Gemeentelijk beleid
en handhaving
van de bijstandswetgeving
bij woonwagenbewoners
Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
De interviews met de gemeenten zijn gehouden
door inspecteurs van de regionale vestigingen van IWI,
in Amsterdam, Arnhem, Dordrecht, Eindhoven en
Groningen.
Auteurs:
Mw. S. Eekhout-Glas
Dhr. J. Boersma
Mw. A.Y. Houkes
R03/10, mei 2003
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-049-6
2 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Voorwoord
De Inspectie Werk en Inkomen heeft in maart 2003 geïnventariseerd of gemeentebesturen
problemen ervaren bij de naleving van de bijstandswet ten aanzien van woonwagenbewoners
en of de gemeentebesturen beleid formuleren en uitvoeren dat gericht is op de aanpak van
die problemen. Voor u liggen de resultaten van deze inventarisatie.
Deze inventarisatie geeft op basis van een representatieve steekproef inzicht in hoe een aantal
gemeenten met een relevant geachte populatie woonwagenbewoners bij deze groep omgaat
met de naleving van de bijstandswetgeving. Kenmerken die in deze inventarisatie zijn benoemd
voor bepaalde groepen woonwagenbewoners kunnen niet worden toegekend aan individuele
woonwagenbewoners.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
1.1 Aanleiding 9
1.2 Opzet en werkwijze van de inventarisatie 9
1.3 Toetsingskader 10
2 Bevindingen 11
2.1 De bijstandsafhankelijkheid van woonwagenbewoners 11
2.2 Gemeentelijk beleid gericht op woonwagenbewoners 12
2.3 Arbeidstoeleiding en sociale activering van woonwagenbewoners 12
2.4 Problemen en knelpunten bij de naleving van de bijstandswetgeving 13
2.5 Betrokkenheid van de gemeenten bij een integrale handhavings-
aanpak 14
3 Conclusies 17
3.1 Bijstandsafhankelijkheid 17
3.2 Specifiek gemeentelijk beleid en werkinstructies 17
3.3 Arbeidstoeleiding en sociale activering van woonwagenbewoners 17
3.4 Problemen en knelpunten bij de naleving van de Abw 18
3.5 Integrale handhavingsaanpak 18
3.6 Slotconclusie 18
4 Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten 21
Lijst van afkortingen 22
Geraadpleegde bronnen 22
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23
5 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Samenvatting
De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft in maart 2003 geïnventariseerd of gemeente-
besturen problemen ervaren bij de naleving van de bijstandswetgeving ten aanzien van woon-
wagenbewoners en of de gemeentebesturen beleid formuleren en uitvoeren dat gericht is op
de aanpak van die problemen. In de inventarisatie zijn dertig gemeenten betrokken. Er waren
negenentwintig geldige waarnemingen.
Aanleiding voor de inventarisatie was een verzoek van het college van burgemeester en wet-
houders (b&w) van een gemeente om coulance voor mogelijke onrechtmatigheden in de uit-
voering van de Algemene bijstandswet. Op een van de woonwagenlocaties in deze gemeente
was sprake van overtredingen op het gebied van openbare orde, milieu en ruimtelijke ordening.
Het gemeentebestuur had het vermoeden dat er ook sprake was van niet opgegeven inkomsten
uit illegale handel, van verzwegen vormen van samenwoning en van niet opgegeven vermogen.
De gemeente werd geconfronteerd met een brede en onderling samenhangende problematiek.
Via een integrale aanpak, in samenwerking met andere instanties die zijn belast met handha-
vingstaken, wilde het gemeentebestuur verbetering aanbrengen in de naleving van de bijstands-
wetgeving.
In samenhang met wetenschappelijke publicaties over de bijstandsafhankelijkheid van woon-
wagenbewoners en hun relatie met het openbaar bestuur, zag de inspectie het verzoek van het
college van b&w van de gemeente als een indicatie dat er ook in andere gemeenten mogelijk
sprake is van vergelijkbare problematiek.
In de huidige wet- en regelgeving zijn gemeentebesturen niet verplicht tot het formuleren van
doelgroepen voor hun reïntegratiebeleid. Uit deze inventarisatie blijkt dat gemeentebesturen in
overwegende mate er niet voor kiezen om woonwagenbewoners te beschouwen als een aparte
doelgroep voor de arbeidstoeleiding en sociale activering. Van de 29 gemeenten die in deze
inventarisatie zijn betrokken geven 22 gemeenten aan dat zij woonwagenbewoners toereikende
ondersteuning kunnen bieden met de instrumenten die worden ingezet voor alle bijstands-
gerechtigden.
Van de 29 gemeenten die in deze inventarisatie zijn betrokken konden 24 gemeenten cijfers
leveren waaruit de bijstandsafhankelijkheid van woonwagenbewoners in de leeftijdsklasse van
18 tot 65 jaar per gemeente kan worden berekend. De cijfers lopen per gemeente sterk uiteen.
De in deze inventarisatie hoogst aangetroffen bijstandsafhankelijkheid van woonwagenbewoners
per gemeente is tachtig procent, de laagste aangetroffen waarde is bijna tien procent.
Voor de in deze inventarisatie aangetroffen deelname van woonwagenbewoners in de Wet
inschakeling werkzoekenden (Wiw) en het Besluit In- en Doorstroombanen (ID) lopen de cij-
fers sterk uiteen. Niet elke gemeente kon gegevens leveren. De hoogst aangetroffen deelname
in de Wiw per gemeente ligt op vijf procent. Voor het Besluit In- en Doorstroombanen (ID) is
dit drie procent. Bij dertien respectievelijk veertien gemeenten maken woonwagenbewoners in
de leeftijdsklasse van 18 tot 65 jaar geen deel uit van deze beide regelingen. IWI trekt in deze
inventarisatie geen vergelijking met de bijstandsafhankelijkheid en participatie in de Wiw en
ID van andere (sub)groepen, omdat dit buiten de reikwijdte van deze inventarisatie valt.
