WODC - EWB
Eindrapportage
maart 2003
Vernieuwd toezicht op de
Kansspelen
WODC - EWB
WODC - EWB
Eindrapportage
Vernieuwd toezicht op de
Kansspelen
WODC - EWB
dossier T2101-01.001
datum 17 maart 2003
registratienummer ML-OR20030077
© DHV Milieu en Infrastructuur BV
Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. drukwerk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van DHV Milieu en Infrastructuur BV, noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander
werk dan waarvoor het is vervaardigd.
Het kwaliteitssysteem van DHV Milieu en Infrastructuur BV is gecertificeerd volgens NEN ISO 9001.
DHV Milieu en Infrastructuur BV
INHOUD BLAD
SAMENVATTING 4
SUMMARY 6
1 INLEIDING 7
1.1 Aanleiding 7
1.2 Vraagstelling en operationalisering 7
1.3 Begrippen 9
1.4 Leeswijzer 13
2 KANSSPELEN EN KANSSPELMARKT 14
2.1 Inleiding 14
2.2 Beleidswijzigingen 14
2.3 De kansspelmarkt 14
2.4 Toezicht op de kansspelmarkt 17
2.5 Europeesrechtelijke aspecten 24
3 BESLISPUNTEN 26
3.1 Inleiding 26
3.2 Positionering en verhouding tot de minister 27
3.3 Taken 28
3.4 Relatie met decentrale overheden: tweedelijns toezicht 31
3.5 Instrumenten 32
3.6 Verhouding tot het strafrecht 33
4 CONCLUSIES EN REFLECTIE 36
4.1 Positionering en verhouding tot de minister 36
4.2 Taken 37
4.3 Relatie met decentrale overheden: tweedelijns toezicht 38
4.4 Instrumenten 38
4.5 Verhouding tot het strafrecht 39
COLOFON 40
BIJLAGEN
1 Wet- en regelgeving
2 Verslag panelbijeenkomst
3 Reacties internetsessie
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 3 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
SAMENVATTING
Het Kabinet heeft in de brief van 20 november 2000 een wijziging voorgenomen ten aanzien
van het vigerende kansspelbeleid. Aangegeven wordt dat een nieuw orgaan zal worden ingericht
dat belast is met het toezicht op de kansspelwetgeving. Het onderhavige onderzoek beoogt
inzicht te geven in de mogelijkheden voor de inrichting van een nieuw orgaan, met het oog op
de politieke besluitvorming over het (toezichts)beleid voor de kansspelmarkt.
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er een vijftal beslispunten zijn te onderscheiden,
die bepalend zijn voor de inrichting van het nieuwe orgaan. De resultaten ten aanzien van deze
beslispunten zijn hieronder verkort weergegeven:
1. Positionering en verhouding tot de minister
Wij zien geen belemmeringen voor een ZBO of inspectiedienst als vorm voor bestuurlijke
inbedding. De keuze voor een inspectiedienst of een ZBO zal door de politiek moeten worden
gemaakt. Overeenkomstig het vigerende beleid kan het orgaan worden ondergebracht bij het
Ministerie van Justitie.
2. Taken
Gezien de beoogde expertisefunctie van het nieuwe orgaan dient ons inziens het nieuwe orgaan
adviserende taken te hebben. Ten aanzien van deze rol - die overigens door het Kabinet expliciet
als een van de taken wordt aangemerkt - verdient de regulering van deze rol aandacht om de
kans op "regulatory capture" te verkleinen.
Vergunningverlening past ons inziens eerder bij een inspectiedienst dan bij een ZBO. In het
geval dat een ZBO met deze taak wordt belast, heeft de minister er minder grip op, maar blijft
wel volledig politiek verantwoordelijk voor de verleende vergunningen. Dit laatste verhoudt
zicht niet goed tot een meer directe aansturing van het toezicht op de kansspelen. De combinatie
van toezicht en vergunningverlening is vanuit doelmatigheidsoverwegingen te verdedigen: het
draagt immers bij aan een bundeling van expertise.
Opgemerkt wordt dat de taken van het nieuwe orgaan het toezicht op zowel de legale als de
illegale kansspelen (aanbieders zonder vergunning) omvatten. Er is ons inziens geen reden om
op het terrein van toezicht een onderscheid te maken.
3. Verhouding tot decentrale overheden: tweedelijns toezicht
Gezien de onwenselijkheid van een externe positionering van tweedelijns toezicht, zien wij
slechts mogelijkheden voor een lichte vorm van tweedelijns toezicht (advisering) indien dit
wordt uitgeoefend door een inspectiedienst. Er dient echter wel overleg plaats te vinden met de
betrokken partijen (gemeenten, VNG) bij de definitieve vormgeving van tweedelijns toezicht.
4. Instrumenten
Wij staan een uitbreiding van het bestuursrechtelijk toezichtsinstrumentarium voor, waarbij wij
in het kader van het onderzoek geen argumenten zien die een keuze voor beperking van het
beschikbare instrumentarium zouden rechtvaardigen. Intrekking van de vergunning is ons
inziens, evenals vergunningverlening, bij een inspectiedienst meer op zijn plaats.
Wij merken op dat de bestuurlijke boete thans als een bestuurlijk geaccepteerd sanctie-
instrument kan worden aangemerkt en derhalve eveneens aan het nieuwe orgaan ter beschikking
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 4 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
dient te staan: een algemene regeling in de vierde tranche van de Awb is inmiddels
gepubliceerd.
5. Verhouding tot het strafrecht
Wij onderschrijven de opvatting dat het strafrecht dient als vangnet en niet op voorhand moet
worden uitgesloten. Er dient wel een anti-cumulatiebepaling te worden opgenomen: een
eenmaal gemaakte keuze voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving in een casus is
definitief (una via).
Voor wat betreft de relatie tussen het strafrecht en het bestuursrecht moet een beslissing worden
genomen over de wijze waarop de bestuurlijke boete kan worden ingezet. Hierbij dient te
worden aangesloten bij de vierde tranche Awb en het kabinetsstandpunt Handhaven op niveau.
Eveneens zullen ons inziens duidelijke afspraken tussen het bestuur en het OM moeten worden
gemaakt.
Wij stemmen in met de wens van het Kabinet om het primaat van de kansspelenregelgeving bij
het bestuur neer te legen: handhaving van de kansspelwetgeving vindt in de eerste plaats
bestuursrechtelijk plaats. Indien echter het afwegingskader zoals geformuleerd in het
kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau een zeer negatief beeld te zien geeft met betrekking tot
de bestuursrechtelijke handhaving (via een bestuurlijke boete) van een bepaalde norm, kan het
primaat van de handhaving van deze norm alsnog bij het strafrecht worden gelegd.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 5 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
SUMMARY
The Dutch government has set up a policy on games of chance. One of the main issues is the
development of a new independent body that enforces legislation on games of chance (e.g. the
Dutch Act on games of chance). This study provides insight into the most significant decisions
concerning the establishment of the above-mentioned body.
Five significant decisions are distinguished. We have summarized our reflections with regard to
these decisions below:
1. Organizational position and relation with the Minister
We consider the inspectorate the most suitable form of organization. The main arguments are
the influence of the Minister and the prudent policy on the institution of independent
administrative bodies.
2. Tasks
The tasks of the body include advising and granting of permits and exemptions. The tasks
should be accurately regulated in order to minimize the possibility of a "regulatory capture". In
addition, combination of those two tasks contributes to the concentration of knowledge and
expertise.
3. Relation with local authorities
With regard to the undesirability of a positioning of second-line inspection outside the
government organisation we recommend `light' second-line inspection as one of the task of the
body. Consultation between interested parties is necessary.
4. Instruments
We support an extension of administrative instruments (inspection and imposing sanctions).
There are no reasons to limit the use of any of the available administrative instruments.
5. Relation with criminal law
Criminal enforcement should be available, although administrative enforcement is the rule. An
anti cumulation regulation is necessary. Finally the Dutch government should decide about the
introduction of the administrative penalty in the policy on games of chance.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 6 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
1 INLEIDING
1.1 Aanleiding
In de brief van 20 november 2000 heeft het Kabinet een wijziging voorgenomen ten aanzien van
het vigerende kansspelbeleid1. Aanleiding hiertoe vormde het rapport `Nieuwe ronde, nieuwe
kansen' van de werkgroep-Huls2 in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en
Wetgevingskwaliteit (MDW). Er worden in het kabinetsstandpunt negen beleidswijzigingen
voor het kansspelbeleid voorgesteld. Beleidswijziging 8 en 9 betreffen `de intensivering en
vernieuwing van het toezicht op vergunninghouders' respectievelijk `het intensiveren van
handhaving en opsporing'. Aangegeven wordt dat een nieuw orgaan zal worden ingericht dat
belast is met het toezicht op de kansspelwetgeving. Dit wordt nogmaals onderstreept in de
Eerste voortgangsrapportage Project Kansspelen3.
In het kabinetsstandpunt wordt aangegeven dat het nieuwe orgaan belast zal worden met het
operationeel toezicht en de advisering van vergunningverleners. Daarbij zal het
bestuursrechtelijk instrumentarium worden uitgebreid, zodat een effectief toezicht mogelijk
wordt. Ter ondersteuning van de strafrechtelijke vervolging op basis van de Wet op de
kansspelen kan het orgaan als expertisecentrum fungeren. Opgemerkt wordt dat dergelijke taken
een meer directe sturingsrelatie tussen de Minister van Justitie en het orgaan vereisen. Hierbij
dient ervoor te worden gewaakt dat de opgebouwde expertise niet verloren gaat.
1.2 Vraagstelling en operationalisering
Vraagstelling
De Ministeries van Justitie en Economische zaken willen inzicht in mogelijkheden voor
inrichting van een nieuw orgaan dat ook de huidige rol en taken van het College van toezicht op
de kansspelen gaat overnemen. Dit inzicht is nodig met het oog op de politieke besluitvorming
over het (toezichts)beleid voor de kansspelmarkt.
De Ministeries hebben (in overleg met het WODC) de volgende vragen en opdrachten
geformuleerd:
1. Wat zijn de wensen en voorstellen van partijen4 met betrekking tot de inrichting,
organisatie en het instrumentarium van het nieuwe toezichtorgaan als de
beleidswijzigingen doorgevoerd worden?
2. Geef een beschrijving van mogelijke (bestuurs- en strafrechtelijke) toezichtinstrumenten
met voor- en nadelen ten behoeve van het nieuwe toezichtorgaan.
1 TK 2000-2001, 24 036, nr. 180
2 MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, 2000, Nieuwe ronden, nieuwe kansen: Eindrapport van de
MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, Den Haag
3 TK 2000-2001, 24 036, nr. 257
4 de departementen Justitie, EZ, Financiën en VWS (preventie), het OM, politie, de VNG,
vertegenwoordigers van lokale/nationale en functionele vergunningverleners, toezichthouders,
vertegenwoordigers van het huidige College van Toezicht, vergunninghouders, goede doelen en
achterliggende belanghebbenden
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 7 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3. Geef een beschrijving van toezichtmodellen in het buitenland (ons omringende landen
in de EU, en eventueel in de VS) op het gebied van de kansspelen, aan de hand van de
checklist toezicht.
4. Geef een beschrijving van toezichtmodellen in Nederland op vergelijkbare terreinen,
aan de hand van de checklist.
5. Schets op basis van de bevindingen aan de hand van de checklist drie mogelijke
toezichtsarrangementen5.
Operationalisering
De door de Ministeries gestelde onderzoeksvragen zijn als volgt geoperationaliseerd6. Hierbij is
rekening gehouden met de afspraken uit het startoverleg met de begeleidingscommissie7 d.d. 16-
10-20028.
1. Wat is de huidige stand van zaken ten aanzien van
a. de inrichting van het College (taken & bevoegdheden, positionering),
b. voorgestelde beleidswijzigingen (kabinetsstandpunt) en
c. beschikbare instrumenten?
2. Op welke wijze kan worden geprofiteerd van praktijkervaringen? Het gaat hierbij om
a. internationale ervaringen m.b.t. toezicht op kansspelen (Denemarken, Groot-
Brittannië, België),
b. nationale ervaringen m.b.t. toezicht in andere beleidsvelden (OPTA, AFM,
Agentschap Telecom, Commissariaat voor de Media, VROM-Inspectie),
c. wensen en voorstellen van belanghebbende partijen.
3. Wat zijn de geldende kaders waaraan toezichtsarrangementen moeten voldoen? Het
gaat hierbij om
a. algemene kaders,
b. voor kansspelen specifieke kaders,
c. meer specifieke kaders voor verschillende categorieën van kansspelen en
d. mogelijke Europese kaders.
De beantwoording van deze vragen heeft plaatsgevonden aan de hand van een desk study9, een
paneldiscussie10 en een internetsessie11.
5 In de loop van het onderzoek is in overleg met de begeleidingscommissie besloten om niet naar drie
toezichtsmodellen te werken, maar om de analyse aan de hand van beslispunten uit te voeren. Zie
hiervoor 3.1.
6 Hiervoor wordt mede verwezen naar de offerte d.d.12-08-2002, kenmerk: ML-OR20020141
7 Ingesteld bij brief van het Ministerie van Justitie (WODC) d.d. 03-10-2002, kenmerk
02.085/5189943/02. De begeleidingscommissie bestaat uit mr. dr. O.J.D.M.L. Jansen Vz. (Wiarda
Instituut Universiteit Utrecht), drs. P.J.A.M. Geertsen en mevr. drs. M.W.M. Vos-Van Gortel (beide
College van toezicht op de kansspelen), mr. C. van Ginkel (Ministerie van Justitie WODC), mr. T.J. van
der Reijt (VNG), drs. A.S. Toornstra (Ministerie van Justitie), mr. M.A. Visser (Ministerie van
Economische Zaken), mr. J.C. van 't Veer (Nederlandse Staatsloterij).
8 DHV, 2002, Verslag Startbijeenkomst Begeleidingscommissie, kenmerk: ML-OR20020224
9 Hiervan zijn de resultaten neergelegd in de onderhavige rapportage en het achtergronddocument van
DHV (2003) `(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland', kenmerk: ML-OR20030077
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 8 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
In de desk study zijn, in overleg met de begeleidingscommissie12, de volgende toezichthouders
beschouwd:
1. VROM-Inspectie
2. Onafhankelijk Post- en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)
3. Autoriteit Financiële Markten (AFM)
4. Commissariaat voor de Media (CvM)
5. Agentschap Telecom (AT)
6. Kansspelcommissie (België)
7. Gaming Board / National Lottery Commission (Groot-Brittannië)
8. Spillemyndigheden (Denemarken)
De beschrijving van deze toezichthouders heeft plaatsgevonden aan de hand van de volgende
thema's:
1. Karakterisering van de markt,
2. Beleid, wet- en regelgeving,
3. Doelstelling en taakafbakening,
4. Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding,
5. Bevoegdheden en instrumenten,
6. Taakuitvoering en
7. Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen.
De basis voor de keuze van deze onderwerpen wordt gevormd door de `Checklist Toezicht' (de
Checklist)13. De geselecteerde onderwerpen zijn een weerslag van onze interpretatie van de
hoofdlijnen van de Checklist. Het wordt in deze fase van het beleidsproces (na overleg met de
begeleidingscommissie) niet zinvol geacht om ten aanzien van de toezichthouders de Checklist
toezicht in detail te doorlopen. De resultaten van dit deel van het onderzoek zijn opgenomen in
het rapport (Kansspel)toezicht in binnen en buitenland14.
De paneldiscussie heeft plaatsgevonden aan de hand van de bevindingen uit de desk study. De
desk study en de paneldiscussie zijn leidend geweest voor de inrichting van de internetdiscussie.
1.3 Begrippen
Met betrekking tot de verschillende toezichtsmodellen worden enkele begrippen en
uitgangspunten gehanteerd. Deze zullen hieronder kort worden toegelicht.
10 Deze heeft plaatsgevonden op 21-11-2002; Verslag Panelbijeenkomst Kansspelen, kenmerk: ML-
OR20020263; opgenomen in de bijlagen
11 Deze heeft plaatsgevonden van 19-23 december 2002; voor het resultaat van de internetdiscussie wordt
verwezen naar de bijlagen.
