enquete bouwnijverheid Woensdag 19 Maart 2003 - 17:15
Bijdrage: Enquête Bouwnijverheid
Nummer: 28 244
Datum: 19 maart 2003
Voorzitter! Voordat ik in inhoudelijk op het rapport en de
aanbevelingen van de enquêtecommissie Bouwnijverheid inga, wil ik de
commissie complimenteren met haar grondige en nauwkeurige arbeid. Het
rapport geeft een verhelderende inzage in onregelmatigheden in de
bouwnijverheid. De rechtstreekse uitzending van de openbare verhoren
en de conclusies uit het rapport hebben een weldadig schokeffect
teweeg gebracht bij politici, ambtenaren en de bouwbedrijven zelf. De
commissie schrijft zelf ook over het momentum voor verandering dat nu
aanwezig lijkt te zijn. Welnu, dat is mede de verdienste van deze
commissie. Haar rapporten vragen dan ook om serieuze behandeling door
Kamer en kabinet, en zeker niet om als hamerstuk te worden afgedaan,
zoals AVBB-voorzitter Brinkman vorige week ergens suggereerde. Een
serieuzer behandeling ook dan de heer Bos aanvankelijk ten deel viel
van de bevoegde instanties. Wat dat betreft waardering voor de
Zembla-redactie voor hun uitzending van 9 november 2001, welke een
belangrijke aanzet voor deze parlementaire enquête vormde.
Voorzitter! Ons land heeft zijn zaakjes minder goed op orde dan we graag geloven. Bouwfraude, HBO-fraude, zorgfraude, boekhoudschandalen bij Ahold: de affaires die ons land de laatste maanden deden opschrikken, staan niet los van algemene maatschappelijke ontwikkelingen. De socioloog Herman Vuijsje beschrijft in zijn boek Correct kroniek van weldenkend Nederland hoe sinds de jaren zestig de invloed van morele gezagsdragers afnam en de individuele vrijheid het hoogste goed werd. Toezicht en handhaving door de overheid werden, ook door bestuurders, afgedaan als betuttelend, mensen bepaalden zelf wat goed en kwaad was en zouden zich eigener beweging wel aan normen houden. Helaas bleek de nobele burger al gauw een calculerende burger, gericht op eigen profijt. Vuijsje spreekt in dit verband niet van normvervaging, maar van normverdringing. Het normbesef staat nog recht overeind men weet zeer goed wat wel en niet is toegestaan maar men verdringt de norm wanneer het even niet goed uitkomt en er niemand kijkt. Dit fenomeen: normverdringing door burgers c.q. bedrijven als gevolg van een passieve houding bij de overheid, vormt een kernfactor bij het ontstaan van onregelmatigheden in de bouw. Het is daarom terecht dat de enquêtecommissie de pijlen niet alleen richt op het gebrek aan integriteit bij bouwbedrijven, maar ook op de lakse houding bij aanbestedende en toezichthoudende overheidsdiensten. Men stond erbij en keek ernaar gold voor captains of industry, maar ook voor hoofden van dienst en ministers. De cultuur van Nederlandse overheidsdiensten staat vandaag dan ook zij aan zij met die van de bouwwereld in het beklaagdenbankje. Ook de relatie tussen die twee is aan de orde. Het deelrapport-Van den Heuvel spreekt over Nederland als collusieland. Ik citeer: In ons land met zijn besturen via het poldermodel, met zijn public-private partnerships, met zijn sorry-democratie, met zijn gedogen en convenantencultuur, met zijn fiscale rulings is het afglijden tot voldragen collusie een serieus risico. (p.42, Rapport 4) Collusie doelt op een heimelijke verstandhou-ding oftewel een al te innige band tussen ambtenaren en bestuurders en ondernemers. Treffend spreekt de commissie over collusie als voorportaal van corruptie (p.270). De ChristenUnie-fractie kan zich dan ook van harte verenigen met het pleidooi van de commissie voor een Nieuwe zakelijk-heid, zeker als dat betekent dat er niet alleen heldere spelregels komen, maar ook dat deze strikt worden gehandhaafd. Alleen dan zal de gewenste internalisering en daarmee een cultuuromslag plaatsvinden. Laat de toon van dit debat en zeker dat van volgende week daarom maar scherp zijn: het mes moet in de cultuur van gedogen en collusie.
