Invoering baten-lastenstelsel bij het Rijk is logische stap
Beoogd baten-lastenstelsel sluit nog niet aan bij gangbare spelregels
De Algemene Rekenkamer is positief over de invoering van een baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid. Maar zij vindt ook dat het kabinet in zijn huidige voorstel nog onvoldoende aansluiting zoekt bij stelsels en standaarden, zoals deze bij de provincies en gemeenten, in het buitenland en in de private sector gebruikelijk zijn. Hierdoor wordt de meerwaarde die het stelsel kan bieden, niet ten volle benut. Dit zegt de Algemene Rekenkamer in het rapport Begroting en verantwoording in balans dat zij vandaag publiceert.
Het baten-lastenstelsel komt op termijn in de plaats van het huidige verplichtingen-kasstelsel. In een verplichtingen-kasstelsel staan de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten centraal. Bij een baten-lastenstelsel is de aandacht gevestigd op de kosten (lasten) en opbrengsten (baten), in samenhang met de bezittingen en schulden. Invoering van een baten-lastenstelsel bij het Rijk betekent meer dan het toepassen van een bedrijfsmatige boekhoudmethode in de overheidssector. De invoering van het baten-lastenstelsel is een grote operatie en heeft vergaande gevolgen voor de begrotingen, de financiële verantwoordingen en de bedrijfs-voering. Voor de Tweede Kamer heeft de gewijzigde informatie-voorziening met name consequenties voor haar controletaken en de invulling van haar budgetrecht.
Voorgesteld baten-lastenstelsel is minimale variant Het kabinet heeft voorgesteld over te stappen naar een beperkte variant van het baten-lastenstelsel, Eigentijds Begroten. Zij kiest voor een beperkte variant van het stelsel uit overwegingen van eenvoud, eenduidigheid en eigenheid van de overheid. De Algemene Rekenkamer is van mening dat deze variant in feite geen baten-lastenstelsel is, maar slechts een 'lasten'stelsel. In het voorgestelde stelsel is volgens de Algemene Rekenkamer sprake van een 'uitgeklede ' balans en een 'uitgeklede' staat van baten en lasten. Elementaire onderdelen van een integraal baten-lastenstelsel zoals de bepaling van een resultaat (baten minus lasten), onderscheid tussen vreemd en eigen vermogen en vorming van voorzieningen ontbreken.
Overheidsboekhouding versus nationale rekeningen
Ook de keuze voor de methode waarmee bepaald wordt in welke gevallen en voor welk bedrag activa op de balans worden opgenomen is een kritiekpunt. In Eigentijds Begroten is een afwijkende lijn gehanteerd door niet aan te sluiten bij gebruikelijke grondslagen voor de overheids-boekhouding, maar bij de statistische standaard voor het opstellen van de nationale rekeningen (national accounting). Deze op macroniveau ontworpen set van regels is echter niet ontworpen voor het op micro-niveau opstellen van begrotingen en financiële verantwoordingen van overheidsorganisaties (government accounting). De Algemene Reken-kamer stelt vast dat nationaal en internationaal het baten-lastenstelsel op uiteenlopende wijzen wordt ingevuld. Wel wordt in het algemeen voor een volledig stelsel gekozen, dat geënt is op de standaarden voor de private sector. Gezien het toenemend belang van internationale en Europese harmonisatie van financiële informatieverstrekking wordt verwacht dat overleg zal worden gevoerd om meer eenheid tot stand te brengen.
Baten-lastenstelsel moet aansluiten bij gangbare spelregels De Algemene Rekenkamer acht het om redenen van consistentie, controleerbaarheid en doelmatigheid verstandig om toe te werken naar een volwaardig en volledig baten-lastenstelsel dat voor alle onderdelen van het Rijk gelijk is en dat voldoet aan gangbare bedrijfseconomische spelregels en dat zowel voor de begroting als voor de financiële verantwoording wordt toegepast. Ook de rol die de kasuitgaven in het nieuwe stelsel moeten spelen zijn met het oog op het budgetrecht van de Tweede Kamer en de begrotingsbeheersing een belangrijk discussiepunt.
Voorbeeld: verplichtingen-kasstelsel versus baten-lastenstelsel Binnen het huidige verplichtingen-kasstelsel wordt in de begroting en verantwoording alleen gekeken naar het jaar waarin een uitgave wordt gedaan. Als in een bepaald jaar een investering wordt gedaan van ¬100 miljoen en het kapitaalgoed wordt vijf jaar lang gebruikt, dan komt het bedrag alleen in het jaar dat de uitgave is gedaan op de begroting te staan. In dat jaar wordt de begroting met ¬100 miljoen belast.
Bij een baten-lastenstelsel komen de kosten van kapitaaluitgaven gespreid ten laste van de begrotingen in die jaren waarin de investering tot gebruik leidt. In het voorbeeld is er sprake van een totaal aan uitgaven van ¬100 miljoen voor een kapitaalgoed dat vijf jaar lang wordt gebruikt. In elk van de vijf jaren wordt de begroting belast met een bedrag van ¬20 miljoen. In een baten-lastenstelsel is er een beter inzicht in de jaarlijkse kosten van beleid.