Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Toespraak minister De Graaf tijdens de conferentie 'Nieuwe kennis voor steden'

12 september 2003

De dichter Willem van Toorn zei ooit tegen een Chinese bezoeker aan ons land dat het Hollandse landschap een idee is. Het zou helemaal niet bestaan als mensen niet op de gedachte waren gekomen dat het gemaakt kon worden uit al dat water. Bijna overal waar je staat in dat Hollandse landschap, sta je in de gedachten van mensen,.... Dat geldt zeker voor de Nederlandse steden. Een stad is niet iets wat ons overkomt, een onveranderlijk concept, een autonome ontwikkeling. Een stad is mensenwerk, een bewuste schepping. Een stad is niet alleen een opeenhoping van mensen, woningen, fabrieken en werkplaatsen rondom een zeker centrum. Integendeel. Een stad is nooit in één woord, in één beeld, in één zin te vangen. Een stad is nooit alleen vroeger, nu en later, maar een combinatie van tijd en geschiedenis. Een doorleefde geschiedenis die nooit te herscheppen is met kunstmatige middelen. Een stad is een mix van deugd en ondeugd, van sociale, economische, culturele en etnische verschillen. Een machtscentrum, een schatkamer, een trendsetter, een ziektegeval, een schouwtoneel. Een stad is vitaal en bruisend, en verandert elke dag weer, afhankelijk van het moment en wie er naar kijkt, wie er leeft en werkt, wie de stad maakt. Steden en stedelijkheid zijn een belangrijk deel van de Nederlandse geschiedenis. Nederland is een land van water en van steden, die altijd om voorrand streden. En net als dat water spelen steden een belangrijke rol in onze sociale, economische en culturele ontwikkeling. De eerste vrije vergadering tegen de Spaanse overheersing was een bijeenkomst van steden in Dordrecht. Het begin van onze democratie!

Helaas moeten we constateren dat het niet zo goed gaat met onze steden. Dat is niet nieuw: de afgelopen decennia zijn de omvang en samenstelling van steden sterk veranderd. Vooral na de Tweede Wereldoorlog veranderde het beeld van de stad. Er werd toen vooral gebouwd om mensen te huisvesten; er was vrijwel geen sprake meer van een samenhangende stedenbouwkundige visie. De waardering van de stad veranderde door nieuwe maatschappelijke omstandigheden, door de toegenomen welvaart en mobiliteit. Het gebrek aan een gericht stedelijk beleid in die periode heeft bijgedragen aan een ontmanteling van de stad, aan leegloop en verpaupering. De functies wonen, werken, recreatie en vervoer werden gescheiden, suburbanisatie was de nieuwe trend. Sinds het midden van de jaren tachtig groeit het inwonerstal in de steden weer, maar niet in een evenwichtige samenstelling. De stad werd de woonplaats van studenten, intellectuelen, kunstenaars, uitkeringsgerechtigden en van de inmiddels in grote getalen gearriveerde nieuwe Nederlanders. De stad en zeker ook bepaalde stadswijken veranderden daardoor van gezicht en van karakter. Ook de werkloosheid in de steden groeide, zelfs in de periode dat de werkgelegenheid zich elders herstelde. In de centrale delen van de (grote) stad kwam een toenemende hoogwaardige werkgelegenheid, met name in de dienstverlenende sector, terwijl de laagwaardige, meer industriële werkgelegenheid uit de stad verdween.

Deze ontwikkelingen hebben een zekere segregatie teweeggebracht, een verdeling tussen stad en rand. De maatschappelijke sterkeren vertrokken naar de rand, degenen die weinig keus hadden bleven in de stad. Dat blijkt ook uit het vorige week verschenen SCP-onderzoek: vergeleken met andere Europeanen is de Nederlander relatief tevreden met zijn woning. Dat neemt niet weg dat de grootste onvrede zit in de vier grootste steden, gevolgd door de overige grote steden. De doelstelling van voldoende beschikbare betaalbare woningen wordt daar steeds moeilijker te realiseren. Verder is het contrast tussen de stad en het ommeland sinds de jaren zestig gegroeid door een vertrek van gezinnen en midden- en hoge inkomens uit de stad. De jonge alleenstaanden en lage inkomens zijn nu sterk oververtegenwoordigd. Het inkomenscontrast met de omgeving is groot, zodat zogenaamde welvaartsenclaves ontstaan.