Ik wil beginnen met een vraag over de onderzoeksopzet. Vanwege
beperkingen in de tijd en onderzoekscapaciteit is niet de gehele
bouwnijverheid onderzocht. Levert de concentratie op onregelmatigheden
in de GWW-sector en op overheidsaanbestedingen een representatief
beeld op voor de gehele bouwnijverheid als we ons realiseren dat
slechts 1/6 van de totale bouwproductie in die sector plaatsvindt en
meer dan de helft van de productie door particuliere opdrachtgevers
wordt betaald? Ik baseer me voor deze gegevens op de Bouwprognoses van
vorig jaar, maar stel deze vraag natuurlijk ook in het licht van de
uitlatingen van twee commissie-leden dat de omvang van de
onregelmatigheden op Vinexlocaties veel groter is dan in de
GWW-sector.
Bevindingen en aanbevelingen
Voorzitter, dat brengt mij nu bij de bevindingen en aanbevelingen van
de commissie. Een groot aantal aanbevelingen van de commissie geven
bij uitstek aanleiding tot debat met de regering. Ook zullen
verantwoordelijke bewindslieden zich moeten verantwoorden voor de
hiervoor al beschreven nalatigheid. In dit debat zullen wij de
commissie uitnodigen zich nader te verantwoorden voor haar bevindingen
en aanbevelingen.
Benadeling
Veel aandacht trok de commissie met haar stellingname dat de
pepernoten een reële geldwaarde vertegenwoordigen. Strooigoed bleek
van waarde. Ik acht de argumentatie van de commissie overtuigend dat
er sprake is van prijsopdrijving en dus van materiële benadeling.
Uitspraken van betrokke-nen uit de bouwwereld evenals de
onderzoeksliteratuur ondersteunen deze conclusie. Volgende week moet
blijken of de regering, in tegenstelling tot ex-minister Netelenbos,
inmiddels ook van haar geloof in het sprookje is genezen.
Alleen de wat de commissie noemt- hamvraag, namelijk naar de omvang
van de benadeling hangt nu nog boven de markt. Op dit punt komt de
commissie met aanmerkelijk minder overtuigende conclusies. De
ingenieuze rekenpuzzel die tot een representatieve indicatie van 8,8%
te komen heeft meer vra-gen opgeroepen dan beantwoord. Immers, op
grond van het percentage van 8,8% zou het bij de in de Bos-boekhouding
vermelde openbare aanbestedingen gaan om meer dan 400 miljoen euro
benadeling, maar dat mogen we niet zo zeggen omdat de Bos-boekhouding
geen compleet beeld geeft en omdat sommige aanbestedingen zonder
vooroverleg hebben plaatsgehad. Wat schieten we dan eigenlijk op met
dit percentage, behalve dat er een schijn van exactheid wordt
gesuggereerd die de commissie naar eigen zeggen juist wilde vermijden?
Deze kwestie is natuurlijk vooral van belang in relatie tot de
verhaalsmogelijkheid van opdrachtgevers. Individuele gemeenten hebben
immers al aangegeven langs civielrechtelijke weg de geleden schade te
willen verhalen. De commissie stelt in beantwoording op vragen dat het
moeilijk zal zijn om de exacte benadeling bij een concrete
aanbesteding te bepalen, omdat het verschil tussen de blankprijs en de
inschrijfprijs geen indicatie voor de benadeling is, en omdat bij een
geslaagde aanbesteding nu eenmaal het referentiepunt van de
buitenommer ontbreekt. In verband met het laatste spreekt ze over een
paradox (p.119). Verliest de commissie zich hier niet in
dubbelzinnigheid? Was het misschien verstandiger geweest helemaal geen
getallen te noemen, en af te wachten of de civielrechtelijke route
überhaupt iets zou opleveren?
