Notitie inzake deelname aan verkiezingswaarnemingsmissies van leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
19 maart 2003
Behandeld
Irene Plugge
Kenmerk
DMV/VG-43b/03
Telefoon
+31 (0)70 348.6697
Blad
1/2
Fax
+31 (0)70 348.4486
Bijlage(n)
2
E-Mail
irene.plugge@minbuza.nl
Betreft
Overzicht mogelijke verkiezingswaarneming 2003
Notitie `Waarnemen bij verkiezingen door Leden van de Eerste en Tweede
Kamer der Staten-Generaal'
Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris voor
Ontwikkelingssamenwerking, een overzicht aan van in 2003 geplande
verkiezingen elders, waarbij Nederland zou kunnen deelnemen aan
eventuele waarnemingsmissies.
Graag wil ik benadrukken dat het slechts om een indicatief overzicht
gaat. In veel gevallen is de precieze datum nog niet bekend, is
uitstel niet uitgesloten, is het nog niet zeker of er internationale
waarnemers zullen worden uitgenodigd door de desbetreffende
autoriteiten. Over de uitgangspunten van het Nederlandse beleid bent u
geïnformeerd bij brief d.d. 23 januari 1997 (Kamerstuk 25223 nr. 1)
en bij brief d.d. 25 oktober 1999.
Zoals te doen gebruikelijk zal ik de Kamer op de hoogte stellen zodra
besloten is tot Nederlandse deelname aan bepaalde
verkiezingswaarnemingmissies, om Kamerleden in de gelegenheid te
stellen hun belangstelling voor deelname te tonen.
Tevens stuur ik u hierbij de notitie `Waarnemen bij verkiezingen door
Leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal'. Deze notitie
beoogt het kader te verduidelijken waarbinnen deelname van
parlementariërs aan verkiezingswaarneming in regeringsverband plaats
vindt. Hierbij is zowel staand beleid van Nederlandse zijde als van de
zijde van internationale organisaties als uitgangspunt genomen. Daar
waar mogelijk zal flexibiliteit worden betracht om recht te doen aan
de bijzondere positie van parlementariërs bij deelname aan
waarnemingsmissies.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Bijlagen:
· Overzicht mogelijke verkiezingswaarneming 2003
· Notitie `Waarnemen bij verkiezingen door Leden van de Eerste
en Tweede Kamer der Staten-Generaal'
Bijlage 1 3/3/03
Overzicht verkiezingen 2003
Maart
Geen
April
12 april 2003 tot en met 3 mei 2003
Nigeria: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen
23 april 2003
Guinee-Bissau: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen
27 april 2003
Jemen: parlementsverkiezingen
Mei
25 mei 2003
Armenië: parlementsverkiezingen
Juni
Geen
Juli
27 juli 2003
Cambodja: algemene verkiezingen
September
Geen
Oktober
Azerbeidzjan: presidentsverkiezingen (geen datum bekend)
November
Guatemala: algemene verkiezingen (geen datum bekend)
December
21 december 2003
Russische Federatie: parlementsverkiezingen
Geen maand of datum bekend
voorjaar 2003
Haïti: parlementsverkiezingen
najaar 2003
Rwanda: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen
najaar 2003
Albanië: lokale verkiezingen
Georgië: parlementsverkiezingen staan gepland voor 2003
Palestijnse Gebieden: parlementsverkiezingen staan gepland voor 2003
Notitie inzake deelname aan verkiezingswaarnemingsmissies van leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
Inleiding
Sinds 1992 heeft de Nederlandse regering veelvuldig medewerking
verleend aan internationale verkiezingswaarneming in de vorm van
officiële waarnemingsmissies, onder auspiciën van de regering. De
veelvuldige deelname onderstreept het belang dat de regering hecht aan
verkiezingen als een essentiële bijdrage aan
democratiseringsprocessen. Verkiezingswaarneming is in het bredere
kader van bevordering van democratisering en respect voor de
mensenrechten een belangrijk instrument.
Parlementariërs vervullen hierbij een belangrijke rol. Zij
verpersoonlijken ons democratisch bestel en onze ervaring met
democratische processen en brengen een specifieke expertise aangaande
verkiezingen en democratische instituties met zich mee. Daarom hecht
de regering grote waarde aan deelname van parlementariërs in door haar
uitgezonden waarnemingsmissies.
Deze notitie beoogt het kader te verduidelijken waarbinnen deelname
van parlementariërs aan verkiezingswaarneming in regeringsverband
plaats vindt. Hierbij is zowel staand beleid van Nederlandse zijde als
van de zijde van internationale organisaties als uitgangspunt genomen.
