Facetten van handhaving van
de Algemene bijstandswet
Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door
gemeenten 2001
Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
Auteur:
Dhr. ir. J.C. van de Blankevoort
R03/09, april 2003
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-048-8
Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
Voorwoord
Wetshandhaving en bestrijding van fraude met bijstandsuitkeringen hebben de afgelopen jaren
veel aandacht van de toezichthouder gehad. Deze rapportage is de laatste van een serie
monitoren die inzicht geeft in gemeentelijk beleid en uitvoering op dit terrein, waarbij zowel
preventie, controle, opsporing als afdoening van fraude aan bod komen. In de toekomst zal de
inspectie zicht op de gemeentelijke handhaving houden door gebruik te maken van kerngege-
vens die gemeenten met de zogeheten Gemeentebarometer doorgeven, en waar mogelijk
gebruik maken van gegevens die gemeenten aan het Centraal Bureau voor de Statistiek leveren.
De Inspectie Werk en Inkomen wil vooral de vijftig gemeentebesturen die bij de monitor
betrokken zijn van dienst zijn met de uitkomsten in dit rapport. Het rapport kan hen aan-
knopingspunten voor verbeteringen bieden. In dat verband wil ik hun bijzondere aandacht
vragen voor de kwaliteit van het cijfermateriaal over fraudegevallen en fraudebestrijding, die
nogal eens te wensen overlaat. Onvolledige registraties doen immers afbreuk aan hun eigen
bewakings- en sturingsmogelijkheden.
Ook gemeenten die niet aan de monitor hebben deelgenomen, kunnen de resultaten gebruiken
om zichzelf een spiegel voor te houden en mogelijkheden tot verbetering van hun handhavings-
praktijk te bezien. Die verbetering vindt de inspectie van des te meer belang, nu uit de
verkregen gegevens blijkt dat op dit terrein vergeleken met een jaar eerder geen duidelijke
vooruitgang is gemaakt.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
Inhoud
Samenvatting 7
1 Doel en opzet van de monitor 9
2 Beleidsplannen en verslagen met betrekking tot
handhaving 11
3 Voorlichting en preventie 13
4 Reguliere controle 15
5 Opsporing en geconstateerde fraude 17
5.1 Werkvoorraden en achterstanden bij het verwerken van
belastingsignalen 17
5.2 De gebruikte kengetallen voor geconstateerde fraude 17
5.3 Geconstateerde fraude 18
5.4 De opsporingscapaciteit 19
6 Afhandeling van geconstateerde fraude 21
6.1 Boeten en processen verbaal 21
6.2 Terugvordering van ten onrechte ontvangen uitkeringen 22
6.3 Afspraken met het Openbaar Ministerie 23
7 Vergelijking met de monitor over 2000 25
8 Aanwezigheid en kwaliteit van het cijfermateriaal 27
8.1 Aanwezigheid van cijfers 27
8.2 Kwaliteit van het cijfermateriaal 28
9 Dwarsverbanden en conclusies 29
9.1 Dwarsverbanden 29
9.2 Conclusies 29
10 Reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 33
Lijst van afkortingen 34
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 35
5 Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
Samenvatting
De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft bij vijftig gemeenten met meer dan twintigduizend
inwoners gegevens verzameld over hun uitvoeringspraktijk op het terrein van handhaving van
de Algemene bijstandswet (Abw). Deze monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (MenO-monitor) 2001 is de laatste publicatie in een reeks van monitorverslagen waar-
mee de toezichthouder zicht heeft gehouden op de ontwikkelingen op dit terrein. Alle schakels
van de handhavingsketen - preventie, controle, opsporing en afdoening - komen daarbij aan de
orde. De verkregen gegevens zijn bewerkt tot kengetallen en indicatoren die een beeld geven
van de doeltreffendheid van gemeenten op dit gebied, en van de onderlinge verschillen daarbij.
De monitor is niet gericht op een diepgaande analyse van specifieke knelpunten.
Met dit monitorverslag wil IWI gemeenten een spiegel voorhouden, waarin zij kunnen zien hoe
hun uitvoering er, vergeleken met die van andere gemeenten, bijstaat. Zij kunnen daarin aan-
knopingspunten vinden om hun uitvoering te verbeteren.
