van de kaart; het cassatiemiddel en de
schriftelijke toelichting van de Provincie zwijgen daarover. Nog
daargelaten of van het hof mocht worden verlangd dat het, zonder dat
partijen daarop hebben aangestuurd, zelf aan de hand van een als
bijlage bij een deskundigenbericht behorende kaart een afstand zou
berekenen, geldt dat het hof die mogelijkheid - bij gebreke van een
leesbare schaalaanduiding - zelfs niet heeft gehad.
Resteert derhalve de vraag of het oordeel van het hof voor
vernietiging in aanmerking komt, omdat het hof niet (gemotiveerd)
heeft gerespondeerd op de stelling van de Provincie dat de vuilstort
niet op een afstand van 100 maar van ten naaste bij 400 m van de
woning van is gelegen. Naar mijn mening is dat niet het
geval. Naar in het door de Provincie in cassatie ingenomen standpunt
besloten ligt, had de gepasseerde (en overigens niet nader
geadstrueerde) stelling betrekking op de afstand tussen de woning van
en de verste rand van de hoogstort. Waar het hof
kennelijk beoogde de kortste afstand van de woning van
tot de (zowel de hoogstort als de meer nabij gelegen put omvattende)
vuilstort vast te stellen, kan het hof niet met vrucht worden verweten
stellingen van de Provincie omtrent een in de gedachtegang van het hof
niet ter zake doende afstand te hebben gepasseerd. Daaraan voeg ik toe
dat, als de in cassatie door de Provincie genoemde afstand van de
woning van tot de put van ±200 m juist is, het hof die
afstand dichter benaderde dan de Provincie met haar gepasseerde
stelling omtrent een afstand van ten naaste bij 400 m.
Overigens is het oordeel van het hof in rov. 4.2.2 dat
(ernstige) hinder van de vuilstort heeft ondervonden, niet (enkel)
gebaseerd op een bepaalde, in meters uitgedrukte afstand van de woning
tot de vuilstort, maar (vooral) op het Ambtsbericht van 15 april 1992,
waarin de door ondervonden hinder is beschreven.
Hieraan valt ten slotte toe te voegen, dat het hof bij het bestreden
arrest een descente heeft gelast teneinde de situatie rond de woning
op te nemen; dat is van belang, omdat de exacte afstand van de woning
tot de put en de hoogstort bij die descente nog aan de orde had kunnen
komen en de hoogte van een eventuele schadevergoeding mede had kunnen
bepalen.
2.4 Subonderdeel 1b richt zich tegen een aantal andere vaststellingen
in rov. 4.2.1, te weten dat aan de door GS verleende vergunning van 23
april 1985 onder meer de voorwaarde was verbonden dat niet in de put
mocht worden gestort (negende volzin), dat de put van
tot nog toe niet als stortplaats is gebruikt (vijfde volzin(28)), dat
met instemming van de Provincie in 1987 10.000 ton verontreinigd
kalkhoudend materiaal in de put is gestort en dat het water in die put
door stortingen in eerdere jaren is vervuild (laatste twee volzinnen).
Aangenomen moet worden, aldus het subonderdeel onder 1.b2, dat deze
vaststellingen dragend zijn geweest voor de beslissingen in de rov.
4.4. en 4.6.1 resp. 4.8.1 en 4.8.3, zodat deze overwegingen niet in
stand behoren te blijven.
Met de twee eerstbedoelde vaststellingen (dat niet in de put mocht
worden gestort en dat de put nog niet als stortplaats is gebruikt) zou
het hof hebben miskend dat blijkens de voorwaarden I.A.4 en II.A.1/2
van de vergunning(29) bepaalde stort in de put wel was geoorloofd en
dat de put vóór enige provinciale bemoeienis reeds als afvalstort in
gebruik was. De laatste twee vaststellingen miskennen volgens de
Provincie haar stelling dat het in die put gestorte kalkslib geen
schadelijke milieu- of gezondheidseffecten heeft gehad en dat de
overige vervuiling van het putwater al was veroorzaakt, vóórdat van
enige formele bemoeienis van de Provincie met het afvalbeleid ter
plaatse sprake was.
2.5 Naar mijn mening moeten de klachten falen. Allereerst, omdat het
subonderdeel niet verheldert (en ook overigens niet valt in te zien),
waarom de bestreden vaststellingen dragend zouden zijn voor de
beslissingen in de rov. 4.4 en 4.6.1 resp. 4.8.1 en 4.8.3.
Ten aanzien van de onderscheiden vaststellingen geldt voorts het
volgende:
(a) De vaststelling dat in de put niet mag worden gestort is voldoende
begrijpelijk, ook in het licht van de voorwaarden van de vergunning
waarnaar het subonderdeel verwijst. Uit die voorwaarden blijkt immers,
dat in de put geen huisvuil mag worden gestort maar uitsluitend inerte
bouwmaterialen. Kennelijk heeft het hof met zijn bestreden
vaststelling slechts het oog gehad op de stort van huisvuil.
(b) Dat, zoals de Provincie heeft gesteld, de put reeds als afvalstort
in gebruik was vóórdat de Provincie daarmee enige formele bemoeienis
had, maakt de vaststelling van het hof dat niet (lees: geen huisvuil)
in de put mag worden gestort, niet onbegrijpelijk.
(c) De Provincie heeft erkend dat met haar instemming 10.000 ton
kalkslib in de put is gestort, maar gesteld dat deze stort geen
schadelijke milieu- of gezondheidseffecten heeft gehad. Ook als dit
laatste juist is, maakt dat de bestreden vaststelling echter niet
onjuist of onbegrijpelijk. Evenmin kan aan de bestreden vaststelling
dat het water in de put door stortingen in eerdere jaren is vervuild,
afdoen dat een en ander zich heeft voorgedaan voordat van enige
formele bemoeienis van de Provincie met het afvalbeleid ter plaatse
sprake was.
2.6 Subonderdeel 1c richt zich tegen de vaststelling in rov. 4.2.2 dat
mede blijkens het niet betwiste Ambtsbericht van 15 april
1992 voor de Raad van State (productie 64 van ) ernstige
hinder van de afvalstortinrichting ondervond, welke niet afdoende was
weg te nemen (1c.1), als ook dat omwonenden vanwege de verontreiniging
van de zandput werd ontraden om groenten en planten met grondwater te
begieten (1c.2).
2.7 Voor zover het subonderdeel onder 1c.1 voortbouwt op de klacht van
subonderdeel 1a met betrekking tot de afstand tussen de woning van
en de vuilstort, faalt het op de hiervóór (onder 2.3)
reeds aangevoerde gronden. De afstand tot de woning van
is ook aan de orde, waar het subonderdeel onder 1c.1 erover klaagt,
dat het hof van de gelding van de in het Ambtsbericht vervatte
bevindingen, óók voor de situatie van , is uitgegaan:
volgens het subonderdeel valt uit het Ambtsbericht niet, althans niet
zonder meer, af te leiden dat de Adviseur mede het oog had op de
woning van , in plaats van op de dichter bij de
stortinrichting gelegen woningen van derden. De uitleg van het
Ambtsbericht, die aan het hof als feitenrechter was voorbehouden, is
echter niet onbegrijpelijk. Alhoewel het op zichzelf juist is dat er
in het Ambtsbericht op wordt gewezen dat "(d)e dichtstbijgelegen
woningen van derden zijn gelegen op zo'n 10, 20 en 40 meter afstand
ten oosten van de hoogstort" (p. 2), dwingt mijns inziens niets tot de
conclusie dat, waar het Ambtsbericht elders over de korte afstand
tussen de inrichting en de woonbebouwing van derden spreekt (zie in
het bijzonder p. 5), het daarmee de situatie van
uitsluit. In dit verband verdient het opmerking dat op p. 5, derde
alinea, van het Ambtsbericht de "afstand tot de dichtstbijgelegen
woningen" als verbijzondering van de (kennelijk "ruimer" bedoelde)
"korte afstand tussen de inrichting en de woonbebouwing van derden"
wordt genoemd.
2.8 Het subonderdeel voert onder 1c.1 voorts aan dat de Provincie bij
pleidooi in eerste aanleg (pleitnota, p. 4) het Ambtsbericht wel
degelijk als onjuist c.q. achterhaald heeft bestreden met een beroep
op de "zich daarvan duidelijk distantiërende uitspraken d.d. 28
september 1992 van de Raad van State", overgelegd als productie 1 en 2
bij de conclusie van dupliek.