Binnen dit kader zal, daar waar dat mogelijk is, flexibiliteit worden
betracht om recht te doen aan de bijzondere positie van
parlementariërs bij deelname aan waarnemingsmissies.
Besluitvorming omtrent inzet verkiezingswaarnemers door de regering
De besluitvorming over de opportuniteit van het uitsturen van
verkiezingswaarnemers door de regering vindt plaats binnen het
beleidskader zoals uiteengezet in een notitie aan de Tweede Kamer uit
1997. Dit beleidskader is verder aangescherpt in een brief aan de
Tweede Kamer van 25 oktober 1999.
Belangrijke uitgangspunten bij de afweging over het al dan niet
inzetten van het instrument verkiezingswaarneming zijn:
· De verkiezingen vinden plaats in het kader van een
democratiseringsproces met een gunstig vooruitgangsperspectief
(redelijke politieke stabiliteit, respect voor mensenrechten en naar
omstandigheden redelijke condities voor het kunnen houden van eerlijke
en vrije verkiezingen;
· er moet voldoende draagvlak in het desbetreffende land zijn
voor het houden van verkiezingen en voor het uitnodigen van
internationale waarnemers;
· de waarnemers worden toegevoegd aan een internationaal team
(afstemming o.a. in EU/OVSE verband);
· De betreffende organisatie is voldoende voorbereid op een
effectieve operatie;
· de verkiezingen moeten een daadwerkelijke impuls betekenen
voor het democratiseringsproces;
· verkiezingswaarneming wordt ingezet in die landen waarmee
Nederland een speciale relatie heeft vanuit politiek oogpunt of vanuit
het oogpunt van ontwikkelingssamenwerking;
· waarneming vindt bij voorkeur plaats door lokale
organisaties.
Overigens bestaat vanzelfsprekend de mogelijkheid voor parlementariërs
om via Parlementaire Assemblees zoals die van de Raad van Europa of
van de OVSE deel te nemen aan het waarnemen van verkiezingen.
Assemblees organiseren eigen missies en financieren deze uit eigen
middelen. Deelname via deze assemblees staat geheel los van door de
regering uitgezonden waarnemingsmissies en kan dus ook plaatsvinden in
gevallen waarin de regering het niet wenselijk acht om een
waarnemingsmissies uit te zenden.
Samenstelling van officiële Nederlandse waarnemingsmissies
Het aantal waarnemers waarom wordt verzocht kan sterk uiteenlopen (van 2 tot soms wel 40). De waarnemingsmissies worden samengesteld vanuit:
- een bestand van, op basis van een aantal kwaliteitscriteria
geselecteerde, waarnemers afkomstig uit het Nederlandse
maatschappelijk middenveld
- specifiek geïdentificeerde land- of regiodeskundigen
- leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal die
bereid zijn aan een missie deel te nemen.
Gestreefd wordt naar een evenwichtige balans tussen de diverse
categorieën waarnemers, hetgeen mede bepaald wordt door het
internationale verband waarbinnen de Nederlandse missie plaatsvindt.
In bepaalde gevallen is er sprake van een specifieke vraag naar
expertise vanuit de organiserende instantie.
Voor alle categorieën waarnemers gelden dezelfde gedragsregels (codes
of conduct) zoals hieronder nader toegelicht.
De kosten voor een officiële door de regering uitgezonden
waarnemingsmissie, met inbegrip van eventueel deelnemende
parlementariërs, komen geheel voor rekening van de Nederlandse
regering, tenzij de internationale instelling in het kader waarvan de
missie plaatsvindt, de kosten draagt zoals bijvoorbeeld ingeval van de
EU.
Kwaliteit van de waarneming
Coördinatie
Voor de regering staat te allen tijde de kwaliteit en de effectiviteit
van de waarneming voorop. Met verkiezingswaarneming wordt beoogd een
uitspraak te doen over het `vrije' en `eerlijke' karakter van
verkiezingen. Vanwege het politieke karakter van een dergelijke
uitspraak en om tot een afgewogen oordeel te komen dat door alle
partijen wordt aanvaard, is het van groot belang dat er voldoende
aandacht is voor de kwaliteit en de organisatie van de
waarnemingsoperatie. Daarnaast is coördinatie van alle aanwezige
waarnemers in allerlei (lokale en internationale) verbanden een
noodzaak voor een geloofwaardige waarnemingsoperatie.