De gegevens zijn verzameld in de zomer van 2002, zodat gebruik kon worden gemaakt van
gemeentelijke verslaglegging over 2001.
Geen duidelijke vooruitgang
Uit een vergelijking met de uitkomsten van de MenO-monitor 2000, die bij andere gemeenten
is uitgevoerd, komen nauwelijks verbeteringen naar voren. Er is dus geen duidelijke vooruit-
gang. In beleidsplannen worden nu wat vaker dan in 2000 de in te zetten beleidsinstrumenten
beschreven, maar kwantitatieve doelstellingen en benodigde financiële en personele middelen
geven gemeenten niet vaker aan. In beleidsverslagen komen nu minder onderwerpen aan de
orde. Er wordt niet intensiever voorlichting gegeven over misbruik en misbruikbestrijding.
De frequentie van het heronderzoek is niet toegenomen. Wel is het aantal boeten gestegen.
Verschillen tussen gemeenten
Over de hele linie zijn de onderlinge verschillen tussen gemeenten aanzienlijk. Dat geldt zowel
voor de detaillering van beleidsplannen en verslagen als voor de voorlichting over misbruik en
misbruikbestrijding, voor de frequentie waarmee heronderzoeken worden gehouden én voor
de opsporing en afdoening van fraude. Zo heeft de helft van de gemeenten met twintig- tot
vijftigduizend inwoners in 2001 gemiddeld meer dan één heronderzoek per cliënt uitgevoerd.
Bij grotere gemeenten is het uitzondering, als zo vaak heronderzoek wordt gedaan.
De ene gemeente legt veel minder boeten op dan de andere. Bij een kwart van de gemeenten
is het aantal boeten duidelijk kleiner dan het aantal gevallen van fraude. Gemeenten die meer
boeten opleggen, proberen ook meer terug te vorderen van het totaalbedrag dat in 2001 met
fraude was gemoeid.
Meer dan bij voorgaande MenO-monitoren komt nu naar voren dat gemeenten die op bepaalde
onderdelen van het handhavingsbeleid goed functioneren het ook op andere onderdelen goed
doen. Gemeenten die in beleidsplannen gedetailleerder aangeven wat zij op het terrein van de
handhaving willen bereiken en hoe zij dat willen doen, maken doorgaans ook meer werk van
hun beleidsverslagen op dit terrein, geven langs meer kanalen voorlichting aan burgers en uit-
keringsontvangers en sporen verhoudingsgewijs meer fraude op, met lagere gemiddelde fraude-
bedragen per geval.
Cijfermateriaal met gebreken
De door IWI verkregen cijfers weerspiegelen niet altijd het totaal aan fraudegevallen in een
gemeente. De registratiegewoonten verschillen van gemeente tot gemeente. Sommige gemeenten
registreren alleen onderzoeken waarbij de sociale recherche betrokken is, en de fraudeaantallen
die daaruit voortvloeien.
Bij het rechtstreeks opvragen van cijfermateriaal, zoals de inspectie bij deze monitor heeft
gedaan, blijken gemeenten soms meer gevallen van fraude te hebben dan zij aan het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) hebben doorgegeven. Het CBS heeft in 2001 bij gemeenten
met meer dan twintigduizend inwoners 13.430 gevallen van fraude geteld. Schattingen van IWI
aan de hand van het verkregen cijfermateriaal komen veel hoger uit dan de CBS-cijfers.
7 Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
IWI komt tot 23.000 fraudegevallen in 2001. Daarmee vergeleken blijft de schatting van IWI van
het totaalbedrag dat ten onrechte aan uitkering is verkregen, met 60 miljoen euro dichter bij
het CBS-cijfer van 47 miljoen, ook al gaat het ook dan om een aanzienlijk verschil. Dit wijst erop
dat vooral fraude van geringere omvang niet aan het CBS wordt gemeld.
De onderlinge vergelijking van gemeenten wordt door de verschillen in registreren bemoeilijkt.
Gemeenten die onvolledig registreren wordt in die vergelijking tekort gedaan. Door terug-
koppeling van de monitoruitkomsten wil IWI deze gemeenten een impuls geven om completer
te gaan registreren.
