Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AE2313 Zaaknr: 36779
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 8-08-2003
Datum publicatie: 11-08-2003
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 36.779
8 augustus 2003
SE
gewezen op het beroep in cassatie van de erven X8 te Z tegen de
uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 30 november
2000, nr. 98/05738, betreffende na te melden aanslagen in een
baatbelasting van de gemeente Breda.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbenden zijn ter zake van het genot krachtens eigendom,
bezit of beperkt recht van de onroerende zaken l-straat 1, l-straat 2,
l-straat 3, l-straat 4, l-straat 5, l-straat 6, l-straat 7 en h-straat
2 te Breda aanslagen in de baatbelasting binnenstad van de gemeente
Breda opgelegd, welke aanslagen op verzoek zijn omgezet in jaarlijkse
aanslagen van in totaal f 8140,50. Het geschil betreft de op één
aanslagbiljet verenigde aanslagen voor het belastingjaar 1996, welke
aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd
van de afdeling belastingen van de gemeente Breda (hierna: het hoofd)
zijn gehandhaafd.
Belanghebbenden zijn tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het
Hof.
Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan
dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbenden hebben tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie
ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en
maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
(hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 12 maart 2002 geconcludeerd
tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en tot vernietiging
van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het hoofd en de
aanslagen.
Belanghebbenden en het College hebben schriftelijk op de conclusie
gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Op 24 juni 1994 is de gemeente Breda begonnen met de herinrichting van
het historische stadshart van Breda. De werkzaamheden hebben omvat de
aanleg van sierbestrating, (sier-)verlichting en groenvoorzieningen,
het plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van riolering en de
vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van
mantelbuizen.
Het besluit tot herinrichting van het historische stadshart is op 29
maart 1994 genomen tijdens de vergadering van de raad van de gemeente
Breda (hierna: de raad). Op 2 juni 1994 heeft de raad het op de
hierbedoelde herinrichting betrekking hebbende bekostigingsbesluit
(hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Ten slotte heeft de
raad op 29 februari 1996 de Verordening baatbelasting binnenstad 1996
(hierna: de Verordening) vastgesteld.
3.2.1. Belanghebbenden hebben voor het Hof aangevoerd dat het
Bekostigingsbesluit niet voldoet aan de voorwaarden, gesteld in
artikel 222, lid 2, (in 1994: artikel 221, lid 4) van de Gemeentewet
(hierna: de Wet), omdat een rechtsgeldige aanduiding van het gebied
waarin de gebate onroerende zaken zijn gelegen (hierna: het gebate
gebied), ontbreekt. Met betrekking tot deze grief heeft het Hof
overwogen dat het Bekostigingsbesluit tijdens de vergadering van de
raad van 2 juni 1994 is genomen, een en ander als onder 2.4 in de
uitspraak weergegeven, en dat het hoofd bij dat besluit aan het Hof
een tekening heeft overgelegd met daarop de tekst: "behorend bij
raadsbesluit dd. 2 juni 1994, nr. 124 voor eensluidend afschrift. De
gemeentesecretaris van Breda". Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat
het gelet op deze tekst geen reden heeft om eraan te twijfelen dat de
door het hoofd overgelegde tekening de tekening is die in het
Bekostigingsbesluit is bedoeld, en voorts dat de gemeenteraad het
Bekostigingsbesluit inclusief de tekening heeft goedgekeurd. Tegen dit
oordeel keert zich middel 2.
3.2.2. Bij de beoordeling van dit middel moet worden vooropgesteld dat
ingevolge artikel 222, lid 2, van de Wet, voordat met het treffen van
voorzieningen wordt aangevangen, door de raad wordt besloten in welke
mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een
baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als hier bedoeld,
aangeduid als bekostigingsbesluit, dient ingevolge deze bepaling een
aanduiding te bevatten van het gebate gebied. Een bekostigingsbesluit
zonder de aanduiding van het gebate gebied is derhalve niet volledig.
De omstandigheid dat het bekostigingsbesluit onvolledig is, heeft tot
gevolg dat de baatbelastingverordening, welke vooraf diende te worden
gegaan door dat besluit, onverbindend is.
3.2.3. In het voorstel voor het Bekostigingsbesluit heeft de door
artikel 222, lid 2, van de Wet voorgeschreven aanduiding van het
gebate gebied plaatsgevonden door middel van een tekening (tijdens de
raadsvergadering ook wel aangeduid als kaart) van een gedeelte van het
grondgebied van de stad Breda, waarop door middel van arcering het
gebate gebied is aangegeven. Het gaat hier om de vraag of de raad in
zijn vergadering van 2 juni 1994 ook de hier bedoelde tekening heeft
vastgesteld, zoals door het Hof is aangenomen, doch door het middel
wordt betwist.
3.2.4. Uit de in onderdeel 27 van de bijlage bij de conclusie van de
Advocaat-Generaal weergegeven passages uit de notulen van de
raadsvergadering van 2 juni 1994 blijkt dat tijdens de behandeling van
het voorstel voor het Bekostigingsbesluit een raadslid de vraag heeft
opgeworpen of het op de bij het voorstel behorende kaart door middel
van arcering aangeduide gebate gebied niet te ruim was genomen, waarop
door de betrokken wethouder is geantwoord dat deze kaart gebaseerd was
op een in maart genomen raadsbesluit. Daarbij doelde de wethouder
kennelijk op het hiervoor onder 3.1 genoemde, op 29 maart 1994 genomen
raadsbesluit, waarbij een uitvoeringsplan met betrekking tot de
herinrichting van de binnenstad was vastgesteld; bij dat besluit
behoorde eveneens een kaart, waarop het nieuw in te richten gebied was
aangegeven, welk gebied qua omvang echter beduidend kleiner was dan
het gebate gebied zoals aangegeven op de bij het voorstel voor het
Bekostigingsbesluit behorende kaart.
Blijkens de notulen is in de raadsvergadering van 2 juni 1994
vervolgens met betrekking tot het voorstel voor het
Bekostigingsbesluit als volgt besloten: "Akkoord (...) en met de
aantekening dat de raad het college machtigt op basis van het
raadsbesluit van maart 1994 de kaart met de daarop aangegeven straten
nader vast te stellen. De kaart zal u zo spoedig mogelijk worden
toegestuurd, zodat u als raad in ieder geval het complete voorstel
heeft gehad."
In een brief van 3 juni 1994 van het College aan de raad, van welke
brief de inhoud is weergegeven in onderdeel 29 van de bijlage bij de
conclusie van de Advocaat-Generaal, wordt het volgende geconcludeerd:
"De tekening, zoals aan uw raad voorgelegd tijdens de vergadering van
2 juni 1994, is derhalve juist. Conform het ter zake genomen
raadsbesluit geldt derhalve de aan uw raad overgelegde tekening als
het door uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar, onderdeel
uitmakende van het bekostigingsbesluit."
De hiervoor weergegeven passage uit de notulen moet in het licht van
de vorenomschreven gang van zaken aldus worden begrepen dat de raad in
zijn vergadering van 2 juni 1994 niet alleen de tekst van het
Bekostigingsbesluit heeft vastgesteld, doch ook de bij het
voorgestelde besluit behorende kaart, terwijl de raad voorts het
College heeft gemachtigd om desgeraden de kaart nader vast te stellen
op basis van het raadsbesluit van 29 maart 1994. Van die machtiging
heeft het College blijkens zijn brief van 3 juni 1994 echter geen
gebruik gemaakt, zodat de kaart bleef zoals deze in de
raadsvergadering van 2 juni 1994 was vastgesteld.
Middel 2 faalt derhalve.
3.3.1. Middel 1 bestrijdt het oordeel van het Hof dat de gemeente het
bepaalde in artikel XVII, lid 2, van de Invoeringswet van de Wet
materiële belastingbepalingen Gemeentewet (Stb. 1994, 420; hierna: de
Invoeringswet) heeft nageleefd. Blijkens de toelichting op dit middel
meent belanghebbende dat niet aan het bekendmakingsvereiste is
voldaan, nu in de bekendmaking van het Bekostigingsbesluit slechts is
vermeld dat dit besluit is opgenomen in het Gemeenteblad, maar uit de
vermelding niet blijkt of dit bekostigingsbesluit ter inzage ligt dan
wel - al dan niet tegen betaling - verkrijgbaar is.
3.3.2. Ingevolge artikel XVII, lid 2, van de Invoeringswet dient het
Bekostigingsbesluit, indien het niet overeenkomstig artikel 139 van de
Wet is bekendgemaakt, na inwerkingtreding van de onderdelen C en D van
artikel III van de Invoeringswet alsnog bekend te worden gemaakt
overeenkomstig artikel 139 van de Wet. Uit de tekst van artikel 139,
lid 2, van de Wet volgt dat de gemeente kon volstaan met bekendmaking
van het Bekostigingsbesluit door plaatsing in het Gemeenteblad, mits
het Gemeenteblad een algemeen verkrijgbare publicatie is. In geval van
plaatsing van een besluit in het Gemeenteblad gelden, anders dan in de
toelichting op dit middel wordt betoogd, geen nadere vereisten met
betrekking tot de bekendmaking (HR 28 maart 2001, nr. 35954, BNB
2001/186). Uit 's Hofs uitspraak of de stukken van het geding blijkt
niet dat belanghebbenden hebben betwist dat de editie van het
Gemeenteblad waarin het Bekostigingsbesluit is geplaatst,
daadwerkelijk algemeen verkrijgbaar was. Derhalve is aan het
bekendmakingsvereiste voldaan.
Middel 1 faalt mitsdien.
3.4.1. Middel 3 bestrijdt 's Hofs oordeel dat de omstandigheid dat het
gebied op de bij het Bekostigingsbesluit behorende kaart groter is dan
het gebied dat uiteindelijk in de heffing wordt betrokken, ook in de
mate als blijkt uit de door belanghebbenden overgelegde kaart van
Breda, niet tot gevolg heeft dat het Bekostigingsbesluit niet een
besluit is als bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Wet. In de
toelichting op dit middel wordt aangevoerd dat doel en strekking van
artikel 222, lid 2, van de Wet zijn het waarborgen van de
rechtszekerheid ten behoeve van (toekomstige) belastingplichtigen, dat
belanghebbenden voor het Hof gemotiveerd hebben betoogd dat de kosten
op grond van de Verordening worden omgeslagen over slechts 15 tot 20
percent van de belastingplichtigen die bij het Bekostigingsbesluit als
mogelijk belastingplichtig zijn aangewezen, en dat door deze mate van
verschil tussen Bekostigingsbesluit en Verordening de rechtszekerheid
ernstig geweld wordt aangedaan.
3.4.2. Bij de beoordeling van dit middel moet het volgende worden
vooropgesteld. Een bekostigingsbesluit hoeft naar de bedoeling van de
wetgever niet exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied te
bevatten als later in de belastingverordening wordt opgenomen (HR 24
juli 2001, nr. 35981, BNB 2001/328). Dit brengt mee dat een aanduiding
in het bekostigingsbesluit van een gebaat gebied dat groter is dan het
gebate gebied dat later in de belastingverordening wordt opgenomen, in
het algemeen niet ertoe leidt dat geen sprake is van een besluit als
bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Wet. Dat geldt ook indien, zoals
in dit geval, het uiteindelijk in de verordening opgenomen gebate
gebied aanzienlijk kleiner is dan het gebied dat is aangeduid in het
bekostigingsbesluit. Op het moment van het vaststellen van het
bekostigingsbesluit kan nog onzekerheid bestaan omtrent de vraag welke
onroerende zaken uiteindelijk door de te treffen voorzieningen gebaat
zullen zijn. Daarom staat het de gemeenten vrij ter vermijding van
financiële risico's in het bekostigingsbesluit een ruime aanduiding
van het gebate gebied op te nemen (vgl. Kamerstukken II 1989/90, 21
437, nr. 6, blz. 8). De grenzen van die vrijheid zijn pas overschreden
indien de gemeente een zo ruim gebied heeft aangeduid, dat zij daarbij
niet uitsluitend de vermijding van financiële risico's op het oog kan
hebben gehad.
In 's Hofs hiervoor onder 3.4.1 weergegeven oordeel ligt besloten het
oordeel dat evenbedoelde uitzondering zich hier niet voordoet. Dit
oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het is voor
het overige van feitelijke aard en - gelet op hetgeen van de zijde van
de gemeente Breda op dit punt voor het Hof is aangevoerd en door het
Hof kennelijk aannemelijk is bevonden - niet onbegrijpelijk, zodat het
in zoverre in cassatie niet met vrucht kan worden bestreden.
Middel 3 faalt derhalve.
3.5.1. Middel 4 bestrijdt 's Hofs oordeel dat, gelet op de door het
hoofd overgelegde foto's van een deel van het betrokken gebied voor en
na de herinrichting en op de hoogte van de kosten van de herinrichting
als vermeld in de toelichting bij de Verordening, gesteld tegenover de
door het hoofd berekende kosten van een sobere herinrichting ten
bedrage van f 5.940.000, de herinrichting meer heeft behelsd dan
achterstallig onderhoud als door belanghebbenden gesteld. Het middel
betoogt dat het Hof doel en strekking van de baatbelasting heeft
miskend door te accepteren dat de kosten van voorzieningen, kennelijk
voorzover die uitgaan boven een sobere herinrichting, kunnen worden
verhaald door middel van de baatbelasting. Voorts wordt betoogd dat
een sobere herinrichting niet als maatgevend kan worden aangemerkt
voor het wegwerken van achterstallig onderhoud.