12 vgl. Verslag Startbijeenkomst Begeleidingscommissie, kenmerk: ML-OR20020224
13 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002, Checklist toezicht
14 zie noot 9
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 9 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Vigerend wettelijk kader
Ten aanzien van de kansspelen wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het vigerend wettelijk
kader. Dit kader bestaat uit de Wet op de kansspelen en de daaraan verbonden AMvB's en
ministeriële regelingen (opgenomen in de bijlagen).
Landelijke en lokale kansspelen
Onder landelijke kansspelen worden die kansspelen verstaan, ten aanzien waarvan het
vergunningverlenend orgaan bij de centrale overheid is ondergebracht.
Als lokale/decentrale kansspelen worden kansspelen verstaan ten aanzien waarvan de
vergunningverlening op decentraal niveau plaatsvindt15.
De landelijke en lokale kansspelen zijn hieronder weergegeven in Tabel 1.
Tabel 1: Landelijke en lokale kansspelen
Landelijke kansspelen Lokale kansspelen
Incidentele loterijen (> 4.500) Winkelweekacties
Permanente loterijen: Bingo's
Postcodeloterij Rad van Avontuur
SponsorBingoLoterij Vogelpiekspel
Bankgiroloterij Prijsvragen ( 2.300 - 4.500)
Premieleningen Speelautomaten-aanwezigheid
Staatsloterij Kansspelen / loterijen (
Sportprijsvragen
Paardentotalisator
De Lotto
Casinospelen
Prijsvragen (> 4.500)
Speelautomaten-exploitatie
Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)
Bij zelfstandige bestuursorganen gaat het om (rechts)personen die hiërarchisch niet
ondergeschikt zijn aan ministers16. Zij oefenen de hen toegekende bevoegdheden zelf uit. De
verantwoordelijke minister voor het beleidsterrein van een ZBO behoudt veelal wel een beperkt
aantal bevoegdheden. Zo kan een ZBO onder (bestuurlijk) toezicht van de minister staan
waarbij de besluiten van het ZBO bij koninklijk besluit kunnen worden vernietigd. Daarnaast
kan er een goedkeuringsbevoegdheid van de minister voor besluiten van het ZBO bestaan en
kan hij aanwijzingen geven of bestuursleden benoemen. Deze bevoegdheden en de inrichting
van een ZBO worden geregeld in de bijzondere wet die het orgaan instelt17. De ministeriële
15 Vergunningen voor winkelweekacties worden door de Kamers van Koophandel verleend.
16 Zie omtrent de vormgeving van ZBO's de Aanwijzingen voor de regelgeving, Hoofdstuk 4, par. 4a.
Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, van 18 november 1992, nr.
92M008337, houdende vaststelling van de Aanwijzingen voor de regelgeving, Stcrt. 1992, 230, zoals
laatstelijk gewijzigd bij de Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, van 21
september 2000, nr. 00M391837, houdende vierde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving,
Stcrt. 2000, 191
17 Zie Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 124e
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 10 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
verantwoordelijkheid beperkt zicht tot de bevoegdheden die een minister heeft in de aansturing
van de ZBO. De minister is niet verantwoordelijk voor de uitvoeringsbeslissingen die het
bestuursorgaan zelf neemt.
De motieven om een zelfstandige bestuursorganen in het leven te roepen zijn over het algemeen
deskundigheid, onafhankelijkheid, inbreng van belanghebbenden of ten behoeve van het nemen
van grote aantallen (strikt regelgebonden) beschikkingen18.
Het kan echter gewenst zijn dat een ZBO is ondergebracht in een rechtspersoon en dat over een
(eigen) vermogen wordt beschikt19. Dit kan de rechtspersoon Staat zijn (of een ander
rechtspersoon naar publiekrecht) of een privaatrechtelijk rechtspersoon zoals een stichting,
vereniging of vennootschap. Conform de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt de voorkeur
gegeven aan een publiekrechtelijke organisatievorm20. In het wetsvoorstel inzake zelfstandige
bestuursorganen staat eveneens de voorkeur voor een publiekrechtelijke organisatievorm
centraal, voor zover het ZBO met openbaar gezag is bekleed: privaatrechtelijke organisaties zijn
er niet op gericht om openbaar gezag uit te oefenen21.
Agentschap
Agentschappen22 zijn voorzien in de Comptabiliteitswet 200123. Het gaat hier om een interne
(binnen een departement) vorm van verzelfstandiging. Een agentschap is een onderdeel van het
ministerie, waarvoor een afwijkend comptabel (financieel) beheer, een baten-lasten stelsel,
wordt gevoerd met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Uit de tweede evaluatie van het
baten-lastenmodel is gebleken dat dit model daadwerkelijk bijdraagt aan een doelmatiger
bedrijfsvoering24.
Het agentschap wordt aangemerkt als een tussenvorm tussen de ambtelijke organisatievorm en
het zelfstandig bestuursorgaan.
Inspectiedienst
Een belangrijke organisatievorm van toezicht is de inspectiedienst. Een inspectiedienst is een
landelijk georganiseerde, van overheidswege op departementaal niveau ingestelde
toezichthouder die primair (maar niet noodzakelijkerwijs alleen maar) belast is met het
bestuursrechtelijk toezicht op de naleving van wet- en regelgeving. Benadrukt moet worden dat
in het kader van een effectieve organisatievoering aan een inspectiedienst ook andere taken
toegewezen kunnen worden en dat de inspectiedienst bovendien niet noodzakelijkerwijs alle
kernactiviteiten van toezicht hoeft uit te voeren.
Toezicht
Voor wat betreft de omschrijving van het begrip `toezicht' wordt aangesloten bij de
`Kaderstellende visie op toezicht'25. In dit kabinetsstandpunt wordt toezicht omschreven als:
18 Zie Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 124c
19 Vgl. Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 124h
20 Zie Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 124b
21 TK 2001-2002, 27, 426, nr. 15 en 22; EK 2001-2002, 27 426, nr. 276, m.n. art. 4
22 Thans wordt ook wel gesproken van baten-lasten diensten. Er is geen verschil - anders dan de naamge-
ving - tussen een baten-lastendienst en een agentschap, vgl. TK 2002-2003, 28 737, nr. 1
23 vgl. m.n. art. 10 en 11 Comptabiliteitswet 2001
24 TK 2002-2003, 28 737, nr. 1, p. 3-4
25 TK 2000-2001, 27 831, nr. 1
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 11 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
"het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de
daaraan gestelde eisen,
het zich daarna vormen van een oordeel daarover en
het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren".
Het verzamelen van informatie kan onder andere bestaan uit het uitoefenen van de
toezichtbevoegdheden, zoals bedoeld in afdeling 5.2 Awb inzake het toezicht op de naleving,
zoals het betreden van plaatsen, het vorderen van inlichtingen en inzage in zakelijke gegevens,
onderzoek, opneming en monsterneming.
Vergunningverlening kan als een vorm van interventie worden gezien. Onder
vergunningverlening worden in de onderhavige rapportage eveneens alle overige soorten
bestuurlijke beslissingen voor individuele gevallen gerekend, zoals vrijstelling, ontheffing,
toestemming, etc. Interventie kan eveneens bestaan uit handhaving (in enge zin) waaronder
wordt verstaan het optreden tegen een overtreding door een bestuursorgaan dat hiertoe juridisch
bevoegd en feitelijk in staat is. Het gaat hier om bestuursrechtelijke handhaving, dat wil zeggen,
handhaving door bestuursorganen via bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
(bestuursdwang, dwangsom, bestuurlijke boete).
De kernactiviteit `interventie' vraagt om een duidelijke afbakening ten opzichte van de term
`opsporing'. Opsporing is het instellen van een onderzoek naar strafbare feiten ter
voorbereiding van strafvorderlijke beslissingen. Het verrichten van opsporingsactiviteiten kan in
Nederland slechts onder gezag van het Openbaar Ministerie door de politie of een daartoe
aangewezen bijzondere opsporingsdienst plaatsvinden. Opsporing wordt dan ook niet gerekend
tot de interveniërende taak van een toezichthouder.
Eerstelijns en tweedelijns toezicht
Onder eerstelijns toezicht wordt verstaan het toezicht door een bestuursorgaan op een
beleidsterrein waarvoor dat bestuursorgaan zelf verantwoordelijk is.
Onder tweedelijns toezicht wordt verstaan het uitoefenen van toezicht op de uitvoering van de
toezichtstaak door een ander bestuursorgaan. Zo ziet de VROM-Inspectie erop toe dat
gemeenten hun toezichthoudende taak in het kader van de Wet milieubeheer adequaat uitvoeren.
Instrumenten
Eerstelijns toezicht:
· toezicht: toezicht op de naleving ex afdeling 5.2 Awb
· bestuursdwang: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden
tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen
is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten, zoals omschreven in afdeling 5.3 Awb.
· dwangsom: de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de overtreder van een bij of
krachtens de wet voor hem geldend voorschrift een concrete, uit de wettelijke verplichting
gedestilleerde, last op te leggen, waarbij aan de overtreding van die last het gevolg wordt
verbonden dat hij een of meer geldsommen verschuldigd wordt aan de rechtspersoon
waartoe het bestuursorgaan behoort, zoals omschreven in afdeling 5.4 Awb.
· bestuurlijke boete: de bestuurlijke sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting
tot betaling van een geldsom, die is gericht op bestraffing van de overtreder (artikel 5.
Awb(4e tranche, ontwerp).
· wijzigen van de vergunning
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 12 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
· intrekken van de vergunning
Tweedelijns toezicht:
· advisering: verplichte dan wel vrijblijvende advisering op aanvraag dan wel uit eigen
beweging aan een ander bestuursorgaan in het kader van de uitoefening van de taken en de
bevoegdheden, zoals vergunningverlening en toezichtsbevoegdheden, door dat orgaan.
· Aanwijzingen: het geven van bindende aanwijzingen of instructies aan een ander
bestuursorgaan
· Goedkeuring: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste
toestemming van een ander bestuursorgaan, zoals omschreven in afdeling 10.2.1 Awb.
· Schorsing: stuiting van de werking van een besluit van een bestuursorgaan door een ander
bestuursorgaan
· Vernietiging
· In de plaats treden: het nemen van een besluit door een bestuursorgaan, dat in de plaats
treedt van een besluit van een ander bestuursorgaan.
1.4 Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk zal een antwoord worden gegeven op de vraag26 wat de huidige stand
van zaken is ten aanzien van de voorgestelde beleidswijzigingen, de kansspelmarkt en de
inrichting van het College van toezicht op de kansspelen. Er worden enkele opmerkingen
omtrent de kansspelmarkt, de wijze waarop het toezicht op dit moment is georganiseerd en het
huidige College van toezicht op de kansspelen gemaakt. Hiermee wordt een beeld geschetst van
de context en de huidige situatie van het toezicht op de kansspelen. Daarbij wordt opgemerkt dat
hiermee uitdrukkelijk niet wordt beoogd het functioneren van het College te evalueren, dit is
geen onderdeel van het onderzoek (zie ook 1.2).
De eerste twee onderdelen van de tweede vraag naar de praktijkervaringen uit binnen en
buitenland zijn behandeld in het rapport `(Kansspel)toezicht in binnen en buitenland', (kenmerk:
ML-OR20030077). Het derde onderdeel van deze vraag, de wensen van belanghebbende
partijen, is beantwoord naar aanleiding van de panelbijeenkomst (Verslag: kenmerk: ML-
OR20020263, opgenomen in de bijlagen) en de internetsessie (eindresultaat is opgenomen in de
bijlagen). De hoofdpunten van de praktijkervaringen zijn in het derde hoofdstuk weergegeven,
waarin eveneens de derde vraag naar de kaders voor toezichtarrangementen aan de orde komt.
Hierbij wordt opgemerkt dat de Europeesrechtelijke aspecten van (toezicht op) kansspelen in
hoofdstuk 2 worden behandeld. Afgesloten wordt in hoofdstuk 4 met enkele samenvattende
conclusies en onze reflectie op deze conclusies.
26 zie paragraaf 1.2 voor de onderzoeksvragen
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 13 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
2 KANSSPELEN EN KANSSPELMARKT
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de context van het onderzoek geschetst: er wordt een beschrijving van
kansspelen en de kansspelmarkt gegeven. Allereerst zal stil worden gestaan bij de recente
beleidswijzigingen (2.2). Vervolgens wordt een beschrijving van de kansspelmarkt en het
toezicht op kansspelen gegeven (2.3 en 2.4). Afgesloten wordt met een korte weergave van de
jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (2.5).
2.2 Beleidswijzigingen
In de brief van 20 november 200027 geeft het Kabinet een samenvatting van het tot dan toe
gevoerde beleid, en het MDW-rapport van de werkgroep-Huls. Voorts bevat de brief het
kabinetsstandpunt omtrent de aanbevelingen van de werkgroep.
In het kader van het onderhavige onderzoek is met name beleidswijziging 8 (en in mindere mate
9) relevant, inzake de intensivering en vernieuwing van het toezicht op vergunninghouders (en
het intensiveren van de handhaving en de opsporing).
In het kabinetsstandpunt wordt aangegeven dat het nieuwe orgaan belast zal worden met het
operationeel toezicht en de advisering van vergunningverleners. Het bestuursrechtelijk
instrumentarium wordt uitgebreid en ter ondersteuning van de strafrechtelijke vervolging zal het
orgaan als expertisecentrum fungeren. Dergelijke taken vereisen een meer directe sturingsrelatie
tussen de Minister van Justitie en het orgaan. Tenslotte dient ervoor te worden gewaakt dat de
opgebouwde expertise niet verloren gaat. (Zie ook 1.1)
Eveneens wordt aangekondigd dat het kansspelbeleid bij één ministerie zal worden
ondergebracht. In bijlage 3 van de brief van de Minister van EZ d.d. 17-06-2002 inzake Effecten
en voortgang uitvoering MDW28 wordt aangegeven dat met betrekking tot het project
Kansspelen een traject wordt ingezet om vanaf 2001 beleid en uitvoering bij het Ministerie van
Justitie onder te brengen, mede door oprichting van het projectbureau kansspelen. Gestreefd
wordt naar een afronding van dit traject in 2005 met een algehele herziening van de Wet op de
kansspelen29. Van belang daarbij is op te merken dat beoogd wordt het toezichtsveld uit te
breiden voor de totale kansspelmarkt.
2.3 De kansspelmarkt
Algemeen
De kansspelmarkt bestaat uit de landelijke kansspelen (wettelijke monopolies) die elk een vast-
gesteld type spel mogen aanbieden (staatsloterij, instantloterij, totalisator, lotto, sportprijsvra-
27 TK 2000-2001, 24 036, nr. 180
28 Brief van de Minister van EZ aan de Tweede Kamer d.d. 17-06-2002 inzake Effecten en voortgang
uitvoering MDW, kenmerk ME/MDW/02030528
29 Mogelijk dat voor die tijd al enkele specifieke taken worden overgeheveld (zoals enkele taken met
betrekking tot de speelautomaten en Holland Casino). De ministeries van EZ en Financiën streven naar
spoedige overdracht.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 14 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
gen, casinospelen), vergunninghouders op grond van artikel 3 van de Wet op de kansspelen
(goede doelen loterijen), kortlopende loterijen en puzzelacties, speelautomaten, lokale kansspe-
len (loterijen, bingo's, rad van avontuur en vogelpiekspel) en enkele specifieke kansspelen.
De kansspelmarkt is een gesloten markt voor wat betreft de landelijke kansspelen: er zijn slechts
acht vergunningen afgegeven en alleen Holland Casino is bevoegd tot het exploiteren van een
(beperkt) aantal casino's in Nederland30. In de casino's worden diverse spelen aangeboden en
zijn er speelautomaten opgesteld.
Op lokaal niveau zijn er zelfstandige exploitanten van kansspelautomaten31, waarvan het
grootste deel (ca. 93%) is aangesloten bij de VAN Speelautomaten Branche-organisatie. Kans-
spelautomaten mogen buiten de casino's alleen in amusementscentra, cafés en restaurants staan.
Naast deze door de Wodk gereguleerde kansspelen, worden nog kansspelen via internet en
gratis kansspelen aangeboden. Op deze plaats wordt slechts opgemerkt dat beide vormen van
kansspelen op grond van de huidige Wet op de kansspelen niet zijn toegestaan. Hierna zal
uitgebreider op deze kansspelen worden ingegaan. Eerst zullen enkele opmerkingen inzake de
omvang van de kansspelmarkt worden gemaakt.
