Ministerie van Justitie
Het gebruik van het Cliëntvolgsysteem-Jeugdcriminaliteit
P. van Amersfoort, O. Nauta, Y. van Heerwaarden, m.m.v. B. van Dijk
DSP-groep, Amsterdam, 2002
Bestellingen: DSP-groep, tel. 020 6257537, fax 020 627
4759, e-mail: dsp@dsp-groep.nl
Kenmerk: EWB 02.078
Samenvatting
Doel, onderzoeksvragen en opzet
In het kader van de aanpak van jeugdcriminaliteit adviseerde de
commissie van Van Montfrans (Met de neus op de feiten, 1994) onder
andere om tot een cliëntvolgsysteem te komen. Het
Cliëntvolgsysteem-Jeugdcriminaliteit (CVS-JC) biedt de mogelijkheid
voor de politie, het OM en de Raad voor de Kinderbescherming om
inzicht te verkrijgen in de diverse registraties van (eerdere)
contacten met de jeugdige criminelen. In opdracht van het WODC van het
Ministerie van Justitie heeft DSP-groep een onderzoek uitgevoerd naar
het gebruik van het CVS-JC. In dit onderzoek staat de vraag naar het
huidige gebruik van het CVS-JC en de toekomst van dit systeem
centraal. De probleemstelling van dit onderzoek is:
Welke kenmerken en factoren bepalen het huidige gebruik van het CVS-JC
en hoe kan gewerkt worden naar een gewenst (optimaal) gebruik van dit
systeem?
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden is een vijftal
onderzoeksvragen gehanteerd:
* Aan welke informatie hebben de betreffende partners behoefte?
* Welke eisen stellen de gebruikers/ partners aan deze informatie?
* Hoe verlopen het werkproces, de informatievoorziening en de
onttrekking van gegevens bij de verschillende gebruikers?
* Welke succes- en faalfactoren doen zich voor bij de betreffende
partners bij het gebruik van het CVS-JC?
* Welke aanbevelingen kunnen gedaan worden om het gebruik van het
CVS-JC te optimaliseren?
Het onderzoek heeft uit drie verschillende onderdelen bestaan:
* In de eerste plaats is aan de hand van bronnenonderzoek inzicht
verkregen in de richtlijnen die zijn vastgesteld met betrekking
tot een gewenst gebruik van het CVS-JC door de betreffende
instanties. Hierbij is ook onderzoek gedaan naar de totstandkoming
van het systeem.
* Vervolgens is gekeken naar de inhoud van het CVS-JC. De verkregen
informatie heeft voornamelijk inzicht gegeven in het gebruik van
het systeem qua intensiteit en de vulling ervan.
* Tenslotte is een vijftigtal interviews gehouden met sleutelfiguren
in de betreffende organisaties. Hierbij is een onderscheid gemaakt
tussen informatiegebruikers en betrokken functionarissen op
tactisch en strategisch niveau.
Om binnen beperkte tijd een zo representatief mogelijk beeld te
krijgen is het onderzoek uitgevoerd in zes gebieden: Leeuwarden,
Almelo, Haarlem, Utrecht, Rotterdam en Den Bosch. Binnen deze gebieden
zijn alle betrokken partijen geïnterviewd.
Conclusies en aanbevelingen
Het algemene doel van het CVS-JC zoals dat bij de start werd
geformuleerd was om een historisch en actueel strafrechtelijk CV-tje
van personen te registreren in een systeem dat door alle aangesloten
organisaties gevoed en bevraagd kan worden. In de vertaling naar het
gebruik binnen de werkprocessen is men weinig concreet geweest. Iedere
organisatie, en daarbinnen ieder werkgebied, heeft zijn eigen
betekenis toegekend aan het systeem. Dit heeft zich vertaald in
verschil in gebruik. Binnen het ene werkgebied wordt het CVS-JC
regelmatig geraadpleegd, terwijl het elders nauwelijks bevraagd wordt.
Dit wordt vooral bepaald door de mate waarin het aan de eis voldoet
dat het óf werk uit handen neemt óf dat het relevante informatie
oplevert.
Aan deze eis wordt lang niet altijd voldaan.
Hier zijn verschillende redenen voor:
* De aanwezigheid van alternatieve informatiebronnen die
vergelijkbare of betere informatie over de verdachte verschaffen
dan het CVS-JC. De politie en het OM zijn vaak van mening dat zij,
dankzij hun eigen systemen, reeds over een goede informatiepositie
beschikken en dat een extra CVS-JC bevraging nauwelijks nieuwe
feiten boven water brengt.
* De aanwezigheid van structurele overlegmomenten voor de
ketenpartners, beperkt de meerwaarde van het CVS-JC. Hechte
samenwerking tussen de ketenpartners vereenvoudigt de
kennisoverdracht. Daar waar bijvoorbeeld eenvoudig informatie kan
worden aangevraagd bij de andere partners, blijkt raadpleging van
het CVS-JC geringer.
