Rapportage risicoanalyse Wet werk en bijstand
Verslag workshop 3 juli 2003
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, juli 2003
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid
Rapportage risicoanalyse Wet
Werk en Bijstand
Verslag workshop 3 juli 2003
juli 2003
Dit rapport heeft 23 pagina's
Report for Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.doc
Inhoudsopgave
1 Inleiding 1
2 De methodiek en uitgangspunten van de risicoanalyse 2
2.1 Inleiding 2
2.2 De methodiek 2
2.3 De inhoudelijke uitgangspunten 3
3 De knelpunten en gevolgen per facet van de WWB 7
3.1 Inleiding 7
3.2 Financiering 7
3.2.1 Knelpunten 7
3.2.2 Gevolgen 8
3.3 Uitstroom en reïntegratie 8
3.3.1 Knelpunten 8
3.3.2 Gevolgen 9
3.4 Beleidsinnovatie en inkomenswaarborg 9
3.4.1 Knelpunten 9
3.4.2 Gevolgen 10
3.5 Vereenvoudiging en deregulering 10
3.5.1 Knelpunten 10
3.5.2 Gevolgen 11
3.6 Informatiebeleid 11
3.6.1 Knelpunten 11
3.6.2 Gevolgen 12
3.7 Rijkstoezicht 12
3.7.1 Knelpunten 12
3.7.2 Gevolgen 12
3.8 Rechten en plichten 13
3.8.1 Knelpunten 13
3.8.2 Gevolgen 13
4 Knelpunten in de implementatie 14
4.1 Inleiding 14
4.2 Implementatietraject voorbereiding 14
4.2.1 Knelpunten 14
4.2.2 Gevolgen 14
4.3 Implementatietraject uitvoering 15
4.3.1 Knelpunten 15
4.3.2 Gevolgen 15
Rapportage risicoanalyse Wet werk en bijstand.doc
5 Belangrijkste risico's 16
5.1 Inleiding 16
5.2 Risico's 16
5.3 Oplossingsrichting 17
5.3.1 Risico geld 17
5.3.2 Risico tijd 18
5.3.3 Risico in implementatie 19
Rapportage risicoanalyse Wet werk en bijstand.doc
1 Inleiding
De Wet Werk en Bijstand (WWB) zal waarschijnlijk per 1 januari 2004 worden ingevoerd.
Deze nieuwe wet voor de bijstand zet in op deregulering, decentralisatie en legt de financiële
verantwoordelijkheid bij de gemeenten. Eind augustus wordt het wetsvoorstel behandeld in
de Tweede Kamer. De invoering van de wet staat gepland voor 1 januari 2004. De nieuwe
wet heeft aanzienlijke gevolgen voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk en de wijze
waarop SZW stuurt en toezicht houdt. Gezien deze wijzigingen voor sociale diensten, is door
SZW een implementatieproject gestart. Kern van het project is risicoreductie bij sociale
diensten en SZW.
In het kader van dit project, is er in opdracht van SZW een workshop georganiseerd om de
gevolgen en met name de risico's die gepaard gaan met (de implementatie) van de wet op
een gestructureerde wijze in kaart te brengen. Vertrekpunt hierbij vormde de door gemeenten
voorbereide top 5 van risico's. Atos KPMG Consulting heeft deze workshop voorbereid en
begeleid.
De workshop is gehouden op donderdagochtend 3 juli 2003 bij het ministerie van Sociale
zaken en Werkgelegenheid. Deelnemers aan de workshop waren vertegenwoordigers vanuit
de sociale diensten 1 en beleidsambtenaren vanuit het departement.
De uitkomsten van de risicoanalyse zijn in deze rapportage opgenomen. De rapportage is als
volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee worden de methodiek en de uitgangspunten van de
risicoanalyse toegelicht. De hoofdstukken drie en vier gaan gedetailleerd in op de uitkomsten
van de workshop. In het laatste hoofdstuk vindt u een korte samenvatting van de
belangrijkste risico's en bevindingen.
1 Zwolle, Alkmaar, Delft, Purmerend, Utrecht, Dordrecht
rapportage risicoanalyse WWB definitief 1
2 De methodiek en uitgangspunten van de risicoanalyse
2.1 Inleiding
Het maken van een risicoanalyse op de Wet Werk en Bijstand is geen eenvoudige zaak. De
moeilijkheid zit in een aantal aspecten:
n Het gaat om een nieuwe wet, waar nog geen `gebruikerservaring' mee is opgedaan;
n Het gaat om meerdere actoren en verschillende fases:
n SZW: In de voorbereiding en vaststelling (blijft de wet ongewijzigd bij de
Kamerbehandeling?);
n Sociale diensten: Bij de implementatie en uitvoering;
n Risico's doen zich voor op verschillende facetten (beleid, bedrijfsvoering, ICT et cetera).
In onderstaande figuur is deze complexiteit nog eens schematisch weergegeven. Feitelijk
kunnen er risico's optreden in drie individuele trajecten die echter onlosmakelijk op elkaar
ingrijpen.
Deze complexiteit stelt dus eisen aan zowel de uitgangspunten als de methodiek voor
uitvoering van de risicoanalyse. De risicoanalyse moet een realistisch beeld geven van de
risico's; waar doen ze zich voor? Hoe groot is het risico? En wat zijn mogelijke oplossingen?
2.2 De methodiek
Bij het uitvoeren van de risicoanalyse heeft AKC gebruik gemaakt van een in de praktijk
getoetste en beproefde methodiek. De methodiek is eerder voor SZW toegepast in het Project
Euro Gemeenten, om de risico's rond de invoering van de euro te kunnen inschatten.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 2
De methodiek gaat er van uit dat het risico de resultante is van de kans dat er iets mis gaat en
de impact die dat op de organisatie heeft. Anders gezegd, naarmate de impact van een
wijziging groter wordt, neemt ook het risico toe. Dit bepaalt op zijn beurt weer de noodzaak
voor beheersmaatregelen door de gemeente of SZW. In onderstaande figuur is deze
risicomatrix schematisch weergegeven.