Omvang van de markt
Op de landelijke kansspelmarkt zijn zes loterij-instellingen actief (Staatsloterij,
BankGiroLoterij, Sponsorloterij, Nationale Postcodeloterij, de Lotto, Autotote Nederland) en
Holland Casino32. De omzet van de zes loterij-instellingen tezamen bedraagt ca. 1,4 miljard
(2001). De spelopbrengst van de loterij-instellingen bedraagt 688,5 miljoen, die van de
speelcasino's 600,5 miljoen. Hiervan wordt 643,8 miljoen besteed aan kosten en 128,3
miljoen aan (kansspel)belastingen33. Een overzicht is gegeven in Tabel 2.
De totale netto-opbrengst bedraagt 516,9 miljoen. Daarvan gaat 306,5 miljoen naar ca. 45
goede doelen. De overige 210,4 miljoen komt ten goede aan de schatkist34. Indien ook de
(kansspel)belastingen wordt meegeteld komt in totaal 402,6 miljoen ten goede aan de Staat.
30 Amsterdam, Breda, Eindhoven, Enschede, Groningen, Nijmegen, Rotterdam, Scheveningen, Schiphol
Airport, Utrecht, Valkenburg en Zandvoort
31 Bij de kansspelautomaat kan de speler de uitslag van het spel niet beïnvloeden. De prijzen worden in
geld uitgekeerd. De fruitautomaat is wel de bekendste uit deze categorie. Ook zijn er automaten waarop
roulette gespeeld kan worden of sic bo, paardenraces en black jack. De productontwikkeling bij de
automatenfabrikanten staat op een zeer hoog technologisch niveau. Jaarlijks worden nieuwe spelen en
automaten geïntroduceerd. Een belangrijke ontwikkeling binnen de branche van recente datum is de
komst van de zogeheten meerspeler: een speelautomaat waarbij meerdere spelers tegelijkertijd hetzelfde
spel spelen.
32 Gegevens ontleend aan het jaarverslag 2001 van het College van toezicht op de kansspelen.
33 Dit geldt slechts voor de speelcasino's; bij de overige vergunninghouders is de kansspelbelasting in het
prijzengeld verrekend.
34 afdracht staatsloterij en speelcasino's
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 15 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Tabel 2: Financiële gegevens landelijke kansspelen
Kansspel Omzet Prijzengeld Brutospelopbrengst Saldo kosten Netto-opbrengst
(2001) (M) (M) (M). (M) (M)
Staatsloterij 659 429 230 111 119
Bankgiroloterij 66 17 49 9 40
Sponsorbingoloterij 52 8 44 11 33
Postcodeloterij 293 63 230 53 177
Sporttotalisator35 244 121 123 70 53
Totalisator 37 25 12 8 4
Casino's* 600 381 91
* Belastingen: 128 mln, afdrachten: 219 mln.
Kansspelen via internet
De huidige Wet op de kansspelen kent een gesloten systeem. Het aanbieden van kansspelen of
het bevorderen van kansspelen is verboden, tenzij hiervoor een vergunning is verleend. De
Wodk regelt het aanbod van kansspelen op internet niet en daarmee is interactief
kansspelaanbod via internet (e-gaming) thans verboden36. Een wetsvoorstel om gelimiteerd
interactief kansspelaanbod via internet toe te staan voor een experimentele periode is in
voorbereiding. Dit wetsvoorstel treedt naar verwachting per 2004 in werking, vooruitlopend op
de herziening van de Wet op de kansspelen.
Van de personen in Nederland met een internetaansluiting (ca. 7 miljoen) neemt 72% wel eens
deel aan een kansspel37. Daarvan neemt 28% ook wel eens via internet deel aan een kansspel. In
totaal wordt er in Nederland ongeveer 105 miljoen euro per jaar besteed aan interactieve
kansspelen. Naar schatting vloeit ongeveer 68 miljoen euro naar buitenlandse kansspelen.
Het lijkt erop dat het afgelopen jaar zowel een sterke toename in de hoogte van de inleg als in
de hoeveelheid spelers heeft plaatsgevonden. Bovendien lijkt de deelnamefrequentie iets te zijn
toegenomen.
De verwachting is dat de groei aan e-gaming in 2003 zal doorzetten, mede gelet op de sterke
stijging van de omzet in 2002. Ook het langzaam verdwijnen van een van de grootste obstakels -
het vertrouwen in internet in het algemeen en internetbetalingsverkeer in het bijzonder - zal een
bijdrage leveren aan verdere groei.
The Gaming Regulators European Forum (GREF) heeft tijdens de bijeenkomst in mei 1998 een
`position statement on Internet gambling' opgesteld38.
De GREF beschouwt de regulatie van het gokken als een zaak die onder de bevoegdheid en
verantwoordelijkheid van individuele lidstaten valt. Het is daarom aan de landen zelf om te
35 De Stichting de Nationale Sporttotalisator (handelend onder de naam De Lotto) organiseert de
sportprijsvragen, de wekelijkse en dagelijkse lotto, de euroloterij alsmede de krasloterij.
36 vgl. Pres.Rb. Den Haag, 16-01-2001, nr. KG 00/1356
37 De bevindingen met betrekking tot de Nederlandse situatie zijn grotendeels gebaseerd op het rapport
Kansspelen via internet, Motivaction Amsterdam b.v., 2002, uitgevoerd in opdracht van het College van
Toezicht op de Kansspelen
38 Opgemerkt moet worden dat dit document geen rechtskracht bezit, maar wel door veel landen wordt
ondersteund. Het stuk heeft de status van een aanbeveling.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 16 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
beslissen of zij zich enige vorm van aanbieding van kansspelen op Internet toestaan op hun
grondgebied en - wanneer zij deze toestaan - onder welke voorwaarden en omstandigheden.
Wanneer een land besluit kansspelen op internet toe te staan, is het volgens de GREF van
belang dat internetkansspelaanbieders aan dezelfde mate van onderzoek en toezicht zijn
onderworpen als aanbieders van kansspelen in de traditionele zin van het woord. Ook is het
belangrijk dat aanbieders van internetkansspelen de mogelijkheid wordt geboden hun
activiteiten binnen het grondgebied van de betreffende staat te ontplooien, zodat de activiteiten
door daarvoor verantwoordelijke organen effectief kunnen worden gecontroleerd. Het kunnen
deelnemen aan dergelijke kansspelen moet beperkt blijven tot de eigen inwoners en inwoners
van landen waarmee een samenwerkingsovereenkomst gesloten is.
Gratis Kansspelen
In de huidige Wet op de kansspelen is het organiseren en/of het bevorderen van gratis
kansspelen niet toegestaan. Bij de huidige kansspelvergunninghouders, omroepen en andere
delen van het bedrijfsleven bestaat de behoefte om gratis kansspelen als promotiemiddel te
organiseren. Gratis kansspelen brengen geringe financiële risico's en geringe risico's van
gokverslaving mee. Om die redenen zullen bij de herziening van de Wet op de kansspelen gratis
kansspelen onder voorwaarden worden toegestaan. Met een wettelijke nee-tenzij formule zal
bereikt worden dat niet schadelijke, promotionele kansspelen onder voorwaarden gelegaliseerd
worden. Bij het formuleren van voorwaarden waar de gratis kansspelen aan moeten voldoen,
valt te denken aan maximering van de te winnen prijzen en heldere en eenduidige
spelvoorwaarden.
2.4 Toezicht op de kansspelmarkt
Algemeen: handhavingsopgave
Algemeen wordt erkend dat kansspelen specifieke risico's met zich meebrengen die een vorm
van overheidsinterventie rechtvaardigen. De Wet op de kansspelen biedt hiervoor de basis.
In het beleid wordt een onderscheid gemaakt tussen landelijke kansspelen, speelautomaten en
lokale kansspelen. Voor de landelijke kansspelen is een beperkt aantal vergunningen verleend.
In de vergunningen zijn onder meer voorschriften opgenomen ten aanzien van de organisatie
van het desbetreffende spel, het aantal te houden spelen per jaar, het aantal en het soort
locatie(s), de wijze van werving en reclame, de bestemming van de opbrengsten en de controle
en verslaglegging van de financiële resultaten. Naast de eindverantwoordelijkheid van de
vergunningverlenende ministeries houdt het College van toezicht op de kansspelen toezicht op
de naleving van de Wet op de kansspelen door de vergunninghouders van de landelijke
kansspelen. Het geschatte aantal vergunningen per kansspel is weergegeven in Tabel 339.
39 Gegevens ontleend aan het eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen (2000) `Nieuwe
ronden, nieuwe kansen en informatie van het Projectbureau Kansspelen (Ministerie van Justitie)
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 17 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Tabel 3: Aantal vergunningen per kansspel
Kansspel Aantal vergunningen
Kansspelen ex art. 3 Wodk 4.500,- 94 incidenteel (2002)
2 (semi-)permanent (2002)
Premieleningen Zeldzaam (1 in 1999)
Winkelweekacties 666 (1996)
Bingo's 48.000 (1996)
Rad van avontuur 1082 (1996)
Vogelpiekspel Zelden
Staatsloterij 1 (monopolie)
Instantloterij 1 (monopolie)
Sportprijsvragen 1 (monopolie)
(Paarden)totalisator 1 (monopolie)
Lotto 1 (monopolie)
Casinospelen 1 (monopolie)
Prijsvragen ex titel V Wodk Onbekend
Speelautomaten40 Exploitatie 970 (2001)
Aanwezigheid 29.100 (1997)
Hallen 327 (2001)
In de volgende paragrafen zal achtereenvolgens uitgebreider worden ingegaan op landelijke
kansspelen, lokale kansspelen en de relatie tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving. Afgesloten wordt met enkele opmerkingen met betrekking tot het College van
toezicht op de kansspelen. Er zal niet uitgebreid aandacht worden besteed aan illegale
kansspelen, zoals illegale loterijen, buitenlands aanbod, internetgokzuilen en illegale bingo's: dit
valt buiten de reikwijdte van het onderzoek41.
Landelijke kansspelen
Er zijn verschillende departementen betrokken bij de vergunningverlening op grond van de Wet
op de kansspelen. De taakverdeling is weergegeven in Tabel 4.
40 Opgemerkt moet worden dat het hierbij om schattingen gaat
41 Dit sluit overigens niet uit dat aanvullend onderzoek met betrekking tot dit onderwerp wenselijk is.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 18 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Tabel 4: Taakverdeling departementen inzake kansspelen
Kansspel Betrokken departement
Kansspelen ex art. 3 Wodk Justitie
Premieleningen Justitie en Financiën
Staatsloterij Financiën, i.o.m. Justitie
Instantloterij Justitie en VWS
Sportprijsvragen Justitie en VWS
(Paarden)totalisator LNV en Justitie
Lotto Justitie en VWS
Casinospelen Justitie en EZ
Prijsvragen ex titel V Wodk (> 4.5000,-) Justitie
Speelautomaten (toelating & exploitatie) EZ
Naast deze departementen zijn keuringsinstellingen, waaronder Verispect, betrokken bij de
uitvoering van de Wet op de kansspelen. In Nederland worden alle kansspelautomaten in
casino's gekeurd door keuringsinstellingen, waarbij wordt gekeken of de machines voldoen aan
de wettelijke voorschriften42. Een belangrijke eis is bijvoorbeeld dat de automaten een
minimumpercentage van de inzet weer uitkeren. Goedgekeurde automaten krijgen een officieel
door de overheid uitgegeven merkteken.
Verispect b.v. is belast met het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften (o.a. de
exploitatievergunning) voor speelautomaten (titel Va Wodk). Dit instituut is daartoe op grond
van artikel 30w Wodk aangewezen door de Minister van Economische Zaken. De
bevoegdheden van de controleurs staan vermeld in artikel 30y Wodk. Verispect richt zich met
name op het technisch en administratief inspecteren van speelautomaten43 en -vergunningen.
Lokale kansspelen
Gemeenten hebben een taak op het terrein van de (mede-)uitvoering van "bijzondere wetten",
waartoe de Wet op de kansspelen wordt gerekend. Daarnaast bevat de Algemene Plaatselijke
Verordening bepalingen omtrent aangelegenheden die tot de eigen huishouding van de
gemeente behoren.
De Wet op de kansspelen kent onder meer de volgende taken toe aan gemeentelijke
bestuursorganen:
· verlenen van kansspelvergunningen (
Aan een speelautomatenvergunning kunnen voorschriften worden verbonden. In een
gemeentelijke verordening worden nadere regels gesteld met betrekking tot de aan de
vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen.
Een vergunning voor een speelautomatenhal kan alleen verleend worden wanneer de
gemeenteraad daartoe via een speelautomatenverordening de mogelijkheid heeft geboden. Op
grond van deze verordening is de vestiging van speelautomatenhallen mogelijk.
42 zie o.a. de Speelautomatenregeling 2000 (Stcrt. 2000, 105)
43 Zowel lokaal als in speelcasino's opgestelde speelautomaten
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 19 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
B&W heeft de mogelijkheid de vergunningverlening te mandateren aan de politie. In de praktijk
komt dit echter niet vaak voor. Doorgaans adviseert de politie het college van B&W bij de
vergunningverlening.
Het college van B&W van de gemeente Enschede en Tilburg hebben hun bevoegdheden
gemandateerd aan de Afdeling bijzondere wetten van de politie.
Vergunningen voor loterijen (art. 3 Wodk) worden in deze gemeenten aangevraagd bij de politie.
De politie heeft mandaat van het college van B&W deze aanvragen te behandelen en de
vergunningen te verlenen. Er is geen specifiek toezicht geregeld, maar loterijen die zonder
vergunning worden georganiseerd vallen meestal wel op. De politie treedt dan strafrechtelijk op.
Van bingo's (art. 7c Wodk) moet kennis worden gegeven aan B&W. Ook hierbij is de politie de
instantie die namens het college de kennisgeving ontvangt, meedeelt aan welke voorschriften moet
worden voldaan en de eindafrekening controleert. De politie houdt ook de advertenties bij om na te
gaan of er bingo's worden aangekondigd waarvan geen kennis is gegeven. Indien dat het geval is,
neemt de politie contact op met de organisator.
Vergunningaanvragen voor het aanwezig mogen hebben van speelautomaten (art. 30b Wodk)
worden eveneens aangevraagd bij de politie. Deze heeft mandaat van de burgemeester om deze
aanvragen te behandelen en de vergunningen namens de burgemeester te verlenen. Indien de
politie van oordeel is dat een aanvraag zou moeten worden geweigerd, dan brengt zij daarover
advies uit aan de burgemeester. Indien deze het oordeel van de politie deelt, dan zendt de
burgemeester de weigeringsbeschikking naar de aanvrager. De politie is eveneens belast met het
strafrechtelijk toezicht op de naleving van artikel 30b Wodk.
De gemeentelijke bestuursorganen hebben diverse instrumenten voor de handhaving van regel-
geving. Een algemeen instrument is de toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een
last onder dwangsom, gebaseerd op de Gemeentewet (artikel 125) en de Algemene wet
bestuursrecht (artikel 5:32).
Daarnaast geven bijzondere wetten specifieke bevoegdheden aan gemeentelijke
bestuursorganen. Zo kunnen burgemeester en wethouders op grond van de Wet op de
kansspelen nadere regels stellen voor het houden van bingobijeenkomsten.
Bij overtreding van APV-artikelen is in de meeste gevallen strafrechtelijk optreden mogelijk. In
de APV moeten bepalingen worden opgenomen waarin de vergunningplicht voor
speelautomaten en speelautomatenhallen wordt geregeld. Gokken op de openbare weg
(bijvoorbeeld `balletje-balletje'), of in illegale speelgelegenheden (gokhuizen) is strafbaar
gesteld in de Wet op de kansspelen.
Burgemeester en wethouders kunnen ambtenaren aanwijzen die belast zijn met het toezicht op
de naleving van artikel 30b (aanwezigheidsvergunning speelautomaten).