Training
Nederland zet zich dan ook sterk in, mede op aandringen van de beide
Kamers der Staten Generaal, om de kwaliteit van de
waarnemingsoperaties te blijven verbeteren. Aandacht gaat hierbij met
name uit naar het belang van adequate inhoudelijke voorbereiding
(briefings, trainingen), eenduidigheid in woordvoering, selectie van
kwalitatief goede waarnemers en lange termijn waarneming. Ook in EU
verband wordt gewerkt aan het vergroten van de kwaliteit en
effectiviteit van waarnemingsmissies. Nederland is in dit kader nauw
betrokken geweest bij het formuleren van gezamenlijke criteria voor de
selectie van waarnemers in EU verband. Daarnaast draagt Nederland, in
het kader van een gemeenschappelijke benadering voor EU
verkiezingswaarneming, actief bij aan de trainingen die voor EU
waarnemers worden georganiseerd.
Eenduidige aanpak en woordvoering
Een belangrijk punt is dat een waarnemingsmissie op een coherente
wijze te werk gaat en een weloverwogen en ondubbelzinnig oordeel
geeft. Hiertoe dienen alle waarnemers in een missie zich te houden aan
de `Code of Conduct' (zie hieronder) van de betreffende organisatie
onder wiens auspiciën de waarneming plaats vindt. Eenduidige
woordvoering dient vanzelfsprekend te zijn. Individuele waarnemers
mogen niet zonder overleg en op eigen initiatief naar buiten treden.
Zo heeft het aanstellen van een EU Chief Observer bij EU missies, die
namens de EU als enige een uitspraak doet over het verloop van de
verkiezingen, de consistentie in de berichtgeving en daarmee de
effectiviteit vergroot.
Organisatie van de uitzending van waarnemingsmissies
Onder auspiciën van de regering uitgezonden waarnemers worden over het
algemeen toegevoegd aan internationale teams van de Verenigde Naties,
de Europese Unie, de OVSE/ODIHR (Office for Democratic Institutions
and Human Rights) of aan een samenwerkingsverband van internationale
organisaties. Dit houdt in dat de door de regering uitgezonden missie
integraal onderdeel uitmaakt van het internationale waarnemersteam en
zich houdt aan de gedragsregels, werkwijze en procedures van de
betreffende organisatie. Deze (gedrags) regels (Codes of Conduct) en
procedures dienen niet louter ter verbetering van de kwaliteit en de
effectiviteit van de missie, maar zijn (niet in de laatste plaats) van
belang vanuit veiligheidsoverwegingen. In dit verband wordt er dan ook
bijvoorbeeld veel waarde gehecht aan de aanwezigheid van deelnemers
bij briefings voorafgaand aan de verkiezingen.
Omdat de regels en procedures in zeker mate verschillen treft u
hieronder per organisatie een beknopte procesbeschrijving aan van de
uitvoering van waarnemingsmissies.
· Europese Unie
In het kader van de Europese Unie vindt waarneming door de lidstaten
voornamelijk plaats in eerste pijler verband. De bevoegdheid van de
Gemeenschap inzake verkiezingsondersteuning is niet exclusief.
Lidstaten kunnen bilateraal of door bijdragen aan de activiteiten van
internationale organisaties steun blijven verlenen aan verkiezingen,
ongeacht de door de EU ondernomen acties. De lidstaten zullen er
echter voor zorgen dat dergelijke nationale acties samenhang vertonen
met de door de Raad ingenomen politieke standpunten ten aanzien van
een specifiek verkiezingsproces. Bij waarneming in eerste pijler
verband bepaalt de Commissie in nauw overleg met de lidstaten waar en
op welke wijze verkiezingen worden waargenomen. De Commissie stuurt
vervolgens een uitnodiging aan de lidstaten waarin staat vermeld welk
soort waarnemers benodigd zijn, de eisen die worden gesteld, alsook de
periode van waarneming. In het verleden was er niet altijd een
duidelijk overzicht van de logistiek van een missie. Door de nieuwe
coördinerende rol van de Commissie is deze situatie aan het
verbeteren. In de meeste gevallen worden de logistieke zaken en
formaliteiten ten behoeve van de waarnemers (inclusief de kamerleden)
door de Europese Unie zelf geregeld en betaald. In dat geval wordt het
ministerie van Buitenlands Zaken alleen gevraagd voor een bepaalde
datum Engelstalige cv's van kandidaten aan te leveren. De verdere
organisatie en afhandeling wordt door de Commissie geregeld.