Verschillen in mogelijkheden voor bewaking en sturing van werkprocessen
Het sturen en bewaken van werkprocessen zal, zeker voor grotere gemeenten, moeilijk zijn, als
cijfermateriaal ontbreekt of onvolledig is. Ruim eenderde van de onderzochte gemeenten heeft
te weinig kwantitatieve informatie om de heronderzoeken goed te kunnen bewaken. Eveneens
eenderde van de gemeenten kan de ontwikkeling van de werkvoorraad aan te onderzoeken
fraudesignalen niet goed in het oog houden. Tekorten in de informatiehuishouding gaan nogal
eens samen. De gebreken aan de gegevens zijn maar voor een klein deel het gevolg van
tijdelijke verstoringen, bijvoorbeeld bij de overgang naar nieuwe software of bij een gemeente-
lijke herindeling.
Conclusie
De inspectie concludeert dat bij een vergelijking met de uitkomsten van de vorige monitor,
bij andere gemeenten, geen duidelijke vooruitgang zichtbaar is op het handhavingsterrein.
Daarnaast zijn de aangetroffen verschillen tussen gemeenten substantieel. Die verschillen
betreffen zowel de resultaten van het beleid als de mate waarin gemeenten in de planfase van
de beleidscyclus gericht sturing geven aan de uitvoering en in de evaluatiefase over gegevens
over de uitvoering beschikken. Tegen deze achtergrond is volgens IWI kwaliteitsverbetering bij
de handhaving van des te meer belang.
Nu het Inlichtingenbureau (IB) de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst en het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ondersteunt, kan daarvan een extra
impuls uitgaan. Gemeenten kunnen de gelegenheid aangrijpen om hun hele handhavingspraktijk
kritisch tegen het licht te houden. De inspectie waardeert het dat veel gemeenten zich in hun
beleidsplannen voor 2002 op de komst van het IB hebben voorbereid. Zo zijn gemaakte keuzen
voor toekomstige werkwijzen aan de gemeenteraad voorgelegd.
8 Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
1 Doel en opzet van de monitor
De MenO-monitor 2001 is een publicatie in een reeks van deze monitoren waarmee de toe-
zichthouder zicht heeft gehouden op de handhavingspraktijk van gemeenten bij de uitvoering
1 van de Abw.1 Dit monitorverslag is het laatste in de reeks. Voortaan worden belangrijke
Het meest recent is de monitor kerngegevens over de gemeentelijke uitvoering uitgevraagd via internet met de zogenaamde
misbruik en oneigenlijk gebruik
Algemene bijstandswet 2000, Gemeentebarometer. Waar mogelijk zal de inspectie ook gebruik maken van gegevens die
Ministerie van Sociale Zaken en gemeenten aan het CBS leveren.
Werkgelegenheid, februari 2002.
IWI wil met de uitkomsten van dit onderzoek gemeenten een spiegel voorhouden waarin zij
kunnen zien hoe hun uitvoering er, vergeleken met die van andere gemeenten, voorstaat.
Met de monitor wil IWI ook bijdragen aan het landelijke beeld van de handhavingspraktijk bij
gemeenten.
De opzet van de vragenlijst is grotendeels gelijk aan de vraagstelling die bij de monitor 2000 is
gebruikt. De gegevens zijn verzameld in de zomer van 2002, zodat gebruik kon worden gemaakt
van gemeentelijke verslaglegging over 2001. De verkregen gegevens zijn bewerkt tot kengetallen
en indicatoren die een beeld geven van de doeltreffendheid van gemeenten op het gebied van
handhaving, en van de onderlinge verschillen daarbij. Juist de verschillen tussen gemeenten die op
kwaliteitsverschillen in beleid en uitvoering kunnen wijzen, krijgen in dit rapport ruime aandacht.
De monitor is uitgevoerd bij vijftig gemeenten. Daaronder zijn geen gemeenten met minder
dan twintigduizend inwoners, omdat hun aandeel in de totale bijstandsfraude in Nederland heel
beperkt is en statistische gegevens op jaarbasis te sterk door de toevallige uitkomst van de
weinige gevallen worden bepaald.