Artikel 31 en 32 Wodk geven de strafbepalingen voor overtredingen. Zo wordt het opzettelijk
organiseren van een kansspel zonder de benodigde vergunning (overtreding artikel 1a)
beschouwd als een misdrijf44. Overtreding van artikel 7c (organiseren van een verboden klein
kansspel) wordt beschouwd als een overtreding. Beide zijn economische delicten in de zin van
de Wet op de economische delicten. Een klein kansspel kunnen burgemeester en wethouders
verbieden wanneer "door hen gestelde voorschriften niet zullen worden nageleefd of zodanige
voorschriften niet zijn nageleefd".
44 Als dit niet opzettelijke gebeurt is het een overtreding.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 20 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Artikel 30 Wodk geeft aan wanneer een speelautomatenvergunning moet worden ingetrokken.
Ook geeft dit artikel een aantal situaties aan waarin de vergunning kan worden ingetrokken. De
Speelautomatenhalverordening kan als sanctiemogelijkheid onder meer het intrekken van een
vergunning bieden.
Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
Voor de handhaving is een integrale aanpak gewenst45. Dit betekent dat ernaar gestreefd wordt
om naast het strafrecht zoveel mogelijk gebruik te maken van het bestuursrecht. Het
strafrechtelijk instrumentarium wordt gezien als uiterste middel en moet passen in de lokale
prioriteitsstelling. In de huidige praktijk is er echter sprake van een te grote druk op het
strafrecht en wordt er naar verhouding te weinig gebruik gemaakt van het bestuursrechtelijke
spoor.
Bovendien wordt de handhaving, en met name de strafrechtelijke, in de praktijk bemoeilijkt
door dat de bestaande regelgeving stringent en verouderd is (en bijvoorbeeld niet inspeelt op
buitenlandse ontwikkelingen en ontwikkelingen op internet). Bovendien heeft de handhaving op
dit terrein weinig prioriteit bij politie en OM46. Een andere knelpunt in het huidige toezicht is
dat het College van toezicht op de kansspelen alleen toezicht houdt op de vergunninghouders
(en de vergunningverlenende ministeries) en niet op de illegale situaties.
Gemeenten moeten optreden tegen illegale speelgelegenheden met hun reguliere instrumenten,
zoals de Drank- en horecawet, de APV, het bestemmingsplan en de leefmilieuverordening/
overlastverordening. Bestuursrechtelijke instrumenten (zoals dwangsom en bestuursdwang)
kunnen worden ingezet op basis van de Gemeentewet. In het geval van een legale
speelgelegenheid met speelautomaten hebben zij ook de mogelijkheid om de aanwezigheids-
vergunning in te trekken.
Op dit moment kent de Wet op de kansspelen met betrekking tot de landelijke
vergunningverleners maar één vorm van bestuursrechtelijke handhaving, namelijk het intrekken
van de vergunning. Dit gebeurt regelmatig bij overtredingen van de exploitatievergunningen
voor speelautomaten. In de praktijk is van de mogelijkheid om voor landelijke kansspelen
vergunningen in te trekken nog nooit gebruik gemaakt.
In de praktijk blijken bevoegdheden tot vergunningverlening in verschillende mate te worden
gebruikt (door verschillende overheden) en krijgt het toezicht op uiteenlopende wijze vorm. Bij
de huidige mate en vorm van overheidstoezicht voor de landelijke kansspelen doet zich een
spanningsveld voor. Enerzijds zijn de vergunningverlenende ministeries eindverantwoordelijk,
maar ook vaak financieel belanghebbend. Anderzijds is het College wel onafhankelijk, maar
niet beslissingsbevoegd. Vergunningaanvragers of houders worden geconfronteerd met één of
meerdere betrokken ministeries en het College, allen met eigen procedures en belangen.
Mogelijk neveneffect hiervan zou kunnen zijn dat vergunninghouders proberen het College
(adviseur en toezichthouder) en het bevoegde ministerie (vergunningverlener / belanghebbende)
tegen elkaar uit te spelen. Op dit moment is het voor ons niet inzichtelijk in welke mate hiervan
in de praktijk ook sprake is. Voor de lokale kansspelen geldt dat er in tegenstelling tot de
landelijke kansspelen te weinig wordt gereguleerd. Dit is met name het geval voor de
kansspelen anders dan de speelautomaten (buiten de casino's).
45 Zie bijvoorbeeld ook de nota Kansspelen herijkt, TK 1995-1995, 24 5457, nr. 2
46 MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, 2000, Nieuwe ronden, nieuwe kansen: Eindrapport van de
MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, Den Haag
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 21 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
In de praktijk blijkt dat met name de naleving van het verbod op het aanbieden van kansspelen
zonder vergunning niet groot is. Schattingen wijzen op een relatief grote omvang van het
illegale aanbod (een paar honderd miljoen euro per jaar) in relatie tot het legale aanbod47.
Optreden tegen illegaal aanbod is nodig, maar blijft in de praktijk vaak uit. Dit tekort aan
handhaving leidt tot een aanzienlijk, vaak in alle openheid opererend illegaal aanbod48. Er is
kortom duidelijk behoefte aan een herijking van (de organisatie van) het toezicht op de
kansspelmarkt.
Het College van Toezicht op de kansspelen: taken, bevoegdheden en instrumenten
Het College is een onafhankelijk toezicht- en adviesorgaan49. De kerntaak van het College is
het houden van toezicht op de naleving van de Wet op de kansspelen door de
vergunninghouders van de landelijke kansspelen. Het College kan adviezen verstrekken naar
aanleiding van een adviesaanvraag door de Minister van Justitie. Daarnaast adviseert het
College over het verlenen, wijzigen en intrekken van de vergunningen voor de landelijke
kansspelen, alsmede over het verlenen van instemming met de statuten en reglementen van de
kansspelvergunninghouders.
Artikel 36 Wet op de kansspelen bepaalt dat de voorzitter en ten minste de helft van de overige
leden van het College onafhankelijke deskundigen zijn. De andere leden van het College zijn,
volgens de wet, ambtenaren in rijksdienst, die daarin met raadgevende stem zitting hebben.
Hierin is op dit moment echter niet voorzien door de Kroon. In lid 5 wordt bepaald dat de leden
van het College, alsmede van het daaraan verbonden bureau, geen direct of indirect persoonlijk
belang mogen hebben bij de exploitatie van kansspelen.
Vanwege het beperkte instrumentarium en de beperkte capaciteit en bevoegdheden zijn de
werkzaamheden niet omvangrijk. Zo beschikt het College niet over de bevoegdheid om
bestuursrechtelijke sancties op te leggen. Grondslag voor de toezichthoudende bevoegdheden
(in enge zin) vormt artikel 34, derde lid, Wodk.
Transparantie en consistentie zijn de uitgangspunten van het College bij de uitoefening van haar
taak. Transparantie speelt in het bijzonder een rol bij de toezichtfunctie. Het College staat voor
het op een maatschappelijk aanvaardbare wijze laten verlopen van de landelijke kansspelen en
het inzichtelijk maken van prijzen, kosten en afdrachten aan de goede doelen en de schatkist.
Consistentie speelt vooral in de adviesfunctie. Het College spant zich ervoor in dat de
kansspelvergunninghouders zo veel mogelijk op gelijke voorschriften mogen rekenen van de
vijf vergunningverlenende ministeries.
Het College heeft onder andere onderzoek laten verrichten naar het illegale gokcircuit,
preventiebeleid kansspelverslaving, Holland Casino, de deelname aan buitenlandse kansspelen,
lokale kansspelen, de speelautomatenmarkt50 en kansspelen via internet.
Het College houdt toezicht op de naleving van de Wodk door de vergunninghouders van de
landelijke kansspelen. De vergunninghouders brengen kwartaalrapportages en jaarverslagen uit
over o.a. het financiële verloop. De (verplichte) rapportages van de vergunninghouders,
accountantsverklaringen inzake de jaarverslagen van de vergunninghouders, rapportages van
Verispect en audits vormen een essentieel onderdeel van het toezichtinstrumentarium.
47 College van toezicht op de kansspelen, jaarverslag 2001, juni 2002
48 Nieuwe ronden, nieuwe kansen, eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen
49 Voor een meer uitgebreide beschrijving wordt verwezen naar het rapport (Kansspel)toezicht in binnen-
en buitenland van DHV (2003), kenmerk: ML-OR20030077
50 Dit onderzoek loopt nog.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 22 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Ingevolge artikel 33, derde lid, van de Wet op de kansspelen wordt telkens na een termijn van
drie jaren in het jaarverslag van het College van toezicht op de kansspelen de taakvervulling aan
een onderzoek onderworpen.
In 1999 was het college van oordeel - zich daarbij baserend op de externe consultatie51 - dat er
geen reden is om wijzigingen aan te brengen in de wettelijke regeling inzake de samenstelling
en de wettelijke bevoegdheden van het College. Met betrekking tot de toezichtfunctie ziet het
College een afnemende meerwaarde voor de nabije toekomst52. Er is volgens het College een
duidelijke behoefte in het veld tot verdere uitbouw van de algemene (beleids)adviestaak van het
College. Met het oog op een zinvolle taakvervulling door het College in de toekomst zal de
adviesfunctie in een breder perspectief moeten worden geplaatst. Dit laatste vereist weliswaar
wetswijziging, maar vooruitlopend daarop staat het naar de opvatting van het College de
verantwoordelijke bewindspersonen vrij om aan het College advies te vragen wanneer zij daar
behoefte aan hebben.
In 2002 heeft het College zich de vraag gesteld in hoeverre het nog opportuun is om uitgebreid
in te gaan op zijn taakvervulling van de afgelopen drie jaar, gelet op de uitkomsten van de
MDW-operatie Wet op de kansspelen. Reeds eerder heeft het College gesignaleerd dat de
huidige constructie - waarin de toezichthouder alleen kan signaleren en adviseren -
onbevredigend is. Naast een korte beschouwing over de toekomst van het toezicht, wil het
College evenwel de balans opmaken van de afgelopen drie jaar.
Gegeven de huidige wettelijke taken en bevoegdheden van het College, is het College van
oordeel dat het de afgelopen drie jaren (tot 2001) adequaat en naar behoren heeft
gefunctioneerd. Dat aan veel adviezen en rapportages van het College eerst na jaren gevolg
wordt gegeven is een omstandigheid die het College niet aan te rekenen is, volgens het College.
Dit geldt eveneens voor het gegeven dat van de bij het College in de loop der jaren opgebouwde
expertise per saldo weinig gebruik wordt gemaakt. Dit neemt overigens niet weg dat de
instelling van het projectbureau kansspelen bij het Ministerie van Justitie een stap in de goede
richting is en dat het gestarte driemaandelijks overleg tussen de Staatssecretaris van Justitie en
de voorzitter van het College een significante verbetering is, aldus het College.
In veel Europese landen zijn de afgelopen jaren nieuwe, meer of minder onafhankelijke,
toezichthouders ingesteld om een betere `regulation' van de kansspelen te bevorderen, in het
besef dat de ontwikkelingen op de kansspelmarkt vragen om een daarop toegesneden eigentijds
en evenwichtig toezicht.
51 Voorafgaand aan de zelfevaluatie van 1998 heeft het College een extern consultatierapport laten
opstellen door Bestuur en Management Consultants b.v. te Leusden (BMC)
52 In het jaarverslag 1998 van het College wordt het volgende opgemerkt. "Het ziet ernaar uit dat de
komende jaren grote veranderingen zullen optreden op het terrein van de kansspelen, veroorzaakt door
technologische en Europeesrechtelijke ontwikkelingen. Het College vraagt zich dan ook af of het huidige
bestel, inclusief de rol die het College daarin vervult, nog wel handhaafbaar is gelet op deze
ontwikkelingen. Ook waar het gaat om de opsporing en vervolging van overtreding van de Wet op de
kansspelen doet zich in het algemeen de vraag voor naar de handhaafbaarheid van deze wet. Het College
acht het weinig zinvol om een strikt toezicht op een aantal vergunninghouders te moeten houden, terwijl
andere legale, semi-legale of illegale aanbieders niet of nauwelijks gehinderd door enige controle gewoon
hun gang kunnen gaan. Gelet hierop, alsmede op het feit dat het toezicht van het College op de
vergunninghouders van de landelijk kansspelen inmiddels in voldoende mate is uitgewerkt, ziet het
College dan ook met betrekking tot de toezichtfunctie een afnemende meerwaarde voor de nabije
toekomst."
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 23 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
2.5 Europeesrechtelijke aspecten
Schindler - Europees Hof van Justitie, 24 maart 1994, zaak C-275/92
Nationale autoriteiten dienen, gelet op de bijzonderheden van loterijen, over voldoende
beoordelingsvrijheid te beschikken om te bepalen wat noodzakelijk is voor de bescherming van
de spelers (proportionaliteit) en, meer in het algemeen, rekening houdend met de sociale en
culturele bijzonderheden in iedere lidstaat, voor de bescherming van de maatschappelijke orde,
zowel wat betreft de organisatie van loterijen en de omvang van inleggelden als met betrekking
tot de bescherming van de opbrengsten ervan. Het is niet alleen aan de nationale staat om te
beoordelen of het noodzakelijk is de loterij activiteiten te beperken, zij mag deze ook verbieden,
met dien verstande dat deze beperkingen niet discriminerend zijn. Deze overwegingen gelden
ook voor andere kansspelen dan loterijen.
Hof 's-Gravenhage, 19 november 1998
De rechtbank overwoog dat niet aannemelijk is gemaakt dat Schindler met zijn activiteiten, voor
zover die in strijd zijn met artikel 1 aanhef en onder b van de Wet op de kansspelen, handelt vanuit
een rechtens ontoelaatbare voorsprong. Voorts is niet uitgesloten dat artikel 1 aanhef en sub b van
de Wet op de kansspelen in strijd is met artikel 59 van het EG-Verdrag. De vordering wordt
afgewezen.
Het Hof overweegt dat noch uit de tekst van de Wet op de kansspelen noch uit de
wetsgeschiedenis valt af te leiden, dat de wetgever met het opleggen van de vergunningplicht voor
het gelegenheid geven tot kansspelen met de daaraan verbonden verboden van artikel 1 aanhef sub
a en b, andere belangen bedoelt te beschermen dan het publiek belang bij het inperken van
fraudegevoeligheid en excessieve goklust. Het hof onderschrijft daarom het oordeel van de
president van de rechtbank dat artikel 1 aanhef en sub b niet rechtstreeks het belang van NPL
beoogt te beschermen. In dit kort geding valt onvoldoende aanwijzing te vinden dat
SDK/Schindler handelen vanuit een ongeoorloofde voorsprong en NPL daarom schade
toebrengen. Het Hof gaat niet in op de uitspraak van de rechtbank dat artikel 1 aanhef en sub b
mogelijk in strijd is met artikel 59 EG Verdrag.
Familiapress - Europees Hof van Justitie, 26 juni 1997, zaak C-368/95
Artikel 30 van het Verdrag staat niet in de weg aan toepassing van de wettelijke regeling van
een lidstaat, ten gevolge waarvan op zijn grondgebied de distributie door een in een ander
lidstaat gevestigde onderneming, van een in deze laatste staat vervaardigd tijdschrift is
verboden, indien het prijsraadsels of prijsvragen bevat die in laatstgenoemde staat rechtmatig
worden georganiseerd, mits dit verbod evenredig is aan de instandhouding van de pluriformiteit
van de pers en dit doel niet kan worden bereikt door minder beperkende maatregelen. De
overwegingen van bescherming van de maatschappelijke orde, die in het Schindler arrest naar
voren kwamen, zijn in casu niet aan de orde. De betrokken loterijen worden op kleine schaal
georganiseerd, waarbij weinig op het spel staat, zij vormen geen onafhankelijke economische
activiteit en de regelgeving van de betrokken lidstaat bevat slechts een volledig verbod op
loterijen voor de geschreven pers.
Läärä - Europees Hof van Justitie, 21 september 1999, zaak C-124/97
Het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat op het gebied van loterijen en
andere kansspelen beoogt te bieden, valt onder de beoordelingsvrijheid die het Hof in het arrest
Schindler aan de nationale autoriteiten heeft toegekend. De enkele omstandigheid dat de ene
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 24 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, kan niet
van invloed zijn op het oordeel over de noodzaak en de evenredigheid van de ter zake getroffen
regelingen. Deze dienen enkel te worden getoetst aan de door de nationale autoriteiten
nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen.