Bij pleidooi in eerste aanleg heeft de Provincie niet meer gesteld dan
dat het Ambtsbericht op dat moment niet langer actueel was, gelet op
de inmiddels verstreken tijd en de beslissingen van de Afdeling voor
de geschillen van bestuur van de Raad van State van 28 september 1992.
Het hof behoefde daarin niet te lezen dat de Provincie de in het
Ambtsbericht neergelegde bevindingen met betrekking tot de hinder in
de periode dat afval werd gestort, inhoudelijk betwistte. Ook de
productie van en de verwijzing naar de genoemde uitspraken behoefde
het hof niet als zodanig op te vatten: het Ambtsbericht komt in deze
uitspraken in het geheel niet aan de orde.
2.9 Het subonderdeel voert onder 1c.1 ten slotte (onder vermelding van
vindplaatsen in de processtukken) aan dat de Provincie steeds
gemotiveerd heeft betwist dat rechtens relevante hinder
heeft ondervonden. Volgens het subonderdeel had het hof de stellingen
van dienaangaande daarom niet zonder nadere
bewijslevering althans motivering als vaststaand mogen aanmerken en
had het hof het aanbod van (tegen)bewijs door de Provincie niet
stilzwijgend mogen passeren.
Naar mijn mening is het niet onbegrijpelijk dat het hof in de door het
subonderdeel genoemde vindplaatsen in de conclusie van antwoord en
dupliek in eerste aanleg een betwisting van hinder zoals door de
Provincie bedoeld, niet heeft gelezen. Bij antwoord heeft de Provincie
op de aangegeven plaats de illegaliteit van de stortactiviteiten
bestreden en haar aansprakelijkheid op grond van het relativiteits- en
causaliteitsbeginsel betwist, bij dupliek heeft zij op de aangegeven
plaats betwist dat rechtens relevante vermogensschade
heeft geleden. Op de aangegeven plaats in de memorie van antwoord (in
het bijzonder op p. 4) heeft de Provincie inderdaad betwist dat
woon- en leefgenot heeft gederfd. Deze betwisting was
echter ongemotiveerd en noopte het hof mijns inziens niet tot een
verdere motivering van zijn oordeel omtrent de door
ondervonden hinder dan het heeft gegeven.
2.10 Onder 1c.2 klaagt het subonderdeel dat de vaststelling dat
omwonenden werd ontraden om groenten en planten met grondwater te
besproeien, "wezenlijk onvolledig" is in het licht van de door de
Provincie consequent aangevoerde stelling, dat het grondwater in de
omgeving van de woning van niet was verontreinigd en
veilig kon worden gebruikt.
De klacht faalt omdat de stelling dat van verontreiniging geen sprake
was, niet afdoet aan de op zichzelf niet bestreden vaststelling dat
het de omwonenden werd ontraden grondwater te gebruiken. Het hof heeft
kennelijk en niet onbegrijpelijk geoordeeld, dat het enkele feit dat
gebruik van grondwater werd ontraden, heeft bijgedragen tot de hinder
die omwonenden, onder wie , als gevolg van het oprichten
van de afvalstort hebben ondervonden.
2.11 Subonderdeel 1d klaagt over rov. 4.2.3, tweede alinea, welke
luidt als volgt:
"De bestemming bosgebied liet het gebruik van deze grond voor
afvalstort niet toe. Aan de desbetreffende wijziging van het
bestemmingsplan ten behoeve van deze activiteit onthield de Kroon haar
goedkeuring op 9 oktober 1989(30). De voor de oprichting van werken en
installaties nodige aanlegvergunning is zelfs nimmer aangevraagd. De
voor de aanleg nodige bouwvergunning is door de Afdeling Rechtspraak
van de Raad van State op 22 februari 1990 vernietigd(31) wegens het
ontbreken van een aanlegvergunning. De ten behoeve van de
bouwvergunning door G.S. verstrekte verklaring van geen bezwaar bleek
ten onrechte te zijn verstrekt."
Het subonderdeel klaagt (onder 1d.1) dat de overweging met betrekking
tot de onthouding van de goedkeuring door de Kroon aan de wijziging
van het bestemmingsplan wezenlijk onvolledig is, nu geen van de
materiële bezwaren van bij die onthouding een rol heeft
gespeeld en de Kroon slechts van oordeel was dat voor de als zodanig
geoorloofde bestemming "afvalstort" de weg van art. 12 WRO in plaats
van een "nevenschikking" met "bosgebied" had moeten worden gevolgd.
Voorts klaagt het subonderdeel (onder 1d.2) dat er geen uitspraak van
de Raad van State of van een andere ter zake bevoegde rechter is,
inhoudende dat de in de bestreden overweging bedoelde verklaring van
geen bezwaar ten onrechte door GS is verstrekt, laat staan dat zij zou
zijn vernietigd.
2.12 De klacht onder 1d.1 faalt. Het subonderdeel vermeldt niet,
waarom de bedoelde onvolledigheid van de vaststelling met betrekking
tot de aan de wijziging van het bestemmingsplan onthouden goedkeuring
van de Kroon het oordeel van het hof onbegrijpelijk of onjuist zou
maken. Voor het overige geldt, dat het hof in zijn overzicht van de
feiten geen volledigheid behoefde na te streven.
In verband met de klacht onder 1d.2 is van belang dat, alvorens(32)
een bouwvergunning in afwijking van een geldend bestemmingsplan kan
worden verstrekt, een verklaring van geen bezwaar van GS nodig is(33).
Het hof is kennelijk uitgegaan van de (niet-weersproken) stellingen
van (34), dat de voor de werken benodigde bouwvergunning
is vernietigd, omdat een aanlegvergunning ontbrak; kennelijk heeft het
hof daarop het oog gehad met zijn vaststelling, dat de verklaring van
geen bezwaar ten onrechte is verleend. De verklaring van geen bezwaar
houdt immers een volledige toetsing van de af te geven bouwvergunning
in. Aldus gelezen is het oordeel van het hof noch onjuist, noch
onbegrijpelijk.
Onderdeel 2
2.13 Onderdeel 2 vangt aan met een samenvatting van de met dat
onderdeel bestreden overwegingen van het hof. Vervolgens wordt een
achttal klachten geformuleerd. Hieronder zal ik die klachten als de
subonderdelen 2.1-2.8 aanduiden.
2.14 Subonderdeel 2.1 klaagt, onder verwijzing naar het hiervoor
besproken onderdeel 1, dat het hof ten onrechte althans onvoldoende
gemotiveerd heeft aangenomen dat (zij het nog nader te
bepalen) rechtens ontoelaatbare hinder door de exploitatie van de
afvalstortinrichting heeft ondervonden. Het subonderdeel verwijst
daartoe uitsluitend naar de subonderdelen 1a-1c en moet derhalve in
het lot daarvan delen.
2.15 Subonderdeel 2.2 klaagt in de eerste plaats over miskenning van
de leer van de formele rechtskracht, waarop de Provincie zich herhaald
en gemotiveerd zou hebben beroepen. Volgens het subonderdeel staat
vast, zowel dat de beide provinciale afvalstoffenplannen bij KB zijn
goedgekeurd, als dat de initiële vergunning van 23 april 1985 en de
beide wijzigingen daarop van 18 mei 1989, onder verwerping van de
daartegen door - mede met het oog op de door hem gestelde
nadelen en de deswege gemaakte aanspraak op een
schadevergoeding(sregeling) - ingestelde beroepen, door de Raad van
State geheel in stand zijn gelaten.
2.16 In de feitelijke instanties heeft de Provincie inderdaad een
beroep gedaan op het beginsel van formele rechtskracht.
Zij deed dat voor het eerst in haar conclusie van dupliek(35), waarbij
zij refereerde aan een tweetal uitspraken van de Afdeling voor de
geschillen van bestuur van 28 september 1992 inzake de bezwaren van
tegen een tweetal beschikkingen van 18 mei 1990. De
eerste uitspraak(36) betrof het beroep van tegen de
wijzigingsbeschikking(37) van GS van 18 mei 1990, waarbij de initiële
beschikking van 23 april 1985 werd gewijzigd in die zin, dat de
stortactiviteiten op de betrokken percelen uiterlijk op 1 oktober 1989
dienden te zijn beëindigd of zoveel eerder als de toegestane
bergingscapaciteit van 180.000 ton is bereikt. De tweede uitspraak(38)
betrof het beroep van tegen de beschikking van GS van 18
mei 1990, welke beschikking het uitbreiden van de stortcapaciteit met
95.000 ton betrof. De Provincie heeft vervolgens bij pleidooi in
eerste aanleg(39) de betreffende passage uit de conclusie van dupliek
nog eens - letterlijk - geciteerd. In appel heeft de Provincie niet
opnieuw haar betoog omtrent de formele rechtskracht toegelicht of
uitgewerkt, maar heeft zij met een algemene verwijzing naar haar
stellingen in eerste aanleg volstaan(40).