Buitenlandse Zaken kan wanneer nodig faciliterend optreden.
De Commissie besteedt de logistieke en administratieve organisatie van
verkiezingen vaak uit aan uitvoerende organisaties. Dit kunnen zowel
internationale organisaties als de Verenigde Naties of de OVSE/ODIHR
zijn, maar ook particuliere organisaties. Dergelijke organisaties
werken in opdracht van de Europese Commissie en op basis van Terms of
Reference. Waarnemers uit de lidstaten die in Commissieverband worden
uitgestuurd ontvangen van de Commissie verscheidene vergoedingen en
logistieke ondersteuning. Om dit juridisch en administratief correct
te regelen voor zowel de Commissie als de waarnemers wordt aan de
waarnemers gevraagd een beknopte overeenkomst te tekenen met de
uitvoerende instantie aangaande deze ondersteuning. Overigens is het
mogelijk krachtens artikel 1 van deze overeenkomst dat de exacte
modaliteiten van de missie tussen de waarnemer en de Commissie nader
worden afgestemd.
Naast missies waaraan wordt bijgedragen vanuit lidstaten vindt
waarneming in EU-verband ook plaats door Europarlementariërs. Teneinde
duplicatie van missies te voorkomen, streeft de EU zoveel mogelijk
naar het uitsturen van één, geïntegreerde, EU-waarnemingsmissie. Een
dergelijke EU missie bestaat dan naast deelnemers uit lidstaten ook
uit overige experts, waaronder Europarlementariërs. Eén EU missie
houdt in dat er per EU-waarnemingsmissie één woordvoerder is en dat
alle deelnemers aan de missie zich aan de EU Code of Conduct houden.
Deelname van Europarlementariërs wordt echter niet betaald door de
Commissie of direct door de EU lidstaten.
De in 2000 verschenen Mededeling van de Europese Commissie over
verkiezingsondersteuning en -waarneming vormt een goede aanzet tot het
vergroten van de coherentie bij het uitzenden van waarnemersmissies in
EU verband. De Commissie stelt hierin ondermeer voor om een
coördinerende EU Election Desk op te zetten. Nederland ondersteunt
deze voorstellen van de Commissie en heeft tezamen met de overige
lidstaten (Raadsconclusies van 31 mei 2001) de hoop uitgesproken dat
de voorgestelde aanpak inderdaad zal leiden tot effectievere en beter
gecoördineerde EU-waarnemingsoperaties.
Inmiddels zijn er binnen de Commissie en binnen het Europese parlement
coördinatiepunten opgezet voor verkiezingswaarneming. De efficiëntie
en coördinatie bij de organisatie van waarnemingsmissies nemen
daardoor toe. Momenteel wordt gewerkt aan een efficiënter beheer van
het bestand aan waarnemers. De Commissie heeft eind 2002 een Handboek
voor EU verkiezingswaarnemingsmissies uitgebracht.
· OVSE/ODIHR
De OVSE kan al dan niet op verzoek van één van de 55 lidstaten
verkiezingen organiseren, ondersteunen en/of monitoren. Daartoe zal
OVSE/ODIHR op papier, op basis van gemaakte afspraken, een structuur
voor een missie opzetten. Als bekend is hoeveel waarnemers er in
totaal worden gevraagd en welke functies er binnen deze missie
voorkomen, wordt een verzoek gestuurd aan alle lidstaten om kandidaten
voor de diverse functies te leveren.
Bij het verzoek van de OVSE aan de lidstaten tot het leveren van
kandidaten voor verkiezingswaarnemingsmissies wordt een note verbale
gevoegd. In een dergelijke note verbale staat vermeld voor welke
periode waarnemers worden gevraagd en welke financiering van de
lidstaten wordt gevraagd. Over het algemeen bestaat de bijdrage van
lidstaten aan de missies uit het aanleveren en financieren van de
(eigen) waarnemers. Tevens staat in de note verbale aangegeven wanneer
de briefing in het land zelf zal plaatsvinden. Zodra de missie is
samengesteld en goedgekeurd door de OVSE zal het ministerie van
Buitenlandse Zaken de missieleden faciliteren voor wat betreft
financiering en logistieke zaken.
· Verenigde Naties
De Verenigde Naties kunnen besluiten om op verzoek van een lidstaat
verkiezingen in dat land te ondersteunen. Er bestaan twee soorten
waarnemingsactiviteiten.