Deze en andere ontwikkelingen hebben geleid tot een opeenstapeling van grootstedelijke problemen: wegtrekkende bedrijvigheid, suburbanisatie van een welvarend deel van de bevolking, scheefgroei op de arbeidsmarkt, concentratie en segregatie van etnische groepen, dreigende onleefbaarheid van bepaalde, vooral naoorlogse wijken, toenemende onveiligheid en criminaliteit, vroegtijdige schoolverlaters.

Om deze maatschappelijke opgaven in de grote steden op een samenhangende manier aan te pakken is het toenmalige kabinet in 1995 begonnen met het Grotestedenbeleid (GSB). Een gecoördineerd beleid met duidelijke geldstromen en minder regels om steden de mogelijkheid te geven op een samenhangende en resultaatgerichte manier problemen aan te pakken. Het Hoofdlijnenakkoord van het huidige kabinet is er duidelijk over: het grotestedenbeleid moet voortgezet worden en de steden moeten de ruimte krijgen om hun problemen goed aan te pakken. De grootstedelijke vraagstukken als veiligheid, integratiebeleid, onderwijsachterstanden, herstructurering van oude wijken, betrokkenheid van burgers bij hun omgeving zijn nijpender dan ooit. Dat bleek vooral de afgelopen twee jaar. Ondanks alle inspanningen bleken de frustraties van de stadsbewoners groot: zij zagen te weinig actie en verloren hun geloof in wat de oude politiek ging heten. De overheid werd synoniem en praten en beloven en nog meer bureaucratie.

Er was duidelijk sprake van een vertrouwenscrisis. Ik citeer een commentaar: Een vertrouwenscrisis die veel verder gaat dan de aloude klacht aan de borreltafels dat ze, de politici, er een puinhoop van maken. De revolte van 2002 heeft laten zien, dat grote groepen burgers de overheid meer en meer gaan beschouwen als een tegenstander in plaats van een medestander. Overheid en burgers dreigen uitéén te vallen in twee gescheiden circuits. Er moet deze kabinetsperiode hard gewerkt worden om deze kloof te dichten: door minder bureaucratie en regelzucht, door concrete beleidsdoelstellingen, een voortvarende aanpak van langslepende problemen via onorthodoxe wegen en herstel van de verantwoordelijkheden van de samenleving. Niet beloven wat je niet waar kunt maken, maar wel doen wat je toezegt, geen regels maken die niet te handhaven zijn, maar wel handhaven wat maatschappelijk is afgesproken.

Het GSB moet op deze punten de hand in eigen boezem steken. Tijdens de huidige GSB II periode is op rijksniveau weliswaar een aantal geldstromen gebundeld (o.a. Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, Sociale Integratie en Veiligheid), maar is verder een groot aantal aparte regelingen van vakministeries met de daarbij behorende en steeds groeiende bureaucratie blijven bestaan. In de convenanten met de steden werden steeds alle afzonderlijke regelingen opgenomen en werd gewerkt met een eigen monitor en een eigen verantwoordingssysteem. Zo werd GSB een nieuw instituut, een aanvullende bureaucratie, een nieuwe overheid erbij. Mijn voorgangers en hun medewerkers hebben hard gewerkt en met resultaten, maar toch is op rijksniveau de ambitie van het GSB slechts in beperkte mate in daden omgezet. Op stedelijk niveau heeft het GSB echter wel een belangrijke beweging van bestuurlijke vernieuwing in gang gezet. Daarbij is een begin gemaakt met een meer samenhangende en resultaatgerichte werkwijze waarbij burgers zoveel mogelijk worden betrokken. Maar ook daar benutten de steden nog niet optimaal alle kansen en mogelijkheden. Kortom: we zijn er nog lang niet!