Om de risico's van de WWB met behulp van deze methodiek systematisch in kaart te
brengen is het wel noodzakelijk dat er een aantal inhoudelijke uitgangspunten werd
geformuleerd. Wat wordt wel meegenomen in de analyse en wat niet? Focussen we op
risico's voor gemeenten of risico's voor SZW? Voor SZW is het immers van belang om te
weten op welk aspect, facet van de wet, cq invoering de risico's het grootst worden ingeschat
en waar die risico's dan liggen (bij de cliënt, bij gemeenten of bij SZW zelf?).
Atos KPMG Consulting heeft in voorbereiding op de workshop dan ook een aantal
inhoudelijke uitgangspunten vastgesteld. Om te garanderen dat de deelnemers echter ook
hun eigen mening en visie op de WWB konden verwoorden, is aan hen bij start van de
workshop gevraagd een top 5 van risico's op te schrijven. Deze verzameling van risico's
vormden daarmee de basis voor de daadwerkelijke risicoanalyse.
2.3 De inhoudelijke uitgangspunten
De WWB heeft zowel gevolgen voor de gemeenten als voor het ministerie. In de workshop
zijn de wijzigingen en gevolgen van de WWB voor gemeenten als uitgangspunt genomen.
Hierbij veronderstellend dat de risico's die gemeenten lopen uiteindelijk ook risico's kunnen
zijn voor het ministerie en de minister.
In voorbereiding op de workshop zijn daarom in eerste instantie de wijzigingen in de WWB
op een rij gezet en geclusterd naar een aantal facetten. De volgende `inhoudelijke facetten
van verandering' zijn hierbij onderscheiden. Per facet zijn de belangrijkste wijzigingen
toegelicht om ervoor te zorgen dat alle deelnemers `met dezelfde bagage' aan de workshop
konden beginnen en er zeker van te zijn dat we alle facetten van verandering benoemd
hadden.
1 Rechten en plichten
rapportage risicoanalyse WWB definitief 3
n Van passende arbeid naar algemeen geaccepteerde arbeid;
n Sociale dienst moet passend aanbod voor ondersteuning bieden;
n Afschaffen vrijlating van inkomsten (m.u.v. alleenstaande ouders);
n Een algemene arbeids- en reïntegratieverplichting tot 65 jaar;
n Cliënten recht en gemeenten plicht tot ondersteuning reïntegratie;
n Opstellen afstemmingsverordening: rechten en plichten.
2 Uitstroom en reïntegratie
n Doel: duurzame uitstroom (> 6 maanden uit uitkering); in de WWB wordt de
term arbeidsinschakeling gebruikt; het verkrijgen van algemeen geaccepteerde
arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een reïntegratievoorziening;
n Concretisering reïntegratiebeleid in een verordening;
n Gemeente biedt ondersteuning op maat;
n Aanbod dient evenwichtig verdeeld over alle aandachtgroepen GSD;
n Rechten & plichten vastgelegd (terugvordering trajectkosten mogelijk);
n Uit- en aanbestedingsplicht reïntegratieactiviteiten inclusief gesubsidieerde
arbeid;
n Afschaffen WIW en Besluit -ID-banen; gemeenten hebben beleidsvrijheid bij
bepalen en inzetten van de voorzieningen.
3 Vereenvoudiging en deregulering
n Doel is meer ruimte gemeenten voor reïntegratie en uitstroom;
n Omzetten van verplichtingen in bevoegdheden;
n Afschaffen uitvoeringsvoorschriften (RAU);
n Vermindering rapportageverplichting aan SZW;
n Vervanging bestuurlijke boete voor verlaging van uitkering);
n Terugvorderingmogelijkheid bij fraudeconstatering na beëindiging.
4 Beleidsinnovatie en inkomenswaarborg
n Mogelijkheid voor experimenten;
n Vrijlatingbepalingen afgeschaft bij arbeidsverplichting;
n Invoering fiscale heffingskortingen;
n Vaststelling vermogen wijzigt (ook voor woonwagens en woonboten);
n Afschaffen categoriale bijzondere bijstand
5 Financiering
n Gemeenten 100% financieel verantwoordelijk;
n Budget bestaat uit inkomensdeel, werkdeel en budget voor 65+-ers;
n I-deel:
n udgettering: 100%, verdeling aan de hand van objectieve maatstaven voor
---
grote gemeenten, voor kleine gemeenten historisch;
rapportage risicoanalyse WWB definitief 4
n Macro-budget 2004: ca. 4,8 mld. Definitieve vaststelling in september
van het begrotingsjaar (2004);
n Zowel opwaartse als neerwaartse bijstelling t.o.v. eerdere
raming/voorschot;
n Blijft raminguitgangspunt: macro-budget toereikend;
n Overschotten vrij besteedbaar;
n Tekort voor eigen rekening gemeente, bij tekort > 15 % aanvulling Rijk
mogelijk.
n W-deel:
n Alle reïntegratie middelen (ca. 1,6 mld) in één, ontschot reïntegratie
budget:
(ID-budget en -WIW: Dienstbetrekkingen, Werkervaringsplaatsen, scholing
en activeringsbudget);
n Geoormerkt voor voorzieningen incl. sociale activering;
n Verdeling op basis van aantal bijstandsgerechtigden waarbij rekening wordt
gehouden met verblijfsduur. Overgangsregime voor eerstkomende jaren in
verband met verplichtingen gesubsidieerde arbeid;
n Budgetoverschot terug naar Rijk (mogelijkheid 1 jaar meenemen).
n Bezuinigingen op inkomensdeel en op werkdeel.