De uitspraak luidde dat de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de vrijheid van
dienstverrichting niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling waarbij aan een
enkel openbaar lichaam een uitsluitend recht tot exploitatie van speelautomaten wordt
toegekend, zulks gelet op de doelstellingen van het algemeen belang waarmee die regeling
wordt gerechtvaardigd.
Zenatti - Europees Hof van Justitie, 21 oktober 1999, zaak C-67/98
De regeling dat slechts een beperkt aantal instellingen een vergunning voor het organiseren van
een kansspel kan krijgen vormt een belemmering van het vrij verrichten van diensten. Deze
belemmering kan worden gerechtvaardigd op grond van overwegingen van algemeen belang.
De beoordelingsvrijheid voor de nationale autoriteiten om te bepalen wat noodzakelijk is in dit
verband, dient voldoende ruim te zijn. Het Hof laat daarbij ruimte voor verschillen in aanpak per
lidstaat.
Het Hof merkt in de uitspraak op dat de EG-bepalingen inzake het vrije verkeer van diensten
niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die het recht weddenschappen op de
uitslag van sportevenementen aan te gaan aan bepaalde instellingen voorbehoudt, mits deze
belemmering kan worden gerechtvaardigd door doelstellingen van sociaal beleid.
Beoordeling van de jurisprudentie van het Hof
Uit de genoemde jurisprudentie is af te leiden dat:
· het aanbieden van kansspelen gezien kan worden als een dienst in de zin van het EU-
verdrag;
· zowel dienstverrichtingen door commerciële aanbieders als dienstverrichting door niet-
commerciële aanbieders onder bepaalde voorwaarden, beperkt kan worden om redenen van
algemeen belang;
Als dwingende redenen van algemeen belang kunnen worden aangemerkt:
o bescherming van de consument;
o bescherming van de maatschappelijke orde;
o tegengaan van criminaliteit;
o bescherming van de consument tegen fraude;
o volksgezondheid;
o voorkomen van groeiende vraag naar kansspelen met als gevolg morele en financiële
schade voor deelnemers en de maatschappij in het algemeen;
o ervoor zorgdragen dat kansspelen niet georganiseerd worden voor persoonlijk,
financieel gewin, maar exclusief ten bate van het algemeen belang.
· de voorwaarden waaronder beperking mogelijk is verschillen naar gelang sprake is van een
discriminerende of een niet-discriminerende maatregel;
· discriminerende maatregelen zijn aan strengere voorwaarden gebonden en ten aanzien van
deze maatregelen gelden zwaardere eisen aan de rechtvaardigingsgronden;
· niet-discriminerende maatregelen kunnen eerder worden gerechtvaardigd (rule of reason);
· slechts ingeval een lidstaat uitgesproken onredelijke beperkingen oplegt, wordt de
beperking disproportioneel geoordeeld (margin of evaluation);
· louter economische motieven gelden niet als rechtvaardiging voor dienstenbeperking.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 25 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3 BESLISPUNTEN
3.1 Inleiding
Anticiperend op de politieke besluitvorming omtrent de inrichting van een nieuw toezichthou-
dend orgaan voor de kansspelen, worden vijf beslispunten onderscheiden53. Deze vijf beslis-
punten bepalen voor een belangrijk deel de uiteindelijke vorm van het toezichtsmodel, in het
bijzonder voor wat betreft de taken en bevoegdheden ten aanzien van de landelijke kansspelen.
Daarbij komt dat ten aanzien van deze beslispunten in de politiek en literatuur verschillende
opvattingen en inzichten bestaan. Er dient ten aanzien van deze punten gekozen te worden:
1. Positionering en verhouding tot de minister
2. Taken
3. Relatie met decentrale overheden: tweedelijns toezicht
4. Instrumenten
5. Verhouding tot het strafrecht
In het onderhavige hoofdstuk worden de beslispunten nader beschouwd en worden de ver-
schillende mogelijkheden ten aanzien van deze punten weergegeven54.
Bij de analyse is gebruik gemaakt van de resultaten van de desk study, paneldiscussie en
internetsessie. Daarnaast is gebruik gemaakt van de volgende onderzoeken (in willekeurige
volgorde): Onderzoek Toezicht en risico's55, De Ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund
(commissie Holtslag)56, Vertrouwen in onafhankelijkheid (commissie Borghouts)57,
Kaderstellende visie op toezicht (Kabinetsstandpunt)58, Kabinetsstandpunt inzake inspecties59,
het Borgen van publiek belang60, Borging van publieke belangen (Kabinetsstandpunt)61, Zicht
op toezicht (commissie Visser)62, Publieke belangen en marktordening, Liberalisering en
privatisering in netwerksectoren (Kabinetsnotitie)63, Handhaven op niveau (commissie
Michiels)64, het Kabinetsstandpunt hierop65, en de Checklist toezicht66.
53 Deze beslispunten zijn in overleg met de begeleidingscommissie vastgesteld naar aanleiding van de
Tussenrapportage, (DHV, 2002, Tussenrapportage Vernieuwd toezicht op de Kansspelen: Opzet voor het
Basisdocument, kenmerk ML-OR20020272) en de bevindingen uit de desk study en de paneldiscussie
(vgl. Verslag bijeenkomst begeleidingscommissie op 02-12-2002, kenmerk ML-OR20030004).
54 Voor de `visie uit het veld' is gebruik gemaakt van de resultaten van de internetsessie en de
panelbijeenkomst, waarbij de eerste leidend zijn geweest (resultaten opgenomen in de bijlagen).
55 Twijnstra en Gudde en KUB, 1998, Onderzoek Toezicht en Risico's: Eindrapport, Amersfoort,
Twijnstra en Gudde
56 De Ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund, 1998, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
57 Vertrouwen in onafhankelijkheid, 2000, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
58 Kaderstellende visie op toezicht, 2001, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
59 TK 1996-1997, 25 226, nr. 2
60 WRR, 2000, Het borgen van publiek belang, SDU, Den Haag
61 TK 2000-2001, 27 771, nr. 1
62 Zicht op toezicht, 1997, MDW-werkgroep Toezicht op nutsvoorzieningen
63 TK 1999-2000, 27 018, nr. 1
64 Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, 1998, Handhaven op niveau,
Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 26 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.2 Positionering en verhouding tot de minister
Het eerste beslispunt betreft de positionering van het nieuwe orgaan (op centraal niveau). De
positionering hangt sterk samen met de verhouding die het orgaan tot de minister heeft. Bij
interne positionering zal er een nauwere relatie met de minister zijn; bij externe positionering is
de relatie tot de minister beperkt tot hoofdzaken. Een en ander heeft directe gevolgen voor de
invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Bij een meer directe relatie zal de
ministeriële verantwoordelijkheid zich verder uitstrekken tot concrete beslissingen en
handelingen. Wordt voor een externe positionering gekozen, dan zal de ministeriële
verantwoordelijkheid zich beperken tot een `systeemverantwoordelijkheid' die zich meer richt
op het functioneren als proces van het orgaan, dan op de inhoudelijke aspecten van dit
functioneren.
Interne positionering: Inspectiedienst of Agentschap
Een organisatievorm van toezicht is de inspectiedienst. De inspectiedienst vormt een onderdeel
van het ministerie. De minister draagt volledige verantwoordelijkheid voor de inspectie.
Agentschappen zijn voorzien in de Comptabiliteitswet. Het gaat dan om een interne (binnen een
departement) vorm van verzelfstandiging. Bij de evaluatie van het baten-lastenmodel (2002)67 is
in de bijlagen een overzicht van instellingsvoorwaarden gegeven. Hierbij komt tot uitdrukking
dat de bedrijfsprocessen dienen uit te monden in een product of dienst, waarvoor een kostprijs
bepaald wordt. Deze kostprijs vormt eveneens de basisindicator voor het doelmatig opereren
van de dienst. De zelfstandigheid ligt op het vlak van het (financieel) beheer. Voor het overige
draagt de minister volledige verantwoordelijkheid.
Een toezichthouder binnen het ministerie dient `inhoudelijk onafhankelijk' van de minister te
zijn: de minister treedt niet in het feitelijk onderzoek. De beoordeling van de bevindingen van
dat onderzoek zijn echter sterk verbonden met de ministeriële aansturing.
Externe positionering: Zelfstandig bestuursorgaan
Een functiescheiding waarbij het toezichthoudend orgaan zelfstandig herkenbaar is draagt bij
aan de onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit van het toezicht. De keuze tussen
interne en externe positionering is echter afhankelijk van een aantal factoren.
Bij de keuze voor een ZBO is de vraag aan de orde of er dringende redenen zijn om
bevoegdheden van de minister over te dragen aan een orgaan dat niet onder de ministeriële
verantwoordelijkheid valt68. In het algemeen moeten de beperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid en de verminderde mogelijkheden tot controle door de Staten Generaal
opwegen tegen de voordelen op het gebied van onafhankelijkheid, transparantie en
professionaliteit69. Verzelfstandiging kan aan de orde zijn bij70:
· onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid71,
65 TK 1999-2000, 26 800 VI, nr. 67
66 Checklist Toezicht, 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
67 Vgl. TK 2002-2003, 28 737, nr. 1
68 TK 2000-2001, 27 771, nr. 1, p. 12
69 vgl. Verantwoord verzelfstandigen, TK 1994-1995, 21 042, nr. 15
70 vgl. Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 124c
71 vgl. WRR, 2000, a.w. (noot 58), p. 100-105
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 27 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
· strikt regelgebonden uitvoering van een groot aantal individuele gevallen (massa-
beschikkingen) of
· participatie van maatschappelijke organisaties.
De criteria uit het verzelfstandigingsbeleid worden niet altijd eenduidig toegepast72. Bij de
verzelfstandiging van het CBS tot een ZBO werd aangegeven dat het onafhankelijkheidsmotief
leidend is geweest bij de voorgenomen verzelfstandiging73. De bedrijfsvoering en aansturing zijn
echter niet onbelangrijk geweest bij de keuze. De instellingseisen voor ZBO's eisen lijken in dit
geval verworden tot een façade74.
Indien een politieke bemoeienis in concrete gevallen onwenselijk is, is verzelfstandiging
eveneens aangewezen. Deze situatie kan zich voordoen indien de rol van de overheid eerder is
aan te merken als medespeler dan spelbepaler. In het geval van de kansspelen is de
Rijksoverheid belanghebbende.
Bij een externe positionering is het van belang dat een uitgekristalliseerd normenkader
voorhanden is: beleidskaders en wettelijke normen dienen geëxpliciteerd te zijn. Het vaststellen
van deze kaders is geen taak van de toezichthouder zelf (zie hierna onder 3.3). Er kan wel een
zekere beoordelingsruimte voor de toezichthouder zijn. Er is in dit verband sprake van een
systeemverantwoordelijkheid van de minister75.
Visies uit het veld
Er zijn twee varianten die de voorkeur hebben. De beleidsdirecties hebben een voorkeur voor de
inspectiedienst als vorm voor bestuurlijke inbedding. Als belangrijkste argumenten wordt de
mogelijkheid tot directe aansturing door de minister (zoals ook verwoordt in het
kabinetsstandpunt) genoemd. Dit zou wenselijk zijn gezien de noodzakelijke borging van
kwetsbare publieke belangen, de hieraan gekoppelde (zware) ministeriele verantwoordelijkheid,
de politieke gevoeligheid en het feit dat toezicht en handhaving als een directe taak van de
overheid worden gezien.
De aanbieders van kansspelen, alsook het huidige College van toezicht op de kansspelen,
hebben een voorkeur voor een ZBO. Argumenten zijn de afstand tot politiek en overheid: de
overheid heeft immers zelf een financieel belang bij kansspelen.
Overigens wordt door enkele overheidsonderdelen nog opgemerkt dat wellicht op langere
termijn een omvorming van een inspectiedienst naar een ZBO kan plaatsvinden.
3.3 Taken
Het beslispunt aangaande de taken betreft de vraag welke taken het nieuwe orgaan dient uit te
voeren zodat een adequaat toezicht op de kansspelmarkt kan worden gegarandeerd. In algemene
zin wordt ervan uitgegaan dat het toedelen van een ruim takenpakket en de bundeling van
kennis en expertise adequaat toezicht bevordert: er kan in dat geval op efficiënte wijze van
72 Leerdam, Van, J., 2003, Verzelfstandigingsbeleid ter discussie?: Invulling onafhankelijkheidsmotief
heeft precedentwerking, in: Openbaar Bestuur januari 2003, Kluwer, p. 20-25
73 TK 2001-2002, 28 277, nrs. 1-2
74 Leerdam, Van, J., 2003, a.w. p. 25
75 Kaderstellende visie, p. 18
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 28 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
kennis gebruik worden gemaakt en het orgaan is als kennisdrager herkenbaar. Bundeling van
taken dient echter weloverwogen plaats te vinden met het oog op mogelijke
belangenverstrengeling als gevolg van de uitvoering van verschillende, soms conflicterende,
taken.
Vergunningverlening (landelijk)
Ten aanzien van toezichthoudende organen wordt opgemerkt dat er een scheiding dient te
bestaan tussen toezicht enerzijds en beleid en uitvoering anderzijds76. Vergunningverlening is in
dit kader aan te merken als uitvoering. Gesignaleerd wordt dat het gevaar van "regulatory
capture" ontstaat77: de toezichthouder gaat teveel denken en handelen vanuit de situatie en
belangen van het de onder toezicht staande organisatie. Op zijn minst dient er om dit te
voorkomen een organisatorische scheiding aangebracht te worden tussen uitvoering en toezicht.
De kans op een regulatory capture wordt nog eens vergroot indien de toezichthouder
onvoldoende geïnformeerd is en er een informatiescheefheid ontstaat: de toezichthouder wordt
een gevangene van de organisaties waarop toezicht moet worden gehouden78.
Indien voor interne positionering wordt gekozen, dient het toezicht onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid te vallen en dient de scheiding tussen uitvoering en toezicht bij voorkeur
op een hoog niveau plaats te vinden, bijvoorbeeld onder de SG79; dit zal niet in alle gevallen
resulteren in een efficiënte oplossing80.
Een van de voordelen van een combinatie van vergunningverlening en toezicht in één
organisatie, vormt de bundeling en concentratie van kennis en expertise: door
vergunningverlening (ten opzichte van het orgaan) extern te plaatsen ontstaat versnippering,
waardoor er behoefte zal zijn aan overleg en informatie-uitwisseling. Vanuit efficiency-
overwegingen is een combinatie van vergunningverlening en toezicht te verkiezen boven een
scheiding van deze taken.
Gelet op het bestuurlijk instrumentarium moet opgemerkt worden dat indien
vergunningverlening tot de taken van het orgaan wordt aangemerkt, ook het intrekken van de
vergunning tot de bevoegdheden van het orgaan zal behoren.
Technisch toezicht
In het kabinetsstandpunt inzake de positionering van inspecties81 wordt opgemerkt dat
toezichthoudende taken daar dienen te zijn gelegd waar ook de primaire bevoegdheden (beleid,
regelgeving) aanwezig zijn. Gezien het belang van uniforme regels ten aanzien van de
technische eisen aan kansspelautomaten, ligt het voor de hand dat de verantwoordelijkheid voor
beleid en regelgeving op centraal niveau ligt. Het toezicht wordt dan eveneens op centraal
niveau uitgeoefend.
76 Commissie Holtslag, p. 19; Commissie Borghouts, p. 18, 22-24, Kaderstellende visie, p. 17-19
77 Commissie Borghouts, p. 24
78 TK 1999-2000, 27 018, nr. 1
79 Commissie Borghouts, p. 30
80 In de Kaderstellende visie (p. 22) wordt opgemerkt dat dit is mede afhankelijk is van de aard en
omvang van de toezichttaak. In het geval van toezicht door de minister op onder zijn verantwoordelijk-
heid ressorterende zelfstandige bestuursorganen kan functiescheiding op een ander niveau doelmatiger
zijn. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de interface tussen het beleid en een zbo. In dat geval
dient de functiescheiding op een andere wijze duidelijk en herkenbaar voor burgers, belanghebbenden en
parlement vormgegeven te worden.