* De ervaringen met de informatie in het systeem met betrekking tot
volledigheid en betrouwbaarheid zijn niet positief. De
geïnterviewde gebruikers zijn doorgaans van mening dat de
informatie in het CVS-JC onbetrouwbaar is. Ongeacht het feit of
deze opvatting juist is, wordt hierdoor het gebruik beïnvloedt. De
Raad is minder sceptisch over de kwaliteit van de gegevens.
* Het gebruik van het CVS-JC wordt in belangrijke mate beïnvloed
door keuzes van het management. Zowel op lokaal als op regionaal
niveau verschillen deze sterk. Binnen de ene locatie wordt bepaald
dat een CVS-JC raadpleging standaard in het werkproces opgenomen
wordt, terwijl op een andere plek de werknemers niet eens op de
hoogte zijn van het bestaan van het systeem. De grote regionale
verschillen worden versterkt door het vrijblijvende karakter van
het gebruik van het systeem.
Het CVS-JC lijkt in dit kader zijn bestaansrecht vooral te ontlenen
aan de landelijke dekking, de snelle opvraagbaarheid van de gegevens
bij spoedzaken, de informatie ten aanzien van Halt-verwijzingen en
eventueel de detentiegegevens van de verdachten. De gebruikers geven
zonder uitzondering aan de wens te hebben dat de informatie
specifieker moet worden en dat meer partners gegevens aan het systeem
moeten leveren. Als dit zou kunnen, zijn vrijwel alle geïnterviewden
voorstander van het behoud van het CVS-JC.
De politie lijkt op dit moment de meeste problemen te ondervinden,
zowel qua gebruik als op het gebied van de kwaliteitscontrole van de
data. Registraties in de bedrijfsprocessensystemen zijn vaak vervuild
of onvolledig. Met name het GBA nummer ontbreekt regelmatig.
Registraties waarbij dit nummer ontbreekt worden niet opgenomen in het
CVS-JC. Omdat slechts weinig verbalisanten op de hoogte zijn van het
belang van volledige registratie gaat het vaak mis. Daarbij kent ook
het managementniveau slechts beperkte prioriteit toe aan
kwaliteitsverbetering van de data. Dit leidt weer tot
onbetrouwbaarheid van het systeem en daardoor weer tot een verminderd
gebruik.
Functionarissen met meer specifieke taken op het gebied van jeugd
lijken het systeem het vaakst te raadplegen. De politie is weinig
enthousiast over het gebruiksgemak van de CVS-JC module in het eigen
bedrijfsprocessysteem. De bevragingen duren lang en de afkortingen van
meldingen van de andere partners zijn onduidelijk.
De uitvoerende executieve diensten zijn verder niet goed opgeleid om
het CVS-JC te raadplegen en te betrekken in het werkproces rond
jeugdzaken. Overigens is het belangrijk op te merken dat de
politiepraktijk gekenmerkt wordt door continue verandering. Dit heeft
tot gevolg dat ieder nieuw systeem of iedere nieuwe procedure met
scepsis ontvangen wordt. Door de werkdruk en de overvloed van
procedures en protocollen geeft men vaak te kennen onder een
'overkill' aan informatie te lijden en weinig behoefte te hebben aan
nieuwe systemen; dit heeft het gebruik van het CVS-JC zeker geen goed
gedaan.
De implementatie van het systeem is bij de Raad voor de
Kinderbescherming nogal ongelukkig verlopen. De vroegtijdige
landelijke invoering ervan liep niet synchroon met de andere partners.
Terwijl het gebruik uitgelegd werd, kon er in de praktijk nog lang
niet altijd mee gewerkt worden. Het draagvlak en de bekendheid hebben
hieronder geleden.
In meer dan de helft van de onderzochte werkgebieden van de Raad wordt
het CVS-JC vrijwel standaard geraadpleegd. Er zijn echter ook
vestigingen waar het systeem slechts bij een selecte groep bekend is.
De Raad is van de drie ketenpartners het meest positief over het
systeem en uitte de minste bezwaren ten aanzien van de betrouwbaarheid
van de gegevens.
Het CVS-JC wordt het meest toegepast ter ondersteuning van en
voorbereiding op het raadsonderzoek. Daarnaast is het CVS-JC ook een
rol gaan spelen bij casusoverleg, waar soms een uitdraai gebruikt
wordt als samenvatting van het strafrechtelijke profiel van de
verdachte.
Uit het onderzoek is gebleken dat de Raad zelf ook te maken heeft met
onvolledigheid in de aanlevering van de registraties. Een grove
schatting leert dat 10 à 15% van de dossiers geen GBA nummer kent en
dus net als bij de politie buiten het zicht van het CVS-JC blijft.
In de meeste arrondissementen van het Openbaar Ministerie heeft het
systeem, vooral binnen de jeugdclusters, brede bekendheid. Dit
betekent overigens nog niet dat het bij iedere zaak geraadpleegd
wordt. Bij de helft van de onderzochte vestigingen maakt het CVS-JC
een vast onderdeel uit van het dossieronderzoek. In de andere gevallen
raadpleegt men alleen wanneer men het noodzakelijk acht. Alle
geïnterviewden zijn van mening dat de informatie niet volledig is,
zodat het CVS-JC alleen de functie van extra controlemiddel vervult.
