De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
3 september 27-03-Fin DGB 2003-03704
2003
Onderwerp
kennisgroepen
Op 11 september is door de vaste commissie voor
Financiën een algemeen overleg gepland. Eén van
de gespreksonderwerpen is "de werkwijze, het
functioneren en de organisatorische positie van
de kennisgroepen binnen de Belastingdienst. In
deze brief meld ik u al (vooruitlopend op de
resultaten van een intern onderzoek naar het
functioneren van de kennisgroepen op het gebied
van de rechtstoepassing dat deze maand wordt
afgerond) concrete maatregelen en voornemens om
het functioneren van de kennisgroepen te
verbeteren.
Naast het onderzoek naar het functioneren van de
kennisgroepen is recent ook een onderzoek
gestart naar het actualiseren van het beleid met
betrekking tot het uitvoeringsbeleid en het
behandelen van rechtsvragen, zoals dat is
vastgelegd in het besluit van 15 juni 2001, nr.
RTB 2001/1917M (hierna: het besluit). Ook dit
onderzoek moet in september worden afgerond. Ik
leg u hierover, eveneens vooruitlopend op de
resultaten van het onderzoek, twee nieuw
geformuleerde uitgangspunten voor.
De concrete maatregelen en voornemens en de
nieuwe uitgangspunten vormen samen een pakket
ter verbetering van het functioneren van de
kennisgroepen.
Kennisgroepen
1 algemeen
De uitvoerende functie in de Belastingdienst is
sinds 1 januari 2003 nagenoeg geheel belegd bij
regionaal georganiseerde onderdelen. De "oude"
structuur van eenheden en directies is daarmee
verlaten. In aanvulling op de nieuwe structuur
van regionaal georganiseerde onderdelen is een
mechanisme nodig waarbij in de uitvoering (de
heffing, controle en invordering van
belastingen) een aantal zaken landelijk zo
efficiënt mogelijk wordt gecoördineerd. Daarbij
is uitgangspunt dat dit mechanisme zoveel
mogelijk de eigen verantwoordelijkheid
benadrukt, waarbij tevens de taken zo dicht
mogelijk bij de werkprocessen liggen. Het
betreft in het bijzonder de volgende zaken:
- het delen van kennis,
- het coördineren van de uitvoering om
enerzijds tot een landelijk min of meer
vergelijkbare aanpak van vergelijkbare
belastingplichtigen te komen en anderzijds
locale ervaringen en successen bij de
bestrijding van belastingfraude landelijk
beschikbaar te maken, zodat alle medewerkers
daarvan kunnen profiteren
- het uniformeren van de risicovinding,
waarbij experts met kennis van bepaalde branches
de specifieke risico's in hun branche in kaart
brengen. Waar mogelijk worden deze risico's
verwerkt in selectiemodules van
automatiseringssystemen
- de bewaking van de eenheid in beleid
en uitvoering in de rechtstoepassing, bij de
uitleg van het belastingrecht.
Het coördinatiemechanisme waarvoor de
Belastingdienst heeft gekozen, is het instrument
van de kennisgroepen. Dit instrument vormt een
belangrijk (zie ook blz. 8) onderdeel van de
huidige structuur van de Belastingdienst.
Ik heb geconstateerd dat het instrument van
kennisgroepen rechtstoepassing regelmatig
onderwerp van gesprek is. Dit heeft geleid tot
de navolgende maatregelen en voornemens.
2 kennisgroepen rechtstoepassing
Wat met betrekking tot "kennisgroepen en het
beantwoorden van rechtsvragen" ter sprake komt,
raakt binnen de Belastingdienst meer dan alleen
het functioneren van de kennisgroepen op het
gebied van de rechtstoepassing. Er is sprake van
meerdere betrokkenen. In de eerste plaats is er
de inspecteur in de uitvoering: hij beantwoordt
de rechtsvragen van belastingplichtigen. En ten
slotte vormt ook soms het beleid, en daarmee de
beleidsbesluiten, het onderwerp van gesprek.