3.5.2. Bij de beoordeling van dit middel moet het volgende worden
vooropgesteld.
Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel
222, lid 1, van de Wet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen
van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of
vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van
een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits
zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel
222, lid 1, van de Wet is evenwel geen sprake indien en voorzover de
door of met medewerking van het gemeentebestuur uitgevoerde
werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede
begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien, zoals in
het onderhavige geval, de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden
de herinrichting van een gebied betreffen, is slechts sprake van een
als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken
verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de
herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied
in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke
inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is,
waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft
ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot)
onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden
gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de
kosten van verbetering kunnen door middel van heffing van
baatbelasting worden verhaald.
3.5.3. Met zijn hiervoor onder 3.5.1 weergegeven oordeel heeft het Hof
geen inzicht in zijn gedachtegang gegeven. Niet duidelijk is of het
Hof bij dit oordeel is uitgegaan van de hiervoor onder 3.5.2
uiteengezette regels. Indien dat wel het geval is, is niet duidelijk
of en, zo ja, in welke mate het Hof hier (groot) onderhoud aanwezig
heeft geoordeeld. Aldus is dit oordeel niet naar de eis der wet met
redenen omkleed.
Middel 4 slaagt derhalve.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet
volgen. Middel 5 behoeft geen behandeling. De hierin aan de orde
gestelde kwestie kan, voorzover nodig, na verwijzing nog aan de orde
komen.
4. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in
cassatie. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan
belanghebbenden voor de kosten van het geding voor het Hof een
vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere
behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Breda aan belanghebbenden vergoedt het door
dezen ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie
verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van f 160 (EUR 72,60),
en
veroordeelt het College in de kosten van het geding in cassatie aan de
zijde van belanghebbenden, vastgesteld op EUR 1610 voor beroepsmatig
verleende rechtsbijstand, en wijst de gemeente Breda aan als de
rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als
voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van
den Berge en A.R. Leemreis, in tegenwoordigheid van de waarnemend
griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8
augustus 2003.
*** Conclusie ***
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 36.779
Derde Kamer B
Baatbelasting 1996
Conclusie van 12 maart 2002 inzake:
DE ERVEN VAN X8
tegen
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE BREDA
1. Feiten en procesverloop
1.1. X8 te Z was op 1 september 1996 eigenaar van acht onroerende
zaken in de binnenstad van Breda. Ter zake van die onroerende zaken is
hij op 15 november 1996 bij wijze van een heffing ineens tot een
bedrag van in totaal f 76.520,10 aangeslagen in de Baatbelasting
Binnenstad 1996 van de gemeente Breda.
1.2. Namens X8 is op 11 december 1996 tegen die acht aanslagen bezwaar
gemaakt.(1) Op die dag heeft is tevens (schriftelijk) verzocht om de
baatbelasting te heffen in de vorm van een jaarlijkse belasting
gedurende 15 jaren. Bij brief van 2 januari 1997 heeft het hoofd van
de afdeling belastingen van de gemeente Breda (hierna: het Hoofd) naar
aanleiding van dat verzoek de aanslagen ineens vernietigd,
aangekondigd dat in januari 1997 over het belastingjaar 1996 de eerste
jaarlijkse aanslagen zouden worden opgelegd, en meegedeeld dat het
"bezwaarschrift (...) zal worden aangemerkt als een bezwaarschrift
tegen de aanslagen baatbelasting welke in januari 1997 (...) zullen
worden opgelegd".
1.3. Aan de erven van X8 (hierna: belanghebbenden) zijn vervolgens
voor het belastingjaar 1996 acht aanslagen in de Baatbelasting
Binnenstad 1996 opgelegd. Die acht aanslagen waren vervat op één
aanslagbiljet met dagtekening 31 januari 1997, en bedroegen in totaal
f 8140,50.
1.4. Tegen de acht jaarlijkse aanslagen over 1996 is door
belanghebbenden op 11 maart 1997 bezwaar gemaakt.(2) Het Hoofd heeft
"de op aanslagbiljet d.d. 31 januari 1997 (...) vermelde
aanslagen baatbelasting" in zijn uitspraak op
bezwaar van 13 november 1998 gehandhaafd.
1.5. Tegen die uitspraak hebben belanghebbenden beroep ingesteld bij
het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch (hierna: het Hof). Het Hof heeft
de uitspraak van het Hoofd bij uitspraak van 30 november 2000, nr.
98/05738, bevestigd.
1.6. Belanghebbenden hebben bij brief van 29 december 2000 beroep in
cassatie ingesteld tegen de uitspraak van het Hof, en daarbij vijf
middelen van cassatie voorgesteld. Het College van burgemeester en
wethouders van de gemeente Breda (hierna: het College) heeft een
verweerschrift ingediend.
1.7. Bij het dagblad BN DeStem heb ik een afdruk laten opvragen van
een microfiche van een advertentie die op vrijdag 17 juni 1994 in het
toenmalige dagblad De Stem is verschenen. Kopieën van deze afdruk heb
ik ter kennisneming aan partijen doen toekomen.
1.8. Op mijn verzoek zijn schriftelijk enige vragen gesteld aan de
gemeentesecretaris van de gemeente Breda (hierna: de
Gemeentesecretaris). Bij de Gemeentesecretaris heb ik namelijk kopieën
laten opvragen van:
* het Reglement van Orde van de gemeenteraad van Breda, zoals dat gold
in juni 1994;
* de zogenoemde archiefexemplaren van de notulen van twee
raadsvergaderingen; en
* een exemplaar van het Gemeenteblad.
Tevens heb ik verzocht om enige inlichtingen over dat Gemeenteblad. De
Gemeentesecretaris - die niet kan worden beschouwd als een partij in
deze procedure - heeft deze inlichtingen aan mij verstrekt.
Afschriften van deze correspondentie heb ik eveneens aan partijen doen
toekomen.
1.9. Onder nummers 36.766 tot en met 36.771, 36.777 en 36.778 zijn nog
acht zaken aanhangig over aanslagen in de Baatbelasting Binnenstad
1996 van de gemeente Breda. In die zaken heeft het Hof, eveneens op 30
november 2000, in grote lijnen vergelijkbare uitspraken gedaan. In die
acht zaken neem ik heden eveneens een (korte) conclusie die steeds
vergezeld gaat van dezelfde bijlage.
2. Beoordeling van de middelen
2.1. In § 56 van de bijlage bij deze conclusie ben ik tot de slotsom
gekomen dat er aan het Bekostigingsbesluit Baatbelasting Binnenstad
drie manco's kleven, die alle drie fataal zijn:
1. de besluitvorming is gebrekkig,
2. de bekendmaking is onvoldoende en
3. de gebiedsaanduiding deugt evenmin.
2.2. Middel 1 betreft de bekendmaking, middel 2 de besluitvorming en
middel 3 de gebiedsaanduiding. Het komt mij voor dat deze drie
middelen slagen. In § 45, resp. § 35 t/m § 43, en § 52 t/m § 55 van de
bijlage leg ik uit waarom dat zo is.
2.3. De overige middelen behoeven geen bespreking.
3. Conclusie
Ik concludeer tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en tot
vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het Hoofd
en de aanslagen.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 Uit een slecht leesbare handgeschreven notitie op het bezwaarschrift
begrijp ik dat X8 op 25 november 1996 is overleden. Het bezwaar zal
dus namens zijn erfgenamen zijn gemaakt.
2 Uit art. 6:19, lid 1, Awb volgt dat belanghebbenden tegen deze
aanslagen niet opnieuw bezwaar behoefden te maken, zoals het Hoofd in
zijn brief van 2 januari 1997 ook al had aangegeven. Het Hoofd heeft
het tweede bezwaarschrift kennelijk behandeld als een aanvulling van
het eerste bezwaarschrift. Dat lijkt mij een juiste - en bovendien
klantvriendelijke - handelwijze.
---
---
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
BIJLAGE BIJ DE CONCLUSIES van 12 maart 2002 inzake
nrs. 36.766 tot en met 36.771 en 36.777 tot en met 36.779
Wil de gemeente een rechtsgeldige verordening baatbelasting tot stand
brengen, dan zal zij van het begin tot het eind buitengewoon goed bij
de les moeten zijn. Eén moment van onachtzaamheid kan desastreuze
gevolgen hebben.(1)
HET BEKOSTIGINGSBESLUIT IN DE BAATBELASTING
INLEIDING
1. De Baatbelasting Binnenstad 1996 van de gemeente Breda heeft -
kennelijk - voor nogal wat commotie gezorgd. Bij de Hoge Raad zijn
thans negen beroepschriften in cassatie aanhangig die deze
baatbelasting betreffen. In enkele zaken is zelfs mondeling gepleit en
dat komt vandaag de dag haast niet meer voor. Ook is in één van de
zaken een versnelde behandeling verzocht en verkregen, maar ik vrees
dat de aard van de aangevoerde klachten zich tegen een versnelde
behandeling verzet. Het gaat hier om een weerbarstige materie die ik
niet op een achternamiddag kan behandelen.
2. De opgeworpen grieven zijn deels van materieelrechtelijke en deels
van formeelrechtelijke aard. De materieelrechtelijke grieven spitsen
zich vooral toe op het begrip voorzieningen in (thans) art. 222
Gemeentewet en op de mate van kostenverhaal. De wat meer
formeelrechtelijk getinte klachten betreffen met name het
bekostigingsbesluit dat aan de getroffen voorzieningen is
voorafgegaan. In deze bijlage besteed ik alleen aandacht aan het
bekostigingsbesluit en laat ik de andere kwesties terzijde. Aanstonds
zal wel blijken waarom.
3. In (de onderdelen 3, 4 en 6 van) mijn conclusie voor HR 25 oktober
2000, BNB 2001/17 (Arnhem; Baatbelasting 1994) ben ik ingegaan op de
betekenis van het bekostigingsbesluit. Het lijkt mij wenselijk om dat
hier nogmaals en zelfs wat meer uitvoerig te doen. Ik ben mij ervan
bewust dat ik hierbij (deels) in herhaling zal vallen. Dat moet dan
maar. Het gaat per slot van rekening om een wezenlijk onderdeel van de
baatbelasting, waaraan de wetgever - gevolgd door de Hoge Raad - met
het oog op de rechtszekerheid voor potentiële belastingplichtigen
groot gewicht heeft toegekend.
WETTELIJKE VOORSCHRIFTEN
4. Art. 273a gemeentewet (oud) zag op de baatbelasting. Vanaf 26 juli
1991 bevatte het een vierde lid, dat luidde:
Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt
door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden
lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een
besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het
gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit
wordt op de gebruikelijke wijze bekend gemaakt.
Vanaf die datum bevatte art. 274 gemeentewet (oud), dat zag op de
bouwgrondbelasting, eveneens een (nagenoeg gelijkluidend) vierde lid.
De introductie van deze bekostigingsbesluiten hield verband met een
toen ingevoerde wijziging van art. 273a, lid 2, en 274, lid 2,
gemeentewet. Daarbij werd de termijn waarbinnen tot invoering van een
baatbelasting of een bouwgrondbelasting moest worden besloten,
verruimd van één tot twee jaar na het voltooien (of het eerdere in
gebruik nemen) van de getroffen voorzieningen.
5. De artikelen 273a en 274 van de gemeentewet zijn per 1 januari 1994
opgevolgd door de artikelen 221 en 222 van de Gemeentewet. Bij de
herziening van de materiële belastingbepalingen in de gemeentewet per
1 januari 1995 zijn de baatbelasting en de bouwgrondbelasting
samengevoegd in de baatbelasting. Deze wordt ter onderscheiding van de
oude regeling ook wel aangeduid als baatbelasting nieuwe stijl. De
regeling is sindsdien opgenomen in art. 222 Gemeentewet.
WETSGESCHIEDENIS
6. Per 26 juli 1991 is het bekostigingsbesluit dus in de baatbelasting
(en in de toen nog bestaande bouwgrondbelasting) geïntroduceerd.
Namens de regering zegt de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
daarover(2):
De voorgestelde regeling houdt thans in dat het besluit tot
vaststelling van de verordening baatbelasting dient te worden genomen
binnen twee jaren na voltooiing, dan wel eerdere ingebruikname van de
voorzieningen. (...). Overigens is het teneinde de rechtszekerheid ten
behoeve van de belastingplichtige te waarborgen in dit verband
noodzakelijk om tegelijk met de verruiming van de termijn van
invoering van de baat- en bouwgrondbelasting een verplichting voor de
gemeenten op te nemen om voordat met het treffen van de voorzieningen
wordt aangevangen, een zogeheten bekostigingsbesluit te nemen.
Bij dit besluit bepaalt de gemeenteraad in welke mate de aan die
voorzieningen verbonden kosten door middel van de belasting zullen
worden verhaald.