6 Rijkstoezicht
n Naleving van de (resterende) wettelijke bepalingen en de handhaving daarvan;
n Bereiken van de landelijke doelstellingen;
n Benodigde inzicht in welke mate de wijze van uitvoering hieraan heeft
bijgedragen;
n Richt zich op de werking van het systeem van sturing, beheersing en
verantwoording bij gemeenten;
n Werkt dit goed, dan kent de gemeente geen toezichtbelasting;
n IWI werkt zoveel mogelijk aan de hand van reeds beschikbare informatie en
de gemeentelijke verantwoording over de uitvoering;
n Toezicht op doeltreffendheid:
o IWI biedt inzicht in, en oordeelt over, de bijdrage die gemeenten
leveren aan: het bereiken van de doelen van de wet en
de werking van het systeem van de wet.
n Doeltreffendheidonderzoek sluit uitspraken over afzonderlijke gemeenten
expliciet uit;
n Thema's voor doeltreffendheidonderzoek op basis van risicoanalyse;
---
rapportage risicoanalyse WWB definitief 5
n Toezicht op rechtmatigheid:
o IWI onderzoekt of de wettelijke bepalingen worden nageleefd en
gehandhaafd;
o Jaarlijks een landelijk beeld;
o Op basis van de jaarlijkse gemeentelijke verantwoording over de
uitvoering;
o In principe geen oordelen over afzonderlijke gemeenten, tenzij er
ernstige tekortkomingen zijn;
o Wel onderzoek op individueel gemeentelijk niveau of de
verantwoording, en het systeem van verantwoorden, een getrouw
beeld geeft van de werkelijkheid; doorprikken tot op dossierniveau
blijft aan de orde.
7 Informatiebeleid
n Aantal monitoren et cetera wordt teruggedrongen;
n B&W leggen verantwoording af aan gemeenteraad en SZW (inclusief
accountantsverklaring);
n Geen kwartaaldeclaraties maar een voorlopig verslag direct na afloop van
kalenderjaar;
n SZW formuleert kwaliteitscriteria voor informatievoorziening;
n Informatie-eisen differentiëren per gemeentegrootte;
n Per gemeente wordt een aantal kerngegevens publiek opgesteld.
Deze clustering in de facetten heeft in de workshop als leidraad gediend voor het inschatten
van de gevolgen en risico's voor de gemeenten en SZW. Anders gezegd, per facet is in de
workshop een indicatie gegeven van de aard en omvang van het knelpunt dat zich voor kan
doen, de gevolgen die dit heeft en wie er `last' heeft van deze gevolgen. In hoofdstuk drie
wordt hier uitgebreid op ingegaan.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 6
3 De knelpunten en gevolgen per facet van de WWB
3.1 Inleiding
Als vertrekpunt voor de risicoanalyse zijn de knelpunten genomen die zijn aangeleverd door
alle workshopdeelnemers. In totaal zijn ongeveer 40 knelpunten genoemd. Deze zijn
geclusterd naar de verschillende facetten van verandering, waarbij tevens een indicatie is
gegeven van de omvang van het knelpunt. In onderstaande paragrafen zijn de genoemde
knelpunten en de mogelijke gevolgen die deze hebben per facet integraal weergegeven.
Uit de workshop is een duidelijke rangorde in de verwachte knelpunten en risico's naar
voren gekomen. Hieronder is deze rangorde aangegeven waarbij op het eerst genoemde facet
(financiering) ook de grootste knelpunten worden verwacht.
n Financiering;
n Uitstroom en reïntegratie;
n Beleidsinnovatie en inkomenswaarborg;
n Vereenvoudiging en deregulering;
n Informatiebeleid;
n Rijkstoezicht;
n Rechten en plichten.
In onderstaande paragrafen wordt op elk van de facetten nader ingegaan. Hierbij geldt dat de
knelpunten die als eerste en cursief vermeld staan, door de deelnemers het meest genoemd
zijn.
3.2 Financiering
3.2.1 Knelpunten
Als knelpunten zijn genoemd:
n 100% financiële verantwoordelijkheid zonder goede sturingsmogelijkheden;
n Bezuinigingen op Werk- en Inkomensdeel, budget te laag;
n Onvoldoende inzicht in kosten van beleid;
n Geen goede managementinformatie op kosten en opbrengsten van beleid.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 7
De financiering wordt als een van de meest genoemde en pregnante knelpunten genoemd
door de deelnemers. De decentralisatie van de budgetverantwoordelijkheid, maar ook het op
een verantwoorde wijze invulling kunnen geven aan de bezuinigingstaakstelling stelt zware
eisen aan de sturingsmogelijkheden van de sociale dienst. De bedrijfsvoering van veel
sociale diensten is hier niet (goed) op ingericht. Het inzicht in de kosten en baten van
beleidskeuzes en de mogelijkheden om hier pro-actief op te sturen zijn onvoldoende.
3.2.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Financieel risico gemeente (artikel 12);
n Financiën worden prioriteit 1 in plaats van klant;
n Dienstverlening gemeenten op andere terreinen kan dupe worden van sociale
diensttekorten;
n Gemeente gaat veilig beleid voeren, niet gericht op de kansarmen;
n Cultuurverandering in uitvoering (meer op financiën gericht);
n Druk op reïntegratie in moeilijke arbeidsmarkt;
n Minder inspanningen op reïntegratie;
n Fouten in begroting;
n Te weinig trajecten;
n Grote politieke druk om beleid te wijzigen;
n Tekorten op begroting.
De deelnemers zien directe (financiële) gevolgen voor gemeenten en sociale diensten.
Indirect kunnen ook cliënten en SZW hier `hinder' van ondervinden. Beleidskeuzes kunnen
meer en meer gemaakt worden op basis van `beperking financiële risico's', in plaats van het
benutten van de extra kansen die in de WWB zitten. Dit zal ook kunnen leiden tot een
cultuurverandering in de sociale diensten (budget centraal in plaats van cliënt centraal).
3.3 Uitstroom en reïntegratie
3.3.1 Knelpunten
Genoemde knelpunten zijn:
n Aanbesteding van de reïntegratietrajecten;
n Omvorming gesubsidieerde arbeid;
n Onvoldoende (financiële) beleidsinformatie met betrekking tot werkdeel;
n Cultuuromslag bij medewerkers noodzakelijk;
n SUWI onvoldoende geïmplementeerd;
rapportage risicoanalyse WWB definitief 8
n Aandacht voor reïntegratie komt niet van de grond door focus op inkomensverstrekking;
n Onvoldoende samenwerking met ketenpartners (CWI).
Hoewel de plicht tot uit- en aanbesteding van (delen) van de reïntegratietrajecten al bestaat
(SUWI), zien de deelnemers toch een groot knelpunt in de uit- en aanbesteding van de
gesubsidieerde arbeid die de WWB voorschrijft. Weinig gemeenten hebben hier ervaring
mee en deelnemers geven ook aan dat er aanzienlijke gevolgen kunnen zijn voor de
gemeentelijke uitvoering van gesubsidieerde arbeid.