Opgemerkt zij, dat de Provincie in het kader van haar beroep op
formele rechtskracht in de feitelijke instanties de beide provinciale
afvalstoffenplannen die bij KB zijn goedgekeurd en de initiële
vergunning van 23 april 1985 niet (uitdrukkelijk) heeft genoemd.
2.17 Het subonderdeel signaleert terecht, dat het hof geen overweging
heeft gewijd aan het door de Provincie ter afwering van de vordering
van opgeworpen beginsel van formele rechtskracht. Hoewel
de Provincie het beroep op dat beginsel in hoger beroep niet
gemotiveerd heeft herhaald, was het hof gehouden daarop niettemin te
responderen, nu de devolutieve werking van het appel dat meebracht; de
vordering van was in eerste aanleg immers op andere
gronden integraal afgewezen. De klacht is derhalve terecht
voorgesteld: uit het arrest van het hof kan niet worden opgemaakt
welke de gedachtegang van het hof op dit punt is geweest.
Het vorenstaande brengt niet zonder meer mee, dat cassatie van het
bestreden arrest zal moeten volgen. Indien op grond van de vaststaande
feiten kan worden vastgesteld, dat het beroep op formele rechtskracht
moet falen, ontbreekt immers voldoende belang bij het subonderdeel:
het cassatieberoep zal moeten worden verworpen, indien de uitspraak op
andere (rechts)gronden juist is(41). Ik zal daarom nader ingaan op het
beginsel van formele rechtskracht en op de rol die het in deze zaak
speelt.
2.18 Alhoewel het beginsel van formele rechtskracht doorgaans in
verband wordt gebracht met het geval dat de justitiabele geen (of niet
tijdig) gebruik heeft gemaakt van de bestuursrechtelijke rechtsgang
die tegen het voor hem belastende besluit openstond(42), speelt het
mede een rol in het geval dat van zodanige rechtsgang wèl gebruik is
gemaakt, maar dit (vooralsnog(43)) niet tot vernietiging van het
betrokken besluit heeft geleid. In zijn arrest van 7 april 1995, NJ
1997, 166, m.nt. MS, heeft de Hoge Raad het als volgt verwoord:
"3.6 Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat,
indien tegen een besluit van een bestuursorgaan een met voldoende
waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft
opengestaan, maar deze rechtsgang niet is gebruikt, de burgerlijke
rechter, ingeval de geldigheid van het besluit in het voor hem
gevoerde geding in geschil is, in beginsel van die geldigheid dient
uit te gaan, behoudens indien de daaraan verbonden bezwaren door
bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een
uitzondering moet worden aanvaard (HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723).
Hetzelfde geldt ingeval gebruik is gemaakt van een
administratiefrechtelijke rechtsgang als vorenbedoeld, in welk geval
de burgerlijke rechter van de geldigheid van het besluit dient uit te
gaan, zolang het niet is vernietigd. (...)(44)"
Dat ook in dat geval het beginsel van formele rechtskracht aan de orde
is, heeft de Hoge Raad met zoveel woorden bevestigd in zijn arrest van
28 mei 1999, NJ 1999, 508, m.nt. ARB(45):
"3.4. Nu door Transol tegen het hiervoor in 3.1 onder (vi) bedoelde
besluit van de Inspecteur gebruik is gemaakt van een met voldoende
waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang, maar daarin
niet de vernietiging van dat besluit is uitgesproken, dient de
burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat dat besluit zowel wat zijn
wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft in
overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en
algemene rechtsbeginselen (HR 7 april 1995, nr. 15 692, NJ 1997, 166
en HR 21 april 1995, nr. 15 626, NJ 1995, 437). In beginsel moet
derhalve uitgegaan worden van de onaantastbaarheid - de formele
rechtskracht - van evenvermeld besluit. (...)"
In de jurisprudentie is in een beperkt aantal gevallen een
uitzondering op het beginsel toegelaten. Daaraan ligt ten grondslag
dat de aan de toepassing van het beginsel verbonden bezwaren door
bijkomende omstandigheden zo klemmend kunnen worden, dat een
uitzondering moet worden aanvaard(46). Uitzonderingen zijn aangenomen
in het geval dat het volgen van de administratiefrechtelijke weg niet
van de justitiabele kon worden gevergd(47) en in het geval dat het
overheidsorgaan en de burger het erover eens zijn dat het betrokken
besluit onrechtmatig is (en de bestuursrechter om die reden niet is
geadieerd)(48). Daarnaast geldt, dat geen formele rechtskracht toekomt
aan fictieve weigeringen(49). Of er ruimte is voor uitzonderingen als
de bestuursrechter over het betrokken besluit heeft geoordeeld, is
echter op zijn minst twijfelachtig. Bloembergen merkt in zijn noot
onder het hiervoor genoemde arrest van 28 mei 1999 op dat de formele
rechtskracht van een besluit vanwege het niet benutten van daartegen
door de wet geboden rechtsmiddelen ten opzichte van het volgens hem
daarvan te onderscheiden "gezag van gewijsde" van een uitspraak van de
bestuursrechter "een wat minder sterke binding (geeft), vooral omdat
uitzonderingen mogelijk zijn" (onderstreping toegevoegd; LK). Als
Bloembergen hiermee bedoelt dat uitzonderingen op de formele
rechtskracht van een besluit slechts toelaatbaar zijn in het geval dat
de justitiabele heeft nagelaten de daartegen door de wet geboden
rechtsmiddelen aan te wenden (en niet in het geval dat die
rechtsmiddelen tevergeefs zijn ingesteld), kan hem worden toegegeven
dat de tot dusverre erkende uitzonderingen steeds met het ongebruikt
laten van de (bestuursrechtelijke) rechtsgang samenhangen en dat de
mogelijkheid van uitzonderingen zich overigens ook slecht verdraagt
met een benadering volgens welke de rechtmatigheid van een besluit (al
dan niet naar analogie van - thans - art. 236 lid 1 Rv) als
uitvloeisel van de bindende kracht van een rechterlijke uitspraak moet
worden aanvaard. Voorts wijs ik erop dat de (in de gebruikelijke
weergave van de leer van de formele rechtskracht voorkomende) zinsnede
"behoudens indien de daaraan verbonden bezwaren door bijkomende
omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering
moet worden aanvaard" (zie onder meer de hiervoor geciteerde rov. 3.6
van het arrest van 7 april 1995), in de (eveneens) hiervoor geciteerde
rov. 3.4 van het arrest van 28 mei 1999 (over het geval dat het
betrokken besluit tevergeefs bij de bestuursrechter is aangevochten)
ontbreekt. Daar staat tegenover dat de woorden "in beginsel" in de
tweede volzin van rov. 3.4 van dat arrest de burgerlijke rechter, ook
voor het geval dat de bestuursrechter hem is voorgegaan, nog enige
ruimte lijken te laten; als dit al de mogelijkheid van uitzonderingen
op (wat de Hoge Raad ook hier noemt:) de formele rechtskracht van het
betrokken besluit zou impliceren, meen ik echter dat die mogelijkheid
een (uiterst) beperkte is.
2.19 heeft in cassatie niet betwist dat de onderhavige
besluiten (waarmee kennelijk de beide provinciale
afvalstoffenplannen, de vergunning van 23 april 1985 en de wijzigingen
daarop van 18 mei 1989 bedoelt(50)) formele rechtskracht hebben.
Volgens geldt die formele rechtskracht echter niet voor
het ontbreken van een vergoeding van schade, en zou althans, indien
dat al anders is, in zoverre een uitzondering op de formele
rechtskracht moeten worden aanvaard(51).
Bij de beoordeling van dit standpunt stel ik voorop dat het hof de
aansprakelijkheid van de Provincie hierop heeft gebaseerd dat de
Provincie op grond van de in rov. 4.4 besproken beginselen van
gelijkheid en evenredigheid (waarmee het hof kennelijk in het
bijzonder het oog heeft gehad op het beginsel van "égalité devant les
charges publiques") in de vergunningvoorwaarden in een
schadevergoedingsregeling had moeten voorzien of de totstandkoming van
zulk een regeling, voorafgaand aan de afgifte van de vergunning, had
moeten eisen (rov. 4.5). In de benadering van het hof heeft de
Provincie een op haar als vergunningverlenende instantie rustende
rechtsplicht geschonden, welke rechtsplicht inmiddels in art. 3:4 Awb
is gecodificeerd, maar ook reeds werd aanvaard naar het recht dat ten
tijde van de litigieuze vergunning en de wijzigingen daarvan gold.