Van de 29 gemeentebesturen die in deze inventarisatie zijn betrokken geeft iets meer dan de
helft (15 gemeenten) aan dat zij problemen of knelpunten ervaren bij de naleving van de bij-
standswetgeving bij woonwagenbewoners. De problemen die door de gemeenten worden
benoemd zijn relevant voor de naleving van de bijstandswetgeving. Ze hebben vooral betrekking
op de verificatie van inkomen en vermogen, woonvormen en woonlasten.
7 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Aan de gemeentebesturen is gevraagd of zij de problemen die zij ondervinden vergelijkbaar
achten met andere groepen uit het bijstandsbestand. De meningen daarover zijn verdeeld.
Van de vijftien gemeenten die in deze inventarisatie aangeven problemen te ervaren, schrijft
bijna de helft dit toe aan de specificiteit van woonwagenbewoners. Een gelijk deel ziet over-
eenkomsten met andere groepen waarbij sprake is van langdurige en soms cultureel be-
paalde werkloosheid.
Van de 29 in deze inventarisatie betrokken gemeentebesturen geven 22 aan geen specifieke
aanpak te hebben die is gericht op het voorkomen of aanpakken van problemen bij woonwa-
genbewoners. Men geeft als redenen hiervoor aan dat men geen verschil wil maken in behande-
ling of dat woonwagenbewoners geen specifieke aandacht nodig hebben. Als gemeenten wel
een specifieke aanpak hanteren dan heeft die aanpak meestal betrekking op het inschakelen van
een op woonwagenbewoners gespecialiseerde beheersorganisatie, op afspraken met justitie
en/of op de betrokkenheid bij een integrale handhavingsaanpak.
Bij zeventien gemeenten die in deze inventarisatie zijn betrokken vonden in de afgelopen vijf
jaar invallen plaats op woonwagenlocaties. Bij negen gemeenten zijn bij die invallen situaties ge-
constateerd die voor de sociale dienst mogelijk relevant waren. De gemeentebesturen geven
aan dat zij in alle gevallen tot vervolgactie zijn overgegaan.
Uit deze inventarisatie blijkt dat de samenwerking en afstemming in de integrale handhavings-
aanpak nog niet in alle gemeenten is gerealiseerd. Van de gemeentebesturen mag hierin een
actieve rol worden verwacht. Dit geldt overigens ook voor andere betrokken instanties.
De inspectie constateert op basis van deze inventarisatie dat de uitvoering van de bijstands-
wetgeving bij woonwagenbewoners veel gemeentebesturen voor problemen stelt. Gemeente-
besturen kiezen er in overwegende mate niet voor om specifiek beleid te formuleren en uit te
voeren dat is gericht op het voorkomen of oppakken van de problemen die men aangeeft te
ervaren.
Deze inventarisatie is uitgevoerd met als directe aanleiding een signaal van het college van
b&w van een gemeente, dat aangaf problemen te hebben met de naleving van de bijstandswet-
geving bij een groep woonwagenbewoners. De inspectie constateert op basis van deze inventa-
risatie dat er bij meer gemeenten sprake is van vergelijkbare situaties. De inspectie concludeert
dat dit risico's inhoudt voor een rechtmatige uitvoering en de handhaving van de bijstandswet-
geving bij die gemeenten.
8 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Inleiding
1.1 Aanleiding
In Nederland wonen circa 22.000 mensen in een woonwagen op specifiek daarvoor aange-
1 wezen locaties.1 In januari 2002 vroeg het college van burgemeester en wethouders (b&w)
CBS, 1997. van een gemeente aan de minister om coulance te tonen voor mogelijke onrechtmatigheden
in de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw). De gemeente wilde via een integrale
aanpak, in samenwerking met andere instanties die zijn belast met handhavingstaken, verbete-
ring aanbrengen in de naleving van de bijstandswetgeving bij een groep woonwagenbewoners
die woont op een van de woonwagenlocaties in deze gemeente. Er was hier sprake van het
overtreden van bepalingen op het gebied van openbare orde, milieu en ruimtelijke ordening.
De gemeente had het vermoeden dat er ook sprake was van niet opgegeven inkomsten uit
illegale handel, van verzwegen vormen van samenwoning en van niet opgegeven vermogen.
2 Volgens de gemeente zijn ambtenaren van de sociale dienst en bestuurders van de gemeente
In de leeftijdsgroep 18 tot 65 jaar geconfronteerd met agressie en intimidatie. De locatie waar deze groep woonwagenbewoners
heeft circa tachtig procent geen
betaald werk. Rapport `Inactiviteit woont, zou een no go-area zijn waar instanties die belast zijn met handhaving alleen op uit-
van etnische minderheden', nodiging welkom zijn.
NEI, 2001.
Bij de wetenschappelijke publica-
ties gaat het ondermeer om de De Inspectie Werk en Inkomen zag het verzoek om coulance van de gemeente, in samenhang
volgende: Khonraad, `Woonwagen-
bewoners, burgers in de risicomaat- met enkele publicaties, als een indicatie dat er ook in andere gemeenten sprake kan zijn van
schappij', Utrecht, 2000; waarin vergelijkbare problematiek. Bij die publicaties gaat het onder meer om gepubliceerde gegevens
typologieen worden benoemd en
aanbevelingen worden gedaan voor van het Nederlands Economisch Instituut (NEI) over de uitkeringsafhankelijkheid van woonwa-
beleidsinterventies door de rijks- genbewoners en om wetenschappelijke publicaties over de maatschappelijke situatie van woon-
overheid en het lokale bestuur.