7. Een bekostigingsbesluit moet een aanduiding bevatten van het gebied
waarbinnen de gebate onroerende zaken zijn gelegen. Kamerleden hebben
zich afgevraagd of het in alle gevallen wel mogelijk is een exacte
aanduiding te geven.(3) Zij vroegen voorts een reactie op het voorstel
van de VNG om zo'n aanduiding niet op te nemen maar te volstaan met
een procentuele aanduiding van de te verhalen kosten. De
staatssecretaris antwoordde(4):
leden van de fractie van D66 zich afgevraagd of het in
alle gevallen wel mogelijk is in het bekostigingsbesluit een exacte
aanduiding van het gebate gebied te geven, vooral ingeval de (...)
voorzieningen nog moeten worden getroffen. De leden van de fractie van
de S.G.P. betwijfelden of de verplichting een dergelijk besluit vast
te stellen de rechtszekerheid zou dienen. Het lid van de fractie van
de R.P.F. vroeg naar mijn standpunt over de mogelijke financiële
risico's voor gemeenten, omdat een globale aanduiding van het gebate
gebied voordat de voorzieningen tot stand zijn gekomen, niet voldoende
de rechtszekerheid van de burger waarborgt.
Het is niet nodig om in het bekostigingsbesluit exact dezelfde
aanduiding van het gebate gebied op te nemen als later in de
belastingverordening wordt opgenomen. Om financiële risico's te
vermijden is het wel wenselijk dat gemeenten in het
bekostigingsbesluit een zodanig ruime aanduiding opnemen dat deze in
ieder geval het gebied zal omvatten dat later in de
belastingverordening wordt aangeduid. Zou de aanduiding in het
bekostigingsbesluit een beperkter gebied omvatten, dan zouden
eigenaren van onroerend goed dat wel in het gebied ligt dat in de
verordening is aangeduid, doch niet in het gebied dat in het
bekostigingsbesluit is beschreven, met een beroep op het
vertrouwensbeginsel wellicht met succes een aanslag baat- of
bouwgrondbelasting kunnen aanvechten. Het moet naar mijn oordeel geen
probleem vormen in het bekostigingsbesluit een zodanige ruime
aanduiding te geven dat dergelijke risico's worden vermeden. Bij het
vaststellen van de desbetreffende belastingverordening kan het gebied
dan zonodig worden ingeperkt. Bij een dergelijke aanpak is de
rechtszekerheid voldoende gewaarborgd. De burger kan er dan alvast
rekening mee houden, dat er een grote kans bestaat, dat hij
belastingplichtig wordt.
(...)
Ik meen dat, indien in het bekostigingsbesluit alleen een procentuele
aanduiding van de te verhalen kosten zou worden opgenomen, de
rechtszekerheid van de eventuele belastingplichtige te zeer zou worden
aangetast. Zonder aanduiding van het gebate gebied in het
bekostigingsbesluit blijft voor hem immers onzeker of hij eventueel
belastingplichtig zal worden.
(...)
In de memorie van toelichting is vermeld dat de VNG zich voorstander
heeft getoond van >.
Met > wordt gedoeld op de verlenging van de
éénjaarstermijn. Naar mijn mening is dit nog steeds het hoofdkenmerk
van het voorstel en wordt daaraan geen afbreuk gedaan door de weinig
belastende voorwaarde om een - globale - aanduiding te geven van het
gebate gebied. Ik betreur het dat de VNG dat anders heeft opgevat en
dat de desbetreffende zinsnede - kennelijk abusievelijk - de indruk
kan wekken dat de VNG ook zou hebben ingestemd met het voorstel in het
bekostigingsbesluit een aanduiding van het gebied op te nemen.
8. De verplichting tot globale aanduiding van het gebate gebied bleef
de gemoederen bezighouden:(5)
Met belangstelling hebben de leden van de D66-fractie kennis genomen
van de memorie van antwoord en de daarbij behorende nota van
wijziging. (...)
Voorshands waren deze leden er nog niet van overtuigd dat de
voorgestelde regeling met betrekking tot de aanduiding van het gebate
gebeid de meest wenselijke is.
In haar commentaar bij wetsvoorstel 21 591, materiële
belastingbepalingen in de Gemeentewet, van 18 september jongstleden is
de VNG ingegaan op de vraag of de aanduiding van het gebate gebeid
zoals nu wordt voorgesteld wel de gewenst rechtszekerheid kan bieden.
Kortheidshalve verwezen de leden van de D66-fractie naar dit
commentaar. Zij verzochten de staatssecretaris nog eens nader op dit
commentaar in te gaan.
(...)
Met betrekking tot de voorgestelde wijzigingen terzake van de
baatbelasting hadden nog vragen bij
de wenselijkheid van het opnemen van de verplichting om in het
bekostigingsbesluit een aanduiding van het gebate gebied op te nemen.
Uit de memorie van antwoord hadden zij de indruk gekregen dat het
opnemen van deze verplichting in verband staat met het verlengen van
de termijn waarbinnen tot het heffen van de belasting kan worden
besloten tot twee jaar. Zij vroegen of de staatssecretaris nader kan
motiveren waarom de rechtszekerheid van de burger juist tengevolge van
die verlenging noodzaakt tot het opnemen van de genoemde verplichting.
9. De staatssecretaris hield voet bij stuk(6):
In haar commentaar illustreert de VNG haar twijfel of de aanduiding
van het gebate gebied wel de gewenste zekerheid kan bieden, met het
volgende voorbeeld. >
De VNG meent dat hierbij niet van rechtszekerheid kan worden
gesproken. Bovendien vraagt zij zich af of de groep burgers die
uiteindelijk een aanslag krijgt, niet met succes een beroep zou kunnen
doen op het vertrouwensbeginsel. Dit leidt volgens de VNG weer tot
financiële risico's voor de gemeente. Om deze reden wijst zij het
bekostigingsbesluit, zoals voorgesteld, af en dringt zij erop aan om
het bekostigingsbesluit alleen te laten bestaan uit een procentuele
aanduiding van de te verhalen kosten.
Naar aanleiding van dit commentaar merk ik allereerst op dat het
voorgestelde bekostigingsbesluit - derhalve een bekostigingsbesluit
waarin ook het gebate gebied wordt aangeduid - in die zin de
rechtszekerheid dient dat de eigenaren van onroerend goed in het
gebied ervan kunnen uitgaan dat zij belastingplichtig worden. Bij een
bekostigingsbesluit waarin alleen een procentuele aanduiding van de te
verhalen kosten is opgenomen, wordt daarentegen volstrekt in het
midden gelaten wie mogelijk belastingplichtig wordt. In dit opzicht
bestaat er dus voor potentiële belastingplichtigen grote onzekerheid.
Verder merk ik op dat met het voorgestelde bekostigingsbesluit niet
wordt beoogd en ook niet kan worden beoogd zekerheid te geven omtrent
het bedrag dat iedere eigenaar van onroerend goed in het gebate gebied
individueel aan belasting zal moeten gaan betalen. Daarvoor is op het
moment dat het bekostigingsbesluit wordt genomen, nog onvoldoende
duidelijk hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen uitvallen en via
welke verdeelsleutel deze over de toekomstige belastingplichtigen
zullen worden omgeslagen. Als de toekomstige belastingplichtige op
basis van het bekostigingsbesluit toch enig inzicht in het later door
hem te betalen bedrag aan belasting tracht te verwerven, doet hij dit
derhalve geheel voor eigen risico.
(...)
Naarmate de termijn waarbinnen aan voltooiing van de voorzieningen tot
het heffen van baatbelasting kan worden besloten langer is, blijven de
eigenaren van onroerend goed in het desbetreffende gebied langer in
onzekerheid of zij belastingplichtig zullen worden. De verlenging van
deze termijn van één tot twee jaar maakt deze onzekerheid naar mijn
oordeel dusdanig groter dat een voorziening nodig is om dit effect te
mitigeren. Deze voorziening is het voorgestelde bekostigingsbesluit.
Daarmee wordt bereikt dat de betrokken eigenaren bijtijds te weten
komen of zij mogelijk belastingplichtig zullen worden.
10. Bij de mondelinge behandeling is de staatssecretaris nader
ingegaan op de vraag wat een bekostigingsbesluit nu precies moet
behelzen(7):
De verruiming van de invoeringstermijn voor de baat- en
bouwgrondbelasting tast in zekere mate de rechtszekerheid aan van de
burgers die in of dichtbij het gebied wonen waarin de gemeente de
voorzieningen heeft aangebracht. Zonder nadere regeling zouden zij
langer in onzekerheid blijven over de vraag of zij belastingplichtig
worden. Het voorgestelde bekostigingsbesluit is nodig om dit bezwaar
op te heffen. Dit besluit dient met het oog daarop ook aan te geven in
welke mate de aan getroffen voorzieningen verbonden lasten door middel
van baat- of bouwgrondbelasting worden verhaald. Ook moet het besluit
een aanduiding geven van het gebied waarin het onroerend goed ligt.
Beide elementen zijn nodig. Een bekostigingsbesluit waarin alleen een
procentuele aanduiding van de kosten is opgenomen, laat volstrekt in
het midden wie mogelijk belastingplichtig wordt. Dit besluit dient er
echter niet toe, het kan er ook niet toe dienen, om zekerheid te geven
over het bedrag dat iedere eigenaar van onroerend goed individueel aan
belasting moet gaan betalen. Op het moment waarop het
bekostigingsbesluit wordt genomen, is nog onduidelijk hoe hoog de
kosten uiteindelijk zullen worden. Daarom kun je ook moeilijk aangeven
via welke verdeelsleutel de kosten over de belastingplichtigen zullen
worden omgeslagen. Juist vanwege het feit dat die kosten zo lang
onzeker blijven, is voorgesteld om de invoeringstermijn van een jaar
op twee jaar te brengen.
11. Ook bij de totstandkoming van het nieuwe art. 222 Gemeentewet is
aandacht besteed aan het bekostigingsbesluit. Van regeringszijde werd
dienaangaande opgemerkt(8):
(...) Overeenkomstig het advies van de VNG zal door middel van dit
besluit duidelijk worden gemaakt dat de raad voornemens is een
baatbelasting in te voeren. Volgens de uitwerking die wij aan dit
advies hebben gegeven zal het bekostigingsbesluit moeten aangeven in
welke mate de aan de voorzieningen verbonden lasten door middel van
deze belasting zullen worden verhaald en in welk gebied de gebate
objecten zijn gelegen.
Het daarna volgende parlementaire debat leidde bij kamer(9) en
regering(10) tot een herhaling van zetten.
JURISPRUDENTIE EN LITERATUUR
12. In de toelichting op de Modelverordening baatbelasting van de VNG
staat vermeld(11):
Om financiële risico's te vermijden, is het aan te raden in een
bekostigingsbesluit een zodanig ruime gebiedsaanduiding op te nemen,
dat deze in ieder geval het gebied omvat dat later in de
belastingverordening wordt aangeduid. Gelet op het doel van het
bekostigingsbesluit, het bieden van duidelijkheid en rechtszekerheid
aan potentiële belastingplichtigen, is het zaak het gebate gebied ook
niet al te ruim vast te stellen.
13. Het "Rotterdamse Compendium" vermeldt over het bekostigingsbesluit
onder meer(12):
De aanduiding van het gebied kan geschieden door een (tekstuele)
omschrijving. De aanwijzing van het gebied zal echter veelal worden
aangegeven door middel van (arcering van de gebate objecten op) een
bij het besluit behorende kaart. De werkelijkheid dient zo nauwkeurig
mogelijk te worden benaderd. Hierbij dient in aanmerking te worden
genomen dat met het treffen van de voorzieningen nog moet worden
begonnen zodat een en ander nog niet definitief valt aan te geven.
Even verderop valt de volgende passage te lezen:
Het gebied dient daarentegen niet zo ruim te worden genomen dat
daardoor de rechtszekerheid wordt aangetast. Indien op voorhand
duidelijk is dat onroerende zaken niet gebaat zullen zijn van de nog
te treffen voorzieningen, dienen deze niet in het bekostigingsbesluit
te worden opgenomen.
Bij deze laatste passage staat een verwijzing naar de Memorie van
Antwoord, Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 6, blz. 8 (zie § 6).
Daarin vond ik een dergelijke opvatting niet verwoord: kennelijk
behelst die passage een eigen opvatting van de auteurs.
14. In mijn conclusie voor HR 25 oktober 2000, BNB 2001/17 m.n. Van
Leijenhorst (Arnhem; Baatbelasting 1994)(13) schreef ik:
6.1. De (...) wetsgeschiedenis stelt duidelijk in het licht dat een
samenhang bestaat tussen enerzijds de verruiming van de termijn (van
één naar twee jaar) waarbinnen tot invoering van een baatbelasting
moet worden besloten en anderzijds de verplichting om voorafgaand aan
het treffen van de voorzieningen een bekostigingsbesluit vast te
stellen. Het als gevolg van de termijnverruiming ontstane
rechtszekerheidstekort moest als het ware worden gecompenseerd door
een bekostigingsbesluit. Voorts blijkt uit die wetsgeschiedenis dat
een bekostigingsbesluit twee elementen moet bevatten: de mate van
verhaal en de (globale) aanduiding van het gebate gebied.
De Hoge Raad oordeelde:
3.3. Volgens lid 1 van artikel 222 van de Gemeentewet (tekst vanaf 1
januari 1995) kan, voor zover hier van belang, ter zake van de in een
bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is
door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met
medewerking van het gemeentebestuur, van degenen die van die
onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt
recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de
voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden
omgeslagen. Indien tot invoering van een baatbelasting als hier
bedoeld wordt overgegaan, dient ingevolge artikel 216 van de wet de
gemeenteraad te dier zake een belastingverordening vast te stellen.