Ook de omvorming en bezuiniging op de gesubsidieerde arbeid wordt als belangrijk
knelpunt gezien. Door deze knelpunten zou de doelstelling van de wet (grotere duurzame
uitstroom) in gevaar kunnen komen.
NB: Hierbij moet worden aangetekend dat de bezuinigingen los staan van de WWB, maar
onderdeel uitmaken van het strategisch akkoord 2003. Het grootste deel van de bezuiniging
heeft in 2003 beslag gekregen (520 miljoen). Zowel in 2004 als in 2006 komt hier nog een
bedrag van 80 miljoen euro bij.
3.3.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Onderbenutting van de mogelijkheden;
n Onduidelijkheid bij cliënten en de organisatie;
n Moeilijk om nieuw reïntegratiebeleid plus voorzieningen te bepalen en kosten hiervan uit
te rekenen;
n Klant krijgt geen passend aanbod;
n Hoge instroom, stagnatie uitstroom;
n Mensen langer in de uitkering, geen sluitende aanpak.
Volgens de deelnemers zijn de gevolgen dus direct merkbaar voor de sociale dienst en
indirect hebben cliënten er hinder van. SZW realiseert uitstroomdoelstellingen niet.
3.4 Beleidsinnovatie en inkomenswaarborg
3.4.1 Knelpunten
Mogelijke knelpunten zijn:
n Geen tijd voor doordacht nieuw beleid;
n Versobering van minimabeleid en reïntegratiebeleid;
n Kwaliteit van beleidsontwikkeling gemeenten;
n Krediethypotheek en woonwagenbewoners;
n Suwi-implementatie loopt nog, met nieuwe wet kans op beleidscumulatie;
rapportage risicoanalyse WWB definitief 9
n Gemeenteraad weinig kennis van beleidsvorming bij sociale diensten.
De WWB biedt mogelijkheden voor innovatie van beleid. De deelnemers geven aan dat deze
doelstelling wellicht niet gerealiseerd wordt omdat de tijd voor implementatie te kort is. De
kwaliteit van de beleidsontwikkeling leidt onder de korte implementatietijd.
3.4.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Ondoordacht beleid, beleid te laat;
n Weinig innovatie maar continuering bestaand beleid;
n Ontevreden klanten;
n Verordeningen niet op tijd klaar;
n Terugvallen op oud beleid, weinig innovatie;
n Verschraling inkomensondersteuning minima.
Het dilemma dat de deelnemers schetsen is de keuze tussen: doordacht nieuw beleid maar te
laat, of bestaand beleid continueren. Daarnaast wordt de afschaffing van de categoriale
bijzondere bijstand als verschraling gezien voor de cliënten.
3.5 Vereenvoudiging en deregulering
3.5.1 Knelpunten
Mogelijke knelpunten zijn:
n Regelhobbyisme van de gemeenteraad;
n Sturingsmogelijkheden op bedrijfsvoering beperkt;
n Dilemma klantcentraal versus budgetcentraal;
n Verzakelijking uitvoeringsorganisatie.
Een belangrijke doelstelling van de wet is te komen tot deregulering en vereenvoudiging. De
deelnemers geven aan deze doelstelling te onderschrijven maar zien desalniettemin ook
knelpunten. Door de grotere beleidsvrijheid, maar ook grotere financiële
verantwoordelijkheid voor gemeenten is er een kans dat de gemeenteraad de beleidsruimte
`dichttimmert' met eigen regels. Hierbij zou het primaat van het budget (financiële risico's
beperken) wel eens leidend kunnen zijn.
Een ander belangrijk knelpunt dat wordt genoemd is dat de sturingsmogelijkheden van het
management op de bedrijfsvoering op dit moment al beperkt is en met de komst van de
nieuwe wet nog zwaarder onder druk komt te staan. Sturing op kosten, budgetten en
doelstellingen is geen gemeengoed bij sociale diensten, terwijl de noodzaak hiervan met de
WWB steeds groter wordt.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 10
3.5.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Onuitvoerbare gemeentelijke regelgeving;
n Administratieve lasten omhoog;
n Rechtmatigheid en doeltreffendheid in het geding;
n Toename agressie van klanten;
n Verzakelijking houding van medewerkers.
Gevolgen volgens de deelnemers zijn er mogelijk voor klanten, sociale dienst, gemeenten.
De dereguleringsmaatregelen kunnen wel eens een averechts effect hebben omdat gemeenten
de financiële risico's willen afdekken met eigen gemeentelijke regels.
3.6 Informatiebeleid
3.6.1 Knelpunten
Als knelpunten worden genoemd:
n ICT mogelijkheden sluiten niet aan op behoefte;
n Gebrek aan managementinformatie voor sturing (op financiën en prestaties).
De knelpunten overlappen met die zijn genoemd onder het facet rijkstoezicht. Concreet
wordt met name de beperkingen van de ICT rond vastlegging van noodzakelijke sturing- en
verantwoordinginformatie, als knelpunt genoemd.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 11
3.6.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen:
n Accountantsverklaring in gevaar;
n Nog grotere afhankelijkheid van leverancier;
n Chaos bij gemeenten;
n Uitvoeringsachterstanden;
n Raad kan niet goed sturen;
n Geen sturingsmogelijkheden voor management, veel herstelacties.
Als informatiebeleid niet goed is ingericht dan heeft dit gevolgen voor de
sturingsmogelijkheden van het management en de verantwoording aan de gemeenteraad en
SZW.
3.7 Rijkstoezicht
3.7.1 Knelpunten
Mogelijke knelpunten zijn:
n Toezichtkader ontbreekt, eisen achteraf, mogelijke financiële maatregelen;
n Pakt gemeenteraad de nieuwe rol op;
n Onduidelijkheid over verantwoordingssystematiek.
Door de deelnemers wordt als belangrijkste knelpunt aangegeven dat nog onduidelijk is op
welke wijze SZW (IWI) het toezichtbeleid inricht. Vooraf moet duidelijkheid komen over
het kader dat gehanteerd wordt. Eisen achteraf leiden tot problemen.
3.7.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Verantwoordingsinformatie kan niet eenvoudig gegenereerd worden, eerst moeten
specificaties meegegeven worden;
n Geen eerstelijncontrole;
n Geen systematische vastlegging van verantwoordingsinformatie.
Zolang specificaties voor verantwoording ontbreken, is onduidelijk welke gegevens moeten
worden vastgelegd in primaire proces. Het aanleveren van verantwoordingsinformatie kan
dan alsnog een tijdrovende (veel handmatig werk) bezigheid worden. De gevolgen zijn er
dus met name voor de sociale diensten en SZW.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 12
3.8 Rechten en plichten
3.8.1 Knelpunten
Genoemde knelpunten zijn:
n Opstellen afstemmingsverordening;
n Klant weet niet waar die aan toe is.
De deelnemers geven aan dat de tijd voor opstellen van een verordening waarin is vastgelegd
welke wederzijdse rechten en plichten ertussen cliënt en gemeente zijn, te beperkt is. Dit kan
tot verwarring en vragen bij cliënten leiden.
3.8.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Wijzigingen in procesverloop (met name aanvraagproces);
n Geen gedragsaanpassing van cliënt.
De wijziging op dit facet van de wet zullen aanzienlijke gevolgen hebben voor bijvoorbeeld
het aanvraagproces. Beschikkingen en werkinstructies moeten worden aangepast. Ook
moeten er, om het naleven van de opgelegde verplichtingen te kunnen controleren, andere
gegevens worden vastgelegd in de systemen (geen standaard heronderzoekdatum).
rapportage risicoanalyse WWB definitief 13
4 Knelpunten in de implementatie
4.1 Inleiding
Naast knelpunten in de wet zelf, kunnen zich ook knelpunten voordoen in het
implementatietraject van de WWB. Het implementatietraject bestaat feitelijk uit twee fasen:
n De voorbereiding: Hierin maken gemeenten een impactanalyse van de wet op de eigen
organisatie (financieel, beleidsmatig, procesverloop, aansturing, ICT). Op basis van deze
impactanalyse bepaalt de gemeente zijn ambitieniveau. Wat moet er voor 1-1-2004
geregeld zijn en wat mag in de loop van 2004 ingevuld worden. Het ambitieniveau wordt
vertaald in concrete doelstellingen die gerealiseerd moeten worden en producten die
opgeleverd moeten worden. De voorbereidingsfase wordt afgesloten met een concreet
plan van aanpak voor de implementatie.
n De uitvoering: In de tweede fase wordt op basis van het implementatieplan gestart met
de daadwerkelijke uitvoering. Beleid wordt aangepast en vertaald in nieuwe
werkinstructies en beschikkingen. Ook kunnen, afhankelijk van het vastgestelde
ambitieniveau, proces- en ICT-aanpassingen noodzakelijk zijn.
Voor beide fases zijn ook knelpunten en gevolgen geïnventariseerd.
4.2 Implementatietraject voorbereiding
4.2.1 Knelpunten
Mogelijke knelpunten zijn:
n Invoeringstermijn te kort;
n Politieke vermoeidheid, terughoudendheid;
n Onvoldoende capaciteit.
Als grootste knelpunt wordt de korte invoeringstermijn van de wet gezien. Veel aanvullende
regelgeving is nog niet bekend en om een degelijke impact-analyse te maken om van daaruit
je ambitieniveau voor implementatie van de wet te bepalen, vraagt om een ruimere
voorbereidingstijd. Voorts is door de deelnemers ook aangegeven dat een aantal gemeenten,
en met name bestuurders, er nog niet van overtuigd is dat de WWB ook daadwerkelijk per 1-
1-2004 wordt ingevoerd.
4.2.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen:
n Cumulatie van werk; achterstanden;
n Geen kwalitatief goede invoering, veel ad hoc maatregelen;
n Weinig innovatief beleid, doelstelling wet wordt niet optimaal benut.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 14
Volgens de deelnemers is het gevolg van de korte implementatietijd dat er achterstanden
kunnen ontstaan, de kwaliteit van de uitvoering terugloopt en daarmee worden de
doelstellingen van de wet niet gerealiseerd.
4.3 Implementatietraject uitvoering
4.3.1 Knelpunten
Mogelijke knelpunten:
n Grote belasting voor werknemers;
n Tijdpad voor implementatie zeer kort;
n Onvoldoende kennis bij sociale diensten;
n Onvoldoende zicht op effecten van beleid;
n Verzet klanten tegen nieuwe eisen WWB.
Als grootste knelpunten worden gezien de extra werkbelasting voor de medewerkers van de
sociale dienst die optreedt omdat de implementatietijd zo kort is. Voor een goede
implementatie wordt vaak een beroep gedaan op dezelfde medewerkers die ook een centrale
rol hebben in de uitvoering zelf.
4.3.2 Gevolgen
Mogelijke gevolgen zijn:
n Problemen in uitvoering;
n Kwaliteit van de dienstverlening;
n Achterstanden;
n Geen tijdige bijsturingmogelijkheden;
n Weerstand van personeel tegen veranderingen;
n Draagvlak politiek vermindert.
De meest genoemde gevolgen, zijn problemen in de uitvoering (zowel in kwantitatieve als
kwalitatieve zin) en te weinig sturingsmogelijkheden voor het management.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 15
5 Belangrijkste risico's
5.1 Inleiding
Op basis van de knelpuntenanalyse is vervolgens een selectie gemaakt van de grootste
risico's die zich kunnen voordoen bij de implementatie van de WWB. Van deze knelpunten
is dus door de deelnemers aangegeven dat er en een grote kans is dat deze zich voordoen en
dat als ze zich voordoen dat de impact er van op de bedrijfsvoering groot is (risico = kans x
impact). Per risico is daarop getracht oplossingen aan te dragen die dit risico kunnen
voorkomen cq wegnemen.
5.2 Risico's
De volgende top 6 in risico's is op te stellen:
1. Tekort op Inkomensdeel en onderbenutting van het Werkdeel
Als grootste risico rond de invoering van de WWB worden de financiën gezien. De
bezuinigingen op het Werk- en Inkomensdeel en de drempel in het eigen risico van het
Inkomensdeel hebben een grote impact op de gemeenten. Gemeenten zullen ingrijpende
keuzes moeten maken en sturingsmogelijkheden zijn een must om risico's te beperken. Dit
terwijl de begroting voor 2004 al vast staat en de bedrijfsvoering van sociale diensten niet is
ingericht op het kunnen sturen op geld, prestaties en doelstellingen.
