Ministerie van Financiën

Antwoorden op kamervragen over de evaluatie agentschappen

1. Waarom gaat de evaluatie weinig in op de positie van tijdelijke agentschappen?

De rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel heeft tot doel een antwoord te geven op de vraag "op welke wijze draagt het agentschapmodel als instrument voor de rijksoverheid bij aan een doelmatige bedrijfsvoering?". In het onderzoek is gebruik gemaakt van de ervaringen van de op dat moment bestaande 24 agentschappen. Dit is gedaan door te kijken naar de aanwezigheid van bepaalde resultaten en gedragingen. De ervaringen van de kandidaat-agentschappen en de tijdelijke agentschappen zijn voor de evaluatie niet gebruikt. De kandidaat-agentschappen niet omdat deze nog midden in het veranderproces zitten en het daarom niet mogelijk is om naar resultaten en gedragingen te kijken. De bijzonderheid van de tijdelijke agentschappen is dat deze voorheen geen onderdeel uitmaakten van de rijksoverheid. De urgentie om de inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid terug te draaien, heeft een hogere prioriteit dan de noodzaak om op het moment van verlening van de tijdelijke status te voldoen aan de instellingsvoorwaarden.

2. Is de regering van mening dat de status van een tijdelijk agentschap ook daadwerkelijk een korte periode moet beslaan?

De tijdelijke agentschapstatus is in een brief van 21 maart 2001 TK 2000-2001, 23 171 nummer 4] geïntroduceerd en aan de Tweede Kamer voorgelegd. Aan het verlenen van de tijdelijke agentschapstatus worden voorwaarden verbonden om de kwaliteit van het agentschap te bevorderen. Door middel van een aanvangsdoorlichting wordt vooraf vastgesteld of de desbetreffende dienst daadwerkelijk de potentie heeft om in praktijk te voldoen aan de instellingsvoorwaarden. Dit moet een afzienbare termijn zijn waarbij dit in de brief indicatief als maximaal drie jaar is aangegeven.

Tot op heden zijn er zes tijdelijke agentschappen ingesteld:

Ø ESF Nederland (SZW) is een samenvoeging van een deel van de voormalige ZBO Arbvo en het dienstonderdeel Buesi van SZW. De tijdelijke status als agentschap SZW is verleend per 1 april 2001 en de status is formeel verkregen per 1 januari 2003.

Ø De stichting studiecentrum rechtspleging (Justitie) heeft per 1 januari 2002 de tijdelijke agentschapstatus gekregen. Deze status is onlangs verlengd van 1 januari 2004 naar 1 januari 2005 om dan de status formeel te verkrijgen.

Ø Novem BV (EZ) heeft per 1 januari 2002 de tijdelijke agentschapstatus gekregen. Het voornemen is de formele status per 1 januari 2004 te verkrijgen. De voorhangprocedure daartoe wordt op 21 mei 2003 gestart.

Ø De Inspectie Werk en Inkomen (IWI, SZW) is een samenvoeging van de voormalige ZBO CTSV en de directie Toezicht van het ministerie van SZW. De tijdelijke agentschapstatus is op 1 januari 2002 verleend en gepland wordt per 1 januari 2005 de agentschapstatus formeel te verkrijgen.

Ø Het Nederlands Vaccin Instituut (NVI, VWS) is een samenvoeging van de stichting Volksgezondheid en Milieu (SVM; wordt in 2003 met het opgaan in het NVI als stichting beëindigd) en het onderdeel Vaccins van het RIVM (dat het voornemen heeft om 1 januari 2004 agentschap te worden). De tijdelijke agentschapstatus is verleend per 1 januari 2003 en beoogd te worden beëindigd op 1 januari 2005.

Ø De Voedsel- en warenautoriteit (VWA, VWS) is een samenvoeging van de bestaande agentschappen Keuringsdienst van Waren (KvW) en Rijksdienst van Keuring van Vee en Vlees (RVV; voorheen LNV). Om de VWA te kunnen laten functioneren is samenvoeging van deze twee agentschappen en van een kleine centrale staf noodzakelijk. De minister van Financiën heeft ingestemd met het per 1 januari 2003 geven van een tijdelijke status aan de VWA mits de afzonderlijke agentschapstatus van de KvW en RVV gedurende deze periode wordt gehandhaafd. De formele status moet uiterlijk 1 januari 2006 zijn verkregen.

3. Is de regering van mening dat de kwestie van de tijdelijke agentschappen wettelijk zou moeten worden verankerd, inclusief een maximale duur van de tijdelijkheid?

De introductie van de tijdelijke agentschapstatus en het overleg met de Tweede Kamer stond destijds onder grote tijdsdruk met het oog op de betekenis voor het toenmalige ESF Nederland. Met de brief en de kamerbehandeling zijn gezamenlijke uitgangspunten geformuleerd. Er is niet gekozen voor formele verankering in de Comptabiliteitswet. Inzake de argumentatie bestaat een parallel met de eerder aangevoerde argumentatie om ook de instellingsvoorwaarden voor agentschappen niet in de Comptabiliteitswet zelf op te nemen.