Bovenkerk, `Misdaadprofielen', wagenbewoners en hun soms moeizame relatie met het openbaar bestuur.2 Ook de in de media
Utrecht, 2001; waarin wordt inge- verschijnende berichten over handhavingacties en invallen op woonwagenlocaties zijn voor
gaan op handhavingsacties op
woonwagenlocaties. IWI mede aanleiding geweest om tot deze inventarisatie te komen.
1.2 Opzet en werkwijze van de inventarisatie
De inspecteur-generaal heeft in juli 2002 aan de minister van Sociale Zaken en Werk-
gelegenheid (SZW) meegedeeld dat IWI zal inventariseren of gemeenten problemen ervaren
bij de naleving van de bijstandswet bij woonwagenbewoners. De inspectie zal ook inventarise-
ren of gemeenten beleid formuleren en uitvoeren dat gericht is op de aanpak.
De inventarisatie is zodanig ingericht dat inzicht wordt geboden in de volgende aandachtspunten:
· Bijstandsafhankelijkheid: hoeveel woonwagenbewoners hebben een bijstandsuitkering?
· Gemeentelijk beleid: hebben gemeenten specifiek beleid geformuleerd voor woonwagen-
bewoners?
· Arbeidstoeleiding en sociale activering: participeren woonwagenbewoners in regelingen voor
scholing en additionele arbeid, zoals de Wiw en het Besluit ID-banen; hebben gemeenten zicht
op de werking van de arbeidstoeleiding en sociale activering? Vinden zij hun aanpak toereikend?
· Problemen en knelpunten met de naleving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners:
hebben gemeenten op dit gebied problemen? Welke problemen zijn dat? Hoe pakt de gemeente
die problemen aan? Vinden zij hun aanpak toereikend?
· Integrale handhaving: zijn gemeenten betrokken bij acties en projecten die hierop zijn gericht?
3 Worden zij geïnformeerd over zaken die voor de naleving van de Abw van belang zijn?
Bij deze inventarisatie is aan-
gesloten bij de definities in de
Huisvestingwet (een standplaats is De inventarisatie is uitgevoerd door middel van een gestructureerd interview bij dertig
een kavel, bestemd voor het plaat-
sen van een woonwagen, waarop gemeenten. De steekproef die is gehanteerd is representatief voor de groep gemeenten met
voorzieningen aanwezig zijn die op een door de onderzoekers vooraf relevant geacht aantal standplaatsen.3 De inventarisatie is
het leidingbedrijf van de openbare
nutsbedrijven, andere instellingen niet representatief voor alle 489 Nederlandse gemeenten.
of van gemeenten kunnen worden Een minimum van twintig standplaatsen per gemeente is in deze inventarisatie als een relevante po-
aangesloten; een woonwagen is een
voor bewoning bestemd gebouw dat pulatie beschouwd. De steekproefmassa is hiermee beperkt tot 102 gemeenten (21 procent van het
is geplaatst op een standplaats en totale aantal gemeenten) en 6338 standplaatsen (72 procent van het totale aantal standplaatsen).
dat in zijn geheel of in delen kan
worden verplaatst). De interviews zijn gehouden in februari 2003.
9 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
1.3 Toetsingskader
De Abw geeft recht op een uitkering voor de periode waarin de belanghebbende niet in staat
is om zelf te voorzien in de kosten van het bestaan. Als er inkomsten zijn uit arbeid of uit
andere bron, dan bestaat recht op bijstand voor het verschil tussen die inkomsten en de rele-
vante bijstandsnorm. Er wordt geen bijstand toegekend als de belanghebbende beschikt over
een vermogen dat uitgaat boven de toegestane vermogensgrens. Een van de aan de uitkering
verbonden verplichtingen is dat de belanghebbende de gemeente voorziet van noodzakelijke
informatie, bijvoorbeeld bij vormen van samenwoning waarbij men geacht wordt de kosten van
het bestaan te kunnen delen. De belanghebbende dient zich in te spannen om zelf te voorzien
in de kosten van zijn bestaan. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan b&w in
individuele gevallen tijdelijk een ontheffing verlenen van de arbeidsverplichting. De gemeente
is verplicht sancties te verbinden aan situaties waarin de belanghebbende zich niet houdt aan
verplichtingen of wanneer hij onjuiste informatie verschaft over aspecten die van belang zijn
voor de hoogte van de uitkering.
De minister is verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van de bijstandswetgeving.
Hij kan besluiten om het college van b&w, als uitvoerder van die wetgeving, een aanwijzing te
geven met betrekking tot een goede uitvoering van de wet. Bij onrechtmatige uitvoering van de
wet zal de minister een financiële maatregel opleggen. In beleidsregels is aangegeven in welke
gevallen en op welke wijze de minister op grond van tekortkomingen van bijzondere aard kan
afzien van het opleggen van een maatregel. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn, die ma-
ken dat een daardoor veroorzaakte tekortkoming de gemeente niet kan worden toegerekend.
Het college van b&w zal bij een eventueel verzoek om af te zien van een maatregel uiteen
moeten zetten dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid.