Sociale diensten hebben op zich zelf geen problemen met de decentralisatie van de
budgetverantwoordelijkheid, maar willen deze dan ook waar kunnen maken en daarvoor zijn
een goede voorbereiding en voldoende tijd kritieke succesfactoren.
2. Korte implementatietijd leidt tot problemen in de uitvoering
Een tweede risico dat hoog scoort zijn de verwachte problemen in de uitvoering als gevolg
van een niet optimale implementatie. De implementatie is een
ingrijpend proces, waar veel kennis, inzicht en capaciteit voor nodig zijn. Daarnaast is de
sociale dienst in het proces afhankelijk van een aantal externe partijen (ICT-leveranciers,
SZW). Een ondeugdelijke voorbereiding als gevolg van tijdgebrek of een tekort aan kennis
en/of capaciteit leidt tot herstelacties en achterstanden in de uitvoeringspraktijk.
3. Onvoldoende sturingsmogelijkheden, moeilijkheden bij verantwoording
De nieuwe wet, met bijbehorende nieuwe verantwoordelijkheden voor de gemeenten,
stelt zware eisen aan de informatiehuishouding en sturingsmogelijkheden voor het
management. Hier komt bij dat SZW nog geen duidelijkheid heeft gegeven over de
verantwoordingsspecificaties. De aanwezigen zien hierin een reëel risico gezien het feit dat
veel sociale diensten op dit moment al onvoldoende sturingsmogelijkheden hebben. De
nieuwe financiële verantwoordelijkheid wordt een groot risico als gemeenten geen
sturingsmogelijkheden op kosten, prestaties en doelstellingenbereik hebben. Indirect kan ook
de verantwoording aan SZW in gevaar komen. SZW zou vooraf helderheid over het
toezichtkader moeten geven.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 16
4. Reïntegratie en uitstroomdoelstellingen van de wet worden niet gerealiseerd.
Een vierde groot risico zien de deelnemers in het realiseren van de
beleidsdoelstellingen die SZW met de WWB beoogt ten aanzien van uitstroom en
reïntegratie. Door een te korte implementatieperiode, bezuinigingen op het beschikbare
budget en de moeilijkheid van het begeleiden van een aanbestedingsprocedure, voorzien
de aanwezige sociale diensten problemen in de uitvoeringspraktijk. Deze bestaan uit het
niet (optimaal) benutten van de (financiële) mogelijkheden, maar door de druk een vlucht
in het kopiëren van bestaand rijksbeleid, waardoor de vernieuwing uitblijft. Dit kan
consequenties hebben voor het aanbod dat cliënten wordt gedaan.
5. Geen optimaal gebruik van mogelijkheden voor innovatie en vereenvoudiging van
(uitvoerings)beleid
De korte implementatieperiode maakt een gedegen beleidsvorming, waarbij optimaal
invulling wordt gegeven aan de kansen die de WWB biedt, niet goed mogelijk. Dit punt lijkt
zeker te spelen rondom het reïntegratiebeleid en zou dus onder punt 4 genoemd kunnen
worden als risico. Een aanverwant risico is dat gemeenten te laat zijn met de beleidsbepaling
(vaststelling van verordeningen), waardoor voor cliënten onduidelijkheid kan gaan ontstaan
omtrent de rechten en plichten.
6. ICT-ondersteuning
Hoewel niet in detail is ingegaan op de consequenties van de WWB op de ICT, zien de
deelnemers aan de workshop hier toch een aanzienlijk risico. Met name de afhankelijkheid
van de leveranciers en de volgordelijkheid in de implementatie (ICT-aanpassingen pas
mogelijk als beleid en vertaling hiervan is vastgesteld) wordt als risico gezien.
Samenvattend zitten de risico's met name op de punten tijd, geld en implementatie. En
wellicht nog belangrijker is dat de onderscheiden risico's op elkaar ingrijpen en elkaar
kunnen versterken. Het laatste deel van de workshop is er aandacht geschonken aan
mogelijke oplossingsrichtingen voor deze risico's.
5.3 Oplossingsrichting
Op basis van de geïnventariseerde risico's is door de aanwezigen ook nagedacht over
oplossingsrichtingen. Aangedragen oplossingen zouden het risico moeten voorkomen,
verminderen of wegnemen. Gezien de korte duur van de workshop zijn de aangedragen
oplossingen niet getoetst op (politieke) haalbaarheid, kosten, effectiviteit.
5.3.1 Risico geld
Als grootste risico werd door de aanwezigen de mogelijke tekorten op het Inkomensdeel
genoemd. Anders gezegd, de decentralisatie van de budgetverantwoordelijkheid gaat met
grote risico's gepaard als de sociale diensten geen sturingsinstrumentarium in hun
organisatie tot beschikking hebben.
Uitstellen van decentralisatie budgetverantwoordelijkheid
Om dit risico te beperken zijn er door de aanwezigen de volgende suggesties gedaan. De
`angel' zou uit het financiële risico gehaald kunnen worden door de decentralisatie van de
budgetverantwoordelijkheid een jaar uit te stellen en de bestaande declaratiesystematiek te
rapportage risicoanalyse WWB definitief 17
continueren. Hiermee zou wel een van de pijlers van vernieuwing onder de WWB worden
weggehaald. Bovendien zijn het gemeenten zelf geweest die altijd hebben aangedrongen op
meer verantwoordelijkheden.
Ook zou gedacht kunnen worden aan een tussenvorm waarin wel de nieuwe
financieringsstructuur wordt ingevoerd, maar waarin gemeenten tevens ondersteund worden
door SZW om op een juiste wijze invulling te geven aan de nieuwe verantwoordelijkheid.
SZW zou een `coulance-jaar' kunnen hanteren wat betreft het `afrekenen' op de oude wet.
Een derde optie die geopperd is, is het aanpassen van de norm voor de bandbreedte van de
budgettering.