Naar aanleiding van het verslag bij de 7e wijziging van de Comptabiliteitswet (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 974, nr. 6) is door de minister van Financiën aangegeven dat de keuze om de instellingsvoorwaarden niet in de Comptabiliteitswet zelf op te nemen, is ingegeven door de wens flexibiliteit te behouden waar het gaat om de formulering van de criteria. Daarbij is de toezegging gedaan de instellingsprocedure voor agentschappen wel in een ministeriële regeling vast te leggen en kort na de zomer van 2000 ter advies voor te leggen aan de Algemene Rekenkamer. In een brief van 7 december 2000 naar aanleiding van een advies van de Algemene Rekenkamer over een tweetal regelingen, heeft de minister van Financiën aangegeven dat het vormgeven van de instellingsprocedure als ministeriële regeling uitgesteld wordt. Tot dit uitstel is besloten omdat op dat moment niet exact te overzien was hoe de agentschapstatus zich verhoudt tot het in de Miljoenennota 2001 opgenomen principebesluit tot integrale invoering van het baten-lastenstelsel (later EBS). Wel is de instellingsprocedure als interdepartementale beleidslijn uitgewerkt en op 23 januari 2001 aan de Algemene Rekenkamer ter advies voorgelegd. Het advies van 7 mei 2001 heeft steun uitgesproken aan de procedure. In de huidige versie (juli 2002) is ook een artikel opgenomen over de tijdelijke agentschapstatus. Eveneens omwille van flexibiliteit en als zodanig te kunnen inspelen op actuele ontwikkelingen, is gekozen voor vastlegging in een ministeriële regeling.

Uit de 2e rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel, blijkt dat het vervangen van het baten-lastenstelsel van het agentschapmodel door de contouren van EBS vanwege het ontbreken van een aantal kritische succesfactoren niet bijdraagt aan een doelmatigere bedrijfsvoering bij de bestaande agentschappen. In het kabinetsstandpunt over het agentschapmodel, dat op 16 december 2002 aan de Tweede Kamer is gestuurd, is dan ook aangekondigd dat het kabinet voornemens is om de instellingsprocedure alsnog te formaliseren in een ministeriële regeling. Deze zal voor de zomer voor advies aan de Algemene Rekenkamer voorgelegd worden.

4. Deelt de regering de mening dat de invloed van de Kamer voor de instelling van tijdelijke en 'normale' agentschappen even groot zou moeten zijn?

In de brief van 21 maart 2001 is een voorstel gedaan voor de wijze waarop de Tweede Kamer zich een oordeel vormt over de instelling van tijdelijke en "normale" agentschappen. Zodra het tijdelijke agentschap het veranderingstraject doorlopen heeft en aan alle instellingsvoorwaarden voldoet, zal de voorhangprocedure bij de Tweede Kamer conform de Comptabiliteitswet worden doorlopen voordat besloten wordt tot de formele status van agentschap. Zodra aan een dienst de tijdelijke agentschapstatus wordt verleend wordt hiervan melding gedaan aan de Tweede Kamer. Hierin wordt de Kamer dan tevens geïnformeerd over de resultaten van de bij deze dienst verrichte aanvangsdoorlichting. Overigens is de aanleiding om de inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid terug te draaien veelal al aan bod geweest in eerdere algemene overleggen of beleidsvoornemens. Deze procedure is overeengekomen om het twee maal doorlopen van een voorhangprocedure te voorkomen. Het doorlopen van een voorhangprocedure voor het verkrijgen van de "normale"/formele agentschapstatus is in ieder geval noodzakelijk geoordeeld.

5. Verwacht de regering dat in 2003 nog nieuwe tijdelijke agentschappen worden opgericht? Zo ja, kan worden vermeld op welke gronden dat gaat gebeuren?

Op dit moment zijn er geen concrete voorstellen voor het oprichten van nieuwe tijdelijke agentschappen voor organisaties waarvoor de inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid moet worden teruggedraaid. De tijdelijke agentschapstatus is in zes gevallen toegepast, zie hiervoor de beantwoording van vraag 2.

6. Waarom zijn tijdelijke agentschappen niet altijd in de begroting van het desbetreffende ministerie opgenomen?

De tijdelijke agentschappen worden wel degelijk in de begroting van het desbetreffende ministerie opgenomen. De timing waarop dat gebeurt, verschilt soms. Dat is afhankelijk van het moment waarop instelling als tijdelijk agentschap plaatsvindt. Het streven is om de tijdelijke agentschappen per 1 januari van een jaar te laten instellen. Opname gebeurt dan in beginsel in de eerste suppletore begroting. In het geval van de omvorming van Novem BV tot het tijdelijke agentschap Novem bij Economische Zaken is hiervan afgeweken. De activiteiten van de BV zijn op 30 juni beëindigd. Per die datum is een slotbalans van de BV, een openingsbalans voor het tijdelijke agentschap opgesteld en is het tijdelijke agentschap in de tweede suppletore begroting opgenomen.

7. Is nagegaan of het voor de rijksoverheid zinvol is parallellen te trekken met de comptabiliteitsvoorschriften die enkele jaren voor de lagere overheden zijn vastgesteld?

8. Is nagegaan of gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen die bij de lagere overheden zijn opgedaan met de comptabiliteitsvoorschriften?

9. Is nagegaan of de gebruikte terminologie kan worden aangepast aan de comptabiliteitsvoorschriften zoals die voor de lagere overheden zijn vastgesteld?

Bij de verslaggevingregels voor agentschappen is waar mogelijk gebruik gemaakt van de verslaggevingregels zoals die van toepassing zijn op het bedrijfsleven (Burgerlijk Wetboek boek 2 titel 9). De Comptabiliteitsvoorschriften voor provincies en gemeenten dateren van 1995 (CV'95). De CV'95 zijn eveneens gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek boek 2 titel 9. Voor wat betreft de terminologie geldt dat zowel voor agentschappen als voor gemeenten/provincies wordt aangesloten op wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is. Vanuit de "eigenheid" van de provincies en gemeenten is wel een aantal substantiële afwijkingen opgenomen.