Hoewel belangrijk voor de gedupeerde belastingbetaler, gaat het
uiteindelijk ook niet om een geldbedrag, noch om een indicatie. De
kern van het pepernoten-systeem ligt erin dat er onrechtmatige
marktverdeling plaatsvindt. Dat is in strijd met het kartelverbod van
de Mededingingswet, en leidt tot directe en indirecte economische
schade, zoals een gebrek aan innovatie. Dat is voldoende reden om het
ondergrondse kartelsysteem volledig uit te bannen.
Wel of niet openbaarmaken schaduwadministratie
Nauw hieraan verbonden is de vraag of de Bos-boekhouding, evenals de
andere schaduwadministraties openbaar moeten worden gemaakt. De
ChristenUnie-fractie waardeerde de aanvankelijke heldere uiteenzetting
van de commissie betreffende de bevoegdheden die in de Wet op de
Parlementaire Enquête en in het Reglement van Orde zijn vastgelegd.
Maar de brief van afgelopen maandag deed weer vraagtekens rijzen.
Immers, aanvankelijk zou de commissie de Kamer adviseren ten aanzien
van openbaarmaking van de schaduwboekhoudingen. De brief deelt ons
echter mee dat de commissie daar-toe zelf al heeft besloten, althans
ten aanzien van de Bos-boekhouding. Ik heb hierbij twee vragen: 1.
aanvankelijk vond de commissie openbaarmaking van de
schaduwboekhouding niet noodzakelijk. Wat is er in de tussentijd
gebeurd dat de commissie nu anders oordeelt? 2. De andere
schaduwboekhou-dingen die de commissie ter beschikking staan worden
zonder nadere reden-geving geheim gehouden. Waarom? En als dit te
maken heeft met de
gewichtige redenen in verband met bescherming van personen of van een
belang oftewel op grond van artikel 18b, waarom heeft de commissie de
Kamer dan niet van advies gediend inzake het openbaarmaken, zoals
aangekondigd in de schriftelijke beantwoording van vragen van de
Kamer? Als wij daadwerkelijk willen dat de bouw uit de schaduw komt,
dan zal het wat de fractie van de ChristenUnie betreft ook moeten
komen tot openbaarmaking van de overige schaduwadministraties, mits
daartegen geen overwegende bezwaren bestaan.
Aanbesteden
De aanbevelingen op het terrein van het aanbestedingsbeleid (m.n. 7
t/m 14) zijn het belangrijkst, omdat de onregelmatigheden in die fase
van het bouwproces verreweg het diepst geworteld zijn. Het wekt
verbazing om te moeten vaststellen hoe intransparant onze
aanbestedingswetgeving nu is. Past ook het parlement als medewetgever
hierin niet het boetekleed, zo vraag ik de commissie. Hoe dit ook zij,
de aanbeveling van de commissie om te komen tot een nieuw wettelijk
kader, door de verwachte Europese aanbestedingsrichtlijn in de
Nederlandse wet te verankeren verdient krachtige ondersteuning. De
vraag is echter wel hoe lang de bouwsector evenals de aanbestedende
diensten hierop kunnen wachten? Er lijkt op dit moment veel
onduidelijkheid over hoe men verder moet in de bouw, en met welke
spelregels, bijvoorbeeld ten aanzien van de ontwerpvergoeding. Het zou
helpen om de impasse waarin de bouw, maar ook de overheid momenteel
lijkt te verkeren te doorbreken als de commissie in de Kamer
helderheid voor de korte termijn schept. Mijn vraag heeft overigens
niet alleen betrekking op de wet- en regelgeving voor aanbestedingen,
maar ook op de aanbeveling om het toetsingskader voor bouwcombinaties
(Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten) te herzien. Kan de
commissie ook toelichten op welke wijze dit zou moeten gebeuren,
aangezien de antwoorden op dit punt weinig houvast bieden?
Dan zijn er de verschillende onderdelen van het aanbestedingsbeleid.
Het is wellicht niet mogelijk nu om hier tot in detail uit te
discussiëren welke wijze van aanbesteden de beste is, welke voor- en
nadelen verbonden zijn aan het bouwteam-model, een verbod op leuren,
rekenvergoedingen, hoe risicos moeten worden toebedeeld en welke
selectie- en gunningscriteria de juiste zijn. Wel kan de Kamer vandaag
vaststellen dat de bevindingen van de commissie veel aanleiding
bevatten voor het volgende kabinet om tot een vernieuwd, eenduidig en
transparant aanbestedingsbeleid te komen, met inachtneming van de
aanbevelingen van de enquêtecommissie.