Centrale facilitering: WWB-doorrekeningstool
De decentralisatie op zich wordt dan ook niet zo zeer als risico gezien maar meer de korte
implementatietijd die er is om dit goed voor te bereiden. Om de budgetverantwoordelijkheid
waar te kunnen maken, worden er zware eisen gesteld aan de beschikbare sturingsinformatie.
Er zijn maar weinig sociale diensten die inzicht hebben in de kosten, prestaties en effecten
van de dienstverlening en het beleid. En als er al inzicht is dan is dit veelal achteraf.
Om financiële risico's te voorkomen moeten management en bestuur pro-actief kunnen
sturen op belangrijke aspecten van de bedrijfsvoering. Hiertoe moet niet alleen de
bedrijfsvoering op orde zijn, maar moeten sociale diensten ook beschikken over de juiste
(ICT)ondersteuning en middelen.
Omdat alle sociale diensten met dit risico geconfronteerd worden, is als oplossing
gesuggereerd dat er op centraal niveau een hulpmiddel, tool ontwikkeld wordt waarmee op
lokaal niveau de gevolgen van de WWB en een aantal beleidsscenario's kunnen worden
doorgerekend. Een stap verder zou kunnen zijn dat medewerkers van SZW ook gemeenten
kunnen ondersteunen bij het werken met dit tool.
Tot slot zouden gemeenten gefaciliteerd kunnen worden bij de inrichting van de
sturingsinformatie. Dit kan onder meer door vooraf helderheid te geven over de
verantwoordingsspecificaties.
5.3.2 Risico tijd
Naast geld werd ook tijd, of beter het gebrek hieraan, als groot risico genoemd. Met name de
korte implementatieperiode wordt als groot knelpunt gezien. Sociale diensten geven aan dat
het niet mogelijk is om in een periode van enkele maanden de nieuwe wet op een goede
wijze te implementeren. De ervaring heeft ook geleerd dat bij een gebrekkige voorbereiding,
implementatie zich wreekt in de uitvoering in de jaren hierop volgend (denk aan invoering
nAbw en Wet boeten).
Invoering van (delen) van de wet uitstellen
De vraag is dan natuurlijk wel wat een realistische implementatieperiode is. Uitstel van de
wet betekent niet per definitie dat deze extra tijd ook wordt besteed aan de voorbereidingen.
Bovendien is de begroting van SZW, met bijbehorende bezuinigingen al vastgesteld. In het
aandragen van oplossingen voor dit risico is hier gedeeltelijk rekening mee gehouden. Toch
ziet een aantal deelnemers in het uitstellen van de invoering een oplossing voor dit risico.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 18
Ook het uitstellen van onderdelen van de wet kan het risico tijd verminderen. Genoemd
worden de brutering van de WIK, de vermogensbepaling (woonboten, woonwagens), het
continueren van de wet boeten met 1 jaar en de vrijlating van inkomsten in één keer
afbouwen en niets stapsgewijs.
Creëren tijd door beperking uitvoeringseisen Abw 2003
Naast het uitstellen van de invoering van de WWB, zien de deelnemers ook mogelijkheden
om extra tijd te creëren door de eisen die aan de uitvoering van de Abw in 2003 worden
gesteld aan te passen cq te verminderen (denk aan rau-verplichtingen, verantwoordingseisen,
monitors). De druk op de uitvoering wordt hiermee beperkt en dat geeft wellicht ruimte die
besteed kan worden aan de voorbereiding voor de WWB. De ervaring leert dat bij
grootschalige implementatietrajecten vaak een beroep wordt gedaan op dezelfde mensen
binnen de sociale dienst (beleidsmedewerkers, controllers, applicatiebeheerders, managers,
proceseigenaren). Als deze mensen `vrijgesteld' kunnen worden van eisen die aan hen
worden gesteld in het kader van de uitvoering van de Abw, biedt dat wellicht wat lucht.
5.3.3 Risico in implementatie
Een laatste risico waarop door de deelnemers is ingezoomd is het risico van niet tijdige of
onzorgvuldige implementatie. Alle bijna 500 gemeenten gaan een ingrijpend
veranderingstraject in dat gevolgen heeft voor vrijwel alle aspecten van de bedrijfsvoering.
Een aantal gemeenten is hier goed op voorbereid en heeft bij andere grote wijzigingen
aangetoond een dergelijke implementatietraject goed te kunnen managen. Veel andere
sociale diensten lopen echter vast, door verschillende oorzaken (gebrek aan capaciteit,
kennis). Deze sociale diensten worden in de jaren daarop volgend nog geconfronteerd met de
gebrekkige implementatie. Dit komt tot uiting in achterstanden, herstelacties et cetera.
Centrale kennisbank en facilitering
Om dit risico te beperken is door de deelnemers geopperd om sociale diensten gedurende het
implementatietraject (maar ook daarna) centraal te faciliteren. Hiervoor zijn verschillende
zaken geopperd:
n Modelhandreikingen en toolkit verordeningen;
n Duidelijkheid in communicatie van SZW ten aanzien van kaders van de wet;
n Medewerkers van SZW en IWI als ondersteuners tijdelijk bij gemeenten plaatsen;
n Communicatie-offensief gericht op bewustwording en kennisvergroting bij
gemeenteraadsleden en afdelingen financiën;
n Inzetten Regionale Accountmanagers (á la SUWI);
n VNG `inzetten' op informeren van gemeentelijke beleidsmakers (ook financiën);
n Middelen beschikbaat stellen voor grote gemeenten en toolbox voor kleine gemeenten;
n Nooddraaiboek voor achterblijvers en nazorg bieden aan gemeenten;
n Eenduidige specificaties ontwikkelen voor ICT-leveranciers, centrale onderhandelingen;
rapportage risicoanalyse WWB definitief 19
n Ondersteunen van kleine gemeenten door grote gemeenten.
Als grote voordeel van centrale facilitering wordt gezien dat niet iedere gemeente zelf het
wiel moet uitvinden en beschikbare kennis gebundeld wordt en snel uitgewisseld kan worden
met andere gemeenten. Bovendien toont SZW (en VNG) hiermee aan dat ze ook baat hebben
bij een succesvolle implementatie en uitvoering van de wet en daarom bereid zijn hierin te
investeren.