10. Wanneer zal de terminologie, ook voor wat betreft de naam agentschap, respectievelijk de naam baten-lastendienst worden aangepast?

Het kabinetsstandpunt over de rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel is op 16 december 2002 aan de Tweede Kamer aangeboden . Hierin staat op pagina 12 aangegeven dat in het vervolg uitsluitend de benaming agentschap wordt toegepast. De Comptabiliteitswet zal hiervoor worden aangepast. Een onderdeel uit de zevende wijziging van de Comptabiliteitswet dat tot de nodige misverstanden in de praktijk heeft geleid, wordt teruggedraaid. Bij een eerstvolgende wijziging van de Comptabiliteitswet zal deze aanpassing worden meegenomen.

11. Overwogen kan worden vast te stellen tot welk bedrag en onder welke voorwaarden een agentschap per jaar maximaal mag lenen of geld mag uitzetten. Denkt de regering dat een dergelijk besluit zal leiden tot meer efficiency en minder administratieve rompslomp?

12. Indien de regering het werken met een dergelijk besluit geen goed instrument vindt, kan zij dan mededelen waarom niet?

18. Hoe staat de regering tegenover een verruiming van de leen- en depositomogelijkheid?

Uit de rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel is gebleken dat de leenfaciliteit als nuttig wordt ervaren, maar dat de administratieve belasting groot is. In het kabinetsstandpunt is uiteengezet dat de aanvraagprocedure niet hoeft te wijzigen, maar dat de administratieve procedure rond de afhandeling van een deposito- en een leningaanvraag kan worden vereenvoudigd. Dat is intussen geschied. Het zwaartepunt van de leenfaciliteit ligt bij de aanvraag door het agentschap in het kader van de begrotingsvoorbereiding van een leningplafond voor het jaar t+1 en de toetsing daarvan. Na goedkeuring van de begroting door de Staten-Generaal kan het agentschap in een begrotingsjaar leningen aangaan. Standaardbepalingen die voorheen in convenanten waren opgenomen zijn nu opgenomen in de ministeriële regeling leen- en depositofaciliteit zodat niet voor ieder gebruik van de lening een convenant hoeft te worden afgesloten. Dat maakt het mogelijk dat het opnemen van een lening of het storten van een deposito met een eenvoudige schriftelijke procedure kan worden afgedaan.

13. De regering lijkt niet bereid de agentschappen toe te staan het eigen vermogen met meer dan 5% van de omzet te laten groeien. Is de regering bereid dit percentage meer in overeenstemming te brengen met het risico dat de agentschappen lopen?

De maximering van het eigen vermogen op 5% van de omzet is in 1999 ingevoerd als gevolg van een wijziging in de financieringsstructuur. Door het gebruik van de leenfaciliteit worden investeringen in materiële en immateriële vaste activa door agentschappen met (intern) vreemd vermogen gefinancierd. Het eigen vermogen heeft uitsluitend een bufferfunctie om algemene bedrijfsrisico's op te vangen. Winsten die leiden tot een hoger eigen vermogen dan deze bufferfunctie moeten via tariefverlaging dan wel het uitstellen van tariefverhogingen worden teruggesluisd naar de afnemers/opdrachtgevers.

Het percentage is arbitrair gekozen. De koppeling aan het risicomanagement spreekt aan, zoals aangegeven in het kabinetsstandpunt. Het kan leiden tot een flexibelere normering die meer recht doet aan de risico's in de bedrijfsvoering van een agentschap. Het loslaten van een generieke normering moet zorgvuldig gewogen worden. Vandaar dat is aangegeven eerst nader onderzoek te doen. Daarbij is niet alleen de bedrijfsvoering van een agentschap van belang maar zijn dat ook de gevolgen voor de begrotingsnormering.

14. Kan de regering vermelden welk deel van de rijksbegroting in 2006 bij de mogelijke invoer van het eigentijds begrotingsstelsel (EBS) onder het baten-lastenstelsel zal vallen?

16. Waarom leidt het overwegend positieve oordeel van de regering over agentschappen niet tot een oordeel over de wenselijkheid om het baten-lastenstelsel rijksbreed in te voeren? Heeft dit mogelijk te maken met ervaringen op dit terrein door lagere overheden?

35. Kan de regering uiteenzetten wat haar visie is op de samenhang tussen het EBS en het baten-lastenstelsel?

De kamer zal zo spoedig mogelijk na afronding van de kabinetsformatie geïnformeerd worden over de stand van zaken ten aanzien van de invoering van het eigentijds begrotingsstelsel (EBS).

15. Is de uitkomst van het onderzoek zoals dat door het externe bureau is uitgevoerd aanleiding voor een verhoging van het aantal agentschappen?

Het aantal agentschappen dat op dit moment bestaat is 27 en daarnaast bestaan nog 5 tijdelijke agentschappen. Voor de jaren 2004 tot en met 2006 staan nog ruim twintig diensten op de rol om na toetsing door de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen een agentschapaanvraag in de voorhangprocedure te brengen. Het aantal agentschappen is geen doel op zich. Als trend is zichtbaar dat vrijwel alle grotere uitvoeringsorganisaties, facilitaire diensten en inspectiediensten al agentschap zijn of dit op afzienbare termijn zullen zijn. De verwachting is dat op 1 januari 2006 circa 80% van het aantal rijksambtenaren in een agentschap werkt. De resterende rijksambtenaren houden zich bezig met de beleidstaken. Een bedrijfsmatige sturing en bekostiging is daarmee gemeengoed geworden bij de verschillende uitvoeringstaken van de rijksoverheid. De insteek in het kabinetsstandpunt is te investeren in de kwaliteit van de uitvoeringsorganisaties.