Van de 173 gemeenten met twintigduizend tot vijftigduizend inwoners zijn er 17 in de steek-
proef opgenomen; 19 van de 37 gemeenten met vijftigduizend tot honderdduizend inwoners
zijn in de steekproef aanwezig, en 14 van de 25 gemeenten met meer dan honderdduizend
inwoners. De vier grootste gemeenten zijn alle in de steekproef opgenomen.
Van de gemeenten met meer dan twintigduizend inwoners is in beginsel een representatief
beeld verkregen; totaalcijfers in tabellen en grafieken zijn gecorrigeerd voor de specifieke
samenstelling van de steekproef. De steekproef is echter te klein om de steekproefuitkomsten
als representatief te beschouwen, zodra nogal wat gemeenten antwoorden schuldig moeten
blijven, bijvoorbeeld omdat zij over onvoldoende cijfermateriaal beschikken. Bij elk opgevraagd
cijfer zijn er tien tot twintig gemeenten die daarover niet beschikken. Alleen opgaven van het
aantal bijzonder onderzoekers zijn van elke gemeente verkregen.
Vooral het nevendoel van de monitor, het leveren van bijdragen aan een landelijk beeld van de
uitvoering, heeft daaronder te lijden. Ook voor het hoofddoel, de onderlinge vergelijking van
de kwaliteit van de handhaving bij afzonderlijke gemeenten, is het ontbreken van cijfermateriaal
hinderlijk.
Leeswijzer
In hoofdstuk twee komen de beleidsplannen en verslagen van de vijftig gemeenten aan de orde.
In hoofdstuk drie tot en met zes behandelen we de schakels in de handhavingsketen. Hierin
komen voorlichting en preventie, reguliere controle, de opsporing en de geconstateerde fraude
en als laatste de afdoening daarvan ter sprake. Hoofdstuk zeven geeft een beeld van verschillen
met de MenO-monitor over 2000, die aanwijzingen kunnen geven van trends bij specifieke
knelpunten in de uitvoering. In hoofdstuk acht komt de aanwezigheid en de kwaliteit van het
cijfermateriaal van gemeenten aan de orde. Hoofdstuk negen geeft een overzicht van de dwars-
verbanden die bij de analyse zijn gevonden en bevat conclusies.
9 Inspectie Werk en Inkomen Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet
2 Beleidsplannen en verslagen met
betrekking tot handhaving
Beleidsplannen
Volgens de Abw moeten gemeentebesturen jaarlijks een beleidsplan vaststellen, waarin onder
andere het beleid bij de bestrijding van misbruik van bijstandsuitkeringen uiteen wordt gezet.
Drie gemeenten in de steekproef blijken geen enkele schakel van de handhavingsketen te
2 bespreken, twee kleinere en een middelgrote.2 Een grote meerderheid van de gemeenten
Volgens de accountants die bij brengt alle vier schakels - preventie, controle, opsporing en afdoening - ter sprake, soms blijft
gemeenten de rechtmatigheid van
het gevoerde beleid en van de één schakel onbesproken en incidenteel ontbreekt meer dan één schakel.
verstrekte uitkeringen onderzoeken, Als een gemeente een schakel van de handhavingsketen in een beleidsplan bespreekt dan
ontbreekt in 2001 bij 1,8 procent
van de gemeenten een beleidsplan. worden vaak de beleidsinstrumenten genoemd die een gemeente wil inzetten om de doelen op
Bij 8,3 procent bevat het beleids- dit terrein te bereiken. Daar blijft het nogal eens bij. Kwantitatieve doelstellingen, de in te
plan niet alle voorgeschreven
elementen. Bij een deel van deze zetten financiële en personele middelen en een relatie met ervaringen in het verleden ontbreken
gemeenten zal handhaving geheel meestal. Tegenover gemeenten die heel globale beleidsplannen uitbrengen staan gemeenten die
onbesproken blijven. Een analyse
van de tekortkomingen die de veel concreter en gedetailleerder op hun voornemens ingaan.
accountants hebben vastgesteld, Als op een bepaald deelterrein het beleid verandert, dan maakt een dergelijk deelterrein meer
wordt opgenomen in het jaarverslag
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid