Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk
FEZ. 2003/442
datum
22-05-2003

onderwerp
Instelling agentschap DLG
TRC 2003/4141

bijlagen
1

Geachte Voorzitter, 1. Inleiding en samenvatting
Op grond van de voorhangprocedure van artikel 10 van de Comptabiliteitswet 2001 leg ik hierbij u mijn voornemen voor, om met ingang van 1 januari 2004 over te gaan tot het instellen van een agentschap te weten de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Deze voorhangprocedure houdt in dat het besluit tot verzelfstandiging niet eerder wordt genomen dan 30 dagen nadat het voornemen daartoe schriftelijk ter kennis is gebracht van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. Indien de Kamer binnen 30 dagen na ontvangst van de kennisgeving of binnen 14 dagen na het verstrekken van nadere inlichtingen zich uitspreekt tegen het voorgenomen besluit, wordt het besluit niet aangenomen.
Het kabinet is met mij van mening dat de agentschapsstatus voor DLG en de daarbij behorende specifieke beheersregels de doelmatigheid van de dienst zullen bevorderen en daarmee de dienstverlening naar een hoger niveau kan worden getild. Het traject tot het instellen van het agentschap is begeleid door het BiFi-team (Begeleidingsteam Verzelfstandigingen van de ministeries van BZK en Financiën). Daarbij is uitgegaan van de twaalf instellingsvoorwaarden die in januari 2000 met de Tweede Kamer zijn overeengekomen (Kamerstuk 26974 nr. 3) Positionering van de dienst en de taken die zij uitvoert De missie van DLG luidt: 'wij maken de groene ruimte mooier en vitaler'.
DLG werkt aan een mooi en vitaal platteland, zakelijk en niet commercieel. Een beleidsneutrale en professionele uitvoerende dienst voor Rijk en provincies. Kernactiviteit van DLG is het vertalen van beleid naar de praktijk. In opdracht van het overheidsbestuur en samen met anderen voert DLG projecten en programma's uit, die zijn gericht op functieveranderingen of een duurzaam gebruik en beheer van het landelijk gebied. Het werk van DLG kenmerkt zich door aandacht voor procesmanagement, kwaliteitsborging en verantwoording over de geleverde prestaties. Vanuit haar ervaringskennis adviseert DLG het Rijk en de provincies over het te voeren beleid in het landelijk gebied. DLG voert zijn taken voor het overgrote deel in projecten en programma's uit. DLG is te karakteriseren als een multi-projectenorganisatie. Veelal zijn de met de producten te realiseren beleidsdoelen pas na meerdere jaren gerealiseerd. Waar DLG niet projectmatig werkt, wordt planmatig gewerkt.

De producten / diensten van DLG zijn weergegeven in onderstaande tabel Bedrijfsproces Product / Dienst
1. Omzetten grond 1.1 Verwerving grond
1.2 Vervreemding grond
1.3 Exploitatie grond
2. Inrichten landelijk gebied 2.1 Planvorming
2.2 Planuitvoering
3. Uitvoeren subsidieregelingen 3.1 Adviezen aanvragen 3.2 Uitvoering subsidieregelingen
4. Adviseren 4.1 Advisering algemeen en beleid
4.2 Informatieverstrekking
Figuur 1: Overzicht bedrijfsprocessen en producten / diensten van DLG Bij de aansturing van DLG spelen naast het ministerie van LNV en andere ministeries de provincies een belangrijke rol. Deze sturing staat nader beschreven in bijlage 1 (aansturingsprotocol). De grondverwervingtransacties die plaatsvinden in het bedrijfsproces omzetten grond vinden plaats op naam van het ZBO Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL). Evenals thans het geval is voeren de medewerkers van DLG ook na agentschapvorming de werkzaamheden uit voor BBL. Het eveneens omvormen van BBL tot agentschap ligt met name gezien de wijze van financiering van het grondbezit niet in de rede.
Voor die subsidieregelingen waarin sprake is van medefinanciering door de Europese Unie is DLG erkend betaalorgaan. Het voornemen om DLG om te vormen tot agentschap sluit aan bij de taken en positie van DLG.
Ministeriële verantwoordelijkheid
Het invoeren van agentschappen heeft als doel de doelmatigheid binnen de rijksoverheid te bevorderen. Enerzijds door het wegnemen van knellende beheersregels en het voeren van een baten-lastenstelsel, anderzijds door de introductie van een resultaatgericht besturingsmodel. Dit laatste houdt in dat er afspraken worden gemaakt over kostprijzen en kwaliteit van producten en diensten en daarover achteraf verantwoording wordt afgelegd. Als minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) zullen mijn bevoegdheden ten aanzien van DLG volledig intact blijven.
In deze brief komen achtereenvolgens aan de orde: De denkstappen uit het rapport 'Verantwoord verzelfstandigen' (Commissie Sint), de wijze waarop DLG voldoet aan de instellingsvoorwaarden, de wijze waarop de Tweede Kamer in de ontwerpbegroting en de eerste suppletore begroting zal worden geïnformeerd, de ontwikkelingen bij DLG en het toekomstperspectief. Als bijlage 1 is bijgevoegd het concept-aansturingprotocol van agentschap DLG waarin naast taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, onder meer de verhouding tussen het departement en DLG wordt geregeld.