Het is niet de bedoeling dat de burger structureel afhankelijk is van een uitkering. De wet-
gever heeft daarom zowel in de Abw als in regelingen voor scholing en additionele arbeid, zo-
als de Wiw en het Besluit ID, een bevorderingsplicht opgelegd aan het college van b&w. Het
college moet bevorderen dat de inwoners van haar gemeente worden toegeleid naar regulier
of additioneel werk. Het college heeft de beschikking over middelen en instrumenten om dit
te bevorderen. De minister heeft in 2002 bestuurlijke afspraken gemaakt met de gemeenten
over het realiseren van een sluitende aanpak voor alle bijstandsgerechtigden.
10 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
2 Bevindingen
Voor de inventarisatie zijn dertig gemeenten betrokken. Bij één gemeente konden de gegevens
niet tijdig worden verkregen. Het totaal van de geldige waarnemingen komt daarmee op 29.
Bij deze inventarisatie is aan de gemeenten gevraagd om voorafgaand aan het interview enkele
kerncijfers te verzamelen over woonwagenbewoners en hun beroep op de bijstandswetgeving en
regelingen voor scholing en additionele arbeid. De interviews zijn gehouden in februari 2003.
2.1 De bijstandsafhankelijkheid van woonwagenbewoners
In deze inventarisatie is aan de betrokken gemeenten gevraagd hoeveel van de op woonwagen-
locaties in deze gemeenten woonachtige personen van 18 tot 65 jaar (de bijstandsgerechtigde
leeftijd) per ultimo 2002 bij de gemeente een uitkering hebben in het kader van de Abw. Niet
elke gemeente kon deze gegevens leveren, 24 konden dat wel. De geleverde cijfers hebben
betrekking op de situatie per ultimo 2002. Per gemeente lopen de cijfers sterk uiteen: de
hoogst aangetroffen bijstandsafhankelijkheid ligt op tachtig procent, terwijl de laagste aan-
getroffen waarde bijna tien procent bedraagt.
In de onderstaande grafiek worden de uitkomsten gegroepeerd weergegeven, naar bijstands-
afhankelijkheidsklasse.
Grafiek 1
Gemeentelijke bijstandsdichtheid van woonwagenbewoners
---
---
---
---
---
---
Std. Dev = 19,50
Mean = 34,9
aantal gemeenten 0 N = 24,00
10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
bijstandsafhankelijkheid in procenten
Gezien de kleine steekproef en de grote variatie in de uitkomsten dienen de cijfers in deze
grafiek met de nodige voorzichtigheid te worden betracht. De cijfers kunnen niet worden ge-
extrapoleerd naar de totale populatie, of worden afgezet tegen een landelijk percentage voor bij-
standsafhankelijkheid. De steekproefomvang van deze inventarisatie, in combinatie met de grote
variatie in de uitkomsten, leidt ertoe dat voor de populatie gemeenten met minimaal twintig
standplaatsen de bijstandsafhankelijkheid van woonwagenbewoners binnen deze gemeenten
moet worden geschat tussen 27 en 43 procent (95 procent betrouwbaarheidsinterval).
11 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Significante verbanden tussen bijstandsafhankelijkheid en gemeentegrootte, of tussen bijstands-
afhankelijkheid en het aantal standplaatsen/het aantal woonwagenbewoners per gemeente zijn
niet aangetroffen.
2.2 Gemeentelijk beleid gericht op woonwagenbewoners
Sinds de invoering van de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI) verloopt de
toegang tot de Abw via het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Gemeenten en CWI
kunnen in serviceniveau-overeenkomsten afspraken maken over de werkwijze bij intake en
arbeidstoeleiding. De afdeling Toezicht CWI van IWI beschikt over inzicht in de serviceniveau-
overeenkomsten die zijn afgesloten voor het jaar 2002. Voor de steekproefgemeenten is voor-
afgaande aan deze inventarisatie onderzocht of deze gemeenten in hun serviceniveau-overeen-
komst specifieke afspraken hebben gemaakt over de intake of arbeidstoeleiding van woon-
wagenbewoners. Dat blijkt niet het geval.
Aan de in deze inventarisatie betrokken gemeenten is gevraagd of de sociale dienst specifiek
beleid of specifieke werkinstructies hanteert ten aanzien van woonwagenbewoners. Dit blijkt
het geval bij een gering aantal van de bij de inventarisatie betrokken gemeenten. Drie gemeen-
ten geven aan beleid te hebben geformuleerd, waarvan één gemeente dat beleid ook schrifte-
lijk heeft vastgelegd. Bij de drie gemeenten met specifiek beleid is dat beleid divers. Bij een
gemeente bestaat het uit de mondelinge afspraak geen huisbezoeken te verrichten (de woon-
wagenlocatie is volgens de gemeente een no go-area). Bij de twee andere gemeenten gaat
het door de bank genomen over drie onderwerpen: arbeidstoeleiding en sociale activering,
verplichtingen en ontheffingen, de betrokkenheid van de sociale dienst bij een integrale
handhavingsaanpak.
Aan de 26 gemeenten die aangeven geen specifiek beleid hebben geformuleerd, is gevraagd
de reden hiervoor aan te geven. De veruit meest genoemde reden is dat gemeenten verschil
in behandeling van woonwagenbewoners ongewenst achten (twintig keer genoemd). Acht
keer is genoemd dat woonwagenbewoners geen specifieke aandacht nodig hebben.
2.3 Arbeidstoeleiding en sociale activering van woonwagen
bewoners
Aan de gemeenten is gevraagd om aan te geven hoe veel personen van 18 tot 65 jaar die in
de gemeente woonachtig zijn op woonwagenlokaties, deelnemen in de Wet inschakeling werk-
zoekenden en in het Besluit In- en Doorstroombanen.