We koersen af op de derde fase van het GSB. Doorgaan is hard nodig. Steden zijn de economische motoren van onze samenleving, als marktplaatsen van handel, innovatie en cultuur. Maar de problemen zijn verre van opgelost en de economische recessie bedreigt de beperkte vooruitgang die is geboekt. Daarom breekt nu een cruciale fase aan. We moeten doorgaan op de weg van de bestuurlijke vernieuwing die het GSB heeft blootgelegd. Maar dat kan alleen als Rijk en steden breken met oude gewoonten, vormen en gedachten. Dat kan alleen als we openstaan voor andere manieren van werken en met elkaar omgaan. De stad, het stedelijk beleid moet een inspiratiebron zijn voor experimenten en improvisatie. We moeten niet meer bang zijn voor snelle onorthodoxe oplossingen, voor fouten waar we weer van kunnen leren. We moeten vooral veel willen leren. Deze veranderende houding kan het grotestedenbeleid op een nieuw, succesvol spoor zetten. Zo kunnen we de bureaucratie aanpakken, de burgers meer bij hun stad betrekken en nijpende problemen sneller oplossen.

Door zon andere houding kunnen we op het terrein van ontbureaucratisering gaan doen wat we hebben beloofd. We dreigen soms over het hoofd te zien dat regels een hulpmiddel zijn en geen doel op zich. In een moderne, complexe maatschappij als de onze bestaat de neiging om alles in regels en wetten vast te leggen. En natuurlijk hoort bij elke regel een geldstroom en bij elke geldstroom een verantwoordingssystematiek. Dat ziet er op papier wel degelijk uit, maar helaas hebben maatschappelijke vraagstukken de onpraktische neiging om zich niet te storen aan regels en ambtelijke indelingen. Overlast van drugsverslaafden vergt een mix van maatregelen op het gebied van justitie, politie, volksgezondheid en sociaal beleid. Helaas is dat nog veel te vaak een excuus voor het bestaan van vier verschillende financieringsstromen, met bijbehorende regels voor de verantwoording. De ergernis van de omwonenden van een drugspand wordt zo teruggebracht tot een boekhoudkundige puzzel. Ontbureaucratisering en ontkokering is een opgave voor het hele kabinet. De ministeries zetten binnenkort een eerste stap: het aantal rijksdoelstellingen wordt verminderd, regelingen worden gebundeld in slechts een paar Brede Doeluitkeringen met meer bestedingsvrijheid voor steden. Verder wordt de verantwoordingssystematiek vereenvoudigd, verdwijnen bureaucratische dubbelingen en komt er meer ruimte voor maatwerk voor steden. Dat vraagt om minder hechten aan het afzonderlijk belang en meer investeren in het geheel.