Ik leg u een pakket aan maatregelen en
voornemens voor, gericht op verbeteringen, niet
alleen in het functioneren van de kennisgroepen
rechtstoepassing, maar ook in het functioneren
van de inspecteurs en in de uitgangspunten voor
de beleidsbesluiten. Bij dit pakket aan
maatregelen en voornemens zijn de relevante
begrippen en de verdeling van rollen en
verantwoordelijkheden van belang. Deze zijn
beschreven in een bijlage bij deze brief.
Maatregelen en voornemens
1. aanscherping van de procedure voor het
voorleggen van rechtsvragen door inspecteurs aan
kennisgroepen
2. het terugdringen van helpdeskvragen van
inspecteurs aan kennisgroepen
3. het benoemen van de
verantwoordelijkheid voor de doorlooptijd bij
rechtsvragen
4. het benoemen van de
verantwoordelijkheid voor de antwoorden op
rechtsvragen
5. het niet in behandeling nemen van
rechtsvragen die kunnen worden gekenschetst als
fiscale grensverkenning
6. het rouleren van inspecteurs over het
werkpakket (grotere) belastingplichtigen
7. het benoemen van de kerntaken van de
kennisgroepen en het beperken van de neventaken
8. het wijzigen van de positionering en de
aansturing van de kennisgroepen
9. het samenvoegen van kennisgroepen
10. het vaststellen van het uitgangspunt dat
het uitvoeringsbeleid gelijktijdig extern en
intern kenbaar moet worden gemaakt
11. het bekorten van het traject tussen
individueel advies en beleidsbesluit.
Toelichting maatregelen en voornemens
De inspecteur, de uitvoering
De eerste maatregelen en voornemens hebben
betrekking op het functioneren van de
inspecteurs in de uitvoering.
Het interne onderzoek naar verbeteringen in het
functioneren van de kennisgroepen is ingegeven
door de reorganisatie van de Belastingdienst per
1 januari 2003. De nieuwe grotere regio's met
meer bestuurlijke armslag en met meer gebundelde
deskundigheid op het gebied van de
rechtstoepassing moeten tot ontlasting van de
kennisgroepen kunnen leiden. Ook in het overleg
van mijn ambtsvoorganger met vertegenwoordigers
van de belastingadviespraktijk in mei 2003
kwamen aspecten ter sprake die vooral de
uitvoering raken.
1. aanscherping van de procedure voor het
voorleggen van rechtsvragen door inspecteurs aan
kennisgroepen
De procedure voor het voorleggen van
rechtsvragen wordt aangescherpt.
Deze aanscherping is in de eerste plaats gericht
op het voorkomen dat individuele medewerkers
(inspecteurs) in de uitvoering te snel tot de
kwalificatie van een rechtsvraag concluderen en
de vraag om deze reden aan een kennisgroep
voorleggen. De meeste verzoeken van
belastingplichtigen om rechtszekerheid hebben
immers betrekking op de duiding van feiten in
samenhang met het bestaande recht.
Voorts is het aanscherpen van de procedure nodig
om de rechtsvragen helder en beknopt bij de
kennisgroepen neer te leggen: een bondige
beschrijving van de feiten en omstandigheden en
van de relevante regelgeving en voorzien van de
mening van de inspecteur over de uitleg van het
recht (een zogenoemd preadvies). Zo mogelijk en
nodig stemt de inspecteur deze beschrijving van
de feiten en omstandigheden af met de
belastingplichtige of zijn adviseur.
De aanscherping houdt in dat vraag en preadvies
de regio via een vaste persoon per
belastingmiddel (inkomstenbelasting,
omzetbelasting, enz.) moeten verlaten
(zeeffunctie).
2. het terugdringen van helpdeskvragen van
inspecteurs aan kennisgroepen
De kennisgroepen zien zich in toenemende mate
geconfronteerd met fiscaal-technische vragen van
inspecteurs die strikt genomen niet voldoen aan
de omschrijving van een rechtsvraag zoals in de
bijlage bij deze brief is opgenomen.