17. Waarom vindt de regering het van belang de instellingsvoorwaarden aan te scherpen, terwijl er sprake is van een positief oordeel?

De resultaten van de rijksbrede evaluatie onderschrijven de instellingsvoorwaarden. De onderzoekers hebben enkele aanscherpingen voorgesteld. Daar is op verschillende manieren op gereageerd. Daar waar het aspecten betreft die niet in de voorwaarde zelf zijn verwoord maar in de nadere uitleg, is alsnog de instellingsvoorwaarde door opname van kwaliteitsaspecten zelfstandig leesbaar gemaakt. In een aantal gevallen is een aantal eisen verwoord in een instellingsvoorwaarde die tussendoor al als eis waren opgelegd. Dit betreft de outputbekostiging, de nulmeting, de scheiding van de rollen van eigenaar en opdrachtgever. Tot slot is de verplichte periode van proefdraaien verlengd tot een heel kalenderjaar om zodoende voldoende praktijkervaring voor de start als agentschap op te doen.

19. Kan de regering meedelen waarom een extern bureau is ingeschakeld om de evaluatiegegevens van de agentschappen te onderzoeken?

Op 27 april 1998 is de eerste rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel aan de Tweede Kamer aangeboden. Bij de behandeling tijdens een algemeen overleg op 29 oktober 1998 TK 19981999, 25 257 en 25 509, nummer 3 zijn vragen gesteld over de onafhankelijkheid van het toenmalige evaluatieonderzoek. Het onderzoek is destijds uitgevoerd door direct betrokkenen bij de beleidsontwikkeling van het agentschapmodel. In de klankbordgroep was een vertegenwoordiger aanwezig vanuit de universitaire wereld. Bij de behandeling in de Tweede Kamer is gepleit voor een grotere betrokkenheid van externen. Geconcludeerd is dat bij de volgende evaluatie meerdere externen moeten worden betrokken. Om daar invulling aan te geven, is het onderzoek uitbesteed. De kosten van dit onderzoek hebben ¤ 109.710,- bedragen. Het voornemen is om de volgende rijksbrede evaluatie in 2007 uit te voeren.

20. In hoeverre acht de regering het wenselijk dat er bij het onderzoek is uitgegaan van evaluaties van de agentschappen zelf en niet van empirische verkenningen van het externe bureau bij de desbetreffende agentschappen? Zou dit volgens de regering van invloed kunnen zijn op de uitkomsten van het onderzoek?

22. Waarom is bij het onderzoek niet uitgegaan van de departementale begrotingen en financiële verantwoording?

23. Hoe had het oordeel van de regering geluid indien bij het onderzoek wel was uitgegaan van de departementale begrotingen en financiële verantwoordingen?

24. Zou in de visie van de regering de evaluatie anders zijn uitgepakt indien naast de door het externe bureau gebruikte bronnen begrotingsstukken zouden zijn benut?

Voor het onderzoek is van verschillende bronnen gebruik gemaakt. Op pagina 13 en 14 van het evaluatierapport wordt dit uiteengezet. Er is gebruik gemaakt van de beschikbare evaluaties van individuele agentschappen en verder van de jaarrekeningen, jaarverslagen en managementrapportages. De jaarrekeningen bevatten de realisatiecijfers ten opzichte van de begrotingen. Aanvullend zijn interviews gehouden met veertien agentschappen en zes ministeries in de rol van opdrachtgever en/of eigenaar. De departementale begrotingen en financiële verantwoordingen zijn dus wel degelijk gebruikt. Het was echter niet voldoende om daar uitsluitend gebruik van te maken.

21. Waarom is er niet voor gekozen het daadwerkelijk functioneren van de agentschappen te onderzoeken?

De feitelijke doelmatigheidsontwikkeling is wel onderzocht. Het algemene functioneren van de agentschappen niet. De reden daarvoor is dat individuele agentschappen vanuit de ministeriële verantwoordelijkheid bezien afzonderlijk geëvalueerd worden. Daarnaast is de doelstelling van de rijksbrede evaluatie om het agentschapmodel te evalueren.

25. Kunnen volgens de regering op basis van de bevindingen van het externe bureau conclusies worden getrokken die een betrouwbaar fundament vormen voor verdere besluitvorming?

De doelstelling van de rijksbrede evaluatie is "inzicht te geven of het instrument agentschapmodel voldoet aan het doel waarvoor het geïntroduceerd is, te weten het bevorderen van doelmatigheid". Het onderzoek is aangepakt door de feitelijke doelmatigheidsontwikkeling bij bestaande agentschappen in kaart te brengen en door te kijken welke kritische succes- en faalfactoren in de praktijk zijn waar te nemen. Vervolgens is geconcludeerd dat deze succesfactoren goed verankerd zijn in de instellingsvoorwaarden. Dit is een betrouwbaar fundament voor verdere besluitvorming. De onderzoekers zijn minder positief over de mate waarin de begrotings- en verantwoordingsstukken inzicht bieden in de doelmatigheidsontwikkeling. In het kabinetsstandpunt heeft dit geleid tot een aanvullend initiatief om ook de kwaliteit van de begrotings- en verantwoordingsinformatie te verbeteren. Uiteindelijk moet dit ertoe bijdragen dat in de toekomst eenvoudiger te beoordelen is of en in hoeverre agentschappen doelmatiger zijn gaan werken.