Wat betreft de aanbeveling van de commissie tot professionalisering
van de aanbestedende diensten, had er misschien nog wel wat meer
gezegd kunnen worden dan het online beschikbaar stellen van expertise.
Zou er bijvoorbeeld niet meer budget moeten worden vrijgemaakt bij
aanbestedende diensten voor opleiding en training? Het is immers van
groot belang dat de professionalisering daadwerkelijk bij de
aanbestedende diensten plaatsvindt. Ik nodig de commissie uit hier wat
uitgebreider bij stil te staan.
Integriteitsbeleid
Collusie is het voorportaal voor corruptie. Opvallend afwezig in het
rapport bleken onthullingen over grootschalige corruptie bij de
overheid. Dat leek een geruststelling, maar het riep ook vragen op
rond eventuele strijdigheid met de constatering van de onderzoeksgroep
van den Heuvel, die stelde dat er wel degelijk sprake was van
structurele corruptie. Bovendien stond de milde toon van de commissie
in contrast met de indruk van regulier bezoek aan clubs en dergelijke
die door sommige verhoren was gevestigd. De commissie stelt nu dat het
misverstand berust in het hanteren van verschillende
begripsdefinities. Maar zo laat de commissie onduidelijkheid bestaan:
sluit de commissie nu uit dat er op grote schaal corruptie heeft
plaatsgevonden, of stelt ze alleen vast dat dit niet is onderzocht in
het kader van deze parlementaire enquête omdat dit onderzoek gedaan
moet worden door opsporingsdiensten? Ik meen dat het laatste het geval
is en krijg graag een bevestiging. Moet in dit licht ook de aansporing
aan het adres van het Openbaar Ministerie worden gezien om meer
onderzoeken in te stellen?
Aanbeveling 5 ziet op het vergroten van de afstand tussen ambtenaren
en de bouwsector door te breken met smeren en fêteren. De commissie
wil dat in de contacten het criterium zakelijk karakter scheiding
maakt tussen wat binnen en buiten de perken gaat. Natuurlijk is er een
duidelijk verschil tussen een zakelijk diner en een niet-zakelijk
vliegreisje naar Inzell, laat staan een bordeelbezoek. Toch zal het
nog een heel karwei zijn om te beslechten wat nog zakelijk is en wat
niet meer. Soms zullen contacten bovendien buiten werktijd
plaatsvinden en dus onttrokken zijn aan toe-zicht. In aanbeveling 6
staat dat het integriteitsbeleid een zichtbaarder plek in het
personeelsbeleid moet krijgen. Als de commissie hierbij denkt aan
functierotatie, hoe verhoudt zich dat dan weer tot de noodzaak om
expertise van de aanbestedende diensten op peil te krijgen? En als de
commissie hierbij denkt aan diepere bewustwording bij ambtenaren
inzake hun openbare verantwoordelijkheid, dan wil ik de stelling wel
verdedigen dat de enige werkelijk preventieve werking uitgaat van de
dreiging met disciplinaire maatregelen bij gebleken
integriteitsschendingen. Voldoet naar het oordeel van de commissie het
huidige arbeidsrechtelijk kader daartoe, of is er aanscherping nodig?
De overheid moet ook schone handen kunnen houden door niet in zee te
gaan met besmette bedrijven. De kersverse wet BIBOB leek daartoe het
aangewezen instrument, maar opmerkelijk genoeg heeft de commissie
moeten vaststellen dat deze slechts beperkt inzetbaar is vanwege
strijdigheid met het Europese recht. Ook het aanleggen van een zwarte
lijst, reeds toegezegd door het kabinet, blijkt op gelijksoortige
bezwaren te stuiten. Maar welke zijn die bezwaren nu precies, en hoe
kan de commissie desondanks aanbevelen om de zwarte lijst toch aan te
leggen? Op welke gronden is uitsluiting van de procedure toch mogelijk
zonder op Europeesrechtelijke bezwaren te stuiten, en moet de wet
BIBOB daarop worden aangepast? De commissie beveelt dit niet expliciet
aan.