datum
22-05-2003

kenmerk
FEZ. 2003/442

bijlage

2. Waarom de overgang naar agentschap/denkstappen Commissie Sint De eerste stap uit het rapport 'Verantwoord verzelfstandigen' van de Commissie Sint betreft de vraag of er een collectief belang gemoeid is met de diensten en producten van DLG. Het antwoord op deze vraag is positief. Inrichting en beheer van het landelijk gebied vergen ook in de toekomst blijvende overheidsbemoeienis. Het landelijk gebied is onderhevig aan grote veranderingsprocessen, waarbij vraagstukken omtrent onder andere de toenemende concurrentie tussen vormen van grondgebruik en de toenemende druk van stedelijke gebieden op het platteland aan de orde zijn. In het overheidsbeleid worden accenten gelegd op gebiedsgericht beleid, flexibele vormen van landinrichting en het meer betrekken van particulieren bij het natuurbeheer. De tweede denkstap uit het rapport Sint betreft de vraag of de taken van DLG door de overheid zelf moet worden uitgevoerd en zo ja, door welke bestuurslaag dit moet gebeuren. Om de realisatie van voornoemd weergegeven beleidsdoelen te begeleiden en de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor een evenwichtig gebruik van het landelijk gebied, dient de overheid niet alleen over de nodige bevoegdheden te beschikken, maar dient zij ook adequaat te zijn uitgerust ten behoeve van de uitvoering hiervan. Marktwerking op het terrein van de kerntaken van DLG is niet aan de orde. Wel worden waar mogelijk marktpartijen ingeschakeld, zoals bijvoorbeeld bij de daadwerkelijke uitvoering van inrichtingsprojecten.
Met de provinciale besturen zijn afspraken gemaakt over de uitgangspunten ten aanzien van de wijze waarop het rijksbeleid voor het landelijk gebied wordt gerealiseerd. Deze uitgangspunten behelzen een regierol van de provincies ter zake van de gebiedsgerichte inrichting van het landelijk gebied, waaronder grondverwerving, (land)inrichting en natuurbeheer, zowel tot uitdrukking komend in beleidsmatige aansturing van de uitvoering van beleid op basis van planvorming en programmering en een beleidsneutrale uitvoering door de DLG van deze planvorming en programmering op basis van en met inachtneming van rijkssubsidieregelingen, een en ander mede ter realisatie van het Europees plattelandsbeleid. Met de provinciale besturen is overeenstemming bereikt inzake het instandhouden van één landelijk DLG en dat DLG intern wordt verzelfstandigd als agentschap. Belangrijk nevenargument hierbij is dat door het instandhouden van één uitvoeringsdienst kennis en expertise gebundeld blijft en derhalve versnippering wordt voorkomen.
Gezien het voorgaande en gezien de nationale verantwoordelijkheid voor de inrichting en beheer van het landelijk gebied, mede in relatie tot de Europese wet- en regelgeving, is de conclusie dat het niet in de rede ligt om andere bestuurslagen dan de rijksoverheid verantwoordelijk te maken voor de taken die DLG uitvoert.
Ten derde is, gegeven de vaststelling dat het hier een taak van de rijksoverheid betreft, de vraag aan de orde van de optimaal bestuurlijk-organisatorische vormgeving. Nationaal is sprake van beleidsgevoelige werkzaamheden, waarbij ministeriële verantwoordelijkheid gehandhaafd dient te blijven. Een zelfstandig bestuursorgaan is derhalve niet aan de orde. Wel wordt de noodzaak gevoeld om doelmatig en flexibel te kunnen inspelen op wijzigingen in Europese en nationale wet- en regelgeving. Een intern verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie met ruimere beheersbevoegdheden (afgezonderd en afwijkend beheer) is daartoe het meest geëigend. Het voeren van een baten-lastenstelsel om bedrijfseconomische kostprijzen te kunnen voeren ten behoeve van kostendoorberekening naar het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) overige ministeries, provincies en andere voornamelijk publiekrechtelijke instanties is een belangrijk hulpmiddel voor een betere en doelmatiger bedrijfsvoering. Vanuit die optiek ligt een agentschap in de rede. De agentschapvorming en de invoering van het baten-lastenstelsel brengen grote voordelen voor DLG met zich mee. Kort samengevat komen de voordelen er op neer dat:
De aansturing van DLG wordt verhelderd en verbeterd; Beschikbare middelen voor apparaat en programma beter in evenwicht worden gebracht;
De kostprijzen en daarvan afgeleide tarieven, ten behoeve van het vaststellen van het doelmatiger werken, zuiverder en sneller totstandkomen;
Het uitvoeren van voor- en nacalculatie beter mogelijk wordt; De uitgaven voor investeringen, die bij DLG een schoksgewijs karakter hebben, geactiveerd worden en gelijkelijk over jaren van het gebruik afgeschreven worden. Hierdoor wordt de begroting evenwichtiger;
De kosten en de daarmee samenhangende opbrengsten aan dezelfde periode worden toegerekend. Op deze wijze worden de kosten en daarmee geleverde prestaties beter inzichtelijk. Het agentschap is een resultaatgerichte organisatie waarbij het streven om doelmatiger te werken voorop staat. Het gebruik van het stelsel van baten en lasten en de mogelijkheid om te lenen en te sparen (de leen- en depositofaciliteit) ondersteunen dit streven. De prikkels voor een agentschap om doelmatiger te gaan werken, kunnen voortvloeien uit een hoger kostenbewustzijn en een beter inzicht in de kostprijs per product, tijdreeksanalyse daarvan of benchmarking. Bij DLG zijn al deze prikkels aanwezig, respectievelijk is het beter mogelijk deze prikkels hun werk te laten doen met de genoemde faciliteiten.
3. De wijze waarop de dienst voldoet aan de instellingsvoorwaarden Om de status van agentschap te verkrijgen, moet aan de oprichtingsvoorwaarden voor agentschap voldaan zijn. Dat is het geval en hieronder wordt per voorwaarde aangegeven op welke wijze DLG er aan voldoet.
Voorwaarde 1: Er is een omgevingsanalyse
Voor DLG is een omgevingsanalyse uitgevoerd. Op basis hiervan is onder andere het aansturingprotocol opgesteld. Hiermee is voorzien in een éénduidig besturingsmodel voor het agentschap DLG. Voorwaarde 2: De producten en diensten zijn geïdentificeerd De producten en diensten van DLG zijn geïdentificeerd. In eerder weergegeven figuur 1 zijn deze weergegeven. In het betreffende rapport zijn de producten / diensten nader beschreven. Voorwaarde 3: De bedrijfsprocessen van de organisatie zijn beschreven
De bedrijfsprocessen zijn in 2002 aangepast en geactualiseerd op basis van voornoemde indeling (figuur 1). In 2003 vindt implementatie van de aangepaste AO plaats, evenals aanpassing van de AO aan de invoering van het baten-lastenstelsel. Voorwaarde 4: Op basis van een kostprijsmodel kunnen de kosten aan de producten en diensten worden toegerekend. Het kostprijsmodel is opgesteld. Berekening van de definitieve tarieven wordt in de eerste helft van 2003 afgerond, zodat op basis hiervan de offerte en opdracht voor 2004 kunnen worden opgesteld en verleend.