Wordt de bedoelde rechtsplicht bij het nemen van een besluit
geschonden, dan maakt dit het besluit aantastbaar: dat is zo onder het
regime van de Awb, maar was onder het regime van de voordien geldende
beroepswetten (en de op grond daarvan geldende toetsingsmaatstaf van
een "kennelijk onredelijke belangenafweging"(52)) niet anders(53).
Tegen deze achtergrond valt niet in te zien, waarom formele
rechtskracht van de vergunning en de wijzigingen daarvan niet mede zou
gelden voor het ontbreken van een vergoeding van de schade.
Het (in zoverre) ontbreken van formele rechtskracht kan naar mijn
mening al helemaal niet worden aangenomen op de gronden die
daarvoor in cassatie aanvoert. Nu de Provincie, gevolgd
door de Raad van State, een schaderegeling van de hand heeft gewezen
met het argument dat de Afvalstoffenwet daarin niet voorziet en dat
zijn schade in het kader van de ruimtelijke ordening
(art. 49 WRO) vergoed kan zien, moet, omdat art. 49 WRO niet openstaat
en niet meer zal openstaan, volgens worden aangenomen dat
de formele rechtskracht van de onderhavige besluiten voor het
ontbreken van vergoeding van schade niet geldt: "(a)chteraf is immers
komen vast te staan dat de verwijzing naar artikel 49 WRO niet juist
is"(54). Formele rechtskracht is echter nimmer afhankelijk van de
juistheid van het betrokken besluit(55) en al helemaal niet van de
(door de burgerlijke rechter te beoordelen) juistheid van het
"gewijsde" van de bestuursrechter, waarvan de bindende kracht van het
besluit een afgeleide is; in verband met dit laatste ware te bedenken
dat aan de leer van de formele rechtskracht nu juist ten grondslag
ligt dat de competentie van de burgerlijke rechter en die van de
bestuursrechter behoren te worden afgebakend en dat tegenstrijdige
uitspraken van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter moeten
worden voorkomen.
Evenmin als van het ontbreken van formele rechtskracht kan naar mijn
mening a priori van een daarop te maken uitzondering worden uitgegaan.
Eventuele uitzonderingen, als die al toelaatbaar zijn in het geval dat
een besluit formele rechtskracht ontleent aan de omstandigheid dat de
bestuursrechter het in stand heeft gelaten (zie hiervóór onder 2.18),
zullen moeten worden gebaseerd op bijzondere omstandigheden. Zodanige
omstandigheden zijn naar mijn mening niet gelegen in hetgeen
in cassatie aanvoert(56). Dat de Provincie mogelijk ten
onrechte naar art. 49 WRO heeft verwezen, lijkt mij niet van belang,
nu zich daardoor niet heeft laten weerhouden van het
aanwenden van de door de wet geboden rechtsmiddelen tegen de
vergunning op grond van de Afvalstoffenwet en in dat kader (althans
met zijn beroep tegen de wijzigingen van de vergunning) ook het
ontbreken van een schaderegeling ter discussie heeft gesteld. Tot een
eventuele uitzondering op de formele rechtskracht dwingt mijns inziens
evenmin dat de stort in het belang was van de Provincie, dat de
Provincie op stort zou hebben aangedrongen op een moment dat stort
slechts in strijd met de vergunningvoorwaarden mogelijk was (deze
omstandigheid werpt mijns inziens geen ander licht op de noodzaak van
een met het oog op een regelmatig gebruik van de vergunning te treffen
schaderegeling) en dat de Provincie zich niet voldoende zou hebben
ingezet om een wijziging van het bestemmingsplan door te voeren (het
lijkt mij zeer de vraag of een nalatigheid in dat opzicht door een aan
de vergunning op grond van de Afvalstoffenwet te verbinden
schaderegeling had moeten worden gesanctioneerd). Overigens vergt de
vaststelling van bijzondere omstandigheden die een eventuele
uitzondering op de formele rechtskracht zouden kunnen rechtvaardigen,
een nader onderzoek van feitelijke aard, waarvoor in cassatie geen
plaats is.
2.20 Ik heb mij nog afgevraagd, of aan cassatie van het bestreden
arrest op grond van subonderdeel 2.2 in de weg zou kunnen staan, dat
de Provincie zich slechts in verband met de beide uitspraken van de
Afdeling voor de geschillen van bestuur van 28 september 1992 (met
betrekking tot de door aangevochten wijzigingen van de
vergunning) op het beginsel van formele rechtskracht heeft beroepen.
De Provincie heeft zich, voor zover ik heb kunnen nagaan, nergens
uitdrukkelijk en ondubbelzinnig op het standpunt gesteld, dat (ook)
aan de oorspronkelijke vergunning (die in beroep overigens eveneens
heeft standgehouden(57)) formele rechtskracht toekomt. In dit verband
heeft wellicht een rol gespeeld, dat de Provincie, als de
oorspronkelijke vergunning in een (mede) door ingesteld
Kroonberoep oude stijl heeft standgehouden, zich, vanwege de gebreken
die het Kroonberoep oude stijl in verband met art. 6 EVRM
aankleefden(58), met een op de oorspronkelijke vergunning toegespitst
beroep op formele rechtskracht op glad ijs zou hebben begeven(59). Aan
de effectiviteit van het beroep van de Provincie op formele
rechtskracht doet dit alles naar mijn mening echter niet af. De
oorspronkelijke vergunning is als het ware opgegaan in de wijziging
daarvan. In verband met die wijziging heeft een (niet door art. 6 EVRM
gemankeerd) rechtsmiddel opengestaan, welk rechtsmiddel ook
daadwerkelijk door is benut. In het kader van dat
rechtsmiddel kon een mogelijke schending van het beginsel van "égalité
devant les charges publiques" opnieuw en ten volle aan de orde komen.
Overigens signaleer ik dat het (althans retrospectief) ook daarom
veeleer op de gewijzigde dan op de oorspronkelijke vergunning aankomt,
omdat, naar ook uit de genoemde uitspraken van de Afdeling voor de
geschillen van bestuur blijkt, de stortactiviteiten op de hoogstort
feitelijk eerst in oktober 1987 zijn aangevangen, derhalve nadat deze
activiteiten ingevolge de oorspronkelijke vergunning (op 14 mei 1987)
hadden moeten zijn beëindigd.
2.21 Het subonderdeel klaagt voorts, dat het hof buiten de
rechtsstrijd is getreden, aangezien bij pleidooi
expliciet afstand zou hebben genomen van zijn eerdere betoog door te
erkennen dat GS niet al in de vergunning of bij de verlening daarvan
in een schadevergoedingsregeling hadden moeten voorzien.
Juist is, dat zich bij pleidooi in eerste aanleg
(pleitnotitie, p. 10-11) op het standpunt heeft gesteld, dat de
Afvalstoffenwet geen schadevergoedingsbepalingen ten gunste van
derden-belanghebbenden kent, noch ertoe verplicht tevoren
schadeloosstelling toe te kennen, zodat de Provincie en de Raad van
State op zich terecht naar art. 49 WRO hebben verwezen.
heeft in verband daarmee betoogd, dat de Provincie zich alsnog de
belangen van diende aan te trekken.
Daarmee is echter niet gegeven dat het hof buiten de rechtsstrijd is
getreden met zijn oordeel (in rov. 4.6.1) dat de Provincie in de
vergunningvoorwaarden in een schadevergoedingsregeling had kunnen
voorzien of de totstandkoming van zulk een regeling voorafgaand aan de
afgifte van de vergunning had kunnen eisen. Het stond het hof immers
vrij op de voet van art. 48 (oud) Rv de rechtsgronden aan te vullen.
Dit is slechts anders, indien uit de proceshouding van
uitdrukkelijk was gebleken dat hij niet wenste dat zijn vordering op
de betrokken grondslag zou worden toegewezen(60). Het hof heeft
kennelijk geoordeeld dat daarvan geen sprake is. Daarover klaagt het
subonderdeel niet.