Handhaving en toezicht
Het is zoals gezegd een verdienste van deze parlementaire enquête dat
het ontstaan van het ondergrondse systeem van de bouwwereld mede wordt
geweten aan de tekortgeschoten reactie van de betrokken
overheidsinstanties. Zeker nu we kennis dragen van de correspondentie
tussen het kabinet destijds en de Europese Commissie kan met geen
mogelijkheid worden begrepen waarom de overheden niets hebben gedaan
om zich aan de gewijzigde omstandigheden aan te passen. De overheid
had een leidende rol moeten spelen, om het collectief van de
bouwnijverheid op het rechte spoor te krijgen.
Bij de overdracht van de ECD aan de NMa lijkt het bouwdossier vergeten
te zijn. Gelet op de persberichten van de NMa heeft déze instantie
inmiddels haar passieve houding verlaten. De commissie heeft ook die
indruk, gelet op haar opmerking dat de dienst het onderzoek noest en
nijver oppakt. Dat was dan ook wel nodig. Over de daadkracht van het
Openbaar Ministerie is de commissie in het rapport beduidend minder
positief. Heeft ze aanwijzingen dat hierin inmiddels verandering is
gekomen? Dit is uiteraard vooral belangrijk voor het debat van
volgende week met de regering.
Er ontbreekt in het rapport een duidelijke aanbeveling om de
vuilnisvatproblematiek te doorbreken die bij handhavende instellingen
optreedt. Is het wel goed dat handhavende instellingen in hun
prioriteitsstelling afhankelijk zijn van maatschappelijke en politieke
belangstelling? Zou dit niet vermeden kunnen worden, behalve door het
vergroten van de capaciteit zoals de commissie wél aanbeveelt, door
duidelijker organisatorische scheiding aan te brengen in
onderzoeks-capaciteit? Bijvoorbeeld door afzonderlijk teams in te
richten binnen de Nma en binnen het OM, die specifieke expertise in
stand houden over bepaalde sectoren, zoals de bouwnijverheid? Het
lijkt erop dat de ECD als voorganger van de NMa dit beter op orde had.
Heeft de commissie overwogen hierover een aanbeveling te doen, en
zoja, waarom is hiervan afgezien?
Intrigerend is de aanbeveling aan het OM om bij de keuze tussen een
schikking of een strafzaak voor de rechter veel nadrukkelijker de
toegevoegde waarde mee te wegen van het publieke belang om meer kennis
te verkrijgen over de achtergronden van het feitencomplex en de rol
die betrokkenen daarbij hebben gespeeld (p.303). Wil de commissie
kortom dat het OM minder snel tot een schikking overgaat in
bouwfraudeaffaires?
Vinex
De commissie heeft na verschijning van het eindrapport zowel in de
beantwoording van vragen als in de media aangegeven ontstemd te zijn
over de slechte medewerking van het ministerie van VROM bij het
onderzoek naar de VINEX-locaties. De opwinding is begrijpelijk, want
het STEC-rapport bevatte een schat aan informatie die al wel
voorhanden was maar niet aan de commissie ter beschikking is gesteld.
Kan de commissie haar stelling in Cobouw onderbouwen dat het
ministerie heeft getraineerd?
De commissie heeft mede als gevolg van het gebrek aan bestaande
informatie slechts zijdelings aandacht besteed naar de marktwerking op
de VINEX-locaties. Dit is een belangrijk en beladen onderwerp aan het
worden, omdat niet kan worden uitgesloten dat door de ondoorzichtige
verhoudingen tussen gemeenten en marktpartijen de burger veel meer
voor een Vinex-woning heeft betaald dan de kwaliteit rechtvaardigt. De
commissie stelt geen onregel-matigheden te hebben aangetroffen in de
zin van wet- en regelgeving, maar wel dat de Vinex-woningbouw de
burger niet die voordelen brengt die van marktwerking in de woningbouw
mogen worden verwacht, (V&A 137, p.63). Ze ziet zich daarin bevestigd
door het inmiddels naar de Kamer verstuurde STEC-rapport. Het lijkt
mij goed als de Kamer vandaag uitspreekt dat verder onderzoek door de
NMa wenselijk is. Het is meteen een goede praktijktest of de NMa zich
nu de Minister van Economische Zaken geen aanwijzingsbevoegdheid meer
heeft sinds de verzelfstandiging, nog gevoelig is voor de politieke
controle op zijn functioneren.