Voorwaarde 5: De dienst in kwestie geeft vooraf aan hoe hij (en anderen) later kunnen beoordelen of men doelmatiger is gaan werken. Basisindicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling hierop dient een set van kwaliteitsindicatoren te worden vastgesteld.
Door middel van het vernieuwde kostprijsmodel worden de kosten toegerekend aan alle producten / diensten van DLG. Met behulp van het kostprijsmodel, tarievenstelsel en het geautomatiseerde tijdschrijfsysteem kunnen kengetallen worden berekend waaruit af te leiden is of DLG doelmatiger is gaan werken in de toekomst. Voorwaarde 6: Er is sprake van een op resultaat gerichte externe planning- en controlcyclus tussen moederministerie en agentschap en een daarop aansluitende planning- en controlcyclus binnen het agentschap
Aansturing van het agentschap vindt plaats via de opdrachtgeverlijn en via de eigenaarlijn. Aansturing via de opdrachtgeverlijn vindt hoofdzakelijk plaats via het sluiten van een opdracht met de DG van LNV en de uitwerking hiervan in prestatie-overeenkomsten met de provinciale besturen. Aansturing via de eigenaarlijn loopt hoofdzakelijk via de jaarplancyclus. De externe planning- en controlcyclus staat op hoofdlijnen weergegeven in het aansturingprotocol. Hiermee is vanaf medio 2002 proefgedraaid ten behoeve van 2003 (planningsfase). In 2003 wordt het proefdraaien hiermee vervolgd (controlfase). Op basis hiervan worden de definitieve externe en interne planning- en controlcyclus opgesteld.
Voorwaarde 7: De risico's die de dienst loopt zijn geïdentificeerd en er zijn afspraken gemaakt tussen moederministerie en agentschap over de wijze waarop deze risico's zijn afgedekt Het risicobeleid van DLG is opgesteld en vastgesteld door het moederministerie. Financiële vertaling hiervan vindt nog plaats bij het opstellen van de begroting en openingsbalans van het agentschap.
Voorwaarde 8: Er is door moederministerie en het kandidaat-agentschap tenminste een half jaar proefgedraaid in een resultaatgericht besturingsmodel
Sinds medio 2002 wordt proefgedraaid met het resultaatgerichte besturingsmodel. De totale periode van proefdraaien beslaat daarmee circa anderhalf jaar.
Voorwaarde 9: Er is een plan van aanpak voor het opstellen van een openingsbalans, ondertekend door de directeur Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departementale Accountantsdienst en de directeur van het desbetreffende agentschap.
Dit plan van aanpak is opgesteld en ondertekend door alle partijen en wordt thans uitgevoerd.
Voorwaarde 10: Er is een plan van aanpak voor de in het financieel beheer aan te brengen wijzigingen door de overgang naar een baten-lastenstelsel, ondertekend door de directeur Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departementale Accountantsdienst en de directeur van het desbetreffende agentschap.
Dit plan van aanpak is opgesteld en ondertekend door alle partijen en wordt thans uitgevoerd.
Voorwaarde 11: Er is een goedkeurende accountantsverklaring bij een (deel)verantwoording in het jaar voorafgaand aan de officiële start.
Over 2002 is een goedkeurende accountantsverklaring ontvangen. Voorwaarde 12: Er is ten minste een half jaar proefgedraaid in een baten-lastenadministratie.
In een tweetal pilotregio's wordt vanaf 1 januari 2003 proefgedraaid met de vaste activa-administratie. Vanaf 1 juli 2003 gebeurt dit voor heel DLG. Schaduwdraaien met een baten-lastenadministratie vindt vanaf 1 juli 2003 plaats in een beperkt aantal eenheden van DLG. Hiermee wordt een evenwicht bereikt tussen kosten (extra kosten als gevolg van dubbele boekhouding) versus baten (ervaring en kennis opdoen met nieuw ingerichte baten-lastenadministratie).