81 TK 1996-1997, 25 226, nr. 2; later herhaald in de Kaderstellende visie, p. 19
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 29 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Met betrekking tot het onderwerp van toezicht wordt een onderscheid gemaakt tussen technisch
en bestuursrechtelijk toezicht. Het technisch toezicht richt zich op de technische eisen die aan
speelautomaten in het kader van exploitatie of toelating worden gesteld. Het bestuursrechtelijk
toezicht richt zich op de overige regels die in het kader van de Wet op de kansspelen worden
gesteld.
De vraag die hier aan de orde is, is niet de vraag of het technisch toezicht op centraal niveau
plaats dient te vinden, maar de vraag of dit technisch toezicht tot de taken van het nieuwe
orgaan gerekend moet worden. Indien technisch toezicht tot de taken van het nieuwe orgaan
moet worden gerekend, kan de vraag naar de invulling hiervan worden gesteld.
Advisering en voorlichting
Het takenpakket van het nieuwe orgaan kan (verplichte) advisering aan de minister omvatten bij
formulering van beleid dan wel het verlenen van vergunningen. Indien de scheiding tussen
beleid, uitvoering en toezicht strikter is, is er een grotere behoefte aan informatie-uitwisseling
om zo de spreiding van kennis en expertise tegen te gaan en om tot een eenduidige benadering
van vergunninghouders te komen. Met name bij externe positionering dienen er voldoende
mogelijkheden tot feedback van het toezicht(sorgaan) naar het beleid (minister) te zijn82.
Met betrekking tot voorlichting aan marktpartijen wordt verwezen naar hetgeen hiervoor is
opgemerkt onder `vergunningverlening' inzake de "regulatory capture". Juist bij de
voorlichtende rol wordt dit als een reëel gevaar aangemerkt.
De commissie-Borghouts merkt in de eindrapportage (p. 23-24) op dat er een voortdurende
spanning tussen de rollen van de toezichthouder als inspecteur/controleur en als voorlichter
bestaat. Als inspecteur/controleur moet er onafhankelijk en met voldoende afstand worden
opgetreden; een te directe betrokkenheid met het functioneren van de onder toezicht staande is niet
gewenst. Als voorlichter is de afstand tot de onder toezicht staande organisatie daarentegen klein
en is er sprake van directe betrokkenheid: de toezichthouder `denkt mee' over oplossingen en
verbeteringen.
Indien de toezichthouder te veel gaat denken en handelen vanuit de situatie en belangen van een
onder toezicht staande organisatie ontstaat het gevaar van "regulatory capture". Het vertrouwen dat
betrokken buitenstaanders stellen in de toezichthouder en het gezag waarmee deze kan optreden
worden in dat geval aangetast.
Visies uit het veld
Vergunningverlening wordt in het algemeen als taak van het nieuwe orgaan gezien. Er dient dan
wel een duidelijk organisatorische scheiding te zijn tussen toezicht en vergunningverlening.
Indien het orgaan dichter bij de minister staat (inspectiedienst), ligt vergunningverlening
(namens de minister) nog meer voor de hand.
Het technisch toezicht kan worden ondergebracht bij het nieuwe orgaan. Daar technisch toezicht
het verzamelen, analyseren, interpreteren en toetsen van technische informatie ter
voorbereiding op oordeels- en besluitvorming is van een andere inhoudelijke orde dan
`bestuursrechtelijk toezicht'. Het technisch toezicht kan dan ook goed worden uitbesteed aan
een gespecialiseerde organisatie.
Advisering zowel uit eigen beweging als op verzoek - wordt eveneens als een van de taken
van het nieuwe orgaan gezien. Er dienen echter wel duidelijke regels te worden opgesteld
inzake de gegevensuitwisseling en de mate van binding van de adviezen.
82 Commissie Borghouts, p. 37; Kaderstellende visie, p. 18-19
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 30 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.4 Relatie met decentrale overheden: tweedelijns toezicht
Wanneer er aan decentrale overheden in hoge mate ruimte is gelaten voor bestuur en
regelgeving kan voor de centrale overheid de functie van toezicht relevant blijven, voor zo ver
er sprake is van een zekere beleidsbepalende bevoegdheid bij het Rijk. Ten aanzien van het
lokale kansspelen kan er ruimte zijn voor een tweedelijns toezichtstaak bij de centrale overheid,
daar het Rijk kaderstellende bevoegdheden heeft ten aanzien van kansspelen.
De keuze voor tweedelijns toezicht brengt echter wel een beperking in de keuzemogelijkheden
ten aanzien van de bestuurlijke inbedding met zich mee. Externe verzelfstandiging van
(tweedelijns)toezicht op medeoverheden stuit op staatsrechtelijke bezwaren en is derhalve
onwenselijk83. Zo is toezicht op autonome taken van decentrale overheden voorbehouden aan de
Kroon84. Naarmate een decentrale overheid ruimere bevoegdheden ten aanzien van beleid en
regelgeving heeft, is er minder ruimte voor centraal toezicht.
Tweedelijns toezicht kan op verschillende wijzen plaatsvinden, variërend van `licht' tweedelijns
toezicht in de vorm van controle tot `zwaar' tweedelijns toezicht in de vorm van het in de plaats
treden door het toezichthoudende orgaan. De volgende vormen kunnen worden onderscheiden85:
· Controle: Het centrale toezichthoudende orgaan heeft de bevoegdheden om de nodige
gegevens te verzamelen, op grond waarvan het orgaan de uitvoering van de
toezichthoudende taak van het decentrale orgaan kan beoordelen.
· Aanwijzingen: Het centrale toezichthoudende orgaan kan aanwijzingen geven, die door het
decentrale orgaan in acht moeten worden genomen bij de uitoefening van de
toezichthoudende taak.
· Goedkeuring: Besluiten die door het decentrale orgaan worden genomen in het kader van
de toezichthoudende taak vereisen goedkeuring door het centrale orgaan voordat deze
besluiten in werking kunnen treden.
· Vernietiging: Het centrale orgaan is bevoegd om besluiten van het decentrale orgaan te
vernietigen.
· In de plaats treden: Het centrale orgaan treedt in de plaats van het decentrale orgaan voor
wat betreft de uitoefening van de toezichthoudende bevoegdheid.
Visies uit het veld
Voor wat het tweedelijns toezicht betreft wordt opgemerkt dat dit zich slechts uitstrekt tot
controle en eventueel het geven van aanwijzingen. Controle bevordert een uniforme interpretatie
van het kansspelbeleid. Eventueel kunnen aanwijzingen worden gegeven bij constatering van
niet adequaat optreden door decentrale overheden. Goedkeuring, vernietiging en in de plaats
treden worden als te vergaande bevoegdheden beschouwd: deze grijpen te zwaar in in de
decentrale autonomie.
83 Kaderstellende visie, p. 21
84 vgl. art. 132, vierde lid Gw
85 De onderstaande opsomming is niet limitatief bedoeld.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 31 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.5 Instrumenten
Ten behoeve van de hierboven genoemde taken, worden het orgaan de nodige bevoegdheden
gegeven. De verschillende bevoegdheden worden hieronder kort toegelicht:
· Intrekking van de vergunning: Indien vergunningverlening tot een van de taken van het
nieuwe toezichthoudende orgaan wordt gerekend, ligt het in de rede dat
vergunningintrekking als sanctie tot de toezichtbevoegdheden van het orgaan behoort. In het
geval van wettelijke monopolies lijkt het intrekken van de vergunning een zeer zwaar
middel: intrekking van de vergunning leidt er in dat geval toe dat het betreffende kansspel
niet meer mag worden aangeboden door de betreffende aanbieder.
· Toezicht op de naleving: Het houden van toezicht op de naleving kan worden aangemerkt
als de hoofdtaak van het nieuwe orgaan. Daartoe zal het (onder andere) worden uitgerust
met de bevoegdheden ex titel 5.2 Awb inzake toezicht op de naleving, waarbij een
medewerkingsplicht voor de onder toezicht staande organisatie geldt:
- inlichtingenvordering
- inzagevordering
- plaatsen (woningen) betreden
- onderzoek van zaken / vervoersmiddelen
· Bestuursdwang: Door middel van feitelijk optreden kan door het bevoegde orgaan tegen het
handelen in strijd met / zonder een vergunning worden opgetreden. In zeer spoedeisende
gevallen kan bestuursdwang snel worden toegepast: een begunstigingstermijn blijft dan
achterwege en de beschikking wordt achteraf op schrift gesteld (art. 5: 24 lid 5 en 6 Awb).
· Dwangsom: De dwangsom is een eenvoudig instrument: de financiële prikkel zet aan tot
naleving van de regelgeving. De dwangsom mag echter geen leed toevoegen: het is een
reparatoire sanctie.
· Bestuurlijke boete: De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie. Het afschrikwekkend
effect en de leedtoevoeging van de bestuurlijke boete beogen normconform gedrag te
bevorderen. Indien van een (vaste) boetelijst gebruik wordt gemaakt, is de bestuurlijke
boete een eenvoudig en snel toepasbaar instrument.
· Bestuurlijke (strafrechtelijke) transactie: De bestuurlijke strafrechtelijke transactie betreft de
bevoegdheid van een bestuursorgaan om aan de overtreder voorwaarden te stellen ter
voorkoming van de strafvervolging. Door voldoening aan deze voorwaarden vervalt het recht
tot strafvervolging van het OM.86 Hoewel de bestuurlijke transactie zeker toegevoegde waarde
kan hebben87, wordt de bestuurlijke transactie in het onderhavige onderzoek niet als zelfstandig
instrument gezien. Er dient immers altijd een sanctiebevoegdheid te zijn, zoals een bestuurlijke
of strafrechtelijke boete, waarop de transactie ziet. Daarnaast speelt de bereidheid van de
overtreder een rol: indien de overtreder niet op de trasactie wenst in te gaan, dient alsnog een
sanctie te worden opgelegd. Om deze reden is de bestuurlijke transactie niet opgenomen als
keuzemogelijkheid in de paneldiscussie. Daar enkele respondenten de bestuurlijke transactie
86 Vgl. art. 37 WED j° 74 Sr
87 vgl. Blomberg, A.B., 2000, Integrale handhaving van milieurecht: een juridische studie over de
handhaving van milieurecht in een democratische rechtsstaat, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, p.
456-459
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 32 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
als mogelijkheid opvoerden, wordt deze hier wel genoemd. Er kunnen om deze reden geen
uitspraken worden gedaan aangaande de `visie uit het veld'.
Visies uit het veld
Indien vergunningverlening tot de taken wordt gerekend, ligt het in de rede dat het intrekken
van de vergunning tot de toezichtsinstrumenten behoort. Het intrekken van de vergunning wordt
in het algemeen als een zwaar middel gezien maar kan echter in bepaalde gevallen een bijdrage
leveren. Vergunningintrekking dient derhalve wel ter beschikking te staan, doch dient
zorgvuldig gereguleerd te worden. De vraag naar de proportionaliteit en effectiviteit dient per
geval, bij de toepassing, te worden beoordeeld88.
Het uitoefenen van toezicht op de naleving is de kerntaak van het nieuwe orgaan. Het orgaan
dient derhalve de verschillende toezichtsbevoegdheden ex titel 5.2 Awb te bezitten.
De bestuursdwang- en dwangsombevoegdheid dient eveneens deel uit te maken van het
instrumentarium van het nieuwe orgaan. Bij de herziening van de Wet op de kansspelen zal het
primaat bij bestuursrechtelijk toezicht moeten komen te liggen.
Ten aanzien van de bestuurlijke boete wordt in het algemeen opgemerkt dat deze sanctie
eveneens ter beschikking dient te staan: er zijn situaties denkbaar waarin dit instrument
succesvol kan worden ingezet. Aldus dient het volledige bestuursrechtelijke instrumentarium ter
beschikking te staan. Er wordt wel opgemerkt dat de effectiviteit in de praktijk tegen kan vallen.
3.6 Verhouding tot het strafrecht
Er is geen wettelijke regel die een combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk toezicht
in de weg staat: het bestuur en het OM hebben beiden een eigen verantwoordelijkheid.
Cumulatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving is geen probleem, indien
verschillende handhavingsdoelen, zoals herstel en leedtoevoeging, worden nagestreefd.
Het wenselijk geachte89 cumulatieverbod voor een bestuursrechtelijke en een strafrechtelijke
punitieve sanctie moet (mede) worden verklaard vanuit de gedachte dat het onwenselijk is dat in
twee verschillende procedures namelijk een strafrechtelijke en een bestuursrechtelijke - een
sanctie met een bestraffend (punitief) karakter wordt opgelegd. Dan is immers niet geborgd dat
de (totale) straf evenredig is met de ernst van de normschending. Indien tot het opnemen van de
bestuurlijke boete als toezichtsinstrument voor het nieuwe orgaan wordt besloten, zal een
afstemming met het strafrecht plaats moeten vinden.
Het ne bis in idem-beginsel (art. 68 Sr) beperkt zich tot het strafrecht 90. Overigens ziet dit
artikel eerder op de rechtszekerheid en het tegengaan van een cumulatie van procedures: indien
een zaak eenmaal door de strafrechter is afgedaan, moet niet nogmaals verantwoording worden
afgelegd voor hetzelfde feit. Cumulatie van strafrechtelijke (punitieve) sancties in één procedure
is wel mogelijk, vgl. art. 9 Sr. De Vierde Tranche Awb bevat een ne bis in idem-beginsel voor
88 Ieder sanctiebesluit dient immers conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur genomen te
worden.
89 vgl art. 14 lid 7 IVBPR dat overigens slechts in het strafrecht geldt
90 Blomberg, A.B., 2000, Integrale handhaving van milieurecht: een juridische studie over de handhaving
van milieurecht in een democratische rechtsstaat, Boom Juridische uitgevers, Den Haag
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 33 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
de bestuurlijke boete: indien eenmaal ten aanzien van een feit een bestuurlijke boete is opgelegd
kan niet nogmaals een bestuurlijke boete worden opgelegd.
In bijzondere wetten is met betrekking tot de bestuurlijke boete veelal een cumulatiebepaling
opgenomen91, die veelal de vorm heeft van een una via regeling, die de samenloop van
strafrecht en bestuursrecht uitsluit. Een cumulatiebepaling kan ook de samenloop van
verschillende bestuursrechtelijke sancties uitsluiten.
In het voorontwerp vierde tranche Awb, dat een algemene regeling inzake de bestuurlijke boete
bevat, is eveneens een cumulatiebepaling opgenomen: indien de overtreding aan het OM zal
worden voorgelegd of als strafvervolging is ingesteld (dan wel een transactie heeft
plaatsgevonden) mag geen bestuurlijke boete worden opgelegd. De keuze voor ofwel het
strafrecht ofwel het bestuursrecht dient op enig moment definitief te zijn.
De verhouding tussen het strafrecht en het bestuursrecht waar het de bestuurlijke boete betreft,
kan worden geregeld met een cumulatiebepaling. De commissie Kortmann92 heeft twee
modellen geschetst waarop deze verhouding kan worden geregeld: Model A gaat ervan uit dat
het strafrecht in beginsel wordt uitgesloten voor feiten waarvoor een bestuurlijke boete geldt en
hanteert en `vaste' boetelijst; model B gaat ervan uit dat het strafrecht niet wordt uitgesloten
maar er een cumulatiebepaling wordt opgenomen en hanteert slechts een maximumbedrag.
Gelet op de rechtszekerheid en de gewenste beperking van het aantal bezwaar- en beroeps-
procedures heeft de commissie Kortmann een sterke voorkeur uitgesproken voor Model A. Zij
erkent echter wel dat er gevallen kunnen zijn waarin Model A niet uitvoerbaar is dan wel tot
onwenselijke gevolgen zou leiden. In die gevallen kan voor Model B worden gekozen.
In het kabinetsstandpunt uit 199493 wordt opgemerkt dat er geen wezenlijk verschil bestaat
tussen model A en B. Het meest essentiële onderscheid is, dat in Model A de belangrijkste
keuzen door de wetgever worden gemaakt, terwijl in Model B de keuze in belangrijke mate aan
het bestuur wordt overgelaten. Met de commissie Kortmann is het Kabinet van mening dat
Model A de voorkeur heeft. In sommige gevallen kan echter Model B, of zelfs een mengvorm
van Model A en B wenselijker zijn.