26. Kan de regering vermelden hoe zij in de nabije toekomst om wil gaan met het gegevens dat bij een aantal agentschappen de kostprijsontwikkeling in het geheel niet kan worden vastgesteld?

29. Kan de regering weergeven hoe met de bij de onderzochte agentschappen geconstateerde discrepanties zal worden omgegaan?

30. Hoe en op welke termijn wil de regering de agentschappen hun optimale status laten bereiken?

40. Gaat de regering scherpere conclusies verbinden aan de door haar geconstateerde onduidelijkheid over de werkelijke doelmatigheidswinst in het baten-lastendienstmodel?

De toetsing of door de bestaande agentschappen aan de instellingsvoorwaarden wordt voldaan, vindt uiterlijk op 31 december 2004 plaats. In het kabinetsstandpunt staat opgenomen dat indien een agentschap dan niet voldoet aan de instellingsvoorwaarden zij de status van agentschap zal verliezen en weer een regulier onderdeel van het moederdepartement zal worden.

In het traject richting de toetsing van de bestaande agentschappen aan de instellingsvoorwaarden wordt door het Begeleidingsteam Verzelfstandigingen vanuit de ervaringen met de begeleiding van nieuwe kandidaat-agentschappen ondersteuning verleend.

De regering verwacht dat de aanpassing van de rijksbegrotings- en verantwoordingsstukken zal bijdragen aan een beter inzicht in de feitelijke doelmatigheidsontwikkeling. Uiterlijk in de ontwerpbegroting 2006 mag verwacht worden dat deze presentatie goed inzichtelijk is. In het kabinetsstandpunt wordt tevens nader onderzoek aangekondigd naar de werking en effectiviteit van instrumenten (bijvoorbeeld benchmarkonderzoeken, audits) om de doelmatigheidsontwikkeling te beoordelen.

27. Waarom is er niet voor gekozen om een slechts ten dele transparante kostprijs als onbekend aan te merken?

In de bijlage bij het evaluatierapport is bij vier agentschappen aangegeven dat de kostprijs ten dele transparant is. Hiermee is gedoeld op het feit dat dit voor een deel van de producten van het agentschap wel het geval is en voor een ander deel niet.

28. Hoe verklaart de regering het dat bij slechts 7 van de 22 onderzochte agentschappen de doelmatigheid aantoonbaar is toegenomen?

39. Is de regering het met de conclusie van het externe bureau eens dat op dit moment nog onvoldoende duidelijk is of de doelmatigheid in de praktijk van de agentschappen wordt bevorderd?

45. Kan de regering weergeven op welke manier de Kamer in staat wordt gesteld om beter kennis te nemen van de in- en outputinformatie van de agentschappen?

46. Hoe kan mede ter verbetering van VBTB de in- en outputinformatie van de agentschappen goed worden ingepast in de begrotings- en verantwoordingssystematiek?

Het externe bureau concludeert dat bij 7 van de 22 diensten de doelmatigheid is toegenomen. Bij deze diensten zijn de kostprijzen gedaald én is de kwaliteit toegenomen. Bij één dienst zijn er zowel indicaties die wijzen op een toegenomen doelmatigheid als indicaties die wijzen op een stabiele kwaliteitsontwikkeling. Bij negen diensten konden de onderzoekers de doelmatigheid niet aantoonbaar vaststellen, maar zijn er wel indicaties van doelmatigheid. Bij 5 diensten zijn er geen uitspraken te doen over een toegenomen doelmatigheid, omdat er geen kostprijsontwikkeling is vast te stellen. Het is daarom empirisch niet mogelijk gebleken om de resultaten van de doelmatigheid bij alle agentschappen vast te stellen. Voor het onderzoek is vervolgens gekeken naar de kritische succes- en faalfactoren en naar de mate waarin dit verwoord is in de instellingsvoorwaarden.

Om in een volgende rijksbrede evaluatie voor alle agentschappen een uitspraak te kunnen doen voor het wel of niet doelmatiger werken, wordt expliciet een nulmeting bij de start als agentschap gevraagd. In de eerste suppletore begroting van een nieuw agentschap wordt deze informatie opgenomen. De presentatie van de doelmatigheidsontwikkeling in de begroting schiet te kort. Om die reden is in het kabinetsstandpunt opgenomen dat de kwaliteit van de begroting en de verantwoording bij de doorlichting van de bestaande agentschappen wordt meegenomen. Parallel daaraan worden de rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschiften aangepast. Deze aanpassing heeft tot doel de informatiewaarde voor de Staten-Generaal verder te vergroten.

31. Overweegt de regering in geval van te geringe doelmatigheidswinst sancties te treffen?

De aandacht voor doelmatigheidsontwikkeling van de agentschappen wordt normaliter belegd bij de rol van de eigenaar binnen een ministerie. Deze rol krijgt bij de meeste departementen steeds meer aandacht. Een verdere ontwikkeling van deze rol biedt meer soelaas dan sancties op te leggen aan een agentschap. Het is niet reëel om te verwachten dat ieder jaar doelmatigheidswinsten bij alle agentschappen te bereiken zijn. Door een andere procesorganisatie worden in de beginjaren van het bestaan van een agentschap grote verbeteringen bereikt. Een sterke tegenkracht die de agentschappen scherp houdt wat betreft doelmatigheidsontwikkeling is van groot belang en wordt gevonden in de eigenaarsrol.