De voorlopige conclusie van het interne
onderzoek is dat de nieuwe regio's door de
bundeling van kennis inderdaad in staat zijn
deze zogenoemde helpdesk-vragen in de meeste
gevallen zelf te beantwoorden. Onderzocht wordt
nog of voor specifieke, complexe onderwerpen een
uitzondering op deze hoofdregel moet worden
gemaakt (bijvoorbeeld op het terrein van
verzekeringsproducten).
Vóór 1 januari 2004 moeten alle regio's zijn
voorbereid op het zelf beantwoorden van
helpdeskvragen en hun interne vaktechnische
netwerken op orde hebben. De kennisgroepen
moeten vanaf dat moment alleen nog maar
rechtsvragen in behandeling nemen (tenzij
natuurlijk een uitzondering van toepassing is).
3. het benoemen van de verantwoordelijkheid voor
de doorlooptijd bij rechtsvragen
De individuele belastingplichtige heeft alleen
met 'zijn' behandelende inspecteur te maken. De
inspecteur is daarmee ook de verantwoordelijke
voor de doorlooptijd. Indien de rechtsvraag
opkomt bij de behandeling van een aangifte
(heffing of controle), moet de vraag worden
beantwoord binnen de daarvoor geldende termijn.
In het geval van vooroverleg is de inspecteur
verantwoordelijk voor de doorlooptijd conform de
AWB (Algemene Wet Bestuursrecht). Zo nodig
spreekt hij andere betrokkenen aan, wanneer de
doorlooptijd in gevaar dreigt te komen. Dit is
een interne kwestie; de belastingplichtige heeft
alleen met 'zijn' inspecteur te maken. Dat een
en ander nu in sommige gevallen te lang duurt,
erken ik volmondig. In samenhang met deze
maatregel moet ook maatregel 8 worden gezien.
4. het benoemen van de verantwoordelijkheid voor
de antwoorden op rechtsvragen
De belastingadviseurs geven aan dat sommige
inspecteurs zich verschuilen achter
kennisgroepen. Ik benadruk hier nogmaals dat de
inspecteur verantwoordelijk is voor het
standpunt naar aanleiding van een individuele
rechtsvraag. Hij beoordeelt de feiten en
omstandigheden en past daarop de, beleidsmatig
getoetste, uitleg van het recht door de
kennisgroep toe . Hij is ook de
verantwoordelijke voor de doorlooptijd. Door, in
ieder geval bij de meest complexe rechtsvragen,
de 'vragende' inspecteur tijdelijk toe te voegen
aan de kennisgroep, kan de inspecteur zijn eigen
verantwoordelijkheid ook gemakkelijker
waarmaken.
5. het niet in behandeling nemen van
rechtsvragen die kunnen worden gekenschetst als
fiscale grensverkenning
Inspecteurs krijgen ook vragen voorgelegd die
kunnen worden gekenschetst als fiscale
grensverkenning. In deze gevallen is de
bedoeling van de wet in het geding. Het is dan
van belang dat snel en helder wordt aangegeven
dat geen standpunt wordt ingenomen en dat
fiscale constructies zullen worden bestreden.
Dit is staand beleid dat nog eens expliciet
onder de aandacht van de uitvoering zal worden
gebracht.
6. het rouleren van inspecteurs over het
werkpakket (grotere) belastingplichtigen
Eén van de geconstateerde knelpunten in de
communicatie tussen belastingplichtigen en
inspecteur in het geval van rechtsvragen is de
lange verbondenheid van sommige inspecteurs aan
een dossier. Deze lange verbondenheid kan leiden
tot een te grote vereenzelviging met een
belastingplichtige. In de komende periode
zullen, uiteraard met oog voor een zorgvuldige
relatie met belastingplichtigen, maatregelen in
de sfeer van pakketmobiliteit worden getroffen.
De kennisgroepen, organisatie, functioneren en
positionering
De voorlopige resultaten van het interne
onderzoek naar het functioneren van de
kennisgroepen hebben tot de volgende maatregelen
en voornemens geleid:
7. het benoemen van de kerntaken van
kennisgroepen en het beperken van de neventaken
De kerntaken van de kennisgroepen op het gebied
van de rechtstoepassing zijn het adviseren bij
rechtsvragen en het signaleren van risico's op
het desbetreffende rechtstoepassingsgebied.