Voortbestaan onregelmatigheden
Vooroverleg blijkt in de aannemerswereld een ingesleten gewoonte. Dat
hangt samen met de structuurkenmerken, weten we nu, waarvan de
belangrijkste is de noodzaak om het risico van discontinuïteit te
verminderen. Tel daarbij op dat de Nederlandse overheid lange tijd de
vorming van kartels legitimeerde, en er valt zelfs enig begrip op te
brengen dat de ingesleten praktijken in de bouw niet van vandaag op
morgen veranderden. Toch is de bouwsector met deze constatering niet
vrijgepleit. Verre van dat: uit verhoren en notulen blijkt
overduidelijk hoe Raden van Bestuur alsmede Raden van Commissarissen
(zie p. 159 e.v.) de zaak op hun beloop lieten. Citaat (p.162) Niet
gebleken is dat er een expliciete actieve houding is geweest om te
bewaken dat ingesleten gewoontes uit het verleden zich niet
ondergronds zouden voortzetten. De commissie stelt terecht dat voor
iedereen volstrekt duidelijk was sinds de SPO-beschikking dat
vooroverleg, werkverdeling en rekenvergoedingen verboden waren. Er
bestond geen onduidelijkheid over de regelgeving, hooguit onwil om
daarvan kennis te nemen. De verantwoordelijkheid voor het
instandhouden van het ondergrondse systeem legt de commissie dan ook
terecht bij de bedrijven zelf. Ook al werden zij op geen enkele manier
tot verandering aangespoord door aanbestedende diensten en handhavende
instanties, zij hadden de plicht zich aan de nieuwe wetgeving te
conformeren.
De praktijk zal moeten uitwijzen of er met de aanbevelingen van de
commissie voldoende aanzetten zijn gegeven tot een nieuwe
bouwpraktijk. Een spannende vraag is of er in de bouwsector niet
altijd een grijs gebied zal blijven bestaan, in het bijzonder bij
combinatievorming. De jurist Van den Berg legde in het Nederlands
Juristenblad de vinger op de zere plek door erop te wijzen dat het
gevaar van kartelvorming in de bouwsector niet voorgoed bezworen zal
zijn omdat het risico van discontinuïteit altijd een latente prikkel
daartoe zal blijven. Wil de commissie zich eens hardop met die
stelling confronteren?
De bevindingen van de commissie hebben het OM, de NMa en de
Belastingdienst krachtig aangespoord tot onderzoeken, die kunnen
leiden tot lange gerechtelijke procedures. Nu ben ik van mening dat
het recht ook zijn loop moet hebben, omdat daarvan de sanerende
werking uitgaat die nodig is. De vraag of de zware last die de
bouwbedrijven in Nederland als gevolg daarvan zullen ondervinden de
gewenste verandering mogelijk in de weg zal staan, is in mijn ogen
vooralsnog ondergeschikt, maar ook zal op enigerlei wijze in rekening
moeten worden gebracht dat de overheid achter is gebleven in het nemen
van zijn verantwoordelijkheid.
Tot slot: de bevindingen van de commissie maken duidelijk dat er
dringend een omslag in de bouw nodig is. Voor het doorvoeren van
verbeteringen is nadrukkelijk volledig draagvlak en steun nodig van
alle belanghebbenden. Met alleen steun voor structuurveranderingen
redden we dat niet. De wil en innerlijke overtuiging om te komen tot
een andere cultuur in de bouw zal, zo denk ik, uiteindelijk bepalend
zijn voor de slagingskans. Ik las ergens dat we ons met elkaar moesten
inspannen om op de nu aanwezige vertrouwenspuinhopen iets moois te
bouwen. Als we het momentum, dat nu mede door de commissie gecreëerd
is, daarvoor zouden kunnen gebruiken, zou dat de bouw in een ander
licht kunnen stellen. Ik hoop dat alle belanghebbenden zich daar van
bewust zijn.
---