32. Kan de regering meedelen voor welke kritische succesfactoren zij, zoals aanbevolen door het externe bureau, aanvullende inspanningen wil verrichten? Binnen welke termijn zal dit gebeuren?

Voor individuele agentschappen worden gericht aanvullende inspanningen verricht om deze agentschappen aan de nieuwe instellingsvoorwaarden te laten voldoen. In drie kritische succesfactoren wordt rijksbreed nader geïnvesteerd. Dat betreft outputsturing, invulling eigenaar- en opdrachtgeverschap en nulmeting. De nulmeting wordt beschreven in de beantwoording van vraag 28.

Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat een kritische succesfactor voor resultaatgericht management outputbekostiging betreft. Tegelijkertijd wordt in het kabinetsstandpunt onderkend dat het voor sommige taken niet goed mogelijk is om producten en diensten te definiëren die aan alle criteria voldoen om een goed aangrijpingspunt te kunnen zijn voor sturing. Het is dan van belang aan te geven op welke wijze dan wel gestuurd en bekostigd gaat worden en welke doelmatigheidsprikkel aanwezig zijn.

Een strikte scheiding van de rollen van opdrachtgever (beleid) en opdrachtnemer (uitvoering) is noodzakelijk om te komen tot zakelijke sturingsrelaties en de daarmee gepaard gaande doelmatigheidsprikkels. Hetzelfde geldt voor de scheiding tussen de rollen van eigenaar (beheersmatige kaderstelling) en opdrachtgever (beleidsinhoudelijke aansturing). Om als agentschap goed te kunnen functioneren, is relevant dat ook de omgeving (in casu het kerndepartement in zijn verschillende rollen) daartoe in staat is. Aanvullende investeringen op dit vlak zijn nodig.

Voor ogen moet overigens wel worden gehouden dat de optimale wijze van sturing en bekostiging niet voor alle agentschappen hetzelfde kan zijn. Een belangrijke factor is de aard van de primaire processen. Nader onderzoek op dit punt is in het kabinetsstandpunt aangekondigd.

33. Is de regering van mening dat het goed zou zijn ook te kijken naar de kritische afbreukrisico's?

Jazeker, en dat is in de evaluatie ook gebeurd. De extern onderzoeker heeft kort samengevat gekeken waarom bij bepaalde agentschappen de doelmatigheid er wel uitkomt en waarom bij bepaalde andere agentschappen dit niet het geval is. De succes- en faalfactoren blijken elkaars tegenpool te zijn en komen tot uitdrukking in de instellingsvoorwaarden.

34. Is de regering van mening dat betere resultaten kunnen worden behaald wanneer het personeel bij de agentschappen beter voor de veranderde/veranderende werkwijze is toegerust? Is de regering bereid een ontwikkeling in gang te zetten die hieraan tegemoet komt?

De toerusting van het personeel voor de andere werkwijze is van groot belang. Instrumenten van personeelsbeleid als werving /selectie en opleidingen zijn hierbij aan de orde. Daarnaast gaat één van de instellingsvoorwaarden over het proefdraaien met het resultaatgericht besturingsmodel en met de baten-lastenadministratie. De beste leereffecten voor zowel agentschap als opdrachtgevende beleidsdirectie en eigenaar wordt verkregen door in de praktijk ervaring op te doen. Om dit effect te vergroten wordt de verplichte periode van proefdraaien verlengd tot een heel begrotingsjaar.

36. Wanneer kan de Kamer de uitkomsten van het door de regering toegezegde onderzoek verwachten naar de 5%-norm en de mogelijkheid om koppelingen met risico's te leggen?

De inhoudelijke aspecten van het onderzoek zijn beschreven bij de beantwoording van vraag 13. De bedoeling is dat het onderzoek uiterlijk aan het eind van 2003 wordt afgrond. Prioriteit wordt in de tijd gegeven aan het opstellen van goede plannen van aanpak voor de kwaliteitsslag bij bestaande agentschappen.

37. Is de regering bereid om de agentschappen meer mogelijkheden te geven om - al dan niet in combinatie met de wijziging van de 5%-regeling - voor bepaalde kosten, bijvoorbeeld voor onderhoud, die door de jaren heen grote variaties kennen onder voorwaarden afzonderlijke egalisatiereserves toe te staan, zodat pieken in het resultaat kunnen worden afgevlakt en waardoor uiteindelijk op macroniveau een stabieler beeld kan ontstaan?

Het egaliseren in de tijd van het resultaat is nooit een doelstelling op zich. De financiële gevolgen van risicobeheersing vindt plaats in de vorm van eigen vermogen, voorzieningen of overdracht van de financiële gevolgen van risico's. In de beantwoording op de vragen 13 en 36 is ingegaan op de 5% maximering van het eigen vermogen. Daarnaast is van belang dat onder voorwaarden een beperkt aantal voorzieningen getroffen kan worden. Uitgangspunt vormt het Burgerlijk Wetboek en de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving. De regels die in het bedrijfsleven gesteld worden zijn de laatste jaren steeds strenger geworden en zullen ook voor de rijksoverheid worden toegepast. De overheid kent ook een aantal eigen regels. Eén daarvan is dat egalisatievoorzieningen alleen bij hoge mate van uitzondering worden toegestaan. Prijsstabilisatie richting burgers of bedrijven is dan vaak de belangrijkste reden en dat kan niet op een andere manier worden bereikt dan door het gebruik van egalisatievoorziening. Met het oog op de gevolgen voor begrotingsnormering ligt een oprekking die meer vrijheden geeft niet in de rede.