De kwaliteit van de leden van de kennisgroepen
heeft er toe geleid dat sluipenderwijs meer en
meer taken bij hen zijn komen te liggen, zoals
het geven van cursussen en het beoordelen van
documentatiemateriaal.
Het onderzoek is er op gericht een scheiding aan
te brengen tussen taken die aan personen
(competenties) zijn gekoppeld (dit zijn dus geen
neventaken van de desbetreffende kennisgroep) en
taken die zo samenhangen met de kerntaken van de
kennisgroepen dat ze als neventaken moeten
worden beschouwd. Daarbij wordt ook de
mogelijkheid in ogenschouw genomen dat er
verschillen zijn tussen kennisgroepen,
voortvloeiend uit verschillen in de
werkterreinen. Een neventaak voor alle
kennisgroepen op het gebied van de
rechtstoepassing is het ondersteunen bij de
advisering over en het implementeren van nieuwe
wet- en regelgeving.
8. het wijzigen van de positionering en de
aansturing van de kennisgroepen
Evenals de andere kennisgroepen in de
Belastingdienst, zoals in de
uitvoeringscoördinatie en in de risicovinding,
worden de kennisgroepen op het gebied van de
rechtstoepassing gepositioneerd binnen de
uitvoering. De aansturing zal vanaf 1-1- 2004
daarmee in handen liggen van het management van
de regio's. Gestreefd wordt naar een
evenwichtige verdeling over de regio's zodat de
vereiste managementaandacht kan worden gegeven,
in het bijzonder het zorgen dat de in deze brief
genoemde maatregelen en voornemens worden
gerealiseerd.
In het interne onderzoek worden profielen
opgesteld van de verschillende taken in de
kennisgroepen (voorzitter, secretaris en gewone
leden). In deze profielen krijgen naast
vaktechnische kennis ook andere competenties
zoals voortgangscontrole, besluitvaardigheid en
klantgerichtheid nadrukkelijk een plek. Aan de
hand van deze profielen zal in de resterende
maanden zorgvuldig de bemensing ter hand worden
genomen. De leden van de kennisgroepen zullen
overwegend in deeltijd werkzaam zijn voor een
kennisgroep. Daarnaast zijn de meesten werkzaam
als inspecteur in het toezichtproces. Zo houden
zij nauw contact met de uitvoering.
9. het samenvoegen van kennisgroepen
In het interne onderzoek wordt bekeken of een
aantal nauw verwante kennisgroepen mogelijk kan
fuseren. Hierdoor kunnen schaarse competenties
beter worden benut. De tussenstand in het
onderzoek is dat door fusies in ieder geval het
aantal kennisgroepen rechtstoepassing (nu 72)
per 1-1-2004 met ongeveer 30 vermindert. Ook
wordt onderzocht of een verbinding of
samenvoeging met de kennisgroepen risicovinding
wenselijk is.
Het beleid / besluit
Naar aanleiding van de eerste resultaten van het
onderzoek naar de mogelijkheden het beleid met
betrekking tot het uitvoeringsbeleid te
actualiseren heb ik twee uitgangspunten
vastgesteld:
10. het vaststellen van het uitgangspunt dat het
uitvoeringsbeleid gelijktijdig extern en intern
kenbaar moet worden gemaakt
Dit betekent dat adviezen van kennisgroepen
vanaf 1 januari 2004 niet meer intern worden
gepubliceerd, voorafgaand aan de externe
publicatie van beleidsbesluiten. Inspecteurs en
belastingplichtigen zullen gelijktijdig op de
hoogte worden gebracht van het beleid.
11. het bekorten van het traject tussen
individueel advies en beleidsbesluit
Met het oog op de gewenste snelheid wordt een
tweedeling aangebracht in de rechtsvragen die
tot een generiek beleidsbesluit leiden. Bij dit
punt gaan mijn gedachten op dit moment uit naar
een scheiding tussen relatief eenvoudige casus
en complexe gevallen. Ruwweg zou de '80-20
regel' van toepassing kunnen zijn. Met deze
vuistregel wordt geen zuiver cijfermatige
berekening beoogd, maar meer een onderscheid van
de meerderheid van de casus ten opzichte van een
beperktere groep complexe gevallen.