4. De wijze waarop de Tweede Kamer in de ontwerpbegroting en de eerste suppletore begroting geïnformeerd zal worden In de ontwerpbegroting wordt een korte bondige uiteenzetting over het agentschap gegeven onder verwijzing naar de relevante beleidsartikelen waar de bijdragen voor de te leveren producten en diensten staan geraamd. Daarnaast zal het agentschap zichtbaar maken welke indicatoren gebruikt gaan worden om de doelmatigheidsontwikkeling inzichtelijk te maken. In de toelichting wordt een indicatieve openingsbalans opgenomen met een toelichting op de begroting van baten en lasten in meerjarig perspectief, een kasstroomoverzicht en de ontwikkeling van het eigen vermogen in meerjarig perspectief.
De eerste suppletore begroting in het eerste uitvoeringsjaar als agentschap bevat de definitieve openingsbalans. Daarnaast wordt in deze suppletore begroting de formele nulmeting opgenomen. Deze indicatoren met bijbehorende waarden vormen het uitgangspunt voor het verder in de tijd volgen van de doelmatigheidsontwikkeling. 5. Ontwikkelingen bij DLG en toekomstperspectief De ontwikkelingen die op dit moment plaatsvinden bij DLG sluiten aan op de interne verzelfstandiging van DLG tot een agentschap. Dit zijn ontwikkelingen op het gebied van de planning- en controlcyclus, verbeteren van het programma- en projectenmanagement en de bedrijfsvoering, het invoeren van een kostprijsmodel en het verder werken aan de gewenste cultuuromslag. In de bestuursovereenkomst landelijk gebied is tussen Rijk en provincies afgesproken om een raad in te stellen, die de SG onder andere zal adviseren over de balans tussen de jaarlijkse vraag en beschikbare inzet van DLG. Voorts zal de DLG-raad adviseren over de door DLG te hanteren normkosten en over de efficiëntie en kwaliteit van het DLG-apparaat vanuit het belang van de opdrachtgevers en afnemers bij een kwalitatief goede dienstverlening.
De DLG-raad zal bestaan uit een onafhankelijke Voorzitter en vier leden, die voor de helft op voordracht van de gezamenlijke provincies en voor de andere helft op voordracht van de gezamenlijke rijkspartijen (LNV, V&W en VROM) door de minister zullen worden benoemd en kunnen worden ontslagen. De directeur van DLG zal belast worden met het secretariaat van de DLG-raad, doch zal daarvan geen deel uitmaken.
De bevoegdheden van de DLG-raad worden vastgelegd in een ministeriële regeling.
DLG heeft zich terdege voorbereid op de verzelfstandiging. Ik heb er alle vertrouwen in dat DLG zich als slagvaardige en doelgerichte organisatie zal ontwikkelen. Opgemerkt wordt dat door allerlei ontwikkelingen (nationaal en Europees) op het gebied van inrichting van het landelijk gebied en in de omgeving van DLG de werkzaamheden en de daarmee samenhangende begrotingen van DLG, de komende jaren zullen fluctueren. In het kader van de begrotingscyclus ontvangt de Kamer de informatie die nodig is om de doelmatigheid te kunnen monitoren. De evaluatie van het agentschap DLG, over de periode 2004 tot en met 2006, zal plaatsvinden in 2007. Ik ben de mening toegedaan dat de organisatie op verantwoorde wijze de stap naar het agentschap kan maken. De onderliggende stukken op basis waarvan besloten is dat DLG aan de instellingsvoorwaarden voldoet zijn in vijfvoud verzonden aan de griffie en liggen aldaar ter inzage.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,

dr. C.P. Veerman