De commissie Michiels merkt in het advies Handhaven op niveau (1998) op dat om
verschillende redenen (mogelijke samenhang met andere delicten, gewenst gebruik van
opsporingsbevoegdheden) het niet erg verstandig is het strafrecht op voorhand uit te sluiten. Een
voorkeur voor Model A lijkt (in 1998) niet meer aanwezig of zelfs afwezig, althans op het punt
van het al dan niet uitsluiten van het strafrecht. De commissie acht deze ontwikkeling een
gelukkige.94
Het Kabinet merkt op95 dat het Voorontwerp vierde tranche Algemene wet bestuursrecht het
Model B codificeert, waarbij bestuurlijke en strafrechtelijke boete beide van toepassing kunnen
zijn. Aan dat model blijkt in de praktijk een duidelijke behoefte te bestaan.
91 vgl. art. 142a ABW en 69a Algemene rijkswet inzake rijksbelastingen
92 CTW, 1994/1, Handhaving door bestuurlijke boeten, Den Haag
93 TK 1993-1994, 23 400 VI, nr. 48
94 Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, 1998, Handhaven op niveau,
Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, p. 103
95 TK 1999-2000, 26 800 VI, nr. 67
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 34 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Bij de vraag of het primaat van de handhaving van een norm bij het bestuursrecht dan wel
strafrecht dient te liggen, kan worden aangesloten bij het afwegingskader zoals geformuleerd in
het kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau.
Dit afwegingskader bestaat uit voordelen van en indicaties voor de invoering van de bestuurlijke
boete. Het gaat bij de afweging op een concreet beleidsterrein om een beeld dat de indicaties
opleveren.
A. Voordelen:
1. Uitdrukking eigen verantwoordelijkheid voor de handhaving door het bestuur
2. De eigen verantwoordelijkheid kan leiden tot intensievere controles en hogere pakkans
3. Doelmatigheidswinst
4. Bestuursorgaan kan beter omgaan met massa-beschikkingen
5. Geen specialistische deskundigheid binnen het strafrechtelijk apparaat nodig
B. Indicaties met betrekking tot:
1. de norm (o.a. normatieve lading, fysiek letsel; eenvoudige toepassing)
2. de handhavingspraktijk (o.a. transparantie en consistentie, vaste tarieven, geen
documentatie m.b.t. recidive nodig, betrokkenheid criminele organisaties gering,
overige dwangmiddelen t.b.v. vaststellen identiteit dader)
3. het handhavingsbeleid (o.a. expertise is aanwezig, accentverschuiving van preventie
naar repressie is beheersbaar, accentverschuiving van herstelsancties naar repressie is
beheersbaar, ongewenste gevolgen van monopolieposities bij sanctietoepassing zijn
beheersbaar, informatievoorziening is voorzien)
Visies uit het veld
Strafrecht dient als vangnet en moet niet op voorhand worden uitgesloten. Er dient wel een anti-
cumulatiebepaling te worden opgenomen: een eenmaal gemaakte keuze in een casus is definitief
(una via).
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 35 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
4 CONCLUSIES EN REFLECTIE
In het voorgaande hoofdstuk zijn de bevindingen uit het onderzoek weergegeven. In het
onderhavige hoofdstuk worden naar aanleiding van deze bevindingen de conclusies
gepresenteerd en wordt op deze conclusies door ons gereflecteerd.
4.1 Positionering en verhouding tot de minister
Vanuit het veld worden twee mogelijkheden voor wat betreft de bestuurlijke inbedding
voorgestaan. De beleidsdirecties hebben een voorkeur voor een inspectiedienst; aanbieders van
kansspelen en het College hebben een voorkeur voor een ZBO.
De keuze voor een van beide vormen van bestuurlijke inbedding zal in belangrijke mate
afhangen van de politieke wens tot directe aansturing van het nieuwe toezichthoudende orgaan
(onafhankelijkheid), en daarmee de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Bij een inspectiedienst (VROM-inspectie) worden de besluiten voor de minister genomen
(mandaat) en bij een ZBO (OPTA, AFM, CvdM) namens de minister, dan wel door het ZBO
zelf96 (attributie / delegatie). In dat laatste geval is de verantwoordelijkheid van de minister
beperkt tot een politieke (systeem)verantwoordelijkheid. Bij het Commissariaat voor de Media
is destijds bewust gekozen voor het op afstand plaatsen van het toezicht: politieke invloed op de
media werd onwenselijk geacht97.
De processen van een orgaan dat primair met toezicht is belast, monden niet uit in een product
of dienst waarvoor een kostprijs bepaald kan worden: het ligt derhalve niet voor de hand een
agentschap in te stellen.
Wij zien geen juridische of operationele belemmeringen voor een ZBO of de inspectiedienst als
vorm voor bestuurlijke inbedding. Beide organisatievormen hebben hun eigen voordelen.
Overeenkomstig het vigerende beleid kan het orgaan worden ondergebracht bij het Ministerie
van Justitie.
Bij een inspectiedienst is er sprake van een meer directe aansturingsrelatie met de minister.
Daarbij ligt het meer voor de hand vergunningverlening (en daarmee de bevoegdheid tot het
intrekken van de vergunning) bij een inspectiedienst neer te leggen. Tenslotte is tweedelijns
toezicht een taak die bij uitstek door een inspectiedienst kan worden uitgeoefend.
Een ZBO heeft een minder directe aansturingsrelatie met de minister. In het geval van veel
verschillende betrokken partijen, ministeries en hun financiële belangen kan de
onafhankelijkheid van een ZBO aanleiding zijn om voor deze organisatievorm te kiezen. Een
ZBO wordt in haar functioneren minder beinvloed door politiek-bestuurlijke koerswisselingen.
De uiteindelijke keuze tussen een van beide organisatievormen, waarbij gewicht wordt
toegekend aan de verschillende voordelen, zal in het politieke debat moeten worden gemaakt.
96 (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland: Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders, p. 16-17, 21-22, 27-29, 33-35
97 (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland: Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders, p. 34-35
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 36 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
4.2 Taken
Advisering en technisch toezicht dienen deel uit te maken van de taken van het nieuwe orgaan,
aldus de partijen uit het veld. Het technisch toezicht heeft echter een ander karakter98 dan het
`bestuursrechtelijk' toezicht zodat uitbesteding aan een derde (private) partij in de rede ligt. Met
betrekking tot advisering wordt opgemerkt dat er duidelijke regels moeten worden opgesteld
inzake gegevensuitwisseling en de verbindendheid van adviezen.
Gezien de beoogde expertisefunctie van het nieuwe orgaan99 sluiten wij ons aan bij dit
standpunt. Ten aanzien van de adviserende rol - die overigens expliciet als een van de taken van
het nieuwe orgaan wordt aangemerkt100 - verdient de regulering van deze rol aandacht om de
kans op "regulatory capture" te verkleinen.
Vergunningverlening wordt door het veld eveneens als een taak van het nieuwe orgaan gezien.
Er dient dan echter wel een duidelijke organisatorische scheiding te worden aangebracht tussen
toezicht en vergunningverlening.
Vergunningverlening kan zowel bij een inspectiedienst (VROM-Inspectie) als een ZBO (AFM,
CvdM, AT) worden ondergebracht. Niet alle onderzochte ZBO's hebben echter een taak op het
gebied van vergunningverlening (OPTA). De onderzochte buitenlandse kansspeltoezichthouders
hebben evenwel alle een taak op het gebied van vergunningverlening101.
Ons inziens past vergunningverlening eerder bij een inspectiedienst dan bij een ZBO. In het
geval dat een ZBO met deze taak wordt belast, heeft de minister er minder grip op, maar blijft
wel volledig politiek verantwoordelijk voor de verleende vergunningen. Dit laatste verhoudt
zicht minder goed tot een meer directe aansturing van het toezicht op de kansspelen.
De combinatie van toezicht en vergunningverlening is zowel bij een inspectiedienst (onder
verantwoordelijkheid van de minister) als ZBO uit doelmatigheidsoverwegingen te verdedigen.
Het draagt immers bij aan een bundeling van expertise.
Opgemerkt wordt dat de taken van het nieuwe orgaan het toezicht op zowel de legale als de
illegale kansspelen (aanbieders zonder vergunning) omvatten. Er is ons inziens geen reden om
op het terrein van toezicht een onderscheid te maken. Ten aanzien van handelingen in strijd met
de vergunning en in strijd met de Wet op de kansspelen c.a. kan het orgaan optreden met de
beschikbare instrumenten. Op de toepasbaarheid van de instrumenten en de relatie met het
strafrecht wordt hierna (4.4 en 4.5) ingegaan.
98 Technisch toezicht ziet op de naleving van technische regels. Er is specifieke deskundigheid nodig om
aan de regels te toetsen. Daarnaast hebben deze regels nauwelijks of geen normatieve lading. Zij zien
enkel op de technische (mechanische en elektronische) eigenschappen van speelautomaten.
99 TK 2000-2001, 24 036, nr. 180, p. 8-9
100 TK 2000-2001, 24 036, nr. 180, p. 9
101 (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland: Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders, p. 46-48, 52-54, 56-57
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 37 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
4.3 Relatie met decentrale overheden: tweedelijns toezicht
Zoals reeds hiervoor is opgemerkt, wordt de relatie van het nationale orgaan met de decentrale
overheden ingevuld door hetgeen in de Kaderstellende visie uit het kabinetsstandpunt bij de
positionering van inspecties wordt afgeleid: indien de bevoegdheden betreffende regelgeving en
uitvoering decentraal zijn neergelegd, is er in beginsel ook sprake van decentralisatie van ver-
antwoordelijkheden voor de toezichthoudende taken. Het locatiebeleid (aanwezigheidsvergun-
ningen) en het toezicht daarop is derhalve in beginsel een bevoegdheid van lokale overheden.
Voor wat het tweedelijns toezicht102 betreft wordt opgemerkt dat dit zich slechts uitstrekt tot
controle en eventueel het geven van aanwijzingen, aldus de partijen uit het veld: controle
bevordert een uniforme interpretatie van het kansspelbeleid. Verdergaande vormen van
tweedelijns toezicht worden over het algemeen als onwenselijk beschouwd. Tweedelijns
toezicht wordt bij ZBO's niet aangetroffen; van de onderzochte toezichthouders heeft slechts de
VROM-inspectie tweedelijns toezichtsbevoegdheden103.
Gezien de onwenselijkheid van een externe positionering van tweedelijns toezicht104, zien wij
slechts mogelijkheden voor een lichte vorm van tweedelijns toezicht (controle) indien dit wordt
uitgeoefend door een inspectiedienst. Er dient echter wel overleg plaats te vinden met de
betrokken partijen (gemeenten, VNG) bij de definitieve vormgeving van tweedelijns toezicht105.
4.4 Instrumenten
Vanuit het veld wordt opgemerkt dat het gehele bestuursrechtelijk toezichtsinstrumentarium ter
beschikking van het nieuwe orgaan dient te staan, aangezien voor alle instrumenten situaties
denkbaar zijn waarin deze succesvol kunnen worden ingezet. Ten aanzien van intrekking van de
vergunning wordt wel de kanttekening geplaatst dat hiervoor alleen ruimte is, indien
vergunningverlening tot de taken behoort. Daarbij dient dit, over het algemeen als ingrijpend
aangeduide instrument, zorgvuldig gereguleerd te worden.
De beschrijving van de onderzochte landelijke vergunninghouders laat een grote diversiteit aan
instrumenten en combinaties van instrumenten zien106. Uit deze beschrijving zijn voor wat
betreft het toezicht op de kansspelen geen argumenten af te leiden die een keuze voor beperking
van het beschikbare instrumentarium zouden rechtvaardigen.
Wij sluiten ons aan bij de visie uit het veld te komen tot een uitbreiding van het
bestuursrechtelijk instrumentarium. Wij wijzen voor wat intrekking van de vergunning betreft
naar hetgeen is opgemerkt te aanzien van vergunningverlening: dit instrument is bij een
102 Dit tweedelijns toezicht heeft geen betrekking op het gemeentelijke locatiebeleid t.a.v. speelautomaten.
103 (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland: Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders, p. 18
104 Kaderstellende visie, p. 21
105 De VNG merkt in algemene zin op dat zij geen voorstander is van tweedelijns toezicht. Afgezien van
het feit dat er veel onnodige bureaucratie in het leven wordt geroepen, kunnen gemeenten het
kansspelbeleid lokaal vormgeven: m.b.t. de speelautomatenhallen en het locatiebeleid kunnen gemeenten
zelf bepalen of en zo ja hoeveel hallen of automaten ze willen toestaan. Een orgaan dat gemeenten kan
adviseren over toepassing van wetgeving is altijd handig, maar het invoeren van een orgaan dat in kan
grijpen in de gemeentelijke beslissingsbevoegdheid gaat in deze volgens de VNG te ver.
106 (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland: Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders, p. 17-19, 22-24, 29-31, 35-37
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 38 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
inspectiedienst ons inziens meer op zijn plaats. Wij voegen toe dat de bestuurlijke boete thans
als een bestuurlijk geaccepteerd sanctie-instrument kan worden aangemerkt en derhalve
eveneens aan het nieuwe orgaan ter beschikking dient te staan: een algemene regeling in de
vierde tranche van de Awb is inmiddels gepubliceerd. De vraag naar de effectiviteit van de
verschillende instrumenten zou naar onze opvatting geen doorslaggevende rol mogen spelen bij
de toekenning van de bevoegdheid tot het toepassen van deze instrumenten aan het nieuwe
orgaan. Deze vraag speelt pas in het concrete geval een rol, bij het opleggen van een sanctie.
Tenslotte wordt opgemerkt dat het bij de toepassing van bestuursrechtelijke sancties niet van
belang is of deze zijn gericht tegen het handelen in strijd met of zonder vergunning, nu de
toezichthoudende taak van het nieuwe orgaan zich eveneens uitstrekt tot illegale kansspelen.
4.5 Verhouding tot het strafrecht
De partijen uit het veld merken op dat strafrecht dient als vangnet en niet op voorhand moet
worden uitgesloten. Er dient wel een anti-cumulatiebepaling te worden opgenomen: een
eenmaal gemaakte keuze in een casus is definitief (una via).
Wij onderschrijven deze opvatting, maar merken daarbij op dat voor wat betreft de relatie tussen
het strafrecht en het bestuursrecht een beslissing moet worden genomen over de wijze waarop
de bestuurlijke boete kan worden ingezet. Hierbij dient te worden aangesloten bij de Awb en het
kabinetsstandpunt Handhaven op niveau.
Indien het afwegingskader uit het kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau een zeer negatief
beeld te zien geeft met betrekking tot de bestuursrechtelijke handhaving (via een bestuurlijke
boete) van een bepaalde norm, kan de handhaving van deze norm alsnog strafrechtelijk
plaatsvinden. Er zullen dan ons inziens wel afspraken tussen het bestuur en het OM moeten
worden gemaakt.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 39 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
COLOFON
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen
ML-OR20030077
Opdrachtgever : WODC - EWB
Project : Vernieuwd toezicht op de Kansspelen
Dossier : T2101-01.001
Omvang rapport : 40 pagina's
Auteur : mr. drs. J.H.K.C. Soer
Bijdrage : mr. drs. G.J.J. van den Hof, R.C. Hannema, dr. D.M. de Jong
Projectleider : mr. drs. G.J.J. van den Hof
Projectmanager : ir. M.L.C.M. Henckens
Datum : 17 maart 2003
Naam/Paraaf :
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen 17 maart 2003,
ML-OR20030077 - 40 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
BIJLAGE 1 Wet- en regelgeving
Wet op de kansspelen
Besluit College van toezicht op de kansspelen
Besluit vaststelling bedrag bedoeld in artikel 7b, zevende lid, van de Wet op de kansspelen
Kansspelenbesluit
Speelautomatenbesluit 2000
Beschikking BankLoterij en GiroLoterij
Beschikking casinospelen 1996
Beschikking instantloterij 1996
Beschikking Postcodeloterij
Beschikking sponsorloterij
Beschikking Sporttotalisator
Beschikking Staatsloterij
Beschikking totalisator 1998
Beschikking Zorgloterij 2001
Beschikking van de Minister van Economische Zaken houdende aanwijzing van een bewijsstuk van een
instelling op het gebied van de verslavingszorg, als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het
Speelautomatenbesluit.