2.22 Subonderdeel 2.3 klaagt er in de kern over, dat het hof de
Provincie, die - gegeven haar taken in het kader van de
Afvalstoffenwet - geen eigen uitvoerende taken met betrekking tot de
feitelijke inzameling en verwerking van het afval heeft, uit hoofde
van onrechtmatige daad aansprakelijk heeft gehouden voor de door
gestelde schade als gevolg van de concrete wijze van
exploitatie van de inrichting door derden en/of vanwege het ontbreken
van een planologische grondslag.
2.23 Bij de beoordeling van het subonderdeel staat voorop, dat het
oordeel van het hof niet daarop is gebaseerd, dat schade
heeft geleden als gevolg van in strijd met de vergunningvoorwaarden
toegebrachte (onrechtmatige) hinder. Het oordeel van het hof stoelt op
de gedachte, dat het doen oprichten en exploiteren van de afvalstort-
en verwerkingsinrichting, hoewel op zichzelf in het algemeen belang
aanvaardbaar, niet aanvaardbaar is indien de (onevenredige) schade die
daardoor aan een beperkte groep omwonenden wordt toegebracht, niet
wordt vergoed. Het hof heeft daarbij het oog gehad op de schade die
het onvermijdelijke gevolg is van de aanwezigheid van een dergelijke
stortplaats, ook als de exploitatie op zichzelf in overeenstemming met
de in wet en vergunning gestelde regels plaatsvindt, aldus toepassing
gevende aan het algemeen aanvaarde uitgangspunt van de "égalité devant
les charges publiques".
Het hof heeft zich vervolgens gebogen over de vraag of de Provincie
het aangewezen overheidsorgaan is om de door geleden
onevenredige schade te vergoeden. Het heeft deze vraag bevestigend
beantwoord, gelet op de primaire en centrale taak die de Provincie
ingevolge de Afvalstoffenwet bij de planning en uitvoering van de
verwerking van afvalstoffen heeft, en op haar taak als
toezichthoudster op het planologisch handelen van de gemeente, in welk
kader haar verschillende instrumenten ten dienste staan.
2.24 Voor zover het subonderdeel erover klaagt dat de Provincie niet
degene is die feitelijk van de vergunning tot exploitatie gebruik
maakt, mist het feitelijke grondslag, nu ook het hof daarvan niet is
uitgegaan.
Voor zover met het subonderdeel wordt betoogd, dat de Provincie geen
enkel verwijt kan worden gemaakt van het ontbreken van een
planologische grondslag, meer in het bijzonder dat de weg van artikel
49 WRO niet voor is opengevallen, berust het op een
onjuiste rechtsopvatting. Aan de memorie van toelichting op de
Afvalstoffenwet ontleen ik het volgende citaat:
"De afweging van alle bij de ruimtelijke aspecten van een provinciaal
plan betrokken belangen zal geschieden in het kader van de op grond
van de Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand te brengen streek- en
bestemmingsplannen. Zoals hierboven is uiteengezet is het gewenst dat
in de streekplannen de voor de uitvoering van het provinciale
afvalbeleid benodigde ruimtelijke voorzieningen worden aangegeven. Op
basis van deze streekplannen zullen gedeputeerde staten eventueel
gebruik kunnen maken van de hun bij artikel 37, derde lid, Wet op de
Ruimtelijke Ordening verleende bevoegdheid tot het geven van
aanwijzingen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. Gebruikmaking
van deze bevoegdheid zal nodig zijn, indien een gemeente nalaat haar
bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat daardoor realisering van een
voor de uitvoering van het afvalbeleid noodzakelijk geachte
voorziening op de aangegeven plaats mogelijk wordt gemaakt."(61)
Gelet op haar bevoegdheid de gemeente aanwijzingen ten behoeve van een
juiste uitvoering van het provinciale afvalbeleid te geven, kan de
Provincie zich niet aan iedere verantwoordelijkheid voor het bedoelde
planologische aspect onttrekken.
2.25 Subonderdeel 2.4 klaagt erover dat het hof ten onrechte en/of
zonder toereikende motivering voor de aansprakelijkheid van de
Provincie betekenis heeft toegekend aan de vernietiging van de
goedkeuring door GS van het betreffende bestemmingsplan van de
gemeente Oss en aan de - bovendien in feite nimmer uitgesproken -
vernietiging van de verklaring van geen bezwaar van GS voor de door de
gemeente Oss verleende bouwvergunning. Het subonderdeel verwijst
daarvoor naar de mede daartegen gerichte klachten van subonderdeel 1d.
Het subonderdeel faalt. Zoals hiervóór (onder 2.23) reeds aangegeven
heeft het hof de aansprakelijkheid van de Provincie als
overheidslichaam - op grond van de "égalité devant le charges
publiques" - gebaseerd op de centrale rol van de Provincie in het
kader van de Afvalstoffenwet èn de ruimtelijke ordening. Hetgeen in
subonderdeel 1d is aangevoerd ter zake van de vernietiging van de
goedkeuring van GS van het betreffende bestemmingsplan en de
verklaring van geen bezwaar voor de bouwvergunning, doet aan de door
het hof gevolgde benadering niet af.
2.26 Subonderdeel 2.5 klaagt in de eerste plaats dat niet valt in te
zien dat en waarom de Provincie reeds bij het verlenen van de
rechtmatig te achten vergunningen van 23 april 1985 en 19 mei 1989 het
ontbreken van een toereikende (en aan toegang tot de
schadevergoedingsregeling van art. 49 WRO biedende) planologische
grondslag had moeten voorzien en/of waarom de Provincie vervolgens
rechtens verplicht en bevoegd zou zijn geweest ten laste van de
provinciale middelen respectievelijk van derden een
schadevergoeding(sregeling) ten behoeve van te treffen.
2.27 Met zijn overweging dat "voor de Provincie zichtbaar en
controleerbaar was dat de op de voet van de Wet Ruimtelijke Ordening
noodzakelijke planologische grondslag voor deze inrichting en voor de
aanleg- en bouwvergunningen ontbrak en dat dus geen toegang bestond op
een schadevergoeding ex art. 49 Wet Ruimtelijke Ordening (rov. 4.6.1)"
heeft het hof kennelijk het oog gehad op de omstandigheid, dat (i)
noch ten tijde van het afgeven van de (eerste) vergunning in 1985,
noch ten tijde van de wijziging daarvan op 19 mei 1989, voor de
inrichting en exploitatie van de afvalverwerkingsinrichting een
planologische basis bestond, terwijl (ii) een vergoeding op de voet
van artikel 49 WRO naar - ook destijds - vaste jurisprudentie in geval
van een zogenaamd "legaliserend" bestemmingsplan niet in aanmerking
komt(62). In deze benadering was het voor de vraag of de weg van
artikel 49 WRO zou openvallen, niet van belang of het bestemmingsplan
alsnog aan de inmiddels gerealiseerde bestemming zou worden
aangepast(63).
2.28 Subonderdeel 2.6 richt zich tegen het laatste gedeelte van rov.
4.6.1.:
"Weliswaar heeft de Provincie niet zelf de gewraakte inrichting
aangelegd en geëxploiteerd maar zij heeft deze met haar besluitvorming
inzake plan en vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet mogelijk en
waarschijnlijk gemaakt. Zij heeft zelfs in de periode dat de
vergunning ontbrak op voortzetting van de stort aangedrongen. De
aangevoerde verweren van het ontbreken van causaliteit tussen haar
optreden en de door geleden schade worden daarom
verworpen."
Het subonderdeel klaagt erover dat zonder nadere motivering niet valt
in te zien waarom de Provincie aansprakelijk is voor de door
geleden hinder/schade als gevolg van de concrete wijze
van exploitatie van de afvalstortinrichting door derden, op de grond
dat de Provincie de aanleg en exploitatie door haar "besluitvorming
inzake plan en vergunning (...) mogelijk en waarschijnlijk (heeft)
gemaakt".
2.29 Onjuist is, dat het oordeel dat de Provincie aansprakelijk is
voor de - door derden uitgevoerde - exploitatie van de
afvalstortinrichting, door het hof niet nader is gemotiveerd. Ik
verwijs kortheidshalve naar de hiervóór (onder 2.23) samengevatte
overwegingen van het hof terzake. Voor zover het subonderdeel -
andermaal - uitgaat van de veronderstelling, dat het hof de Provincie
aansprakelijk acht voor het onrechtmatig toebrengen van hinder door de
exploitant, mist het feitelijke grondslag. Hierop stuit ook af hetgeen
in het subonderdeel wordt opgemerkt over de aansprakelijkheid voor het
onrechtmatig handelen van derden.