Men zegt verder dat men over het algemeen over een goede
informatiepositie beschikt en dat het systeem daarom nauwelijks nieuwe
gegevens oplevert.
Het CVS-JC kent verschillende kinderziektes, met het gevolg dat het
systeem technisch gezien (nog) niet heeft kunnen functioneren zoals
bedoeld was. Een vraag over het bestaansrecht van het CVS-JC kan naar
onze mening beter gesteld worden als alle technische problemen
verholpen zijn en de volledigheid en de betrouwbaarheid van het
systeem is verbeterd.
Een belangrijk beoordelingscriterium voor de levensvatbaarheid van het
systeem is de doelstelling van het CVS-JC. Omdat deze nooit uitgewerkt
is, kan de praktijk niet getoetst worden aan een beoogd resultaat.
Willen de ketenpartners in de toekomst een definitief besluit nemen
over het voortbestaan van het CVS-JC dan is het van wezenlijk belang
dat het algemene doel expliciet vertaald wordt naar de praktijk van
het werkproces.
Binnen de aanbevelingen maken we onderscheid tussen technische en
organisatorische verbeterpunten. Bij het opstellen van de
aanbevelingen hebben wij ons laten leiden door het uitgangspunt dat de
prioriteit moet liggen bij het goed laten gebruiken van het systeem
door de huidige partners. Men moet zich niet laten verleiden tot een
vlucht naar voren, door op korte termijn nieuwe partners aan te
sluiten en nieuwe informatie in het systeem op te slaan. Op basis van
de bevindingen uit het onderzoek komen wij tot de volgende concrete
aanbevelingen:
* Door vertegenwoordigers van het OM, de Raad, de politie en het
ministerie van Justitie moeten concrete doelstellingen voor het
CVS-JC worden geformuleerd.
* De handmatige verwerking van zaken moet worden gestaakt. De
vulling van het CVS-JC moet volledig worden geautomatiseerd.
* Grote prioriteit moet worden toegekend aan het oplossen van de
GBA-problematiek binnen de bedrijfsprocessystemen. De
GBA-bevraging bij de politie moet, rekening houdend met de
ontwikkeling van de personenserver, in de toekomst volledig
geautomatiseerd plaatsvinden.
* Het CVS-JC moet uitsluitend in de webversie door worden ontwikkeld
en de politie moet zo snel mogelijk, voor zover nog niet aanwezig,
toegang krijgen tot deze applicatie. In het verlengde daarvan
dient de ondersteuning en bevraging via de
bedrijfsprocessensystemen bij de politie stop gezet te worden.
* De CJD moet het niet aanleveren van registratiegegevens door de
diverse partijen tijdig signaleren en direct daarvan melding maken
bij de verantwoordelijke binnen de organisaties.
* In zoverre de politie geen verantwoordelijke kent voor het CVS-JC
op regioniveau dient deze aangewezen te worden.
* Binnen de politieorganisatie moet, wanneer veranderingen in
bedrijfsprocessensysteem plaatsvinden (nieuwe versie, ander
systeem), prioriteit verleend worden aan het herschrijven van de
programmatuur, zodat zo snel mogelijk weer data geleverd kunnen
worden.
* Meer in het algemeen moet nader onderzoek worden verricht naar de
knelpunten ten aanzien van de interface tussen de politiesystemen
en het CVS-JC, zodat de overdracht van informatie ook op de
langere termijn gewaarborgd kan worden.
* Onderzocht moet worden of het mogelijk is om een uniek zaaknummer
te maken dat in één oogopslag duidelijk maakt wat bij wat hoort,
zodat duidelijk wordt in het CVS-JC hoe een zaak van begin tot
einde door de ketenpartners verwerkt is.
* Voor het optimaal functioneren en draaiende houden van het CVS-JC
is het noodzakelijk dat alle regio's vertegenwoordigd zijn in de
gebruikersraad.
* Het functioneren van de gebruikersraad moet verbeteren; op
gesignaleerde problemen moet vroegtijdig, snel en consequent (waar
hoorden we die termen eerder) worden gereageerd. Heldere afspraken
over wie op welke termijn actie onderneemt moeten door middel van
een actiepuntenlijst worden vastgelegd.
* Voor het verbeteren van het draagvlak en het gebruik is het
wenselijk dat het CVS-JC opgenomen wordt in de
opleidingsprogramma's van de ketenpartners.
* Wij bevelen aan terughoudend te zijn bij het verdiepen van de
informatie van de huidige registratie items en het uitbreiden van
het systeem met nieuwe partners. Weliswaar is binnen het veld
veelal de wens geuit de registratie te verdiepen en te verbreden,
maar het is wenselijk eerst het huidige gebruik te verbeteren.
* Als een mogelijke nieuwe functionaliteit is het meten van
doorlooptijden ter sprake gekomen. Wij bevelen aan de
doorlooptijden pas op basis van het CVS-JC te gaan meten wanneer
alle genoemde kinderziektes genezen zijn. Op dit moment is het
systeem ongeschikt om aan deze mogelijk nieuwe doelstelling te
kunnen voldoen.
Volledig rapport in pdf
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
Laatst gewijzigd: 26-03-2003