Ik acht het mogelijk dat in de meeste gevallen
een concept beleidsbesluit binnen zes weken, na
het individuele advies van de kennisgroep aan de
inspecteur, ter beoordeling aan
vertegenwoordigers van belastingadviseurs en
bedrijfsleven kan worden voorgelegd. Met behulp
van e-mail en intranet en een zorgvuldige
interne afstemming moet deze termijn haalbaar
zijn. Ik maak wel een voorbehoud voor de
gevallen waarin afstemming met Europese
instanties noodzakelijk is.
In de overige gevallen maakt de complexiteit het
niet mogelijk binnen een zelfde termijn een
kwalitatief volwaardig conceptbesluit te
redigeren. Ik vind het echter wel van belang dat
op enigerlei wijze binnen dezelfde termijn
binnen én buiten de Belastingdienst kenbaar
wordt gemaakt welke casuïstiek op beleidsniveau
onderhanden is, waarover nog geen definitief
standpunt kan worden ingenomen. Dit is van
belang, zowel in het licht van een transparante
overheid als van de eenheid in de uitvoering.
Belastingadviseurs
In het overleg met vertegenwoordigers van de
belastingadviespraktijk in mei van dit jaar is
de afspraak gemaakt dat periodiek zal worden
overlegd met als doel zo vroeg mogelijk breder
spelende rechtsvragen te onderkennen en de
mogelijkheden van aanvullend beleid te
verkennen. Op korte termijn zal de adviseurs
worden gevraagd onderwerpen aan te dragen voor
een in oktober te organiseren overleg. Dit
overleg zal worden bijgewoond door mijzelf en
leden van het MT van de Belastingdienst.
Op korte termijn wordt eveneens met de
belastingadviseurs, en de
werkgeversorganisaties, overlegd over de
reactietermijn bij conceptbesluiten naar
aanleiding van de bovengenoemde voornemens met
betrekking tot het besluit. Ik zou ook in deze
trajecten graag toe willen naar een zelfde 80-20
vuistregel, zodat de reactietermijn in de meeste
gevallen wordt bekort.
Belastingadviseurs spelen vaak een belangrijke
rol in geval van rechtsvragen. De snelheid in de
doorlooptijd van de behandeling wordt bevorderd
als de vraag duidelijk is geformuleerd en de
feiten helder aan de behandelende inspecteur
worden gepresenteerd.
Keten
Zoals uit het voorgaande blijkt, is bij de
totstandkoming van beleid naar aanleiding van
een gestelde rechtsvraag sprake van een keten:
· de vragensteller (belastingplichtige):
heldere vraag met volledige beschrijving van het
feitencomplex.
· de inspecteur: onderkennen van de
rechtsvraag, oordeel over de feiten, preadvies.
· de kennisgroep: advies over de uitleg
van het recht, voorbereiding nieuw
uitvoeringsbeleid.
· het directoraat-generaal van de
Belastingdienst en het directoraat-generaal voor
Fiscale Zaken bij de ondersteuning van de
staatssecretaris: beleidstoets en uiteindelijk
beleidsbesluit.
De regionale managementteams zijn
verantwoordelijk voor de aansturing van de
bedrijfsvoering (inzet capaciteit,
doorlooptijden indien nodig).
In het overleg met de vertegenwoordigers van de
belastingadviespraktijk in mei zijn voorbeelden
omschreven waarin sprake was van vertraging. Het
waren voorbeelden van onderwerpen met een zware
lading, vaak met internationale aspecten en
mogelijke effecten op het vestigingsklimaat. De
beleidstoets moet in deze gevallen met grote
zorgvuldigheid worden uitgevoerd.