2.30 Subonderdeel 2.7 klaagt erover, dat het hof in de hierboven
aangehaalde overweging (rov. 4.6.1) belang heeft toegekend aan het
feit, dat de Provincie heeft aangedrongen op voortzetting van de stort
in de periode dat een vergunning ontbrak. In rov. 4.5 heeft het hof
immers juist beslist dat het doorstorten na 14 mei 1987 als zodanig
niet jegens onrechtmatig was, omdat dit achteraf door de
wijziging van de vergunning van 18 mei 1989 is gedekt/geheeld.
Naar mijn mening heeft het hof met de aangevallen overweging kracht
willen bijzetten aan zijn oordeel, dat bij de oprichting en
exploitatie van de betreffende inrichting primair het belang van de
Provincie was betrokken, zodat ook de Provincie het overheidsorgaan
is, dat op basis van het égalité-beginsel voor een vergoeding van de
onevenredige schade had dienen te zorgen. Het hof heeft daarmee niet
geoordeeld, dat het doorstorten (of het aanzetten daartoe) op zichzelf
onrechtmatig was. Voor zover het subonderdeel van een andere lezing
uitgaat mist het feitelijke grondslag.
2.31 Subonderdeel 2.8 klaagt erover, dat het hof ten onrechte heeft
nagelaten te onderscheiden naar de oorzaak van de door
gestelde hinder en schade. Zo valt, volgens het subonderdeel, niet in
te zien waarom de Provincie aansprakelijk zou zijn voor oorzaken welke
(a) liggen vóór de ingang van haar formele bemoeienis met de "put van
", (b) hun grond vinden in de door gestelde
illegale stortingen en bejegeningen, (c) het gevolg zijn van
overtreding van de aan de vergunning verbonden voorschriften en (d)
een andere bron dan de afvalstortinrichting hebben.
2.32 Het subonderdeel mist feitelijke grondslag, nu in het bestreden
arrest niet besloten ligt dat de Provincie voor de in het subonderdeel
genoemde schade aansprakelijk is. Het hof heeft slechts geoordeeld dat
de Provincie aansprakelijk is voor de schade die het directe gevolg is
van het oprichten van de afvalverwerkingsinrichting in de nabijheid
van de woning van . In de door het hof gevolgde benadering
kan het causale verband tussen het oprichten van de
afvalverwerkingsinrichting en de door opgevoerde
schadeposten bij het bepalen van de omvang van de schade nader aan de
orde komen.
Onderdeel 3
2.33 Onderdeel 3 klaagt met twee subonderdelen over de rov. 4.8.1 en
4.8.3. Subonderdeel 3.1 strekt ertoe, dat rov. 4.8.1 niet in stand kan
blijven omdat zij voortbouwt op de in de voorgaande (sub)onderdelen
aangevallen overwegingen. De klacht mist naast de hiervoor reeds
besproken klachten zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen
nadere bespreking. Subonderdeel 3.2 richt zich op dezelfde grond tegen
rov. 4.8.3 en behoeft daarom evenmin zelfstandige bespreking.
3. Bespreking van het voorwaardelijke incidentele cassatiemiddel
3.1 heeft voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie
ingesteld. Het door hem voorgestelde middel bestaat uit drie
onderdelen, waarvan de onderdelen 2 en 3 elk in drie subonderdelen
zijn verdeeld.
Onderdeel 1
3.2 In onderdeel 1 klaagt over de vaststelling in rov.
4.2.3, vierde volzin, dat tussen 14 mei 1987 (de door de
oorspronkelijke vergunning aan de stort gestelde einddatum) en 4
augustus 1987 (de datum waarop GS de periode gedurende welke mocht
worden gestort voor de eerste maal verlengden) zonder vergunning is
gestort. Het onderdeel voert daartoe aan dat het verlengingsbesluit
van 4 augustus 1987 op 20 april 1989 is vernietigd, waarna GS eerst op
18 mei 1990 een nieuw verlengingsbesluit hebben genomen. De door het
hof bedoelde termijn liep volgens het onderdeel daarom tussen 14 mei
1997 en 18 mei 1990.
3.3 Naar mijn mening heeft het hof met de bestreden overweging niet
meer bedoeld dan dat na ommekomst van de oorspronkelijke storttermijn
in elk geval tot 4 augustus 1987 een "vacuüm" heeft bestaan, in die
zin, dat het tot 4 augustus 1987 heeft geduurd voordat GS tot
verlenging van de storttermijn besloten. Het hof is zich daarbij zeer
wel bewust geweest dat de verlenging van 4 augustus 1987 geen stand
heeft gehouden (zie de vaststelling in rov. 4.2.3, derde volzin) en
dat GS vervolgens op 18 mei 1990 opnieuw tot verlenging hebben
besloten, welke verlenging wèl stand hield (rov. 4.2.3, vijfde en
zevende volzin). Met de bestreden overweging heeft het hof zich
overigens niet uitgelaten over de terugwerkende kracht (of het
ontbreken daarvan) van het eerste en het tweede besluit tot
verlenging: naar uit het slot van rov. 4.5 blijkt, is het handelen in
(wat het hof ook daar en overigens in meervoud heeft genoemd:) "de
vergunningloze periodes" achteraf door een vergunning gedekt. Het
onderdeel dat kennelijk van een andere lezing van de bestreden
overweging uitgaat, mist mijns inziens feitelijke grondslag.
3.4 De onderdelen 2 en 3 zijn gericht tegen rov. 4.5, waarin het hof,
kort samengevat, de stelling heeft verworpen dat jegens
onrechtmatig is gehandeld, doordat buiten de door de vergunning
toegelaten termijn zou zijn gestort.
3.5 Subonderdeel 2.1 klaagt dat het hof, door zich tot die stelling te
beperken, heeft miskend dat de Provincie óók heeft
verweten onzorgvuldig te hebben gehandeld door hem naar art. 49 WRO te
verwijzen, wetende dat die weg in werkelijkheid niet openstond. Aldus
zou het hof een essentiële stelling van hebben
gepasseerd.
3.6 De klacht van het subonderdeel mist feitelijke grondslag, waar het
hof de rechtstoestand met betrekking tot art. 49 WRO (en hetgeen de
Provincie daaromtrent had moeten begrijpen) blijkens rov. 4.6.1,
tweede tekstblok, heeft verdisconteerd in zijn oordeel dat het op
grond van het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel een rechtsplicht
van de Provincie was in de vergunningvoorwaarden in een
schadevergoedingsregeling te voorzien of de totstandkoming van zulk
een regeling, voorafgaand aan de afgifte van de vergunning, te eisen.
Voor zover het subonderdeel beoogt te klagen dat de verwijzing door de
Provincie naar art. 49 WRO als een zelfstandige, tot aansprakelijkheid
van de Provincie leidende onrechtmatige daad moet worden aangemerkt,
acht ik de klacht prematuur. Het hof heeft de vordering tegen de
Provincie op andere grond (te weten dat de Provincie zich bij de
verlening van de vergunning de belangen van onvoldoende
heeft aangetrokken) toewijsbaar geacht en behoefde bij die stand van
zaken verdere door voor zijn vordering aangevoerde
grondslagen niet te onderzoeken. Overigens teken ik aan dat niet
aanstonds valt in te zien, dat de bedoelde verwijzing op
het verkeerde been heeft gezet, in die zin, dat hij daardoor andere
(en wellicht meer effectieve) acties achterwege heeft gelaten.
3.7 Subonderdeel 2.2 verwijt het hof te zijn voorbijgegaan aan de
volgens het subonderdeel eveneens essentiële stelling dat de Provincie
ook onrechtmatig heeft gehandeld door de naleving van de
vergunningvoorwaarden niet te controleren en de stort van kalkslib in
strijd met die voorwaarden toe te staan.
3.8 Ook hier heeft mijns inziens te gelden, dat het hof, dat de
vordering tegen de Provincie op andere grond toewijsbaar achtte, bij
die stand van zaken niet over de hier bedoelde grondslagen voor die
vordering behoefde te beslissen. Na verwijzing zullen die grondslagen
alsnog aan de orde kunnen komen.
3.9 Subonderdeel 2.3 klaagt dat zonder nadere motivering
onbegrijpelijk is, waarom het hof niet onrechtmatig heeft geacht dat
de Provincie de vergunningvoorwaarden (met name wat betreft de
storttermijn) niet heeft gehandhaafd, maar integendeel het storten in
strijd met de vergunningvoorwaarden heeft bevorderd.
