European Commission

IP/03/713

Brussel, 21 mei 2003

Openbare financiën in 2003: evenwicht zoeken tussen begrotingsconsolidatie en aanzwengeling van economie

In een mededeling over de stand van de openbare financiën in de EMU doet de Europese Commissie vandaag een oproep om een coherente middellange-termijnstrategie voor de Unie die tegelijkertijd het probleem van de groeiende begrotingsonevenwichtigheden en de behoefte aan stimulering van de groei overeenkomstig de strategie van Lissabon aanpakt. De Commissie is, evenals verschillende toekomstige lidstaten, bezorgd dat slechts een deel van de verslechtering van de begrotingssituaties te verklaren is door conjunctuureffecten. Pedro Solbes, Commissielid voor economische en monetaire zaken, verklaarde: "Het is van essentieel belang dat de lidstaten de beleidsrichtsnoeren ten uitvoer leggen die de Europese Raad in maart heeft gegeven en waarin wordt gezocht naar een evenwicht tussen begrotingsconsolidatie en aanzwengeling van de economie en versterking van het groeipotentieel. Het is de combinatie van begrotingsconsolidatie en structuurhervorming die de beste vooruitzichten biedt om de werkgelegenheids- en groeidoelstellingen van de strategie van Lissabon te verwezenlijken. Er moeten moeilijke keuzen worden gemaakt en er zijn geen kant-en-klare oplossingen. Ik voel mij echter gesterkt door de hernieuwde bereidheid de diepgewortelde structurele problemen aan te pakken en door het groeiende bewustzijn van de noodzaak zich voor te bereiden op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Het is nu aan de lidstaten om ambitieuze hervormingprogramma's door te voeren".

De mededeling van de Commissie verschijnt op hetzelfde ogenblik als het vierde jaarverslag over de openbare financiën in de EMU dat is opgesteld door het Directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken. Dit verslag maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie om het onderzoek en de controle van het begrotingsbeleid in de EMU te verbeteren en meer nadruk te leggen op kwaliteit en houdbaarheid van de openbare financiën. Voorts is het verslag een verdere stap naar de geleidelijke opname van de kandidaat-lidstaten in het EU-kader voor begrotingscontrole. In het verslag worden de voornaamste uitdagingen voor de begrotingspolitiek aangegeven:

* landen van de eurozone met een begrotingstekort moeten blijven streven naar een structurele begrotingsconsolidatie. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie en de conclusies van de Europese Raad is een verbetering van ten minste 0,5% van het BBP per jaar, gecorrigeerd voor de conjunctuur, nodig om het begrotingsevenwicht te benaderen;

* goed doordachte begrotingsconsolidatiestrategieën die eerder op besnoeiingen dan op belastingverhogingen gericht zijn, kunnen een positieve invloed hebben op de groei, vooral als zij worden gecombineerd met de essentiële structuurhervormingen die worden aangegeven in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en die deel uitmaken van de strategie van Lissabon;
* in bijna de helft van de lidstaten komt de houdbaarheid van de openbare financiën in gevaar door de vergrijzing. Om een duurzame ontwikkeling te bereiken, moeten lidstaten met een begrotingstekort in de eerste plaats het SGP-doel van een begroting "in evenwicht of met een overschot" verwezenlijken. Maar zelfs dan bestaat er nog een groot financieringstekort in veel lidstaten. Om dit te verhelpen wordt beter niet gebruik gemaakt van belastingverhogingen (vooral die op arbeid), maar van reducties van leeftijdsgebonden uitgaven door hervorming van de pensioenregelingen en de zorgstelsels en/of verlaging van niet-leeftijdsgebonden primaire uitgaven.

Recente budgettaire ontwikkelingen en vooruitzichten

Het nominale begrotingstekort voor de eurozone als geheel is toegenomen van 1,6% van het BBP in 2001 tot 2,2% in 2002, en volgens de laatste prognoses van de Commissie zal het oplopen tot 2,5% in 2003. Eind 2002 hadden slechts zes lidstaten, waarvan vier uit de eurozone, een begrotingssituatie (zowel nominaal als gecorrigeerd voor de conjunctuur) die voldeed aan de eis van het stabiliteits- en groeipact (evenwicht of overschot), terwijl twee landen van de eurozone (met de helft van de productie van de eurozone) een tekort hadden dat boven de referentiewaarde 3% van het BBP lag. De verslechtering van de nominale tekorten is slechts gedeeltelijk te verklaren door de economische achteruitgang en heeft ook te maken met een discretionaire versoepeling van de begrotingspolitiek in sommige lidstaten in de laatste twee jaren door een combinatie van ongedekte belastingverlagingen, discretionaire uitgavenverhogingen en ontsporingen bij de uitvoering van de begroting. Voor de middellange termijn hebben de meeste lidstaten in de laatste bijwerking van de stabiliteits- en convergentieprogramma's de toezegging gedaan om tegen 2005 of 2006 een sluitende begroting of een begrotingsoverschot te bereiken. De landen die nog steeds een groot voor de conjunctuur gecorrigeerd begrotingstekort kennen hebben deze termijn evenwel verschoven tot 2006 of 2007, en zelfs deze termijn kan slechts worden gehaald als bijkomende consolidatiemaatregelen worden genomen.