3.4. In lid 2 van artikel 222 is vervolgens bepaald, voor zover thans
van belang, dat voordat met het treffen van voorzieningen wordt
aangevangen, door de raad wordt besloten in welke mate de aan die
voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting
zullen worden verhaald, en dat een besluit als bedoeld in de eerste
volzin een aanduiding bevat van het gebied waarbinnen de gebate
onroerende zaak is gelegen. Vóór 1 januari 1995 gold de nagenoeg
gelijkluidende bepaling van artikel 221 van de Gemeentewet (tekst
1994), vóór 1 januari 1994 gold sedert 26 juli 1991 de nagenoeg
gelijkluidende bepaling van artikel 273a, vierde lid, van de tot 1
januari 1994 gegolden hebbende gemeentewet.
3.5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 222,
lid 2, en de evenvermelde voordien geldende artikelen heeft de
wetgever met de invoering van die bepaling bedoeld de rechtszekerheid
ten behoeve van de belastingplichtigen te waarborgen. In het licht van
die bedoeling en de hiervoor geschetste samenhang van de leden 1 en 2
dient deze bepaling aldus te worden uitgelegd dat voor elke in te
voeren baatbelasting, tevoren bij een bekostigingsbesluit moet zijn
vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen
waarop die baatbelasting betrekking heeft - dat wil zeggen de
voorzieningen waarbij de in een bepaald gedeelte van de gemeente
gelegen onroerende zaken zijn gebaat - zullen worden verhaald.
Weliswaar is niet uitgesloten dat een bekostigingsbesluit meer dan één
nog in te voeren baatbelasting betreft, maar ook dan dient het besluit
ten minste in te houden op welk(e) gedeelte(en) van de gemeente en op
welke voorzieningen waarbij de in dat/die gedeelte(n) gelegen
onroerende zaken zijn gebaat, de onderscheiden baatbelastingen
betrekking hebben. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, mag te
dier zake geen baatbelasting worden geheven en is een desalniettemin
vastgestelde verordening baatbelasting onverbindend.
3.6. De onderhavige `baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I'
is blijkens het desbetreffende raadsvoorstel ingevoerd om de aan
bepaalde voorzieningen in een bepaald gebied (`deelgebied I')
verbonden lasten, met een totaal van f 4 399 204, gedeeltelijk om te
slaan, namelijk voor f 1 863 720, dus 42,36 percent van het totaal.
Zoals uit het vorenoverwogene volgt, diende vóórdat met het treffen
van de betrokken voorzieningen werd aangevangen, bij raadsbesluit te
zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de
voorzieningen waarbij de in dat deelgebied I gelegen onroerende zaken
zouden worden gebaat, door middel van een baatbelasting zouden worden
verhaald.
Het Bekostigingsbesluit kan niet als een zodanig besluit gelden.
Weliswaar blijkt daaruit dat voor het gehele herinrichtingsgebied,
waarin ook deelgebied I is gelegen, wordt uitgegaan van totale kosten
van herinrichting van f 30 600 000, waarvan te dekken uit
baatbelastingen f 10 328 000, dus 33,75 percent, maar uit het besluit
blijkt op geen enkele wijze welke lasten worden geraamd voor de
voorzieningen waarvoor bij de Verordening een belastingplicht in het
leven is geroepen, dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in
deelgebied I gelegen onroerende zaken zouden zijn gebaat, en in welke
mate die lasten door middel van de bij de Verordening ingevoerde
`baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I' zouden worden
verhaald. Van een ander bekostigingsbesluit blijkt niet uit 's Hofs
uitspraak of de stukken van het geding.
15. In de conclusie van hun artikel naar aanleiding van dat arrest
schreven Lanser en De Bruin(14):
Inzake de aanduiding van het gebate gebied concluderen wij het
volgende. De verschillen die optreden tussen het gebate gebied bij het
bekostigingsbesluit en bij de verordening zijn ons inziens inherent
aan het karakter van het bekostigingsbesluit en het moment waarop het
wordt genomen. Het bekostigingsbesluit moet immers worden genomen
voordat met het tot stand brengen van de voorzieningen een aanvang is
gemaakt. Op dat moment zijn er derhalve nog uitsluitend plannen en
ramingen. Na het nemen van het bekostigingsbesluit kunnen de plannen,
onder meer in het kader van inspraakprocedures, wijzigen. Ook de
ramingen zullen, als gevolg van wijzigingen in de plannen en in zaken
als de bouwkostenindex en de rentefactor, bijgesteld kunnen en moeten
worden. Als gevolg hiervan kan het zo zijn dat onroerende zaken die
bij het bekostigingsbesluit nog als gebaat werden aangemerkt,
uiteindelijk niet in de heffing van de baatbelasting worden betrokken.
Ook het omgekeerde kan voorkomen. De redelijkheid van de afwijking in
relatie tot de rechtszekerheid kan immers van gemeente tot gemeente en
van voorzieningencomplex tot voorzieningencomplex verschillen. Zij is
volledig afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het is ons
inziens dan ook onmogelijk om in het algemeen cijfermatig en
procentueel te bepalen welke afwijking recht doet aan het
rechtszekerheidsbeginsel. Het bekostigingsbesluit heeft dan ook
geenszins een vaststellend, in die zin dat op dat moment een
aanwijzing plaatsvindt van welke onroerende zaken in de heffing zullen
worden betrokken, karakter. In [Hof Amsterdam 27 januari 2000,
Belastingblad 2001, blz. 926] oordeelde het hof dat een marge van 35%
geen inbreuk maakte op de rechtszekerheid. Ons inziens kan een marge
van 35% in een kleine gemeente als Meerlo-Wanssum (7453 inwoners in
2000, baatbelasting ingevoerd in 1989) echter juist een forse inbreuk
op de rechtszekerheid inhouden. Omgekeerd zou een marge van 50% binnen
een grote gemeente als Amsterdam nog heel wel binnen de grenzen van de
rechtszekerheid vallen. Gelet op deze verschillen in omstandigheden en
het gegeven, dat in de parlementaire geschiedenis geen invulling is
gegeven aan de toegestane marge kan ons inziens worden geconcludeerd,
dat het de bedoeling van de wetgever is hieraan juist geen invulling
te geven. Immers, (...), zijn niet alle marges arbitrair?
16. HR 24 juli 2001, BNB 2001/328, met noot Snoijink (Hilversum;
Baatbelasting 1995)(15) betrof een uitspraak van Hof Amsterdam van 27
januari 2000. Die uitspraak is - voorzover hier van belang -
vergelijkbaar met de uitspraak waarnaar Lanser en De Bruin verwezen.
De Hoge Raad oordeelde over het desbetreffende bekostigingsbesluit:
3.4.1. Het Hof heeft over de vraag of de Verordening is vastgesteld in
strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het
vertrouwensbeginsel, (...) het volgende overwogen. Het
Bekostigingsbesluit heeft tot functie een zekere duidelijkheid voor de
burgers te scheppen, met name ten aanzien van de mogelijke omvang van
het omslaggebied, en een indicatie te geven met betrekking tot de
omvang van het totale kostenverhaal voor het desbetreffende
omslaggebied. Daaraan is inherent dat het omslaggebied in het
Bekostigingsbesluit tot op zekere hoogte globaal wordt aangeduid en
dat het aldus aangeduide gebied in ieder geval niet kleiner is doch
veelal groter zal zijn dan het uiteindelijk vastgestelde
omslagplichtige gebied. Nu voorts bij het Bekostigingsbesluit nog geen
definitieve beslissingen zijn genomen omtrent met name de maatstaf van
heffing, en nu het de gemeenteraad in beginsel vrijstond om bij het
vaststellen van de heffingsmaatstaf en het tarief af te wijken van de
aanvankelijk in de toelichting op het Bekostigingsbesluit en bij de
gemeentelijke voorlichting gedane uitlatingen, kan een individuele
belastingplichtige - aldus het Hof - zich niet met vrucht erop
beroepen dat de Verordening, omdat de hoogte van de aanslag
aanmerkelijk verschilt van hetgeen hij op dat punt verwachtte, in
strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Tegen deze oordelen
richt zich het vierde middel.
3.4.2. Ingevolge het bepaalde in artikel 222, lid 2, van de
Gemeentewet (tekst vanaf 1 januari 1995) wordt, voorzover thans van
belang, voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen,
door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden
lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald, en
bevat een dergelijk besluit een aanduiding van het gebied waarbinnen
de gebate onroerende zaak is gelegen.
3.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van voornoemd artikel
en de gedurende de periode 26 juli 1991 tot 1 januari 1995 geldende,
(nagenoeg) gelijkluidende artikelen van de Gemeentewet, aangehaald
door de Advocaat-Generaal Ilsink in onderdeel 4 van zijn conclusie
voor het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2000, nr. 34 290, BNB
2001/17(16), kan worden afgeleid dat naar de bedoeling van de wetgever
het bekostigingsbesluit niet exact dezelfde aanduiding van het gebate
gebied hoeft te bevatten als later in de belastingverordening wordt
opgenomen, dat het bekostigingsbesluit, waarin het gebate gebied wordt
aangeduid, in die zin de rechtszekerheid dient dat de eigenaren van
onroerende zaken in het gebied ermee rekening moeten houden dat zij
belastingplichtig worden, en dat met het bekostigingsbesluit niet
wordt beoogd en ook niet kan worden beoogd zekerheid te geven omtrent
het bedrag dat iedere eigenaar van een onroerende zaak in het gebate
gebied individueel aan belasting zal moeten gaan betalen, aangezien op
het moment dat het bekostigingsbesluit wordt genomen, nog onvoldoende
duidelijk is hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen uitvallen en via
welke verdeelsleutel deze over de toekomstige belastingplichtigen
zullen worden omgeslagen. Gelet hierop, geeft het onder 3.4.1
weergegeven oordeel van het Hof geen blijk van een onjuiste opvatting
omtrent het doel en de betekenis van het bekostigingsbesluit. Het
vierde middel faalt derhalve.
In zijn BNB-annotatie schreef Snoijink onder andere:
Het bekostigingsbesluit kan dus niet op de belastingverordening
vooruitlopen wat betreft het batende bereik van de voorziening(en), de
totale lasten en de maatstaf waarnaar deze worden omgeslagen. Het
bekostigingsbesluit waarborgt dus niets over de omvang die de
omslagplicht ten minste zal aannemen. Zo'n besluit biedt slechts
negatieve zekerheid. Een onroerende zaak die niet in het aangeduide
gebied ligt, kan bij de heffingsverordening ook niet als
omslagplichtig worden aangewezen.
DE BEKENDMAKING VAN BEKOSTIGINGSBESLUITEN
17. Art. 273a, vierde lid, en art. 274, vierde lid, gemeentewet (oud)
schreven voor dat:
oordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen (...)
door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen
verbonden lasten door middel van een (...)belasting zullen worden
verhaald.
Tevens bepaalden die leden dat:
et besluit op (...) de gebruikelijke wijze bekend gemaakt.
18. In de artikelen 221 en 222 Gemeentewet (waarin de baat-,
respectievelijk de bouwgrondbelasting met ingang van 1 januari 1994
zijn opgenomen; zie § 5) kwam het voorschrift over de bekendmaking van
bekostigingsbesluiten, niet meer voor.(17) Dat was evenwel niet de
bedoeling. Daarom is bij art. III, onderdeel C, onderscheidenlijk D,
van de Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen
Gemeentewet (Stb. 1994, 420) (hierna: de Invoeringswet) reeds met
ingang van 24 juni 1994(18) aan art. 221, lid 4, onderscheidenlijk
art. 222, lid 4, Gemeentewet een (derde) volzin toegevoegd:
Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.
Een gelijkluidende (laatste) volzin is met ingang van 1 januari 1995
opgenomen in art. 222, lid 2, Gemeentewet.
19. Art. XVII, lid 2, Invoeringswet voorzag in een overgangsregeling.
Het bepaalde:
Besluiten die zijn genomen op grond van artikel 221, vierde lid, en
artikel 222, vierde lid, van de Gemeentewet, zoals deze luidden voor
inwerkingtreding van deze wet(19), en die niet overeenkomstig artikel
139 van de Gemeentewet zijn bekendgemaakt, dienen na inwerkingtreding
van de onderdelen C en D van artikel III van deze wet alsnog te worden
bekendgemaakt overeenkomstig artikel 139 van de Gemeentewet.
20. Art. III, onderdelen C en D, en art. XVII Invoeringswet zijn als
volgt toegelicht(20):
In de huidige bepalingen van de baat- en de bouwgrondbelasting op
grond van de gemeentewet is gesteld dat het bekostigingsbesluit dient
te worden bekendgemaakt >. Een
soortgelijke bepaling is abusievelijk niet opgenomen in de nieuwe
Gemeentewet. Daar het bekostigingsbesluit niet als algemeen verbindend
voorschrift is te kwalificeren(21), wordt de bekendmaking van het
bekostigingsbesluit niet geregeerd door artikel Gemeentewet.
Daar het niet zeker is dat de materiële belastingbepalingen
tegelijkertijd met de nieuwe Gemeentewet in werking kunnen treden,
hebben wij deze nota van wijziging aangegrepen om voor die situatie
een reparatie-maatregel op te nemen. Door de afzonderlijke
inwerkingstredingsbepaling voor dit onderdeel wordt bewerkstelligd dat
dit onderdeel zo snel mogelijk in de Gemeentewet wordt opgenomen.