Niet elke gemeente kon deze gegevens leveren. Negentien gemeenten konden dat wel voor
de Wiw, achttien voor het Besluit ID. Per gemeente lopen de cijfers sterk uiteen: de hoogst
aangetroffen deelname in de Wiw per gemeente ligt op vijf procent, voor het Besluit ID is
dit drie procent.
Bij dertien van de gemeenten die cijfers konden overleggen maken woonwagenbewoners geen
deel uit van de Wiw. Voor het Besluit ID zijn dit er veertien.
Wat betreft de arbeidstoeleiding en de sociale activering van woonwagenbewoners vinden
17 van de 29 gemeenten dat zij voldoende zicht hebben op de resultaten van hun inspanningen
op dat gebied. Van de twaalf gemeenten die aangeven daarop onvoldoende zicht te hebben,
achten tien gemeenten dat ook niet opportuun, aangezien zij woonwagenbewoners binnen hun
totale bestand niet als specifieke doelgroep (wensen te) onderscheiden. De overige twee
gemeenten geven aan graag meer zicht op de betreffende doelgroep te willen hebben.
Negen gemeenten hebben de afgelopen vijf jaar ervaring opgedaan met projecten die speciaal
waren gericht op woonwagenbewoners. Eén gemeente is net begonnen om woonwagenbewo-
ners in beeld te krijgen en hen vervolgens op een activeringstraject te plaatsen. De ervaring
met de verschillende projecten is divers. Sommige gemeenten zijn van mening dat de projecten
12 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
niet effectief zijn, andere gemeenten hebben positievere ervaringen, hoewel zij de doelgroep
door de bank genomen als een moeilijke beoordelen.
Veruit de meeste gemeenten (22 van 29) zijn van mening dat zij de woonwagenbewoners
toereikende ondersteuning kunnen bieden met de instrumenten die worden ingezet voor alle
bijstandsgerechtigden. Vier gemeenten geven echter aan dat zij daarin tekort schieten.
Drie gemeenten weten het nog niet, mede omdat zij de resultaten van lopende projecten
nog afwachten.
Het merendeel van de gemeenten (21) acht het niet noodzakelijk om het beleid aan te passen.
Een gemeente geeft aan dat aanpassing gewenst is. Zeven gemeenten weten het nog niet.
2.4 Problemen en knelpunten bij de naleving
van de bijstandswetgeving
Op de vraag of de gemeente problemen en/of knelpunten ervaart bij de naleving van de bepa-
lingen van de bijstandswetgeving met betrekking tot woonwagenbewoners, antwoorden 15 van
de 29 gemeenten bevestigend. De meningen zijn verdeeld of deze problemen te vergelijken zijn
met andere doelgroepen in het bijstandsbestand. Zes van de vijftien gemeenten die problemen
ervaren schrijven dit toe aan de specificiteit van woonwagenbewoners. Een zelfde aantal ziet
overeenkomsten met andere groepen waarbij sprake is van langdurige en soms cultureel
bepaalde werkloosheid (bijvoorbeeld in sociaal zwakke wijken of met betrekking tot alloch-
tonen). Drie gemeenten hebben geen toelichting gegeven op hun antwoord.
In de onderstaande tabel is aangegeven waar het om gaat bij de aangegeven problemen. Het
meest genoemd worden de verificatie van het inkomen, het vermogen en de woonvorm/woon-
lasten van woonwagenbewoners. Dit betreft ongeveer twee derde deel van de vijftien gemeen-
ten die aangaven problemen te ervaren bij de naleving van de bepalingen van de bijstandswetge-
ving met betrekking tot woonwagenbewoners. Ook ten aanzien van arbeidstoeleiding en sociale
activering van woonwagenbewoners geven gemeenten aan met problemen geconfronteerd te
worden: ruim de helft van de betreffende gemeenten heeft het op dit gebied moeilijk.
Tabel 1
Problemen met betrekking tot de naleving van de bijstandswet
Soort problemen aantal gemeenten
(N=15)
Sluitende aanpak jongeren 2
Inkoop reïntegratietrajecten 2
Arbeidstoeleiding/sociale activering 8
Verplichtingen/ontheffingen 4
Heronderzoeken/huisbezoeken 4
Verificatie inkomen 11
Verificatie vermogen 10
Verificatie woonvorm/woonlasten 9
Integrale handhavingsaanpak 4
Overig 6
De specifieke aard van de moeilijkheden die de betreffende gemeenten ervaren, verschilt nogal:
zo stellen veelvuldig rondtrekkende woonwagenbewoners of woonwagenbewoners in grens-
regio's met nauwelijks traceerbare contacten en activiteiten in het buitenland gemeenten
weer om andere redenen voor problemen om inkomen of woonvormen te verifiëren dan wan-
neer de betreffende woonwagenlocatie een no go-area is. Het probleem lijkt hetzelfde, maar de
achterliggende redenen dwingen tot een andere soms zelfs grensoverschrijdende aanpak.
13 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Wat betreft de knelpunten die gemeenten in hun omgang met woonwagenbewoners ervaren,
worden het vaakst genoemd: de geslotenheid van de deelpopulatie (12x), het opleidingsniveau
(9x), culturele belemmeringen en traditionele rolpatronen (9x). Ook angst voor en ervaringen
met agressie evenals de ontoegankelijkheid van bepaalde woonwagenlocaties scoren hoog
(beide aspecten 6 keer genoemd)
Overigens is het niet zo dat de gehele populatie woonwagenbewoners voor (dezelfde) proble-
men zorgt. Sommige gemeenten geven aan dat de door hen genoemde problemen en/of knel-
punten voor bijna al hun woonwagenbewoners gelden, terwijl andere gemeenten er juist op
wijzen dat het slechts een zeer klein deel betreft. Een aantal van de gemeenten die aangaven
problemen te ervaren, heeft niet aangegeven op welk gedeelte van de populatie de genoemde
problemen betrekking hebben.