3.10 In de aangevochten overweging, waarmee het hof blijkens de aanhef
overigens reageert op een tegen "geïntimeerden" en niet (uitsluitend)
de Provincie gericht betoog, lees ik slechts een oordeel over de
rechtmatigheid van het (door anderen dan de Provincie verrichte)
storten en verwerken gedurende (wat het hof heeft genoemd:) "de
vergunningloze periodes". Volgens het hof "(...) is dit achteraf door
een vergunning gedekte handelen niet onrechtmatig". Het subonderdeel,
dat in de aangevochten overweging kennelijk een oordeel over het
handelen van de Provincie gedurende de bedoelde perioden leest, mist
mijns inziens feitelijke grondslag.
3.11 Subonderdeel 3.1 klaagt dat het hof in rov. 4.5 van een onjuiste
rechtsopvatting is uitgegaan, door te miskennen dat een wijziging van
de vergunningvoorwaarden een handelen in strijd met die voorwaarden
zijn onrechtmatig karakter niet "ex post" kan ontnemen.
3.12 De klacht kan mijns inziens niet tot cassatie leiden, omdat zij
eraan voorbijziet dat aan een besluit, ook als dit tot wijziging van
vergunningvoorwaarden strekt, terugwerkende kracht kan toekomen(64).
Aan het bestreden oordeel ligt kennelijk ten grondslag, dat de beide
besluiten tot verlenging van de storttermijn zodanige terugwerkende
kracht beoogden.
3.13 Subonderdeel 3.2 voegt aan de rechtsklacht van subonderdeel 3.1
een subsidiaire motiveringsklacht toe. Ook die motiveringsklacht acht
ik ongegrond. In het oordeel dat het storten en verwerken "achteraf
door een vergunning (is) gedekt(...)" ligt besloten dat aan het
(tweede) besluit tot verlenging (dat, anders dan het eerste besluit
tot verlenging, in beroep heeft standgehouden) terugwerkende kracht
toekomt. Het oordeel omtrent de terugwerkende kracht van het besluit
tot verlenging is geenszins onbegrijpelijk. Aan een besluit tot
verlenging van een termijn is eigen, dat de gelding van een langere,
ononderbroken termijn wordt beoogd. Voorts is (ook daarom)
onaannemelijk dat het besluit van GS van 18 mei 1990 slechts was
bestemd "ex nunc" te werken, omdat het in een verlenging tot (de ten
tijde van het nemen van het besluit reeds gepasseerde datum) 1 oktober
1989(65) voorzag. In geval van werking "ex nunc" van het besluit van
18 mei 1990 zou de daarin vervatte verlenging van de storttermijn tot
een datum in het verleden zinledig zijn geweest.
3.14 Subonderdeel 3.3 klaagt dat het oordeel dat niet is gesteld of
aannemelijk is geworden dat in de vergunningloze perioden in strijd
met de aanvankelijke of tenslotte verstrekte vergunning is gestort en
verwerkt, voorbijgaat aan hetgeen heeft gesteld en de
Provincie heeft erkend met betrekking tot de stort van kalkslib in de
zomer van 1987.
3.15 Naar met het subonderdeel terecht wordt betoogd, heeft
wel degelijk gesteld dat de kalkslib, waarvan de stort
volgens hem in de periode van 13 april 1987 tot 30 juni 1987(66) (en
derhalve deels in de door het hof bedoelde "vergunningloze periodes")
plaatsvond, "ook als de vergunning wel van kracht zou zijn, in strijd
met de vergunningvoorschriften (is) gestort"(67). Dat de stort van
kalkslib met de voorwaarden van de vergunning in strijd was, is door
de Provincie niet betwist: "Behalve ten aanzien van de
kalkslibstorting is geen enkele storting in strijd met de verleende
vergunning vast te stellen."(68) Het subonderdeel klaagt terecht dat
de bestreden overweging aan het een en ander voorbijgaat.
heeft bij de klacht belang, omdat, alhoewel een handelen in strijd met
de vergunningvoorwaarden door anderen dan de Provincie zou zijn
gepleegd, zodanig handelen vanwege de gestelde betrokkenheid daarbij
van de Provincie (toestemming, gebrek aan controle) van belang zou
kunnen zijn bij de beoordeling van mogelijk andere grondslagen van de
vordering tegen de Provincie dan die waarop het hof haar toewijsbaar
heeft geacht.
4. Conclusie
De conclusie strekt, zowel in het principale als in het
voorwaardelijke incidentele cassatieberoep, tot vernietiging en
verwijzing.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 De feiten zijn ontleend aan het arrest van het hof 's-Hertogenbosch
van 3 juli 2001, rov. 4.2. In cassatie komt de Provincie in het
principale beroep en in het voorwaardelijke incidentele
beroep tegen de vaststelling van een aantal van deze feiten op. Als in
cassatie over de vaststelling van een hier weergegeven feit wordt
geklaagd, zal dit met een voetnoot worden aangegeven, met vermelding
van de plaats waar de betrokken klacht wordt behandeld.
2 Het hof heeft de term "de betrokken grond" kennelijk gebruikt ter
aanduiding van de grond waar zich de vuilstort bevond en niet van het
perceel waarop woont. Naar mag worden aangenomen, rust op
dit laatste perceel een woonbestemming.
3 Tegen de vaststelling van deze afstand wordt in cassatie opgekomen;
zie hierna onder 2.2 en 2.3.
4 Het hof spreekt in rov. 4.2.1, zesde volzin, van "put en
nabijgelegen grond aan weerszijde van de gemeentegrens tussen Oss en
(de voormalige gemeente) Berghem". Het is niet geheel duidelijk of het
hof met "aan weerszijde" inderdaad "aan weerszijden" (aan beide
kanten), dan wel "aan de overzijde" heeft bedoeld.
5 Prod. 1 bij de conclusie van eis.
6 In cassatie wordt geklaagd over de vaststelling dat niet in de put
mocht worden gestort. Zie hierna onder 2.4 en 2.5.
7 Over de vaststelling van de onder (d) vermelde feiten is in cassatie
geklaagd. Zie hierna onder 2.4 en 2.5.
8 Zie voetnoot 3.
9 Dat hinder ondervond, is in cassatie bestreden; zie
hierna onder 2.9.
10 Dat het Ambtsbericht niet is betwist, is in cassatie bestreden; zie
hierna onder 2.8.
11 Prod. 64 bij de conclusie van repliek
12 Ook deze vaststelling is in cassatie ter discussie gesteld; zie
hierna onder 2.10.
13 Prod. 2 bij de conclusie van eis.
14 Deze vaststelling is in het voorwaardelijke incidentele beroep door
bestreden; zie hierna onder 3.3.
15 De verlengingsbeschikking zelf noemde als datum 1 oktober 1989; zie
de als prod. 1 bij de conclusie van dupliek overgelegde uitspraak van
de Afdeling voor de geschillen van bestuur van 28 september 1992. Zie
voorts hierna onder 3.13.
16 Naar mijn mening is niet van één, maar van twee beschikkingen van
dezelfde datum sprake. Ik verwijs daarvoor naar de beide uitspraken
van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State
van 28 september 1992, overgelegd bij de conclusie van dupliek, die op
de respectieve (en afzonderlijk genummerde) beschikkingen betrekking
hebben. Slechts één van beide beschikkingen (en wel die tot
uitbreiding van de stortcapaciteit) is (als prod. 47b door
) in het geding gebracht.
17 Ook deze vaststelling is in cassatie ter discussie gesteld; zie
hierna onder 2.12.
18 Ook deze vaststelling is in cassatie ter discussie gesteld; zie
hierna onder 2.12.
19 Zie het vonnis van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 1 juli 1994,
onder 2.
20 De vorderingen tegen de andere gedaagden zijn afgewezen; de
vordering tegen de Provincie tot vergoeding van de in de
administratieve procedure gemaakte kosten is toegewezen tot een bedrag
van f 2.130,=.
21 Inleidende dagvaarding, onder 6.
22 Inleidende dagvaarding, onder 14.
23 Inleidende dagvaarding, onder 19.
24 Zie conclusie van repliek, onder 17.14, blz. 34/35. Zie ook onder
17.27.
25 De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 3 oktober 2001
26 Vademecum BPR, deel 3 (78-)61; HR 9 oktober 1992, NJ 1994, 288
m.nt. CJHB onder NJ 1994, 289.
27 Volgens mijn telling: vijfde (en zesde) volzin.
28 Kennelijk beoogt de Provincie hier naar rov. 4.2.1, op twee na
laatste volzin, te verwijzen.