In het ene geval betreft het de algehele coördinatie en ondersteuning
van internationale waarnemers in een lidstaat. Hierbij functioneert de
VN dan als een `paraplu-organisatie'. In een dergelijk geval (waarbij
vaak meerdere regeringen en organisaties -zoals de EU- zijn
uitgenodigd om waar te nemen) richt de United Nations Electoral
Assistance Division (EAD) in samenwerking met UNDP een klein
secretariaat op ter plaatse om alle waarnemingen te coördineren. Vaak
wordt er een Joint International Observer Group opgericht bestaande
uit alle internationale waarnemers. Het komt voor dat de Europese Unie
in een dergelijk verband deelneemt aan verkiezingswaarneming. Dit
houdt in dat de uitvoering van de EU-missie door de EU wordt
gedelegeerd aan de VN (m.a.w. er wordt aangesloten bij een VN-missie).
Voor wat betreft de procedures voor het uitzenden van waarnemers
gelden dan dezelfde opmerkingen als onder het kopje EU.
In het andere geval gaat het om waarnemingsactiviteiten in het kader
van een `major electoral mission'. Dergelijke activiteiten zijn echter
zeldzaam, aangezien hiervoor een mandaat van de Algemene Vergadering
van de Verenigde Naties voor nodig is. Dergelijke missies zijn vaak
een onderdeel van alomvattende vredeshandhavingsoperaties van de VN.
In het kader van de `major electoral missions' worden internationale
waarnemers voornamelijk ingezet bij zogenaamde `verificatiemissies'.
Hierbij verschilt van geval tot geval de procedure voor het uitzenden
van waarnemers.
· Raad van Europa
De Raad van Europa is reeds lange tijd betrokken bij het ondersteunen
van verkiezingen. Deze steun omvat zowel assistentie tijdens de
voorbereiding van verkiezingen als het waarnemen van verkiezingen in
(toekomstige) lidstaten. De verkiezingen worden in de meeste gevallen
waargenomen door leden van de Parlementaire Assemblee en ambtenaren
van de Raad. In tegenstelling tot de OVSE doet de Raad van Europa over
het algemeen geen beroep op de regeringen van lidstaten om waarnemers
uit te zenden in het kader van een missie van de Raad van Europa. Een
uitzondering hierop vormden de verkiezingen van oktober 2000 in
Kosovo. In samenwerking met OVSE/ODIHR is toen (éénmalig) aan de
regeringen van de lidstaten van de Raad van Europa gevraagd om een
financiële bijdrage te leveren aan het verkiezingsproces, door middel
van ondermeer het financieren en uitzenden van waarnemers.
Communicatie met het Parlement
Vanuit het oogpunt van planning is het voor Kamerleden problematisch
dat vaak pas op een zeer laat tijdstip bekend wordt of en wanneer
Nederland zal deelnemen aan waarnemingsmissies. Dit is een
onvermijdelijk gevolg van het feit dat verkiezingsdata aan
veranderingen onderhevig zijn en dat een uitnodiging tot waarneming
van de desbetreffende autoriteiten soms pas (zeer) laat wordt
ontvangen. Daarnaast hangt uiteindelijke deelname aan waarneming vaak
af van politieke ontwikkelingen in het desbetreffende land en van
afstemming in internationaal kader. Teneinde de leden van de Eerste en
Tweede Kamer de mogelijkheid te bieden te anticiperen op
waarnemingsmissies is afgesproken dat het ministerie van Buitenlandse
Zaken elk jaar een overzicht aanlevert van elders geplande
verkiezingen. Uiteindelijke deelname hangt af van bovengenoemde
factoren.
Zodra de verkiezingsdata bekend zijn en er een besluit is genomen over
Nederlandse deelname aan een waarnemingsmissie worden beide Kamers zo
spoedig mogelijk via de griffier (telefonisch, per fax en/of e-mail)
geïnformeerd over de periode van waarneming en over de procedures. De
beide Kamers wordt vervolgens gevraagd per brief aan te geven welke
Kamerleden geïnteresseerd zijn in deelname aan de missie. De rol van
het ministerie van Buitenlandse Zaken bij de organisatorische
afhandeling hangt af van de organisatie die de leiding heeft bij de
missie (zie de toelichting per organisatie hierboven).Het ministerie
zal hierbij zoveel mogelijk faciliterend optreden voor de leden van de
Eerste en Tweede Kamer. Zonder af te doen aan het principe van een
geïntegreerd en eenduidig opererend internationaal team, zal hierbij
worden gestreefd naar een zo groot mogelijke flexibiliteit ten aanzien
van reis- en (de)briefing schema's.