Aan alle gemeenten dus ook aan de gemeenten die aangaven géén problemen te ervaren
is gevraagd welke aanpak zij hanteren om eventuele problemen en/of knelpunten met betrek-
king tot woonwagenbewoners op te lossen dan wel te voorkomen. Van de 29 gemeenten zeg-
gen 22 daarvoor geen specifieke aanpak te hanteren. Wanneer gemeenten wel een specifieke
aanpak hanteren, heeft die meestal betrekking op het inschakelen van een op woonwagen-
bewoners gespecialiseerde beheersorganisatie (4x genoemd), afspraken met justitie (4x)
en/of betrokkenheid bij een integrale handhavingsaanpak (4x).
Van de 29 gemeenten zijn 24 tevreden over hun huidige aanpak. 17 geven aan daarin geen ver-
anderingen te willen aanbrengen. Twee gemeenten overwegen dat wel te doen. De overige
gemeenten laten het antwoord open, al dan niet in afwachting van nog komende evaluaties van
lopende projecten of gerichte acties.
2.5 Betrokkenheid van de gemeenten bij een integrale
handhavingsaanpak
Onder een integrale handhavingsaanpak wordt verstaan een gezamenlijke aanpak van de hand-
having van regels op alle relevante beleidsterreinen, zoals bouwregelgeving, huisvesting, ruimte-
lijke ordening, milieu, openbare orde, werk en inkomen, waarbij de met handhavingstaken
belaste instanties samenwerken ofwel elkaar informeren
Bij 17 van de 29 gemeenten die in deze inventariatie zijn betrokken hebben de afgelopen vijf
jaar invallen op woonwagenlocaties plaatsgevonden. Bij zes van deze zeventien gemeenten
waren de gemeentelijke sociale dienst of de sociale recherche altijd bij die invallen betrokken,
vier gemeenten waren hier soms bij betrokken. Zeven gemeenten waren er helemaal niet bij
betrokken. Wanneer de gemeentelijke sociale dienst of de sociale recherche wel bij de invallen
betrokken waren, dan betrof dat vooral betrokkenheid bij de uitvoering en niet bij de opzet
van de invallen.
Negen van de zeventien gemeenten geven aan dat bij die invallen situaties zijn geconstateerd
die voor de gemeentelijke sociale dienst relevant zouden kunnen zijn. Twee gemeenten moes-
ten hier het antwoord schuldig blijven. Ontkennende antwoorden op de vraag of relevante situ-
aties waren geconstateerd, kwamen vooral van gemeenten die niet bij de invallen betrokken
waren.
In de gevallen waar situaties zijn geconstateerd die voor de gemeentelijke sociale dienst rele-
vant zouden kunnen zijn, gaat het vooral om mogelijke inkomsten uit niet opgegeven arbeid.
De gemeenten geven aan dat zij in alle gevallen tot vervolgactie zijn overgegaan, meestal in de
vorm van nader onderzoek door de sociale recherche, terugvordering van het ten onrechte
uitgekeerde bedrag, stopzetten van de uitkering en/of aangifte bij het Openbaar Ministerie.
14 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Tabel 2
Vervolgacties
Soort vervolgactie aantal gemeenten
4 (N=104)
Hoewel twee gemeenten het ant- Oproepen cliënt voor toelichting 4
woord schuldig bleven op de vraag
of bij de invallen ook voor de Instellen nader onderzoek sociale recherche 7
GSD relevante situaties zijn ge- Instellen onderzoek door andere organisatie 1
constateerd, geeft toch een van de
gemeenten aan tot vervolgacties Aangifte bij OM 6
te zijn overgegaan. Dit verklaart Terugvordering 8
waarom er in deze tabel sprake is
van tien waarnemingen in plaats Aanpassen/stopzetten uitkering 7
van negen. Toepassen sanctie-instrumentarium 6
Overig 2
15 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
3 Conclusies
3.1 Bijstandsafhankelijkheid
In deze inventarisatie is aan de betrokken gemeenten gevraagd hoeveel van de op woonwagen-
locaties in deze gemeenten woonachtige personen van 18 tot 65 jaar (de bijstandsgerechtigde
leeftijd) per ultimo 2002 bij de gemeente een uitkering hebben in het kader van de Abw. Niet
elke gemeente kon deze gegevens leveren, 24 konden dat wel. De geleverde cijfers hebben
betrekking op de situatie per ultimo 2002. Per gemeente lopen de cijfers sterk uiteen: de
hoogst aangetroffen bijstandsafhankelijkheid ligt op tachtig procent, terwijl de laagste aan-
getroffen waarde bijna tien procent bedraagt.
Gezien de kleine steekproef en de grote variatie in de uitkomsten dienen de cijfers met de
nodige voorzichtigheid te worden bezien. De cijfers mogen niet zonder meer worden geextra-
poleerd naar de totale populatie, of worden afgezet tegen een landelijk percentage voor bij-
standsafhankelijkheid. Significante verbanden tussen bijstandsafhankelijkheid en gemeente-
grootte, of tussen bijstandsafhankelijkheid en het aantal standplaatsen/het aantal woonwagen-
bewoners per gemeente zijn niet aangetroffen.