Tezamen met het bij het overgangsrecht toegevoegd artikel ,
tweede lid, en de wijziging van artikel dat de
inwerkingtreding regelt, ontstaat dan het volgende beeld.
Indien het onderhavige wetsvoorstel niet meer in 1993 in het
Staatsblad wordt geplaatst, doch in de loop van 1994, treden de nieuwe
materiële belastingbepalingen eerst in werking op 1 januari 1995. In
dat geval treden de hier aan de orde zijnde onderdelen en in
werking op de dag na die van de plaatsing van deze wet in het
Staatsblad. De bekostigingsbesluiten die zijn genomen na de
inwerkingtreding van de nieuwe Gemeentewet(22), doch voor de
inwerkingtreding van de materiële belastingbepalingen(23), zullen -
voor zover dat nog niet is gebeurd - op grond van de overgangsregeling
alsnog dienen te worden gepubliceerd. Daarmee wordt zoveel mogelijk
recht gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel dat ten grondslag ligt
aan de invoering van het bekostigingsbesluit. (...).
21. Voor bekostigingsbesluiten was - zoals gezegd - vóór 1 januari
1994 voorgeschreven dat deze "op de gebruikelijke wijze" bekend
moesten worden gemaakt. Na 24 juni 1994 dienen deze besluiten bekend
te worden gemaakt overeenkomstig artikel 139 Gemeentewet.
Bekostigingsbesluiten die in de tussenliggende periode zijn genomen,
moesten - bij gebreke aan een ander voorschrift; de art. 139 e.v.
Gemeentewet zien immers alleen op besluiten die algemeen verbindende
voorschriften inhouden - op grond van art. 3:42 Awb bekend worden
gemaakt. Bovendien is op besluiten genomen in die periode een
overgangsregeling van toepassing (§ 19).
22. In de tekst van de verschillende bepalingen die sinds 26 juli 1991
hebben gegolden, wordt in ieder geval geëist dat de gemeenteraad het
bekostigingsbesluit neemt voordat met de desbetreffende voorzieningen
wordt aangevangen. Er is dus geen twijfel mogelijk over het tijdstip
waarop het besluit uiterlijk moet worden genomen. Dat het
bekostigingsbesluit moet worden bekend gemaakt voordat met het treffen
van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt niet uitdrukkelijk
geëist, maar ligt wel voor de hand. Immers, nu met
bekostigingsbesluiten - zo zagen wij in § 6 - wordt beoogd het, als
gevolg van de verruiming van de invoeringstermijn ontstane
rechtszekerheidstekort als het ware te compenseren, meen ik dat een
bekostigingsbesluit bekend gemaakt moet worden vóórdat met het treffen
van de voorzieningen wordt aangevangen. Zou dat anders zijn - als een
bekostigingsbesluit bijvoorbeeld pas bekend gemaakt hoeft te worden
voordat de bijbehorende belastingverordening wordt vastgesteld of
voordat de daarop gebaseerde aanslagen worden opgelegd - dan zie ik
niet in op welke wijze daarmee nog de rechtszekerheid van de
belastingplichtige wordt gewaarborgd. Voor het waarborgen van die
rechtszekerheid is toch een eerste vereiste dat hij met een
bekostigingsbesluit bekend had kunnen zijn.
23. Zoals gezegd is op deze zaak ook nog een overgangsregeling van
toepassing (§ 19). In die regeling is evenmin een termijn bepaald
waarbinnen het bekostigingsbesluit alsnog, maar nu overeenkomstig art.
139 Gemeentewet, bekendgemaakt zou moeten worden. In de (zeldzame)
gevallen - zoals in deze zaak aan de orde - waarin het
bekostigingsbesluit is genomen ná 1 januari 1994 en men al vóór 24
juni 1994 is aangevangen met het treffen van de voorzieningen, zou ik
menen dat het geen bezwaar ontmoet als het bekostigingsbesluit
uiterlijk alsnog overeenkomstig art. 139 Gemeentewet bekend wordt
gemaakt voordat de betrokken aanslag is opgelegd. In die gevallen is
de rechtszekerheid immers al mede gewaarborgd door de - naar mijn
mening noodzakelijke - bekendmaking overeenkomstig art. 3:42 Awb
vóórdat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen (zie §
21). Bovendien zal met die bekendmaking veelal ook zijn voldaan aan de
eisen die art. 139 Gemeentewet stelt.
24. Al met al kom ik - linksom via art. 139 Gemeentewet of rechtsom
via art. 3:42 Awb - tot de slotsom dat een bekostigingsbesluit moet
worden bekend gemaakt voordat met het treffen van de voorzieningen
wordt aangevangen.
HET BREDASE BEKOSTIGINGSBESLUIT
25. Laten we de wederwaardigheden van het onderhavige
Bekostigingsbesluit eens nader bekijken. Die wederwaardigheden heb ik
- grotendeels - ontleend aan de stukken die in de zaak aanhangig onder
nr. 36.779 in het geding voor het Hof zijn overgelegd(24). Daarnaast
heb ik desgevraagd enige informatie ontvangen van de
Gemeentesecretaris van Breda en van het dagblad BN De Stem. Voorzover
ik hierna uit die informatie put, heb ik dat uitdrukkelijk aangegeven.
26. Het College heeft op 14 januari 1994 het zogenoemde
Uitvoeringsplan voor de herinrichting van de openbare ruimte van het
historische stadshart van Breda "ten principale vastgesteld". Op 10
maart 1994 is dat Uitvoeringsplan gepubliceerd. Bij die publicatie
hoort een kaart waarop zijn aangegeven "de straten welke in de
herinrichting van de binnenstad in de bedrijfseconomische evaluatie
zijn meegenomen". Uit de stukken van het geding leid ik af dat dit
gebied ook wordt aangeduid als het historische stadshart van Breda.
Tijdens de vergadering van de gemeenteraad van 29 maart 1994 is "het
uitvoeringsplan (...) d.d. 10 maart 1994" vastgesteld.(25)
27. Bij de Gemeentesecretaris heb ik een kopie opgevraagd van het
archiefexemplaar van de notulen van de vergadering van de gemeenteraad
van Breda van donderdag 2 juni 1994. Dit archiefexemplaar is een door
de voorzitter en de secretaris - na vaststelling van die notulen door
de gemeenteraad in zijn vergadering van 29 september 1994 -
ondertekend exemplaar van de notulen. Punt 124 van de vergadering van
2 juni 1994 betrof het Bekostigingsbesluit.
Daarover valt onder meer te lezen:
De heer SCHRÖDER
In de commissie heb ik mezelf wat sceptisch uitgelaten over het
besluit dat op dit moment voorligt. Of het inderdaad de beoogde f 10
miljoen gaat opleveren, daarin wens ik het college erg veel succes.
Ten aanzien van de kaart die vanavond wordt gepresenteerd, ik had
eigenlijk nog geen kaart gezien bij het voorstel, ontgaat mij de
relatie tussen de omvang van het gebied en de strekking van de
baatbelasting, omdat de opknapbeurt voor de binnenstad absoluut niet
voor het hele gebied binnen de singels is bedoeld en niet overal
nieuwe bestrating en ander straatmeubilair zal worden aangelegd. Naar
mijn mening mogen in de omvang van het gebied geen missers worden
gemaakt, want daardoor kan ook de rechtszekerheid, die mede in dit
voorstel wordt beoogd, min of meer ongedaan worden gemaakt, omdat het
toch een klein beetje een grabbelton is welke middenstander hier
straks wel of niet onder de feitelijke uitvoering en de oplegging van
aanslagen zal vallen. Graag wat duidelijkheid hierover.
(...)
Wethouder VAN OS
(...) Maar ik moet er nu dus wel wat op gaan zeggen, omdat er
inderdaad een misverstand over de kaart blijkt te bestaan. Het is
duidelijk dat wij eventueel baatbelasting willen gaan heffen. Het
uitgangspunt is natuurlijk om op basis van privaatrechtelijke
overeenkomsten tot overeenstemming te komen met ondernemers, maar ook
dat wij baatbelasting willen gaan heffen in dàt deel van de binnenstad
waar wij ook daadwerkelijk die opknapbeurt gaan houden. Dat betekent
bijvoorbeeld ook dat ondernemers uit de Boschstraat daarin niet zijn
gekend, omdat dat daar niet aan de orde is op dit moment. Ik zal nog
even laten nakijken of die kaart inderdaad juist is. Want aan de
andere kant is het ook mogelijk dat je nu in één keer een heel terrein
benoemt waarin je potentieel baatbelasting kunt heffen. (...) Het is
een technisch voorbereidingsbesluit om eventueel baatbelasting te
kunnen gaan heffen. En wij komen nader bij u terug op het feit wat de
grondslag is voor de baatbelasting en waar het exact zal gebeuren,
omdat dat gekoppeld is aan het nieuwe bestemmingsplan voor de
binnenstad.
(...)
De heer SCHRÖDER
Het antwoord van de wethouder met betrekking tot de vraag over de
kaart begrijp ik toch niet helemaal. Hij geeft inderdaad terecht aan
dat het niet de bedoelding is om baatbelasting in de Boschstraat te
gaan heffen. Maar in het gearceerde gebied, zit de Boschstraat
doodgewoon nog in. Dus waar je de discussiepunten krijgt, is juist op
die plaatsen waar die prachtige sierbestrating ligt. Als de winkel met
de gevel daarin ligt, dan is het juist dat daar baatbelasting kan
worden geheven, maar op het moment dat je net op een hoek zit en je
kijkt erop en je valt toevallig binnen dat grote gearceerde gebied,
dan wordt volstrekt onduidelijk op welke criteria dan feitelijk de
baatbelasting kan worden geheven. Kortom, het gebied is dermate ruim
dat het geen zekerheid biedt aan de winkeliers en dat was beoogd met
dit voorstel. Dus zou ik daar toch erg graag wat meer duidelijkheid
over willen hebben. Als dat gebied feitelijk kleiner moet zijn, laat
er dan ook een kaart onder het voorstel komen te liggen die ook een
kleiner gebied aangeeft.
(...)
Wethouder VAN OS
Ik kan u voorlezen wat bedoeld wordt onder de aanduiding
profijtgebied. Dat kunt u ook zelf lezen, want het zit bij de
toelichting. Het gaat om het gebied waarin de onroerende zaken zijn
gelegen die als gevolg van het treffen van voorzieningen van openbaar
nut geschikt of beter geschikt worden voor bebouwing, of in een
voordeliger positie komen te verkeren, dan wel gebaat zijn bij die
voorzieningen. En dat heeft dus inderdaad niet met het uitzicht te
maken, maar met datgene wat er aan de straat gebeurt. Zonodig zullen
wij de kaart bij het bestemmingsplan, of anders definitief vast laten
stellen.
De heer SCHRÖDER
Bij interruptie. Het probleem is en dat gaf de heer Sandberg in de
commissie al aan, dat de kaart onderdeel uitmaakt van de
besluitvorming op dit punt. Dus is het dan niet verstandig om te
zorgen dat er een voorstel ligt met een andere kaart? Of is het
voorstel te handhaven zonder kaart?
De VOORZITTER
Ik schors de vergadering voor een paar minuten. We bedoelen allemaal
hetzelfde, maar het gaat erom dat het juridisch verantwoord wordt
neergelegd. Wij moeten even kijken hoe wij dat gaan aanpakken.
SCHORSING
De VOORZITTER heropent de vergadering.
Wethouder VAN OS
Om de discussie te vereenvoudigen, maar om het ook heel duidelijk te
maken zeg ik u dat alles gebaseerd is op het raadsbesluit in maart:
daarin zijn de straten genoemd als wij het hebben over het baatgebied.
En ik wil u voorstellen om het college te machtigen die exacte kaart,
waarin die straten zijn genoemd, vast te stellen. Daartoe wil ik u
uitnodigen.
De VOORZITTER
Dan stel ik vast dat de fractie van De Parel van het Zuiden wordt
geacht te hebben tegengestemd en dat de raad het college machtigt op
basis van het raadsbesluit van maart de kaart nader vast te stellen.
De kaart zal u zo spoedig mogelijk worden toegestuurd, zodat u als
raad in ieder geval het complete voorstel heeft gehad.
Daarop volgt een - wat rommelig tot stand gekomen - stemverklaring van
een raadslid van de CD. In de notulen wordt de beraadslaging daarna
als volgt afgesloten:
De VOORZITTER
Prima, een stemverklaring.
Akkoord, met de aantekening dat de fracties van de Parel van het
Zuiden en van de CD geacht willen worden te hebben tegengestemd en met
de aantekening dat de raad het college machtigt op basis van het
raadsbesluit van maart 1994 de kaart met de daarop aangegeven straten
nader vast te stellen.
28. Volledigheidshalve zij vermeld dat deze notulen zonder enige
discussie door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Uit het
archiefexemplaar van de notulen van de raadsvergadering van 29
september 1994 blijkt namelijk niet dat punt 124 van de notulen van de
vergadering van 2 juni 1994 aanleiding gaf tot op- of aanmerkingen of
tot voorstellen tot wijziging.
29. Met dagtekening 3 juni 1994 - de dag volgend op de
raadsvergadering - heeft het College een brief gestuurd aan de leden
van de gemeenteraad van Breda:
Tijdens de behandeling van het voorstel tot vaststelling van het
bekostigingsbesluit baatbelasting binnenstad tijdens uw vergadering
van 2 juni 1994 is de juistheid van de overzichtstekening, welke deel
uitmaakt van het bekostigingsbesluit, in twijfel getrokken.