Hierboven zijn de door de deelnemers als grootste risico's geïdentificeerde zaken genoteerd.
De focus in de workshop lag ook nadrukkelijk hierop. Het risico wordt als groot ingeschat
omdat zowel de kans dat een knelpunt zich voordoet als de impact die dat heeft als hoog is
getypeerd.
Tot slot is echter ook een aantal mogelijke knelpunten genoemd die een hoge impact zouden
hebben als ze zich zouden voordoen, maar waarvan de kans laag is dat het zich ook
daadwerkelijk voordoet. Voor de volledigheid geven we hier onder een overzicht. Er is
slechts een kleine kans (laag risico) dat:
n Uitkeringen niet (tijdig) worden verstrekt;
n De agressie van cliënten toeneemt;
n Accountantsverklaring niet wordt afgegeven;
n Rechtmatigheid in het geding komt.
rapportage risicoanalyse WWB definitief 20
Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Toelichting Rapportage risicoanalyse WWB
Verslag workshop 3 juli 2003
In het kader van de voorbereidingen op het implementatieproject heeft het WWB
Implementatie Steunpunt (WIS) opdracht gegeven aan Atos KPMG Consulting een
workshop te organiseren met kennis- er ervaringsdeskundigen uit diverse gemeenten
om zo een (overigens qua opzet beperkte) risicoanalyse uit te voeren over de WWB.
Van SZW-zijde hebben 3 beleidsambtenaren meegedaan om vooral te luisteren en
eventuele vragen te beantwoorden.
Aanleiding voor de opdracht was dat gemeenten, VNG en diverse andere
organisaties dit voorjaar in brieven en op bijeenkomsten hadden aangegeven
problemen te zien met snelle invoering van de WWB en het daarmee gemoeide
financiële risico voor gemeenten.
Nadere verkenning van de door gemeenten onderkende risico's werd door het
ministerie met name van belang geacht met het oog op het voorgenomen
implementatie-traject, waarbij gemeenten via een scala aan ondersteunende
produkten en activiteiten worden bijgestaan om een succesvolle invoering van de
WWB te bevorderen.
Doel van de opdracht aan Atos KPMG was de risico's scherp en concreet in beeld te
krijgen in een workshop en aandacht te besteden aan oplossingsrichtingen, zodat het
implementatieproject goede aanknopingspunten kreeg voor haar werkzaamheden, die
de periode omsluiten vanaf 1 juli 2003 tot 1 juli 2004.
De rapportage vormt de neerslag van de door de aan de werkgroep deelnemende
gemeenten onderkende risico's.
De risico's die in deze workshop zijn genoemd betreffen vooral thema's die ook in
het overleg met de Kamer zijn benoemd. Ook als gemeenten zich niet of
onvoldoende voorbereiden op de WWB zijn de risico's voor gemeenten behapbaar
en oplosbaar. Zo lopen essentiële zaken als de uitkeringsverstrekking en de
rechtmatigheid geen risico. Inmiddels heeft het kabinet enkele (hieronder genoemde)
aanvullende maatregelen genomen op grond van vergelijkbare signalen.
Daarenboven zijn de deelprojectplannen van WIS zo ingericht dat op elk benoemd
risico extra ondersteuningsacties uitgevoerd zijn dan wel in voorbereiding zijn:
1. Risico: Tekort op inkomensdeel en onderbenutting van het werkdeel
Om het financieel risico behapbaar te maken, heeft het kabinet besloten tot
een aantal maatregelen, zoals bij voorbaat demping van de herverdeeleffecten
van het objectief verdeelmodel en een ander regime voor kleinere gemeenten
als zij over de 10% risico-drempel komen. WIS heeft 16 en 17 juli direct
---
volgend op bekendmaking van voorlopige cijfers voor de budgetten 4
regionale bijeenkomsten georganiseerd om gemeenten uitgebreid te
informeren over vooral de financiële aspecten van de WWB.
2. Risico: Korte implementatietijd leidt tot problemen in de uitvoering
Door gefaseerde invoering van de WWB krijgen gemeenten de benodigde
implementatietijd. Overigens hebben ook diverse gemeenten aangegeven wel
klaar te zullen zijn op 1 januari 2004. Om gemeenten te helpen met de
gesignaleerde knelpunten op ICT- en opleidingengebied is WIS overleg
gestart met VNG en Divosa om het beschikbare budget voor invoeringskosten
15 miljoen euro - geheel daarop te richten.
3. Risico: Onvoldoende sturingsmogelijkheden, moeilijkheden bij
verantwoording
De verzamelbrief van juli bevatte naast de voorlopige cijfers voor budgetten
ook het concept-verslag voor de WWB. Tijdens de 4 regionale bijeenkomsten
is dan ook uitvoerig hierop ingegaan om gemeenten adequaat voor te
bereiden. Verder volgen er nog diverse ondersteuningprodukten dit najaar
zoals een uitgebreide handreiking.
4. Risico: Reïntegratie en uitstroomdoelstellingen van de wet worden niet
grealiseerd
De gefaseerde invoering geven gemeenten de ruimte meer tijd te nemen voor
het formuleren van reïntegratiebeleid. Om gemeenten hierbij te ondersteunen
zijn diverse produkten in de maak, zoals een handreiking, stappenplannen en
uitwisseling van praktijkvoorbeelden.
5. Risico: Geen optimaal gebruik van mogelijkheden voor innovatie en
vereenvouding van (uitvoerings)beleid
Tijdens de workshop bleek dit vooral betrekking te hebben op
reïntegratiebeleid. Ook hiervoor geldt dat de gefaseerde invoering gemeenten
de benodigde tijd geeft.
6. ICT-ondersteuning
Binnen WIS is er apart voor ICT een deelproject opgezet. De door twee grote
leveranciers gemaakte impactanalyse geeft aan dat met de extra tijd die
gemeenten krijgen door de gefaseerde invoering ook de ICT-aanpassingen
mogelijk zijn. Veel hangt daarbij af van de mate waarin gemeenten nu reeds
ICT-ondersteund zijn en het tempo van de totstandkoming van de
regelgeving, niet alleen de wetgeving door het parlement maar vooral ook
nadere regels in de gemeentelijke verordeningen.
---