3.2 Specifiek gemeentelijk beleid en werkinstructies
Uit deze inventarisatie blijkt dat woonwagenbewoners bij de in deze steekproef betrokken
gemeenten in overwegende mate niet zijn benoemd als doelgroep voor beleid. Van de 29
gemeenten geven 26 aan dat zij geen specifiek beleid of uitvoeringsinstructies te hebben ge-
formuleerd voor woonwagenbewoners. Als redenen voor het niet benoemen van specifiek
beleid of van werkinstructies worden aangegeven dat gemeentebesturen geen verschil in
behandeling willen of dat woonwagenbewoners in hun gemeente geen specifieke aandacht
nodig hebben.
3.3 Arbeidstoeleiding en sociale activering van woonwagen-
bewoners
Naast de bijstandsafhankelijkheid is in deze inventarisatie ook gevraagd naar de deelname van
woonwagenbewoners in de regelingen voor additionele arbeid, zoals de Wet inschakeling werk-
zoekenden en het Besluit In- en Doorstroombanen.
Voor de in deze inventarisatie aangetroffen deelname van woonwagenbewoners in de Wet
inschakeling werkzoekenden (Wiw) en het Besluit In- en Doorstroombanen (ID) lopen de cij-
fers sterk uiteen. Niet elke gemeente kon gegevens leveren. De hoogst aangetroffen deelname
in de Wiw per gemeente ligt op vijf procent. Voor het Besluit In- en Doorstroombanen (ID) is
dit drie procent. Bij dertien respectievelijk veertien gemeenten maken woonwagenbewoners in
de leeftijdsklasse van 18 tot 65 jaar geen deel uit van deze beide regelingen. IWI trekt in deze
inventarisatie geen vergelijking met de bijstandsafhankelijkheid en participatie in de Wiw en
ID van andere (sub)groepen, omdat dit buiten de reikwijdte van deze inventarisatie valt.
In de huidige wet- en regelgeving zijn gemeentebesturen niet verplicht tot het formuleren van
doelgroepen voor hun reïntegratiebeleid. Uit deze inventarisatie blijkt dat gemeentebesturen
in overwegende mate er niet voor kiezen om woonwagenbewoners te beschouwen als een
aparte doelgroep voor de arbeidstoeleiding en sociale activering. Van de 29 gemeenten die in
deze inventarisatie zijn betrokken geven 22 gemeenten aan dat zij woonwagenbewoners toe-
reikende ondersteuning kunnen bieden met de instrumenten die worden ingezet voor alle bij-
standsgerechtigden.
17 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
3.4 Problemen en knelpunten bij de naleving van de Abw
Van de 29 in deze inventarisatie betrokken gemeentebesturen geven 22 gemeenten aan geen
specifieke aanpak te hebben die is gericht op het voorkomen of aanpakken van problemen bij
woonwagenbewoners. Als gemeenten wel een specifieke aanpak hanteren dan heeft die aanpak
meestal betrekking op het inschakelen van een op woonwagenbewoners gespecialiseerde
beheersorganisatie, op afspraken met justitie en/of op de betrokkenheid bij een integrale hand-
havingsaanpak
Van de 29 gemeentebesturen die in deze inventarisatie zijn betrokken geeft iets meer dan de
helft (15 gemeenten) aan dat zij problemen of knelpunten ervaren bij de naleving van de bij-
standswetgeving bij woonwagenbewoners. De problemen die door de gemeenten worden
benoemd zijn relevant voor de naleving van de bijstandswetgeving. Ze hebben vooral betrekking
op de verificatie van inkomen en vermogen, woonvormen en woonlasten.
Van de vijftien gemeenten die in deze inventarisatie aangeven problemen te ervaren, schrijft
bijna de helft dit toe aan de specificiteit van woonwagenbewoners. Een gelijk deel ziet overeen-
komsten met andere groepen waarbij sprake is van langdurige en soms cultureel bepaalde
werkloosheid.
De problemen die door de gemeenten worden benoemd zijn relevant voor de naleving van de
bijstandswetgeving. Ze hebben vooral betrekking op de verificatie van inkomen en vermogen,
woonvormen en woonlasten. Gemeenten blijken ook knelpunten te ervaren in hun omgang met
woonwagenbewoners. Het meest genoemd worden de geslotenheid van de groep, het oplei-
dingsniveau, culturele belemmeringen en traditionele rolpatronen. Ook de angst voor en erva-
ringen met agressie en de ontoegankelijkheid van bepaalde woonwagenlocaties worden
genoemd als knelpunt.
3.5 Integrale handhavingsaanpak
Bij zeventien gemeenten die in deze inventarisatie zijn betrokken vonden in de afgelopen vijf
jaar invallen plaats op woonwagenlocaties. Bij negen gemeenten zijn bij die invallen situaties
geconstateerd die voor de sociale dienst mogelijk relevant waren. In de meeste gevallen waren
sociale diensten betrokken bij deze acties, maar bij zeven gemeenten was dat niet het geval.
Als de gemeentelijke sociale dienst of de sociale recherche bij de invallen betrokken waren, dan
betrof dat vooral betrokkenheid bij de uitvoering en niet bij de opzet van de invallen. De ge-
meenten geven aan dat zij in alle gevallen tot vervolgactie zijn overgegaan, meestal in de vorm
van nader onderzoek door de sociale recherche, terugvordering van het ten onrechte uitge-
keerde bedrag, stopzetten van de uitkering en/of aangifte bij het Openbaar Ministerie.
De staatssecretaris van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-
beheer heeft in februari 2002 in een brief de colleges van b&w opgeroepen om te bevorderen
dat gemeenten de samenwerking intensiveren op het gebied van de integrale aanpak van hand-
havingsaspecten op woonwagenlocaties.