Omdat de tekening een ruimer gebied bevat dan het gebied dat opgenomen
is in het uitvoeringsplan "herinrichting openbare ruimte van het
historisch stadshart van Breda" ontstond de indruk dat ook buiten het
feitelijke herinrichtingsgebied gelegen percelen in de baatbelasting
kunnen casu quo zullen worden betrokken.
Gelet op het tijdstip dat een bekostigingsbesluit moet worden genomen
om baatbelasting mogelijk te maken, te weten voordat de voorzieningen
worden aangebracht, is het niet mogelijk om een tot in detail
nauwkeurige omschrijving van elk bij de voorzieningen gebaat perceel
te geven. De wetgever heeft desondanks het bekostigingsbesluit
dwingend voorgeschreven om de potentiële belastingplichtigen in een zo
vroeg mogelijk stadium bekend te maken met de mogelijke
belastingplicht. Duidelijk is dat gebate percelen, welke niet op de
tekening zouden zijn opgenomen, later niet in de heffing kunnen worden
betrokken. Degenen, die in deze situatie (te enge gebiedsaanduiding),
wel in de heffing worden betrokken, kunnen met vrucht een beroep doen
voor de belastingrechter op het gelijkheidsbeginsel. De
belastingrechter zal alsdan de belastingverordening onverbindend
verklaren.
Het is dan ook noodzakelijk om de tekening van het bekostigingsbesluit
niet te eng te maken. Op het moment dat later, bij de eventuele
invoering van een baatbelasting, de verordening baatbelasting door de
gemeenteraad moet worden vastgesteld, moet in deze verordening een
exacte aanduiding van de gebate percelen worden opgenomen. Slechts die
percelen, die bij de voorzieningen gebaat zijn, kunnen in de heffing
worden betrokken. Dit betekent dat alsdan percelen, welke nu nog wel
voorkomen op de bekostigingsbesluittekening, niet in de heffing zullen
worden betrokken, indien ze geen profijt hebben van de aangebrachte
voorzieningen in het kader van de herinrichting binnenstad.
Met andere woorden: de tekening van het bekostigingsbesluit zal te
allen tijde ruimer zijn en ook moeten zijn dan het gebied, waarin de
profijt hebbende percelen zijn gelegen, om niet het gevaar te lopen
dat vanwege een verkeerde inschatting vooraf van wel/niet profijt
hebbende percelen op de rand van het herinrichtingsgebied de
verordening baatbelasting, welke te zijner tijd wordt vastgesteld,
onverbindend wordt verklaard in een gerechtelijke procedure.
De tekening, zoals aan uw raad voorgelegd tijdens de vergadering van 2
juni 1994, is derhalve juist. Conform het ter zake genomen
raadsbesluit geldt derhalve de aan uw raad overgelegde tekening als
het door uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar, onderdeel
uitmakende van het bekostigingsbesluit.
Het is jammer dat kennelijk het raadsvoorstel en de bijbehorende
notitie/toelichting bij een aantal uwer de indruk hebben gewekt dat
het feitelijke herinrichtingsgebied waarop mogelijk de
baatbelastingplicht van toepassing zal zijn nu ruimer is gemaakt dan
bij het raadsbesluit van 29 maart 1994 inzake het uitvoeringsplan. De
bij dit uitvoeringsplan behorende tekening bevat op de randen van het
herinrichtingsgebied, juist ten aanzien van de percelen, welke grenzen
aan de her in te richten straten/pleinen, lacunes welke tot problemen
zouden kunnen leiden bij de heffing van baatbelasting.
Deze brief is (namens het College) ondertekend door de Burgemeester en
de Gemeentesecretaris.
30. Bij de Gemeentesecretaris heb ik ook een kopie opgevraagd van het
exemplaar van het gemeenteblad van Breda waarin het "Raadsbesluit
1994/124" is opgenomen. Daarin staat vermeld dat de gemeenteraad in
zijn openbare vergadering van 2 juni 1994 heeft besloten(26):
a. Het gebied, waarin de onroerende zaken zijn gelegen, die gebaat
zijn dan wel geschikt of beter geschikt worden voor bebouwing of in
een voordeliger positie zullen komen te verkeren als gevolg van de
door de gemeente of met medewerking van de gemeente in het kader van
de realisatie van het bestemmingsplan Binnenstad te treffen
voorzieningen van openbaar nut, aan te duiden overeenkomstig de bij
dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening;
b. De voorzieningen, als bedoeld onder a omvatten in ieder geval de
volgende werken:
- de aanleg van een mantelleiding voor openbare nutsvoorzieningen;
- de aanleg van sierbestrating met natuursteen;
- de aanleg van openbare (sier)verlichting, brandkranen en
straatmeubilair.
c. De mate waarin de kosten van de onder b genoemde voorzieningen van
openbaar nut via een van voornoemde belastingen zullen worden
verhaald, vast te stellen op f 10 000 000,00, zulks onder de bij de
latere verordening op de heffing en invordering van een van voornoemde
belastingen vast te stellen regels met betrekking tot onder meer de
definitieve verdeling van de kosten over de onroerende zaken ter zake
waarvan de belasting zal worden geheven voorzover die kosten niet via
overeenkomst zijn voldaan;.
d. De inhoud van dit besluit op de gebruikelijke wijze te
maken door plaatsing in het Gemeenteblad.
Uit de kopie van het desbetreffende Gemeenteblad die al in de
procedure voor het Hof was overgelegd, blijkt dat dit besluit eveneens
is ondertekend door de Burgemeester en de Gemeentesecretaris.
31. Aan de Gemeentesecretaris heb ik gevraagd of het desbetreffende
Gemeenteblad algemeen verkrijgbaar was, dat wil zeggen in het algemeen
voor het nemen van inzage en het verkrijgen van een exemplaar of een
afschrift voor de burgers beschikbaar was, en zo ja, op welke wijze
dit feitelijk was geregeld.
Daarop heeft de Gemeentesecretaris geantwoord:
Alle banden van het Gemeenteblad liggen dagelijks ter inzage bij de
balie Voorlichting in het centrale Stadskantoor. Burgers en andere
belangstellenden zijn daar tijdens de openingstijden van het
Stadskantoor in de gelegenheid kosteloos het Gemeenteblad in te zien.
Voorts kan een afschrift worden verkregen van de zich in het
Gemeenteblad bevindende stukken. Verder geldt dat het Gemeenteblad ook
aanwezig is op de (centrale) balies van de deelstadskantoren die
elders binnen de gemeente zijn gelegen. Daarnaast is het Gemeenteblad
beschikbaar bij de zgn. gemeentelijke meldpunten. Deze meldpunten
hebben tot doel de afstand tussen gemeente en burger te verkleinen en
dienen voor het melden van klachten, het verstrekken van verschillende
(kleine) diensten, het verkrijgen van informatie, enz.
De gemeente kent 8 meldpunten, waarvan een aantal is gelegen in
bijvoorbeeld winkelcentra. Daarnaast is het Gemeenteblad ook aanwezig
op de (wijk)bibliotheken en het districtskantoor van politie. Verder
is het mogelijk dat derden een abonnement nemen op het Gemeenteblad.
32. Op de kaart "behorende bij raadsbesluit dd. 2 juni 1994, nr. 124"
- die door de Gemeentesecretaris "voor eensluidend afschrift" is
getekend - is het gehele gebied tussen de Bredase singels gearceerd;
dat is kennelijk de binnenstad. Het historische stadshart maakt deel
uit van de binnenstad. De oppervlakte van de binnenstad is globaal
vijf keer zo groot als de oppervlakte van het historische stadshart.
33. Het Hof begint zijn rechtsoverwegingen in de zaak aanhangig onder
nr. 36.779 met een citaat uit een advertentie in het dagblad De Stem
van 17 juni 1994. Dat citaat is gebaseerd op een kopie van die
advertentie die door het Hoofd van de afdeling belastingen van de
gemeente Breda voor het Hof is overgelegd. Die kopie kwam op mij wat
merkwaardig over: met name de lay-out week sterk af van de lay-out van
de andere advertenties die voor het Hof zijn overgelegd. Een en ander
was voor mij aanleiding een kopie van die advertentie op te vragen bij
de opvolger van De Stem, het dagblad BN DeStem. De desbetreffende
afdeling bleek in staat om mij binnen 24 een kopie van de gehele
advertentie te laten bezorgen. Het komt erop neer dat de kopie van de
advertentie die het Hof tot uitgangspunt heeft genomen, maar een klein
deel van de tekst van deze advertentie bevat. In werkelijkheid besloeg
de advertentie het grootste deel van de desbetreffende krantenpagina.
Nu deze advertentie een rol speelt bij de beantwoording van de
rechtsvraag of het Bekostigingsbesluit op de juiste wijze bekend is
gemaakt, meen ik dat het binnen de mogelijkheden van de
belastingrechter ligt om daarnaar ambtshalve onderzoek te doen.(27)
Voorzover hier van belang luidt de tekst van de advertentie:
gemeente breda bericht:
BEKENDMAKINGEN
(...)
BINNENSTAD BREDA
HERINRICHTING HISTORISCH STADSHART
De dienst Stadsbeheer start komende week in het historische stadshart
de eerste werkzaamheden die moeten leiden tot goed ingerichte straten
en pleinen. In de eerste fase, die nu aanvangt, gaat het om het
verleggen of vernieuwen van kabels en leidingen en vaak om het
vernieuwen van rioleringen. Tijdens deze werkzaamheden blijven de
winkels gewoon toegankelijk voor het publiek.
OVERZICHT VAN DE WERKZAAMHEDEN DIE STARTEN IN JULI
(...)
INFORMATIE
* Voor vragen over duur en aard van de werkzaamheden kunt u contact
opnemen met de dienst Stadsbeheer, Postbus 3106, 4800 DC Breda of
bellen met de heer (...) via telefoon-nummer (...) of via (...) (niet
gratis).
* Voor andere informatie over gas-, water- en
electriciteitsvoorzieningen kunt u contact opnemen met de PNEM,
Postbus 3365, 4800 DJ Breda of bellen met de heer (...) via
telefoonnummer (...).
BELASTINGEN
Bekostigingsbesluit Baatbelasting Binnenstad
Op 2 juni 1994 heeft de gemeenteraad van Breda vastgesteld het
"Bekostigingsbesluit Baatbelasting Binnenstad". Het besluit is
opgenomen in het Gemeenteblad.
(...)
Stadskantoor, Claudius Prinsenlaan 10
(...) 29 30 00
Openingstijden balies:
maandag tot en met vrijdag
van 8.00 tot 14.00 uur
34. Op 20 juni 1994 is men begonnen met de herinrichting van het
historische stadshart. De werkzaamheden omvatten de aanleg van
sierbestrating, openbare verlichting en groenvoorzieningen, het
plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van de riolering en de
vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van
mantelbuizen.
HOE IS HET BEKOSTIGINGSBESLUIT TOT STAND GEKOMEN?
35. Het is duidelijk dat de notulen van de raadsvergadering van 2 juni
1994 en de tekst van het Raadsbesluit dat in het Gemeenteblad is
opgenomen niet met elkaar in overeenstemming zijn. Dat roept de vraag
op hoe het Bekostigingsbesluit tot stand is gekomen.
36. Oud schreef(28):
De notulen
Het is niet voldoende, dat besluiten worden genomen, het is ook nodig,
dat van het genomen besluit het bewijs kan worden geleverd. Het
normaal aangewezen schriftelijk bewijsmiddel zijn de notulen der
vergadering. In de wet wordt van de notulen niet gerept. Een
verplichting om ze te houden legt zij dus niet op. De meeste
reglementen van orde zullen ze wel vermelden. De gewone regel zal
daarbij wel zijn, dat de Raad ze zelf in een volgende vergadering
vaststelt. (...)
Van het feit dat de notulen door de Raad zijn goedgekeurd, zal het
beste kunnen blijken door ondertekening vanwege Burgemeester en
secretaris. (...)
De van de Raad uitgaande stukken, die een besluit inhouden
Waar het om het bewijs van 's Raads besluiten gaat, zal men echter
niet alleen met de notulen te maken hebben. Strikt genomen zou het de
meest juiste weg zijn, indien geen uitvoering aan een raadsbesluit
werd gegeven, voordat de notulen, waarin het besluit is vastgesteld,
zijn goedgekeurd. (...) De practische eisen van het gemeentebestuur
laten in onze tijd zeker niet toe met het uitvoeren van de vele
besluiten op de vaststelling der notulen te wachten. Meestentijds
worden de besluiten van de Raad, die naar buiten moeten werken, zo
spoedig mogelijk door de Burgemeester en de Secretaris ondertekend.
Zonder twijfel zijn deze stukken te beschouwen als authentieke acten
in de zin van art. 1905 B.W.(29) Zij leveren dus bewijs op van hetgeen
erin vermeld staat, zolang zij niet van "valsheid" worden beticht.
Hoe nu te oordelen, indien het ondertekend besluit niet overeenstemt
met de notulen? Het zal dan eventueel aan de rechter zijn uit te
maken, welk van beide stukken als "vals" zal moeten worden aangemerkt.
(...)