Ook ten opzichte van mensen in de steden moet onze houding veranderen. De storm die in 2002 door het politieke landschap trok, heeft duidelijk gemaakt dat veel mensen ontevreden zijn over de manier waarop politiek en bestuur werkt. Ze zijn wel betrokken bij wat er om hen heen gebeurt, maar hebben het gevoel dat ze onvoldoende invloed hebben op de beslissingen die over hen worden genomen. Volgens het SCP-rapport De Sociale Staat van Nederland zal participatie de komende jaren een probleem blijven. Dat zit m vooral in het ontbreken van duurzame verbanden waarin individuele mensen en groepen maatschappelijke en politieke problemen met elkaar kunnen bespreken en waarmee ze relaties kunnen onderhouden met politieke instellingen en het openbaar bestuur. Mensen hebben wel belangstelling voor politiek, maar ze komen vooral op voor deelbelangen, zonder de samenhang of het conflict tussen verschillende belangen te zien. Het SCP stelt vast dat de Nederlanders mondiger en hoger opgeleid zijn dan vroeger en verklaart daarmee een deel van de onvrede over de overheid en de politiek. Maar er zit nog een aspect aan: de problemen waarover mensen ontevreden zijn, bestaan nog steeds. Dat zijn bijvoorbeeld wachtlijsten in de zorg, vervoersproblemen, toenemende geweldscriminaliteit en de integratie van immigranten. Die problemen doen zich het sterkst voelen in de problematische wijken van de grote steden. Om deze problemen op te lossen is het niet genoeg om beter en vaker te communiceren over het overheidsbeleid. Uitleggen is belangrijk, maar niet als het wordt opgevat als het wegpraten van ongemak. Mensen kunnen gestimuleerd worden om daadwerkelijk deel uit te maken van hun woon- en leefomgeving. Deel uitmaken van die samenleving veronderstelt zelfredzaamheid, het vermogen om eigen keuzen, eigen afwegingen te maken, binnen de normen die voor de samenleving als geheel gelden. Zo ligt vanzelfsprekend de eerste verantwoordelijkheid voor het soort samenleving, het soort stad die wij wensen, bij haar inwoners zelf. Mensen moeten die verantwoordelijkheid krijgen en die dan ook zelf nemen. Overheden zijn niet gewend deze verantwoordelijkheid uit handen te geven. Wij beseffen tot nog toe niet voldoende dat verantwoordelijkheid eigenaarschap creëert. Kijk maar naar mensen die samen hun wijk hebben schoongeveegd, of een plantsoen hebben aangelegd: zij zullen zich samen en alleen verantwoordelijk voelen dat het schoon of groen blijft, zij zijn mede-eigenaar geworden van een stukje van hun buurt. Een goed voorbeeld van hoe dat werkt is het project Onze buurt aan Zet, dat Roger van Boxtel heeft ingezet. Soms zeer kleinschalige initiatieven die grote gevolgen hebben voor de veiligheid en de sociale samenhang van een wijk of buurt. Zoals het Buurt aan Zet-project in de Haagse wijk Transvaal, waar kinderen schilderingen hebben aangebracht op dichtgetimmerde huizen waardoor ze er minder doods uitzagen, en het project in Deventer waar buurtbewoners de binnenstad graffiti-vrij hebben gemaakt. Kleine projecten die een belangrijke bijdrage leveren aan de leefbaarheid van de wijk. Kleine projecten met grote gevolgen voor de sociale samenhang.

Dat hoort ook in de cultuur die we willen vestigen; aandacht en respect hebben voor kleine problemen en kleine oplossingen: zij kunnen een grote betekenis hebben voor de bewoners zelf en het begin zijn van grote veranderingen. Veranderingen die niet eerst in een nota hoeven te staan. Soms vraagt een acuut probleem om een snelle oplossing. Soms hebben we tijd om alle kanten te bekijken, soms moeten we iets uitproberen, soms moeten we improviseren. Dat kan wat bestuurlijke blauwe plekken opleveren, maar niks doen is meestal het slechtste alternatief.

Dat geldt ook voor het oplossen van sociale problemen in steden. Steden hebben van oudsher een sociale liftfunctie: de stad is immers niet alleen de plaats waar mensen heentrekken om hogerop te komen; het is ook de plek waar zij het diepst vallen als het misgaat. Migratie naar de stad biedt velen betere bestaansmiddelen, maar dat geldt niet voor iedereen. Bovendien beproeven steeds nieuwe groepen hun geluk in de stad; dat vraagt steeds weer om een nieuwe benadering van de overheid. Ik vind dat de stad een zekere verantwoordelijkheid heeft voor diegenen die het er niet kunnen bolwerken. De stad heeft er ook belang bij om die verantwoordelijkheid serieus te nemen. Voor mensen die immers geen uitzicht hebben op sociale stijging langs legale weg, kunnen onwettige methoden een verleidelijke uitweg vormen. Zij veroorzaken overlast of kiezen voor een criminele carrière. Steden moeten de ruimte krijgen om deze problemen op eigen wijze op te pakken, moeten de kans krijgen om zelf na te denken over oplossingen die bij hun eigen omstandigheden passen. Een actueel voorbeeld is het voorstel van het Rotterdamse gemeentebestuur om iets te doen aan de onevenwichtige bevolkingssamenstelling in bepaalde wijken waar de sociale draaglast wordt overschreden door overlast, onveiligheid en criminaliteit. Bijvoorbeeld door een spreidingsbeleid. Daarbij werd door een wethouder gesuggereerd dat het vooral om allochtonen zou gaan en dat er misschien ook een stop op de vestiging van allochtonen moest komen. Ik heb daar een kanttekening bij: natuurlijk ik begrijp de noodzaak in Rotterdam om zwakke wijken in balans te brengen. Dat is een probleem dat om onorthodoxe oplossingen vraagt, maar ik ben er niet van overtuigd dat dit een werkbare en aanvaardbare oplossing is. Een uitgekiend woningtoewijzingsbeleid voor nieuwe inwoners kan helpen, maar dat is toch iets anders dan slepen met mensen of een stop op allochtonen. Leefbaarheid gaat over meer dan over selectie op inkomen of kleur! Ik hoor graag de concrete plannen van Rotterdam want, zoals gezegd: niets doen is geen alternatief.