38. Is de regering bereid onderzoek te laten doen naar de wenselijkheid om agentschappen in positieve zin te prikkelen door het invoeren van een vorm van prestatiebeloning?

Resultaatbeloning, ook wel prestatiebeloning genoemd, is binnen de Rijksdienst de laatste jaren op verschillende manieren onderwerp geweest van systematisch onderzoek. Het kabinet is van oordeel dat de materie afdoende is onderzocht, een nieuw onderzoek is niet vereist.

1. Belevingsonderzoek 2001

In 2001 is door bureau Berenschot een onderzoek gehouden onder medewerkers en managers van de sector Rijk naar de ervaringen met en de mening over belonen . Respondenten van agentschappen zijn hierin niet afzonderlijk meegenomen. Wel is onderscheid gemaakt naar respondenten van verschillende typen organisaties: beleidsdirecties, stafdiensten, uitvoeringsorganisaties (b.v. Rijkswaterstaat, Dienst Justitiële Inrichtingen, Belastingdienst), toezicht- of uitvoeringsorganisaties (b.v. inspecties), wetenschappelijke /onderzoeksorganisaties (zoals planbureaus), adviesorganen en Hoge Colleges van Staat en overige organisaties. Uit dit onderzoek bleek onder meer dat managers behoefte hebben aan belonen van resultaten en dat er draagvlak is onder medewerkers voor deze beloningscomponent.

2. Modernisering beloningsstelsel

Het huidige beloningsstelsel biedt al mogelijkheden tot variabel belonen. Het totale bedrag voor variabele beloning in de sector Rijk bedroeg in 2002 circa ¤ 55 mln. (dat is 1% van de loonsom). De koppeling aan resultaatafspraken is momenteel echter facultatief.

In de CAO 2001-2002 is met de vakbonden afgesproken het beloningsstelsel van de sector Rijk (inclusief agentschappen) te moderniseren. In deze CAO wordt de toekenning van variabele beloning door middel van incidentele toeslagen nadrukkelijk gekoppeld aan de mate waarin vooraf afgesproken (extra) resultaten zijn gerealiseerd. De toeslag komt boven op het vaste salaris en is niet structureel.

Tevens zijn randvoorwaarden benoemd, waaraan voldaan moet worden voordat het gemoderniseerde beloningsstelsel kan worden ingevoerd, met name de verbetering van de beoordelings- en beloningscultuur binnen de sector Rijk. Daarnaast zou het nieuwe stelsel niet duurder mogen worden.

Door middel van een (jaarlijks te herhalen) Monitor is in het najaar van 2002 onderzocht in hoeverre het Rijk klaar is voor de introductie van een dergelijk flexibel beloningssysteem. Deze monitor is uitgevoerd door middel van een enquête onder medewerkers en managers en gestratificeerd naar de ministeries, de Hoge Colleges van Staat, de Dienst Justitiële Inrichtingen, de Belastingdienst en Rijkswaterstaat . Uit deze monitor blijkt dat op veel plaatsen binnen de Rijksdienst nog niet aan de randvoorwaarden wordt voldaan. Zo is slechts in beperkte mate sprake van een werkend stelsel van resultaatafspraken tussen medewerkers en leidinggevenden.

41. Kan de regering vermelden of de instelling van de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen aantoonbaar heeft geleid tot vermindering van tekortkomingen in het financieel management bij de agentschappen?

De taak van de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen is het toetsen van het voornemen tot verzelfstandiging (op het terrein van de centrale overheid) aan de relevante wet- en regelgeving en de bestaande beleidskaders. De combinatie van de in 2000 opnieuw geformuleerde instellingsvoorwaarden en het oprichten van de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen heeft geleid tot een meer systematische benadering van nieuwe verzelfstandigingvoorstellen. Of dit daadwerkelijk geleid heeft tot vermindering van functionele problemen is te vroeg om te zeggen. In het kabinetsstandpunt wordt dit op pagina 4 gemotiveerd. Naar aanleiding van de eerste rijksbrede evaluatie en de ervaringen bij de bestaande agentschappen zijn de verschillende (instellings)voorwaarden nader geoperationaliseerd en aangescherpt. De beleidsontwikkeling en kaderstelling rond de instelling van agentschappen is in 2001 afgerond. Ten tijde van de tweede rijksbrede evaluatie zijn pas twee agentschappen nieuwe stijl van start gegaan. Het is dus nog niet mogelijk om de huidige instellingsvoorwaarden empirisch te toetsen.

Datzelfde geldt voor het functioneren van de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen. De eerste ervaringen zijn overigens wel positief. Discussiepunten over de gewenste vormgeving worden sneller gekanaliseerd voor besluitvorming op hoger ambtelijk niveau. De betrokkenheid van de ambtelijke leiding bij de verzelfstandigingvoorstellen en de vormgeving van het resultaatgericht management is er eveneens door toegenomen.

42. Is het de regering bekend of er agentschappen zijn die intern weliswaar doelstellingen hebben met betrekking tot de kostprijsontwikkeling, maar deze niet in de begroting opnemen zoals die door de Kamer wordt behandeld?

43. Indien er agentschappen bestaan zoals die in de vorige vraag zijn bedoeld, kan de regering dan berichten waarom de Kamer deze informatie niet ontvangt? Kan worden uitgelegd waarom in de periode tussen 2001 en 2003 geen verbetering heeft plaatsgevonden?