37. Bij de Gemeentesecretaris heb ik een kopie opgevraagd van het
Reglement van Orde van de Bredase gemeenteraad dat tot 1 augustus 1994
heeft gegolden. Hoofdstuk VI daarvan betrof "De notulen van de
raadsvergaderingen". Daarin was bepaald:
Artikel 54
1. De secretaris draagt zorg voor het opmaken van de notulen.
2. In de notulen wordt melding gemaakt van:
a (...)
d een nauwkeurig verslag van de per onderwerp gehouden
beraadslagingen;
e (...)
f alle besluiten, die zonder hoofdelijke stemming zijn tot stand
gekomen, met aantekening van de namen der leden, die (...) hebben
gevorderd, dat wordt aangetekend, dat zij geacht wensen te worden
geheel of ten dele te hebben tegen gestemd;
g (...).
Artikel 55
1. De notulen worden ter vaststelling door de raad (...) voor de
vergadering waarin de vaststelling aan de orde zal komen, aan de leden
toegezonden.
2. Indien de notulen aanleiding geven tot op- of aanmerkingen dan wel
tot voorstellen tot wijziging, beslist de raad of en zo ja welke
wijziging op grond daarvan in de notulen zal worden aangebracht.
De voorzitter kan verlangen, dat voorstellen tot wijziging
schriftelijk worden gedaan.
Artikel 56
Na de vaststelling van de notulen wordt één exemplaar door de
voorzitter en de secretaris ondertekend. De secretaris zorgt er voor,
dat dit exemplaar in het gemeentelijk archief wordt bewaard.
Met ingang van 1 augustus 1994 is een nieuw Reglement van Orde in
werking getreden, dat op dit punt een gelijkluidende regeling bevatte.
Geen van beide versies van het Reglement van Orde kende een
voorschrift dat gebood dat - in de woorden van Oud - "besluiten van de
Raad, die naar buiten moeten werken, zo spoedig mogelijk door de
Burgemeester en de Secretaris ondertekend" zouden worden.
Desalniettemin is dat wel wat hier gebeurd is (§ 30). De regeling die
in 1994 in Breda gold, blijkt dus niet wezenlijk anders te zijn dan de
procedure die in 1956 door Oud is beschreven.
38. Het is dus niet zo dat de ondertekening van het Raadsbesluit door
de Burgemeester en door de Gemeentesecretaris de mogelijkheid uitsluit
om - zoals hier met een verwijzing naar de inhoud van de notulen - de
"valsheid" van het Raadsbesluit aan te nemen. Vergelijk de noot van
Brederveld onder HR 19 september 1988, Gst. 6880, 5:
De betekenis van de ondertekeningen is dus niet van geringe aard:
zonder die handtekeningen is het niet een van de raad of van b. en w.
uitgaand stuk; wel (rechtsgeldig) ondertekend is het stuk een bewijs
dat het de juiste inhoud bevat van hetgeen raad of b. en w. hebben
besloten (behoudens tegenbewijs).
39. Oud en Brederveld beschreven natuurlijk het stelsel van art. 75 en
105 gemeentewet (oud). Art. 75 en 109 Gemeentewet - die van toepassing
waren ten tijde van de totstandkoming van het Bekostigingsbesluit -
wijken evenwel niet wezenlijk af van art. 75 en 105 gemeentewet (oud).
40. De notulen van de raadsvergadering van 2 juni 1994 maken duidelijk
dat de raad van het Bekostigingsbesluit alleen de tekst heeft
vastgesteld, terwijl hij het vaststellen van de kaart overliet aan het
College. Op die kaart zou dan niet de gehele binnenstad doch slechts
het historische stadshart als globaal profijtgebied moeten worden
aangeduid. Het debat tussen raadslid Schröder, die de vinger trouwens
precies op de zere plek legt, en wethouder Van Os stelt zulks
duidelijk in het licht.
Nadat raadslid Schröder te kennen had gegeven het door het College
voorgestane profijtgebied veel te ruim te vinden en daaromtrent meer
duidelijk te willen hebben, heeft wethouder Van Os de raad - na een
schorsingsberaad - uitgenodigd om het College te "machtigen" de kaart
die hoort bij het Uitvoeringsplan voor de herinrichting van de
openbare ruimte voor het historische stadshart van Breda (§ 29), welk
plan de gemeenteraad op 29 maart 1994 had vastgesteld (§ 26), vast te
stellen als de kaart waarop het profijtgebied globaal wordt aangeduid.
Letterlijk zei Van Os:
dat alles gebaseerd is op het raadsbesluit in maart: daarin zijn de
straten genoemd als wij het hebben over het baatgebied. En ik wil u
voorstellen om het college te machtigen die exacte kaart, waarin die
straten zijn genoemd, vast te stellen.
Burgemeester Nijpels stelde daarop vast dat de gemeenteraad het
College "machtigt" die kaart nader vast te stellen. Bovendien zegt hij
toe dat de raad die kaart zo spoedig mogelijk zal worden toegestuurd,
zodat de "raad in ieder geval het complete voortstel" onder ogen zou
hebben gehad.
41. Art. 221, lid 4, Gemeentewet (tekst 1994) wees de raad aan als het
orgaan dat het bekostigingsbesluit moet nemen. Dat sluit niet uit dat
de raad die bevoegdheid door een ander laat uitoefenen. Daarbij kan
gedacht worden aan mandaat of delegatie van die bevoegdheid.
De "machtiging" van de raad aan het College tot het vaststellen van de
kaart lijkt niet te kunnen worden geduid als delegatie. De term
"machtiging" wijst immers veeleer op een mandaat. Bovendien verbiedt
art. 156, lid 2, aanhef en onder f, Gemeentewet overdracht van de
bevoegdheid tot "het heffen van" de meeste belastingen, waaronder de
baatbelasting. Met "het heffen van" zal de wetgever het oog hebben
gehad op de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad. Daaronder
valt mijns inziens niet alleen de bevoegdheid algemeen verbindende
voorschriften (zoals belastingverordeningen) vast te stellen, maar ook
de bevoegdheid om bijvoorbeeld (essentiële delen van)
bekostigingsbesluiten vast te stellen. Delegatie van die bevoegdheid
is derhalve niet toegestaan.
42. Maar is mandaat hier wel mogelijk? Er was in ieder geval geen
uitdrukkelijk bepaling die mandaat van de bevoegdheid om een (deel van
het) Bekostigingsbesluit vast te stellen, verbiedt. Zo verbiedt art.
10:3, lid 2, aanhef en onder a, Awb - sinds 1 januari 1998 - wel
mandaat betreffende de bevoegdheid algemeen verbindende voorschiften
vast te stellen, maar voor andere besluiten van algemene strekking is
dat niet op voorhand uitgesloten. Dat zou anders zijn indien sprake is
van een in lid 1 van dat voorschrift voorziene uitzonderingsgrond, te
weten dat de aard van de gemandateerde bevoegdheid zich tegen de
mandaatverlening verzet. Weliswaar geldt deze bepaling pas sinds 1
januari 1998 maar het gaat hier om een codificatie van geldend
recht.(30)
43. De wetgever heeft in art. 221, lid 4, Gemeentewet (tekst 1994) -
ik wees er al op - de raad aangewezen als het orgaan dat het
bekostigingsbesluit moet nemen. In de tweede volzin van dat lid wordt
voorgeschreven dat het bekostigingsbesluit een aanduiding bevat van
het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het gaat
hier om een bestanddeel van het bekostigingsbesluit dat kennelijk zo
wezenlijk is dat de wetgever het uitdrukkelijk heeft genoemd. Ik zou
menen dat besluitvorming dienaangaande niet kan worden gemandateerd.
De aard van de bevoegdheid verzet zich daartegen. Daarmee is het pleit
beslecht: er is weliswaar een bekostigingsbesluit maar dat besluit is
inhoudsloos nu de voorgeschreven gebiedsaanduiding daarin niet is
opgenomen.
44. Ik zou mijn betoog nu kunnen beëindigen maar wil toch -
veronderstellenderwijs ervan uitgaand dat mandaat in een geval als het
onderhavige wel mogelijk is - nagaan op welke wijze het College
gebruik heeft gemaakt zijn de hem gemandateerde bevoegdheid om de
kaart met de gebiedsaanduiding vast te stellen. Het College was,
blijkens zijn brief aan de raad van 3 juni 1994, van mening dat in het
bekostigingsbesluit de gehele binnenstad (het gebied tussen de
singels) als globaal profijtgebied aangeduid zou moeten worden.
Het is best mogelijk dat het College meende dat de raad al een kaart
had vastgesteld, en wel de kaart waarop de binnenstad is gearceerd,
zodat van het College geen nadere beslissing meer nodig was. Evenwel
laat de brief, gelezen in samenhang met de notulen van 2 juni 1994,
geen andere lezing toe dan dat het College namens de raad heeft
besloten om de kaart waarop de binnenstad is gearceerd aan te duiden
als het gebate gebied: de aan de raad overgelegde tekening "geldt"
immers "conform het ter zake genomen raadsbesluit (...) als het door
uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar".
Dat het College daarbij de grenzen van zijn bevoegdheid heeft
overschreden - het mandaat strekte immers tot vaststelling van een
kaart waarop niet de gehele binnenstad doch slechts het historische
stadshart zou worden aangeduid - doet daaraan niet af. De raad heeft
tegen die overschrijding - voorzover mij uit de stukken duidelijk is
geworden - niet geprotesteerd. Ik zou daaruit willen afleiden dat de
raad het besluit van het College stilzwijgend heeft bekrachtigd.
Een en ander leidt dan tot de gevolgtrekking dat het
Bekostigingsbesluit - wanneer wordt uitgegaan van de veronderstelling
dat mandaat hier wel mogelijk is - wel rechtsgeldig tot stand zou zijn
gekomen. Enerzijds heeft de raad immers op 2 juni 1994 de tekst van
het Bekostigingsbesluit vastgesteld, terwijl anderzijds het College
namens de raad op 3 juni 1994 de bij dat besluit behorende kaart heeft
vastgesteld.
IS HET BEKOSTIGINGSBESLUIT (TIJDIG) BEKEND GEMAAKT?
45. Besluiten van algemene strekking moeten niet alleen worden
genomen, zij moeten ook worden bekend gemaakt. Wat betreft
bekostigingsbesluiten heb ik hiervoor betoogd dat dit in ieder geval
moest gebeuren voordat met het treffen van de voorzieningen wordt
aangevangen (§ 24).
En daarmee valt opnieuw het doek voor het College. Immers, het enige
besluit dat door opname in het Gemeenteblad en vermelding in een
advertentie is bekendgemaakt, is een "vals" raadsbesluit: de weergave
van het besluit stemt niet overeen met hetgeen de raad - blijkens de
door de raad vastgestelde notulen - in werkelijkheid heeft besloten.
De in werkelijkheid genomen besluiten blijken alleen uit de notulen
van de raadvergadering - waarvan één exemplaar in het gemeentelijke
archief wordt bewaard - en uit de brief van het College aan de raad.
Van een (tijdige) bekendmaking van zowel het besluit van de raad als
het nadere besluit van het College namens de raad blijkt uit de
stukken van het geding in het geheel niets.
46. Gesteld echter - ik neem andermaal mijn toevlucht tot een
veronderstelling - dat het Bekostigingsbesluit, zoals dat in het
Gemeenteblad is opgenomen, niet "vals" zou zijn maar het raadsbesluit
wel juist zou weergeven, zou het Bekostigingsbesluit dan wel tijdig en
op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt zijn?
47. Art. 3:42 Awb luidde van 1 januari 1994 tot 1 januari 1998:
De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden
zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de
zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een
dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte
wijze.
Dat artikel is als volgt toegelicht(31):
Dit artikel ziet op de bekendmaking van besluiten die niet tot één of
meer belanghebbenden zijn gericht en derhalve niet onder het vorige
artikel vallen. Te denken valt aan besluiten van algemene strekking en
aan "beschikkingen ter zake van een zaak", zoals de plaatsing van
verkeersborden. Hier moet worden voorzien in een zodanige bekendmaking
dat zo goed mogelijk de betrokken worden bereikt. De daarvoor in het
artikel genoemde vormen zijn dezelfde als die, genoemd in artikel
, eerste lid. Naar de toelichting bij die bepaling zij hier
verwezen. Het voorontwerp gaf de mogelijkheid met kennisgeving van "de
strekking" van het besluit te volstaan. Ter verduidelijking en
overeenkomstig de in artikel , eerste lid, gehanteerde
bewoordingen spreekt het wetsvoorstel van kennisgeving van "de
zakelijk inhoud". Daarbij valt te denken aan een beknopte weergave van
het onderwerp en van de belangrijkste onderdelen van het besluit.
In de toelichting op art. 3:12, lid 1, Awb valt te lezen(32):
Het eerste lid betreft de wijze waarop de kennisgeving moet
plaatsvinden. De bepaling is als doelvoorschrift geformuleerd, in die
zin dat aan het bestuursorgaan wordt overgelaten te bepalen, welke
wijze van bekendmaken het meest in aanmerking komt. Publikatie in een
dag-, nieuws- of huis-aan-huis-blad ligt in het algemeen voor de hand,
zodat die wijze van bekendmaken uitdrukkelijk voorop geplaatst is.
Maar ook andere manieren zijn goed denkbaar, bij voorbeeld publikatie
in een periodiek geschrift dat verspreiding vindt onder degenen wier
belangen in het bijzonder kunnen zijn betrokken bij de voorgenomen of
aangevraagde beslissing. (...)