Uit deze inventarisatie blijkt dat de samenwerking en afstemming in de integrale handhavings-
aanpak nog niet in alle gemeenten is gerealiseerd. Van de gemeentebesturen mag hierin een
actieve rol worden verwacht. Dit geldt overigens ook voor andere betrokken instanties.
3.6 Slotconclusie
De inspectie constateert op basis van deze inventarisatie dat de uitvoering van de bijstands-
wetgeving bij woonwagenbewoners veel gemeentebesturen voor problemen stelt. Gemeente-
besturen kiezen er in overwegende mate niet voor om specifiek beleid te formuleren en uit te
voeren dat is gericht op het voorkomen of oppakken van de problemen die men aangeeft te
ervaren.
18 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Deze inventarisatie is uitgevoerd met als directe aanleiding een signaal van het college van
b&w van een gemeente, dat aangaf problemen te hebben met de naleving van de bijstandswet-
geving bij een groep woonwagenbewoners. De inspectie constateert op basis van deze inventa-
risatie dat er bij meer gemeenten sprake is van vergelijkbare situaties. De inspectie concludeert
dat dergelijke situaties risico's inhouden voor een rechtmatige uitvoering en voor de hand-
having van de bijstandswetgeving bij die gemeenten.
19 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
4 Reactie Vereniging van Nederlandse
Gemeenten
De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar concept-
rapportages voor aan de betrokken instantie en kiest de inspectie ervoor de kern van deze
reactie op te nemen in het rapport. Hieronder is de kern van de reactie van de VNG op-
genomen.
De VNG constateert dat beleid en handhaving van bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
een complexe materie is. Het raakt aan vragen over de wenselijkheid van het maken van onder-
scheid tussen personen bij de uitvoering van wetgeving. Onduidelijk blijft volgens de VNG of
de problematiek zoals geschetst in deze inventarisatie van IWI, ook geldt voor andere groepen
die gebruik maken van de bijstandswet. Ook blijft onduidelijk in hoeverre de maatregelen die
gemeenten nemen ten aanzien van woonwagenbewoners onder of boven de maat zijn.
Een overgrote meerderheid van de gemeenten voert geen specifiek doelgroepenbeleid en is
tevreden over de gekozen aanpak De VNG roept de vraag op of mag worden geconcludeerd
dat een specifiek doelgroepenbeleid aan te bevelen is. Zowel landelijk als lokaal wordt ten
opzichte van bepaalde doelgroepen specifiek beleid gevoerd, maar dan met het doel om de
achterstand van die groepen te verminderen.
Het zou gerechtvaardigd zijn om met betrekking tot woonwagenbewoners extra aandacht te
richten op scholing en toeleiding tot de arbeidsmarkt. Als er bij invallen op woonwagenlocaties
geconstateerd is dat er mogelijk sprake is van fraude, dan is er volgens de VNG een gepaste
aanpak door gemeenten. Volgens de VNG zou een beleid dat specifiek gericht is op woonwa-
genbewoners bij het tegengaan van misbruik en fraude, als provocerend kunnen worden erva-
ren. De VNG is van mening dat een preventief achterstandsbeleid uiteindelijk meer vruchten
af zal werpen, omdat door een dergelijk beleid de werkloosheid op den duur af zal nemen.
Naschrift IWI
IWI heeft kennis genomen van de reactie van de VNG.
IWI spreekt in deze inventarisatie geen oordeel uit over het onder of boven de maat zijn van
het gemeentelijk beleid en de handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners in
relatie tot andere groepen. IWI treedt niet in de beleids- en handhavingsverantwoordelijkheid
van de betreffende overheden.
21 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Lijst van afkortingen
Abw Algemene bijstandswet
b&w college van burgemeester en wethouders
Bbz Besluit bijstandverlening zelfstandigen
CWI Centrum voor Werk en Inkomen
ID Besluit In- en Doorstroombanen
Ioaw Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers
Ioaz Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen
IWI Inspectie Werk en Inkomen
NEI Nederlands Economisch Instituut
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Wiw Wet inschakeling werkzoekenden
Geraadpleegde bronnen
Bovenkerk, `Misdaadprofielen', Utrecht, 2001
Khonraad, `Woonwagenbewoners, burgers in de risicomaatschappij', Utrecht, 2000
Nederlands Economisch Instituut , Rapport `Inactiviteit van etnische minderheden', 2001
Centraal Bureau voor de Statistiek
22 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners
Publicaties van de Inspectie
Werk en Inkomen
2003
R03/10 Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagen-
bewoners
R03/09 Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001
R03/08 De decentrale aansturing van de Sociale Verzekeringsbank
R03/07 Debiteurenbeheer collecterend proces Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen
Jaarverslag 2002
R03/06 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
Stand van zaken eerste kwartaal 2003
R03/05 De uitvoering van onderzoeken in het kader van de Algemene bijstandswet door
de gemeente Rotterdam in 2002
Toetsingskader instellingen persoonscertificatie in het kader van de arbeidsomstandighedenwet
en enkele andere wetten
R03/04 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Quick scan
R03/03 Opzet financieel beheer Centrale organisatie werk en inkomen
Review van het KPMG-rapport 'Risicoanalyse financieel beheer CWI'
R03/02 Onderzoek toepassing Werkloosheidswet bij SHB Havenpool Rotterdam BV
R03/01 De ketens van werk en inkomen
Een verkennend onderzoek naar de keten van werk en inkomen vanuit cliënt-
perspectief