Uitvoering van de overeenkomst van de Europese Raad van Barcelona over de versterking van de coördinatie van de begrotingspolitiek

De Europese Raad van maart 2003 heeft beleidsconclusies goedgekeurd over de coördinatie van de begrotingspolitiek in de EMU. Overeengekomen werd dat alle landen van de eurzone met een begrotingstekort zouden streven naar een jaarlijkse verbetering van het voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingstekort met ten minste 0,5% van het BBP. De automatische stabilisatoren moeten symmetrisch werken gedurende de conjunctuurcyclus en het is vooral van belang een procyclische versoepeling van de begrotingspolitiek te voorkomen in goede tijden. De Europese Raad wees ook nog op het belang van een snelle reductie van de staatsschuld tot de referentiewaarde 60% van het BBP.

Het is mogelijk tegelijkertijd een consistente aanpak te volgen die een evenwicht zoekt tussen begrotingsconsolidatie, aanzwengeling van de economie en versterking van het groeipotentieel.

Grote vooruitgang is geboekt in het kader van de begrotingscontrole

In het verslag over de openbare financiën in de EMU - 2003 worden drie terreinen belicht waar belangrijke vorderingen zijn gemaakt in het kader van de begrotingscontrole. In de eerste plaats verloopt de integratie van de kandidaat-lidstaten in het begrotingscontrolekader van de EU probleemloos en worden voor alle kandidaat-lidstaten prognoses gegeven samen met die voor de EU-landen, tegelijk met het onderzoek van de economische pretoetredingsprogramma's.

In de tweede plaats is de houdbaarheid van de openbare financiën opnieuw bekeken op basis van de geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's 2002, hetgeen tot krachtige beleidsconclusies van de Raad heeft geleid. Het risico op een onhoudbare ontwikkeling bestaat in ongeveer de helft van de lidstaten, vooral België, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Portugal. In de derde plaats is het beheer van de begrotingsstatistiek verbeterd met een overeenkomst over een code van goede praktijken.

Werkt begrotingsconsolidatie altijd contraherend?

Een van de dringendste beleidsvraagstukken betreft de invloed van begrotingsconsolidatie op de productie tegen de huidige achtergrond van trage economische groei. Uit een empirische analyse van de ervaringen van de lidstaten blijkt evenwel dat ongeveer de helft van de perioden van begrotingsconsolidatie van de laatste drie decennia vergezeld is gegaan van een versnelling van de economische groei. Bijkomende simulaties van de Commissie bevestigen dat een goed doordachte (eerder via besnoeiingen dan belastingverhogingen) begrotingsconsolidatie de productie en de werkgelegenheid op middellange termijn kan doen toenemen. Het effect kan zelfs op korte termijn positief zijn, als de begrotingsconsolidatie gecombineerd wordt met structurele hervormingen van de factor- en productmarkten en een accomoderende monetaire politiek.

Overheidsinvesteringen

In het verslag van dit jaar gaat bijzondere aandacht naar de overheidsinvesteringen, die in de laatste decennia in verhouding tot het BBP zijn afgenomen. Bij zorgvuldig onderzoek van de gegevens blijkt er geen duidelijk verband te bestaan tussen de afname van de overheidsinvesteringen en de budgettaire voorschriften van de EU. Lagere uitgaven voor overheidsinvesteringen kunnen vaak worden verklaard door factoren zoals structurele veranderingen in de economie en de verschuivende grenzen tussen openbare en particuliere investeringen als gevolg van het privatiseringsproces. De belangrijke betekenis van de overheidsinvesteringen wordt erkend in het bestaande kader voor begrotingscontrole. In de mededeling over de versterking van de coördinatie van de begrotingspolitiek werd getracht rekening te houden met de budgettaire gevolgen van grote investeringsprojecten en tegelijk met de behoefte aan gezonde en houdbare openbare financiën. In het verslag worden ook overtuigende theoretische en praktische argumenten gegeven tegen het financieren van overheidsinvesteringen met leningen. Dit zou niet alleen leiden tot grotere begrotingstekorten, maar ook tot een scheeftrekking ten voordele van materieel kapitaal en ten nadele van menselijk en kenniskapitaal.

Inspanningen van de lidstaten om te voldoen aan de budgettaire eisen van de EU: regels voor uitgaven en betrekkingen tussen de verschillende overheidsniveaus

Het verslag bevat ook een hoofdstuk over hetgeen de lidstaten van elkaar kunnen leren met betrekking tot de organisatie van hun begrotingsprocedure. Veel lidstaten hebben de laatste jaren uitgavenregels ingevoerd als middel ter verbetering van het beheer van hun overheidsfinanciën en om uitgavenposten die aan overschrijdingen onderhevig zijn beter te kunnen controleren. Enkele hebben ook een zogenaamd nationaal stabiliteitspact vastgesteld om ervoor te zorgen dat alle overheidsniveaus, van lagere tot centrale overheid, hun bijdrage leveren om de begrotingsstreefcijfers te halen die voor het land als geheel zijn vastgesteld. Hoewel de beschikbare voorlopige gegevens positief mogen worden beoordeeld, zal nader onderzoek nodig zijn om de doeltreffendheid van deze procedures te controleren. De Commissie zal een hoofdrol moeten spelen in de verspreiding van goede praktijken.

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_e n.htm