Praktisch zijn, maatwerk leveren, mensen medeverantwoordelijk maken, improviseren, kortom: de overheid en de steden moeten hun kansen optimaal benutten. Alleen dan komen de steden weer in balans. Dat is geen allerindividueelste oefening van een allerindividueelst kunstje. We kunnen immers niet alleen van onze eigen fouten leren, maar óók van de fouten van anderen. Kennis, gedeelde kennis is een noodzakelijke grondstof voor goed beleid. Kennis als resultaat van onderzoek en kennis als product van experimenten. Nieuwsgierigheid en innovatie zijn altijd kenmerken geweest van het leven in de stad; ik wil dat dit zo blijft. Ik zei het al: de overheid moet weer oog krijgen voor het kleine, niet alleen nota's maken maar problemen aanpakken. Met verstand natuurlijk. Aan de kennis en het inzicht die hierbij nodig zijn kan STip compact met haar strategisch onderzoeksprogramma een fundamentele bijdrage leveren. Onderzoek dat kan helpen om goede oplossingen op lokaal niveau uit te venten. Ik leg daarbij ook de nadruk op de wereld om ons heen: de Europese steden hebben vaak dezelfde problemen en dezelfde kansen. Weten we dat van elkaar? Ik zeg graag steun toe om onze kennis te vermeerderen in Europa. Het Kenniscentrum Grote Steden is uitstekend op die taak berekend. Ook het Expertteam Uitvoering Grotestedenbeleid, dat ik een paar weken geleden heb ingesteld kan stadsbesturen bijstaan met achtergrondkennis en praktische adviezen om concrete problemen in de uitvoering op te lossen. Inmiddels worden er al praktische afspraken gemaakt met verschillende steden en staan anderen in de rij. Dat is wat mij betreft ook het motto: wie niet durft te leren van de kennis en kundigheid van anderen, wordt vanzelf arm!

Tot slot

Burgers zijn ontevreden, concludeerde het SCP. Ontevreden over rijen en regels, over politiek en participatie. Willen wij die onvrede te lijf gaan, dan moeten we de problemen die de onvrede veroorzaken oplossen. Omdat deze problemen zich concentreren in de grote steden is ons grotestedenbeleid nieuwe stijl een lakmoesproef voor het hele kabinetsbeleid. Slagen we er dáár in om te ontbureaucratiseren, om tastbare resultaten te behalen, om de kloof tussen burgers en overheid te dichten, dan dragen wij in sterke mate bij aan een nieuw elan. Blijven we steken in verkokering, talloze verschillende sturingsconcepten met eigen geldstroompjes en bureaucratische rompslomp, dan raakt dat het hart van het kabinetsbeleid. Ik ben er van overtuigd dat door een nieuwe aanpak de grote steden in de komende periode een flinke stap vooruit kunnen zetten. Een Rotterdamse aanpak, een Haagse aanpak, een Almelose aanpak. Het maakt niet uit hoe we het noemen, als we maar zorgen dat het werkt. We zijn er nog niet, of in de woorden van Dylan Thomas: The ball I threw whilst playing in the park has not yet reached the ground.