Het streven naar meer doelmatigheid is inherent aan het agentschapmodel. Bij de nieuw gestarte agentschappen worden naast de prestatie-indicatoren ook meerjarige streefwaarden vermeld. Verder is ook van belang dat achteraf verantwoording wordt afgelegd over de gerealiseerde doelmatigheidsontwikkeling. Deze presentatie heeft zoals ook bij de beantwoording van vraag 39 uiteengezet niet bij alle agentschappen een gelijkwaardig en voldoende kwaliteitsniveau. Het is de regering niet bekend of er agentschappen zijn met doelstellingen voor de kostprijsontwikkeling die niet in de begroting zijn opgenomen.

44. Is het mogelijk om in de begrotingen voor 2004 de kostprijsontwikkeling van alle agentschappen te publiceren?

Voor een deel van de agentschappen zal dit zeker mogelijk zijn. Voor een aantal agentschappen is van belang dat eerst de nodige stappen moeten worden gezet voordat het mogelijk is de kostprijsontwikkeling goed neer te zetten. Het zal dus per agentschap verschillen of de informatie in de ontwerpbegroting 2004 dan wel 2005/2006 met een goed kwaliteitsniveau zal worden gepubliceerd.

47. Welke vruchten zal naar de mening van de regering de begeleiding van interne verzelfstandigingen vanuit de ministeries moeten afwerpen? Hoe wordt dit getoetst?

Op 17 maart 1994 is door de Ministerraad het Begeleidingsteam Verzelfstandigingen (ook wel BiFi-team genoemd) ingesteld. Dit is gebeurd naar aanleiding van de adviezen van de Commissie Sint zoals verwoord in het rapport "Verantwoord verzelfstandigen". Het begeleidingsteam heeft drie hoofdtaken: het begeleiden van individuele verzelfstandigingen, het voorbereiden van een advies aan de initiërende minister en het opbouwen en onderhouden van kennis rond verzelfstandigingen. De toetsende taak is naar aanleiding van de evaluatie van de totstandkoming van de Rijksgebouwendienst als agentschap belegd bij de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen die bestaat uit de directeuren-generaal Openbaar Bestuur (BZK) en Rijksbegroting (Financiën).

De begeleiding moet opleveren dat nieuwe interne verzelfstandigingen voldoen aan de instellingsvoorwaarden die aan deze agentschappen gesteld worden. De instellingsvoorwaarden vormen een kritische succesvoorwaarde voor het in de praktijk goed kunnen functioneren als agentschap. Door de groei van het aantal (kandidaat-) agentschappen is het steeds beter mogelijk bij nieuwe verzelfstandigingen door gebruik te maken van de ervaringen die al zijn opgedaan. Deze kennis en ervaring vormen ook het vertrekpunt voor de toetsing. De primaire processen binnen en tussen de agentschappen verschillen en geven accenten aan de invulling van het agentschapmodel voor een specifieke dienst.

Daarnaast wordt periodiek het beleid geëvalueerd om na te gaan of de uitgangspunten van het agentschapmodel nog optimaal zijn. Dat is de doelstelling van de rijksbrede evaluaties van het agentschapmodel. Individuele agentschappen evalueren zich zelf of laten zich evalueren om een oordeel over de kwaliteit van hun functioneren te vormen.

48. Is de regering van mening dat met de voorgestelde aanscherpingen van de instellingsvoorwaarden voor agentschappen de geconstateerde functionele problemen afdoende zullen worden opgelost? Zo ja, op welke termijn zullen naar verwachting deze problemen zijn opgelost?

Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat slechts bij 8 agentschappen een positieve doelmatigheidsontwikkeling kan worden aangetoond. De redenen hiervoor lopen uiteen: de geïdentificeerde producten en diensten vormen geen goed aangrijpingspunt voor sturing, er is geen kostprijsmodel, er is geen set prestatiegegevens beschikbaar die inzicht geeft in de ontwikkeling van de doelmatigheid in de tijd, er is geen sprake van sturing en bekostiging op output in de relatie tot het moederdepartement, er is geen risicobeleid geformuleerd enzovoort. De genoemde redenen maken allemaal deel uit van de aangescherpte instellingsvoorwaarden en vormen het fundament onder het resultaatgerichte besturingsmodel. De verwachting bestaat dat wanneer de noodzakelijke aanpassingen bij individuele agentschappen worden aangebracht, zij een beter uitgangspunt hebben om doelmatig te kunnen functioneren. Op 31 december 2004 zou deze situatie moeten zijn bereikt.

49. Hoe is de regering van plan te toetsen of de geconstateerde functionele problemen afdoende zijn opgelost?

De toetsing van de geconstateerde functionele problemen bij de bestaande agentschappen gebeurt in principe op dezelfde wijze als de toetsing bij kandidaat-agentschappen. Vanuit ervaring is het BiFi-team in staat te beoordelen of een beoogde vormgeving van een agentschap ook in de praktijk kan werken. Weeffouten in de beoogde vormgeving worden op deze wijze voorkomen dan wel weggenomen. Er is voor gekozen om voor de bestaande agentschappen gericht te werk te gaan. In het plan van aanpak dat voor de bestaande agentschappen wordt opgesteld, wordt aangeven aan welke instellingsvoorwaarden een bestaand agentschap niet (langer) voldoet. Een self assessment instrument is daartoe ontwikkeld. Op deze wijze kan de capaciteit gericht op het oplossen van de functionele problemen worden ingezet.

---

Waarderen en belonen binnen de sector Rijk, onderzoek verricht door Berenschot in opdracht van het ministerie van BZK, augustus 2001

Monitor Waarderen en Belonen, onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Research voor Beleid BV, december 2002

woensdag 21 mei 2003