29 Overgelegd als prod. 1 bij de conclusie van eis.
30 Prod. 9 bij de conclusie van eis.
31 Deze uitspraak bevindt zich niet bij de stukken.
32 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht,
12e druk (2002), p. 477.
33 Er moet dan immers een art. 19 WRO-procedure plaatsvinden.
34 Conclusie van repliek, p. 12/13, onder 10.2.
35 Conclusie van dupliek, p. 2 /3.
36 Met nummer G05.90.0798, prod. 1 bij de conclusie van dupliek.
37 Afdeling BDM, nr. 10095; bevindt zich niet bij de stukken.
38 Met nummer G05.90.0797, prod. 2 bij de conclusie van dupliek.
39 Zie pleitnota mr. Van der Eerden, p. 2.
40 Memorie van antwoord, p. 2, tweede tekstblok.
41 Veegens/Korthals Altes/Groen, Cassatie in burgerlijke zaken, 3e
druk (1989), p. 286.
42 Zie onder meer Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van
bestuursrecht, 12e druk (2002), p. 665, waar het standpunt wordt
ingenomen dat de term formele rechtskracht slechts zou moeten worden
gebruikt in het geval dat tegen het betrokken besluit geen
rechtsmiddelen zijn aangewend en niet in het geval "dat de
bestuursrechter er een oordeel over heeft geveld dat kracht van
gewijsde heeft gekregen".
43 Scheltema stelt zich in zijn noot op het standpunt dat de vraag hoe
de burgerlijke rechter, hangende de procedure voor de bestuursrechter,
het betrokken besluit moet beoordelen, van de problematiek van de
formele rechtskracht zou moeten worden onderscheiden. Tegen het
hanteren van de notie van formele rechtskracht nadat de
bestuursrechter (onherroepelijk) heeft beslist, lijkt Scheltema
daarentegen geen bezwaar te hebben: "M.i. ging het hier niet om de
problematiek van de formele rechtskracht - hoewel de procedure de
toonzetting van die problematiek draagt - maar om een duidelijk
daarvan te onderscheiden probleem. Juist omdat de procedure bij de
bestuursrechter nog liep, is de formele rechtskracht niet aan de orde:
die was er eenvoudig nog niet. (onderstreping toegevoegd; LK)" Vgl.
echter de noot van Scheltema bij HR 27 mei 1994, NJ 1997, 158, waarin
hij de bindende kracht die aan een uitspraak van de bestuursrechter
over de rechtmatigheid van een besluit toekomt, niet met de notie van
formele rechtskracht, maar met die van gezag van gewijsde in verband
brengt.
44 Zie ook HR 27 april 2001, NJ 2002, 335, m.nt. MS, rov. 4.3 onder
(a).
45 Bloembergen is in zijn noot enigszins kritisch over de benadering
van de Hoge Raad, die het hier aan de orde zijnde geval, waarin de
bindende kracht van het besluit een "afgeleide" is van de bindende
kracht van het rechterlijk oordeel van de bestuursrechter, niet van
dat van de formele rechtskracht (die volgens Bloembergen tot een wat
minder sterke binding leidt) onderscheidt.
46 HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723, m.nt. MS (Heesch/Van den Akker).
47 Dit was het geval in het in de vorige noot genoemde arrest
Heesch/Van den Akker, waarin meer aan de orde was, dat uit een
uitspraak van de ArRvS kon worden afgeleid dat een
administratiefrechtelijke rechtsgang had opengestaan, terwijl dit niet
voor de hand lag. Voorts speelde een rol dat de betrokken gemeente het
privaatrechtelijke karakter van de aan de orde zijnde kwestie steeds
had benadrukt. In de zaak Ekro/Staat (HR 11 november 1988, NJ 1990,
563) was aan de orde dat de Staat was afgeweken van een tot dan door
hem gevolgde beleidslijn geschillen over keurlonen op
privaatrechtelijke basis af te wikkelen en dat ten aanzien van de
mogelijkheden van bezwaar en beroep tegen op grond van de Veewet
geheven keurlonen een ondoorzichtige situatie bestond.
48 HR 18 juni 1993, NJ 1993, 642, m.nt. MS.
49 HR 25 oktober 2002, NJ 2003, 171, m.nt. MS.
50 Schriftelijke toelichting mrs. De Vries Robbé en Damsteegt, in het
bijzonder nr. 4.25.
51 Schriftelijke toelichting mrs. De Vries Robbé en Damsteegt, in het
bijzonder nrs. 4.22-4.23.
52 Zie voor het beroep op de Afdeling voor de geschillen van bestuur
van de Raad van State art. 2 lid 1 onder c van de (op 1 januari 1988
in werking getreden) Tijdelijke wet Kroongeschillen (hierna: TwK).
Vóór inwerkingtreding van de TwK gold het Kroonberoep oude stijl. Dat
Kroonberoep was een "vol" (en niet tot een beoordeling van de
rechtmatigheid van het bestreden besluit beperkt) beroep, in het kader
waarvan een kennelijk onredelijke belangenafweging ongetwijfeld mede
aan de orde kon komen. Zie voor de complicaties van het Kroonberoep
oude stijl voor de formele rechtskracht van de daaraan onderworpen
besluiten echter hierna onder 2.20.
53 Zie bijvoorbeeld ArRvS 22 november 1983, AB 1984, 154, m.nt. J.H.W.
de Planque.
54 Schriftelijke toelichting mrs. De Vries Robbé en Damsteegt, nr.
4.22.
55 In die zin al HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723, m.nt. MS: "3.3.2 (...)
Dit (het beginsel van formele rechtskracht; LK) geldt in beginsel ook
dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn
uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een
beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als
daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld,
zou zijn vernietigd."
56 Schriftelijke toelichting mrs. De Vries Robbé en Damsteegt, nr.
4.23.
57 Zie daarover rov. 4.2.1 en schriftelijke toelichting mrs. De Vries
Robbé en Damsteegt, nr. 2.4.
58 EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102, m.nt. EAA.
59 Zie daarvoor HR 12 december 1986, NJ 1987, 381, m.nt. MS; zie
voorts HR 6 februari 1987, NJ 1988, 926, m.nt. MS, waarin is beslist
dat, behoudens een (slechts aan de justitiabele vrijstaand) beroep op
art. 6 EVRM, aan een uitspraak van de Kroon op een Kroonberoep oude
stijl "in een geding als het onderhavige voor de burgerlijke rechter
in beginsel zgn. formele rechtskracht toekomt, dat wil zeggen dat de
burgerlijke rechter het oordeel van de Kroon in beginsel zonder meer
als juist heeft te aanvaarden" (rov. 3.4.2).
60 HR 22 december 2000, NJ 2002, 35, m.nt. HJS, in het bijzonder de
conclusie van A-G Bakels vóór dat arrest en de noot van Snijders,
onder 2.
61 MvT Afvalstoffenwet, ontleend aan S&J 147-III (3e druk), p. 416.
62 Een zogenaamde legaliserende bestemmingsplanwijziging, dat wil
zeggen een wijziging die een positieve bestemming geeft aan een
bestaande, van de bestemmingsvoorschriften afwijkende situatie, placht
en pleegt niet als planschadebasis te worden aangemerkt. Zie G.M. van
den Broek, Planschadevergoeding (2002), p. 126, en de daar aangehaalde
jurisprudentie.
63 Zie ook de in eerste aanleg namens gehanteerde
pleitnotitie, p. 7/8.
64 Ook naar huidig recht (onder de Awb) is terugwerkende kracht
mogelijk. Bij de parlementaire behandeling is benadrukt dat art. 3:40
Awb voor het toekennen van terugwerkende kracht aan een besluit geen
belemmering vormt; PG Awb I, p. 231.
65 Het besluit van 28 mei 1990, houdende verlenging van de
storttermijn, bevindt zich niet bij de stukken (bij de stukken bevindt
zich wel het als prod. 47b door overgelegde besluit van
diezelfde datum tot uitbreiding van de stortcapaciteit met 95.000
ton). De termen van de beschikking tot verlenging van de storttermijn
zijn echter kenbaar uit de als prod. 1 bij de conclusie van dupliek
overgelegde uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur
van 28 september 1992. Zie voor de datum 1 oktober 1989 (en de in
verband met de verlengde storttermijn in de stukken eveneens genoemde
datum 1 januari 1992) schriftelijke toelichting mrs. De Vries Robbé en
Damsteegt, nr. 2.8.
66 Conclusie van repliek, nr. 11.5.
67 Conclusie van repliek, nr. 11.7.
68 Pleitnota, p. 8, vijfde volle alinea.
Hoge Raad der Nederlanden