Per 1 januari 1998 is aan art. 3:42 Awb een tweede lid toegevoegd:
Indien alleen van de zakelijke inhoud wordt kennisgegeven, wordt het
besluit tegelijkertijd ter inzage gelegd. In de kennisgeving wordt
vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt.
Dit is als volgt toegelicht(33):
(...)
Anderzijds eist artikel 3:42, eerste lid, niet dat steeds de volledige
tekst van een besluit bekend gemaakt wordt. Volstaan kan worden met de
zakelijke inhoud.
(...) Indien bij beleidsregels wordt volstaan met de bekendmaking van
de zakelijke inhoud, zoals artikel 3:42 als mogelijkheid openlaat,
behoort, zoals door de Hoge Raad is uitgesproken, de (gehele) inhoud
voor betrokkenen toch kenbaar en toegankelijk te zijn. Teneinde dit
zeker te stellen, is het gewenst aan artikel 3:42 een tweede lid toe
te voegen dat voorschrift dat een besluit, waarvan slechts de
zakelijke inhoud in de kennisgeving is weergegeven, volledig ter
inzage moet worden gelegd. De Bekendmakingswet kent ook een dergelijke
mogelijkheid, zij het slechts voor bijlagen bij bepaalde categorieën
algemeen verbindende voorschriften (art. 5, eerste lid, onder b).
Het nieuwe tweede lid van artikel 3:42 zal niet alleen voor
beleidsregels gelden, maar voor alle besluiten die niet tot een of
meer belanghebbenden zijn gericht (behoudens voor algemeen verbindende
voorschriften: de bekendmaking daarvan wordt in de diverse wetten
geregeld, zoals de Bekendmakingswet voor voorschiften van het Rijk, de
Provinciewet en Gemeentewet e.d.). Dit lijkt ook juist: het behoort
tot het wezen van de bekendmaking dat de betrokkenen kennis kunnen
nemen van het gehele besluit dat hen kan raken. Hoewel de Wet
openbaarheid van bestuur die mogelijkheid in beginsel ook verschaft,
verdient het de voorkeur een meer rechtstreekse mogelijkheid tot
kennisneming in een regeling over de bekendmaking op te nemen.
(...)
48. Het "valse" Bekostigingsbesluit is opgenomen in het Gemeenteblad
van Breda (§ 30). Tevens zijn in een advertentie van de gemeente Breda
in het dagblad De Stem een paar regels gewijd aan dat besluit (§ 33).
Het komt mij voor dat met de advertentie in De Stem nog niet was
voldaan aan de eisen die art. 3:42, blijkens de zojuist aangehaalde
toelichting, stelt aan een kennisgeving in een dag-, nieuws, of
huis-aan-huisblad. Met de opname in het Gemeenteblad is echter wel
voldaan aan de eisen die dat artikel stelde. Dat Gemeenteblad was(34)
namelijk een van overheidswege uitgegeven blad. Het Gemeenteblad was
immers niet alleen een (openbaar) register; het werd ook (min of meer
actief) verspreid.
49. Het valt op dat artikel 139 Gemeentewet lagere eisen lijkt te
stellen aan de bekendmaking van gemeentelijke besluiten dan art. 3:42
Awb, ook in vergelijking met de tekst van dat artikel vóór de
wijziging per 1 januari 1998. Dat is merkwaardig, nu art. 139
Gemeentewet is bedoeld voor algemeen verbindende voorschriften, in
wezen het belangrijkste type van de besluiten van algemene strekking.
Er is derhalve veel voor te zeggen om aan de bekendmaking van (met
name) gemeentelijke besluiten van algemene strekking geen hogere eisen
te stellen dan art. 139 Gemeentewet stelt aan algemeen verbindende
voorschiften. En dat geldt natuurlijk zeker voor die
bekostigingsbesluiten die tussen 1 januari en 24 juni 1994 zijn
vastgesteld.
50. Dat het Gemeenteblad tevens voldoet aan de eisen die art. 139, lid
2, Gemeentewet stelt aan een gemeenteblad is echter al duidelijk
geworden (§ 48). Het Gemeenteblad van Breda was immers "algemeen voor
het nemen van inzage en het verkrijgen van een exemplaar of een
afschrift voor de burgers beschikbaar "(35); het was als het ware een
met het Staatsblad vergelijkbare publicatie.
51. De slotsom is derhalve dat het "valse" Bekostigingsbesluit tijdig
- voordat met het treffen van de voorziening werd aangevangen - is
bekendgemaakt, zowel naar de eisen van art. 3:42 Awb als naar de eisen
van art. 139 Gemeentewet. Het moge overigens duidelijk zijn dat deze
constatering voor deze zaak inmiddels zonder belang is.
GLOBALE AANDUIDING VAN HET GEBATE GEBIED
52. Ten slotte sta ik nog even stil bij de (globale) aanduiding van
het gebate gebied in het Bekostigingsbesluit.
53. Het gebied dat uiteindelijk in de baatbelasting is betrokken,
wijkt maar weinig af van het gebied dat in de herinrichting van de
binnenstad is meegenomen (§ 26). Globaal gezegd, is alleen het
historische stadshart in de baatbelasting betrokken.
In het Bekostigingsbesluit(36) is echter de gehele binnenstad (het
gebied binnen de singels) als gebaat gebied aangeduid. Die binnenstad
is echter grofweg vijf keer zo groot als het gebied dat uiteindelijk
in de Baatbelasting binnenstad 1996 is betrokken (§ 32). Men heeft bij
de aanduiding van het gebate gebied in het Bekostigingsbesluit in
wezen een veiligheidsmarge aangehouden die varieert van zo'n 200 meter
tot ruim 500 meter.
54. Een bekostigingsbesluit behoeft slechts een globale aanduiding van
het gebate gebied te bevatten. Daarbij zal - in de bewoordingen van
Hof Amsterdam - "het aldus aangeduide gebied in ieder geval niet
kleiner doch veelal groter (...) zijn dan het uiteindelijk
vastgestelde omslagplichtige gebied" (§ 16).
Het College heeft echter (namens de gemeenteraad) - alhoewel men had
besloten om slechts het historische stadshart opnieuw in te richten -
kennelijk bewust het zekere voor het onzekere genomen en de gehele
binnenstad als het gebate gebied aangeduid. Het lijkt erop dat de
tijdsdruk waaronder men klaarblijkelijk is komen te staan, daaraan
mede debet is geweest. Zo zijn zelfs onroerende zaken opgenomen
waarvan ik zou menen - in de woorden van het Rotterdamse Compendium (§
13) - dat "op voorhand duidelijk is dat niet gebaat zullen zijn
van de nog te treffen voorzieningen".(37)
Het moge dan zo zijn dat een bekostigingsbesluit slechts negatieve
zekerheid biedt, dat betekent nog niet dat het een gemeenteraad vrij
staat om te werk te gaan als ware het voorschrift van (thans) art.
222, lid 2, tweede volzin, Gemeentewet een vrijwel te verwaarlozen
formaliteit.(38) De gemeenteraad moet er niet zo maar een veilige slag
naar slaan, maar serieus proberen een (globale) aanduiding van het
gebate gebied in het bekostigingbesluit op te nemen. Dat vergt dus een
gedegen voorbereiding. Van zo'n globale aanduiding is in dit geval
evenwel geen sprake meer.
55. Onder deze omstandigheden kan niet meer worden volgehouden dat het
Bekostigingsbesluit een (globale) aanduiding bevat van het gebied
waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het
Bekostigingsbesluit kan derhalve om die reden niet gelden als een
besluit in de zin van in de zin art. 222, lid 4, Gemeentewet (tekst
1994).
SLOTSOM
56. Er kleven drie manco's aan het Bekostigingsbesluit, die naar het
mij voorkomt alle drie fataal zijn. De besluitvorming is gebrekkig, de
bekendmaking is onvoldoende en de gebiedsaanduiding deugt evenmin. Van
een geldige heffing van een baatbelasting voor het historische
stadshart van Breda kan dus niets terecht komen.
1 J.A. Monsma, FED 2001/138, pt. 7.
2 Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 3, blz. 5.
3 Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 5, blz. 4/5.
4 Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 6, blz. 8/9.
5 Kamerstukken II 1990/91, 21 437, nr. 8, blz. 1/2.
6 Kamerstukken II 1990/91, 21 437, nr. 9, blz. 1/2.
7 Handelingen II, 6 februari 1991, blz. 49-2924 rk.
8 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 75.
9 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 6, blz. 18.
10 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 30/31.
11 MGB, Modelverordening baatbelasting, blz. 11, supplement 5 (juli
1996).
12 M.P. van den Burg e.a., Compendium gemeentelijke belastingen, 1999,
blz. 194.
13 FED 2001/138 m.n. Monsma, Belastingblad 2001/208 m.n. Monsma.
14 J.K. Lanser en P. de Bruin, Het bekostigingsbesluit: een garantie
voor de toekomst?, WFR 2001, blz. 655 e.v.
15 FED 2001/466 m.n. Monsma, Belastingblad 2001/890 m.n. De Bruin.
16 (mijn noot) Die wetsgeschiedenis is door mij in het vorengaande
nogmaals - uitgebreider - aangehaald in de §§ 6 t/m 11.
17 Wel bevatten de art. 3:40 e.v. Awb sindsdien voorschriften over de
bekendmaking en inwerkingtreding van besluiten, terwijl de art. 139
e.v. Gemeentewet sindsdien voorschriften bevatten over de bekendmaking
en inwerkingtreding van algemeen verbindende voorschriften. Op die
voorschriften kom ik hierna nog terug.
18 Dat is de eerste dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin de Invoeringswet is geplaatst; zie art. XXIII, lid 2, van die
wet.
19 (mijn noot) Hiervoor moet kennelijk gelezen worden: voor
inwerkingtreding van de onderdelen C en D van artikel III van deze wet
(zie noot 23).
20 Kamerstukken II 1993/94, 23 217, nr. 5, blz. 4.
21 (mijn noot) Die opmerking lijkt mij juist. Wellicht heeft een
bekostigingsbesluit nog het meeste weg van een plan. Hoe dan ook, een
bekostigingsbesluit is in ieder geval een besluit van algemene
strekking. Zie verder H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R.M. van Male,
Hoofdstukken van bestuursrecht, 1999 (11e druk), Hoofdstuk 6, §§ 3, 4,
7 en 9.
22 (mijn noot) De nieuwe Gemeentewet is in werking getreden op 1
januari 1994.
23 (mijn noot) De wetgever moet hier evenwel bedoeld hebben:
inwerkingtreding van de onderdelen C en D van art. III van de
Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet.
Die onderdelen zijn in werking getreden op 24 juni 1994 (zie § 18).
Bekostigingsbesluiten die waren genomen op grond van art. 221, lid 4,
en art. 222, lid 4, Gemeentewet zoals deze luidden vanaf 24 juni 1994
moesten immers sowieso al bekend gemaakt worden overeenkomstig art.
139 Gemeentewet.
24 Het merendeel van die stukken is overigens ook in de andere zaken
overgelegd. In feite is het zelfs zo dat partijen op een zodanige
manier hebben geprocedeerd dat alle stukken kunnen worden geacht in
alle zaken te zijn overgelegd.
25 Begrijp ik het goed dan berust dit Uitvoeringsplan op het
Bestemmingsplan Binnenstad, wordt het gebied tussen de singels als de
binnenstad aangemerkt en maakt het historische stadshart deel uit van
die binnenstad.
26 Daarbij is mij gebleken dat deze kopie inhoudelijk niet afwijkt van
de kopie van het Raadsbesluit die door het College in deze zaken voor
het Hof is overgelegd.
27 Betoogd kan bovendien worden dat - nu men de inhoud van deze
advertentie uit een algemeen toegankelijke bron kan leren kennen -
hier sprake is van een feit van algemene bekendheid; vgl. onderdeel 2
van mijn conclusie van 7 maart 2000 voor de zaak aanhangig onder nr.
36.747, opgenomen in NTFR 2001/528.
28 P.J. Oud, Handboek voor het Nederlands gemeenterecht, Deel 1, 1956,
blz. 353/354.
29 (mijn noot) Art. 184, lid 2, Rv correspondeert globaal met art.
1905 BW (oud).
30 PG Awb III blz. 439 lk.
31 PG Awb I, blz. 232 lk/rk.
32 PG Awb I, blz. 227 lk.
33 PG Awb III, blz. 151 lk.
34 De Gemeentesecretaris heeft mijn vraag natuurlijk in de
tegenwoordige tijd beantwoord. Ik heb echter geen reden om aan te
nemen dat een en ander niet evenzeer geldt voor het Gemeenteblad zoals
dat ten tijde van de publicatie van het "valse" Bekostigingsbesluit
werd uitgegeven.
35 HR 28 maart 2001, BNB 2001/186, rov. 3.3.
36 Op dit punt wijken het besluit van de gemeenteraad en het besluit
van het College tezamen genomen niet af van het "valse" raadsbesluit.
37 Vgl. in dit verband hetgeen in de raadsvergadering is gezegd over
de Boschstraat (§ 27).
38 Ik ontleen deze terminologie aan o.m. HR 8 april 1998, NJ 1999, 24.
Dat arrest betrof art. 17 Onteigeningswet.
Hoge Raad der Nederlanden