Zorgvuldigheid, kwaliteit en bewaking van de
Europese context leveren in de praktijk soms een
niet te vermijden spanningsveld op met de roep
om snelheid. Van onnodige vertraging kan echter
geen sprake zijn.
Tot slot
Kennisgroepen vormen binnen de Belastingdienst
een belangrijk instrument in de uitvoering. Op
het gebied van de rechtstoepassing dragen zij
bij aan de gewenste eenheid van beleid en
uitvoering. Het vaststellen van het
uitvoeringsbeleid gebeurt echter uitsluitend
door of namens mij.
De al vorig jaar ingezette lijn van kwalitatieve
verbeteringen in de formulering van het
uitvoeringsbeleid wordt voortgezet. Binnen de
Belastingdienst is nu ook het functioneren van
de gehele keten onder de loep genomen. Daarbij
zijn terecht verbeterpunten geconstateerd.
Ik heb de stellige overtuiging dat met de
voorgenomen maatregelen zoals in deze brief
geschetst, ook daadwerkelijk verbeteringen
worden bereikt.
Hoogachtend,
De staatssecretaris van Financiën
mr. drs. J.G. Wijn.
Bijlage
Rechtsvraag, kennisgroep, uitvoeringsbeleid
Een rechtsvraag is een (individuele) vraag die
in het Belastingdienstbrede toezichtproces
(waaronder heffing, inning, controle en
vooroverleg) opkomt en waarop in wet,
jurisprudentie en eerder vastgesteld beleid geen
duidelijk antwoord is te vinden en waarbij het
antwoord gevolgen kan hebben voor andere
gevallen (precedentwerking) en daarom zou kunnen
worden opgevat als (begin van) nieuw beleid.
Een kennisgroep op het gebied van de
rechtstoepassing is een landelijk
samenwerkingsverband binnen de Belastingdienst,
in de uitvoering, van medewerkers op basis van
competenties. De kennisgroepen zijn vooral
gericht op het realiseren van eenheid van beleid
en uitvoering. Zij adviseren de inspecteurs over
rechtsvragen, bereiden het uitvoeringsbeleid
voor en signaleren risico's op hun
aandachtsterrein. De kennisgroepen opereren
'back-office'.
Voor een beperkt aantal kennisgroepen is echter
bepaald dat zij overleg mogen voeren met
externen, zoals op het gebied van pensioenen en
van verzekeringsproducten.
Het uitvoeringsbeleid is de door mij bij besluit
vastgestelde uitleg van het recht die voor alle
belastingplichtigen in vergelijkbare
omstandigheden geldt. Dit beleid moet
gelijktijdig intern en extern kenbaar worden
gemaakt. Het uitvoeringsbeleid onderscheidt zich
van een advies over een rechtsvraag door een
generieke, zo min mogelijk casuïstische,
formulering en het feit dat het is getoetst op
beleidsmatige en politieke aspecten.
Rollen en verantwoordelijkheden
· De behandelend inspecteur neemt een
standpunt in bij de individuele beantwoording
van rechtsvragen, met inachtneming van de
individuele, specifieke feiten en omstandigheden
en van het advies van een kennisgroep.
· De kennisgroep adviseert de
inspecteur, bindend voor wat betreft de,
beleidsmatig getoetste, uitleg van het recht. De
beoordeling van de feiten en omstandigheden is
geen taak voor de kennisgroep; dit is
voorbehouden aan de inspecteur.
Tegelijkertijd met de advisering draagt de
kennisgroep bij aan de voorbereiding van nieuw
uitvoeringsbeleid.
· De staatssecretaris van Financiën, of
namens hem de directeur-generaal
Belastingdienst, stelt het uitvoeringsbeleid
vast.
In de relatie met de belastingplichtige (en zijn
adviseur) hebben twee spelers op dit veld een
rol: de 'eigen' behandelende inspecteur voor
individuele standpunten en de staatssecretaris
voor de generieke beleidsbesluiten.
Over individuele zaken hebben
belastingplichtigen alleen contact met de
behandelende inspecteur (één loket); deze heeft
ook het beste zicht op de individuele feiten en
omstandigheden.
.-.-.-.
Ministerie van Financiën