Beschikking van de Minister van Economische Zaken houdende aanwijzing van personen belast met het
toezicht op de naleving van de voorschriften, gesteld bij of krachtens Titel Va van de Wet op de
kansspelen
Richtlijn handhaving Wet op de kansspelen
Speelautomatenregeling 2000
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 1
ML-OR20030077 - 1 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
BIJLAGE 2 Verslag panelbijeenkomst
VERSLAG
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Vergadering : Panelbijeenkomst Kansspelen
Datum vergadering : 21-11-2002
Plaats : DHV Amersfoort
Opdrachtgever : WODC-EWB
Project : Vernieuwd toezicht op de kansspelen
Dossier : T2101-01.001
Onderwerp : Verslag panelbijeenkomst Kansspelen
Ons kenmerk : ML-OR20020263
Datum : 25 november 2002
Aanwezig : Oswald Jansen (Universiteit Utrecht)*
Peter Geertsen (College van Toezicht op de Kansspelen)*
Lien Vos-Van Gortel (College van Toezicht op de Kansspelen)*
Alfred Toornstra (Ministerie van Justitie)*
Marhijn Visser (Ministerie van Economische Zaken)*
Sasja Hulscher (Ministerie van Justitie)
Jan Bouwmeester (Belastingdienst)
Ton Hoeven (Rijnmond)
Arjan van 't Veer (Staatsloterij)
Abdel IJtsma (Holland Casino)
Wim van Erve (Holland Casino)
Ruud Klaassen (Zaanstad)
Cees van Mullem (Verispect)
Lex Rooijers (Verispect)
* : lid van de Begeleidingscommissie van het onderzoek
DHV Milieu en Infrastructuur BV:
John van den Hof (discussieleider)
Christiaan Soer
Robbert Hannema
Afwezig : Corine van Ginkel (Ministerie van Justitie (WODC-EWB))
Taetske van der Reijt (VNG)
Cathalijne Dortmans (Ministerie van Financiën)
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 2
ML-OR20030077 - 1 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Inleiding
Op 21 november 2002 vond een bijeenkomst plaats in het kader van het onderzoek `Vernieuwd
toezicht op de kansspelen' in opdracht van het WODC (EWB). Er werd aan de hand van een
aantal thema's gediscussieerd over mogelijke toezichtsmodellen op het terrein van de
kansspelen.
Na een korte voorstelronde van de aanwezigen geeft de discussieleider een korte toelichting op
het project aan de hand van enkele slides. De discussie wordt gevoerd aan de hand van 4
thema's. Dit verslag bevat primair een zakelijke weerslag van die discussie.
1 Bestuurlijke inbedding
De volgende discussiepunten zijn aan de orde geweest:
· Van belang is dat in het nieuw te ontwerpen toezichtsorgaan zaken niet meer dubbel worden
gedaan. Het huidig stelsel waarbij 5 verschillende ministeries betrokken zijn bij het toezicht
op kansspelen zorgt (o.a.) voor inefficiëntie in de taakuitoefening.
· Opgemerkt wordt op dat bij beantwoording van de vraag naar de
afhankelijkheid/bestuurlijke inbedding van het orgaan voornamelijk de wijze van inkleden
van de bevoegdheden die het ministerie heeft van belang is. Bij meer afhankelijke
toezichtsorganen (zoals een agentschap) zal de minister zijn bevoegdheden zwaarder
inkleden dan bij onafhankelijker organen (zoals een ZBO). De vraag naar de bestuurlijke
inbedding hangt in die zin samen met de vraag naar de gewenste mate van
(on)afhankelijkheid.
· Ook de eigendomspositie van de staat met betrekking tot bijvoorbeeld de Staatsloterij is een
punt van aandacht bij het vorm geven van een nieuw orgaan.
· Een ander aandachtspunt vormt de `interne vorm' van het orgaan: moet het worden
opgehangen aan een beleidsdirectie of aan een SG binnen het ministerie?
· Verschillende producten (kansspelen) verschillend toezicht vereisen; een nieuw te vormen
orgaan zal ook met deze verschillen rekening moeten houden.
· Van de zijde van de Staatsloterij / Holland Casino wordt opgemerkt dat niet overhaast te
werk moet worden gegaan bij de vorming van een nieuw orgaan, zeker nu de politieke
situatie in Nederland alles behalve stabiel is. Voor het exploiteren van een bedrijf is het
onderworpen zijn aan de waan van de dag dodelijk. Men verlangt derhalve naar
rechtszekerheid over het te voeren beleid op de lange termijn en de eisen die dit stelt aan de
deelnemers/ exploitanten.
Geconcludeerd wordt dat een lichte voorkeur uitgaat naar het ZBO als rechtsvorm voor het
nieuwe orgaan. De onafhankelijkheid vormt hiervoor de belangrijkste reden.
2 Takenpakket
De volgende discussiepunten zijn aan de orde geweest:
· Opgemerkt wordt dat het centraal orgaan door `korte lijnen' en `lage muurtjes' in staat moet
zijn de taak van vergunningverlening uit te voeren.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 2
ML-OR20030077 - 2 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
· Van de zijde van Holland Casino wordt hieraan toegevoegd dat het in het belang is van
integere toetreders en het tegengaan van illegaliteit.
· Er wordt echter op de praktische problemen gewezen die een concentratie van taken met
zich meebrengen. Uit jurisprudentie blijkt dat op zijn minst een personele scheiding van
vergunningverlening, toezicht en handhaving onontkoombaar is. Er zal derhalve een
minimale scheiding moeten bestaan; wellicht een verdeling in `lagen' dat wil zeggen dat het
recht op een vergunning bestaat ongeacht het toezicht.
· Tegen een organisatorische scheiding pleit dat niet op een oneigenlijke manier moet worden
gesneden in de taken van een toezichthouder en kennis niet over twee organen moet worden
verdeeld.
· Vervolgens wordt opgemerkt dat bij veel toezichthoudende organen het mogelijk is dat de
ene ambtenaar de vergunning verleent, terwijl de andere ambtenaar (van dezelfde instantie)
zich bezig houdt met toezicht op die vergunning. Dit betekent dat er binnen een orgaan
mogelijk verschillende onderdelen de verschillende taken vervullen. Met betrekking tot dit
laatste punt lijkt iedereen het erover eens dat een dergelijke structuur het meest wenselijk is
voor een nieuw te vormen kansspeltoezichthouder.
· De vraag wordt dan gesteld hoe de decentrale bevoegdheden zich tot het voorgaande
verhouden en of de handhavingstaak bij de gemeente moet blijven of dat deze taak moet
worden ondergebracht in een centraal college dat dan alle spelen onder zijn hoede heeft.
· Een scheiding tussen lokale en landelijke kansspelen, zoals dit reeds nu bestaat, wordt
voorgestaan: de gemeente moet bevoegd blijven om (bijvoorbeeld) kleine loterijen, een
bepaald aantal automaten per instelling aan toezicht te onderwerpen. Voorgesteld wordt een
`knip' te maken tussen centrale en decentrale taken en bevoegdheden.
· Daaraan wordt toegevoegd dat de huidige trend een centralisatie van vergunningverlening
laat zien. Door verschuiving van de taak van vergunningverlening van decentraal naar
centraal niveau zal echter lokale kennis verloren gaan en onbenut blijven.
· Verispect brengt vervolgens de problemen die de gemeenten hebben bij het verlenen van
vergunningen (voor kansspelautomaten) onder de aandacht. Indien in gemeentelijk verband
moeilijkheden ontstaan heeft de centrale overheid (inclusief het College van Toezicht) op
dit moment geen instrumenten om gemeenten aan te pakken. Indien wenselijk zou dit
instrumentarium moeten worden gecreëerd.
· Tenslotte wordt de rol van Verispect aan de orde gesteld. De vraag wordt gesteld of de
controle van technische specificaties onder het nieuwe orgaan moet worden ondergebracht
of dat Verispect in de huidige vorm moet blijven bestaan. De algemene wens is dat
gemeentelijk toezicht op technische specificaties moet worden vermeden. Een goede
mogelijkheid zou zijn dat Verispect voortaan onder opdracht van het nieuwe ZBO zijn
technisch toezicht uitoefent. Het toezien op de aanwezigheidsvergunning zou bij gemeenten
moeten blijven berusten.
· Advisering aan de gemeenten kan op twee manieren plaatsvinden: vrijblijvende of
verplichte advisering door Verispect.
Geconcludeerd wordt dat vergunningverlening als een van de taken van het nieuwe orgaan
wenselijk is. Hierbij dient wel een onderscheid tussen landelijke en lokale kansspelen te worden
gemaakt.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 2
ML-OR20030077 - 3 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3 (Wijze van) toezicht
Er bestond enige onduidelijkheid omtrent het begrip `toezicht'. Alfred Toornstra definieert toezicht
(conform de Kaderstellende Visie op Toezicht) als volgt:
Toezicht omvat:
1. het verzamelen van informatie,
2. het vormen van een oordeel en eventueel
3. het interveniëren.
Onder het derde punt kan eveneens de handhaving worden begrepen; opsporing (onder het gezag van
het OM) wordt niet tot de interventie gerekend.
De volgende discussiepunten zijn aan de orde geweest:
· Vooraf wordt opgemerkt dat de vraag naar het soort toezicht niet los te zien is van de
diversiteit aan spelen die onder de Wet op de kansspelen vallen. Daarbij heeft het College in
de huidige vorm slechts een beperkte opdracht, nl. alleen die van advisering.
· Daarnaast wordt opgemerkt dat bij het maken van een `knip' (zie ook hiervoor) de vraag
naar de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid meespeelt. Zo kan de hoogte
van de prijs(uitkering) bepalen of de minister of het decentrale orgaan verantwoordelijk is
voor het toezicht.
· Tweede lijnstoezicht (incl. Taakverwaarlozing) door het nieuwe orgaan behoort eveneens
tot de mogelijkheden.
· Wederom speelt bij de vraag naar de wijze van toezicht de vraag naar de verhouding met de
eigenaar / aandeelhouder bij het verlenen van een vergunning. Deze functies moeten strikt
gescheiden blijven, in verband met mogelijke (schijn van) partijdigheid.
· Tenslotte wordt nog gewezen op het feit dat het verstrekken van meer vergunningen een
actiever toezicht verlangt en ook een ander soort toezicht; de nadruk moet komen te liggen
op opsporing van ongewenste / illegale gedragingen.
· In de kantlijn speelt de vraag naar de groei van het nieuwe orgaan wanneer bovenstaande
veranderingen inderdaad werkelijkheid worden. Een groot deel van de ontstane ruimte kan
worden opgevuld met de vrijgekomen mankracht die bij de verschillende ministeries
overbodig is geworden door de overdracht van bevoegdheden naar het nieuwe orgaan.
Geconcludeerd wordt dat naast eerste-lijnstoezicht op landelijke kansspelen, het tweede-
lijnstoezicht op lokale kansspelen tot de mogelijkheden behoort.
4 Instrumenten
De volgende discussiepunten zijn aan de orde geweest:
· Als algemeen uitgangspunt wordt geaccepteerd dat het strafrecht slechts als sluitstuk /
vangnet van de handhaving moet gelden: de rol van justitie en politie wordt steeds geringer
bij het handhaven van vergunningen. Ook met betrekking tot illegaliteit is deze trend waar
te nemen. Door middel van bestuurlijke convenanten kan nader overeengekomen worden
dat indien het bestuursrecht niet toepasbaar is, het strafrecht als vangnet ingezet kan
worden.
· Thans worden, door afwezigheid van een adequaat bestuursrechtelijk instrumentarium, veel
incidenten naar het strafrecht `doorgestuurd', waardoor de taak van het bestuursrecht wordt
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 2
ML-OR20030077 - 4 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
overgenomen. Bij de politie heeft het onderwerp kansspelen echter een lage prioriteit,
waardoor er feitelijk weinig gebeurt.
· Eveneens bestaat consensus over het feit dat het nieuwe orgaan over het volwaardige
bestuursrechtelijke instrumentarium moet beschikken.
· Tot slot wordt opgemerkt dat het toezicht op de interne bedrijfsvoering en kostenstructuur
niet tot de taken van het nieuwe orgaan moet gaan behoren.
Geconcludeerd wordt dat het strafrecht het sluitstuk van de handhaving dient te zijn en dat het
nieuwe orgaan over het volledige bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium moet
beschikken.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 2
ML-OR20030077 - 5 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
BIJLAGE 3 Reacties internetsessie
Hieronder zijn vijf beslispunten opgenomen die bepalend zijn voor de uiteindelijke vorm
van het toezichtmodel voor de kansspelmarkt. De keuze van deze beslispunten is
gebaseerd op de panelbijeenkomst op 21 november 2002 en de bijeenkomst van de
Begeleidingscommissie op 2 december 2002.
U kunt bij ieder beslispunt uw voorkeur weergegeven, door het betreffende vakje aan te
klikken. Daaronder is ruimte voor de motivering van uw keuze. Wij willen u met klem verzoeken
uw motivatie (beknopt) weer te geven, zodat uw reactie goed kan worden beoordeeld.
Inmiddels zijn ook de eerste reacties geplaatst. U kunt ook op deze reacties reageren.
Vul uw naam en de naam van uw organisatie in. Indien u wenst dat uw reactie anoniem wordt
weergeven, dan kunt u dit aangeven.
De site zal tot en met maandag 23 december online blijven!
Bestuurlijke inbedding
Welke bestuurlijke inbedding van het nieuwe toezichthoudende orgaan heeft uw voorkeur?
Inspectiedienst
Een landelijk georganiseerde, van overheidswege op departementaal niveau ingestelde
toezichthouder die primair (maar niet noodzakelijkerwijs alleen maar) belast is met de
bestuursrechtelijke naleving van wet- en regelgeving op een bepaald beleidsterrein. Een
inspectiedienst is onderdeel van het departement.
Reacties met betrekking tot het inspectiedienst:
1.1.1 `Kansspelen vormen een zeer dynamisch en politiek gevoelig terrein. De Minister moet in
staat zijn in korte en direct werkende lijnen aanwijzingen te kunnen geven met betrekking tot de
uitoefening van het toezicht op de kansspelen.'
1.1.2 `Nadruk komt aldus te liggen op (bestuurlijke) handhaving - de nieuwe toezichthouder kan
aldus 'smoel' krijgen - meer dan als agentschap. Politieke sturing zal in dit dossier onvermijdelijk
blijven, daarom deze optie als voorkeur boven ZBO. In de praktijk blijken inspectoraten redelijk
zelfstandig te kunnen opereren. In een later stadium is omvorming tot ZBO mogelijk, na
uitkristallisering van de nieuwe wet- en regelgeving. Wel kan desbetreffend departement geen
'aandeelhouder' of begunstigde zijn van kansspelorganisaties.'
1.1.3 `Toezicht en handhaving behoren tot de directe taak van de overheid. Gelet op het
kabinetsstandpunt geniet het de voorkeur om dit bij het Ministerie van Justitie te beleggen,
waarbij directe aansturing mogelijk is. Het gaat daarbij mijns inziens om een inspectiedienst van
beperkte omvang, waarbij ondersteuning wordt verleend vanuit andere overheidsorganisaties.'
1.1.4 `Korte lijnen en de in eerste instantie noodzakelijke politieke sturing en inbedding zijn
argumenten om (tijdelijk) te kiezen voor een inspectiedienst. Op langere termijn zou, indien dan
wenselijk wordt geacht, redelijk eenvoudig overgegaan kunnen worden naar een ZBO.'
1.1.5 `Het lijkt efficiënt en effectief om de expertise m.b.t. kansspelen op één punt te bundelen.
Gebeurt dit binnen een departement dan heeft dit wel het bezwaar dat er onbedoelde
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 1 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
bemoeienis met de bedrijfsvoering door de kansspelaanbieders ontstaat.'
Agentschap
Een interne (binnen een departement) vorm van verzelfstandiging; een agentschap is een
onderdeel van het ministerie, waarvoor een afwijkend comptabel (financieel) beheer wordt
gevoerd.
Reacties met betrekking tot het agentschap:
1.2.1 `Uit het oogpunt van een scheiding beleid, uitvoering en toezicht kan het de voorkeur
verdienen, een ZBO in te richten. De voordelen van een extern gepositioneerde toezichthouder
moeten echter opwegen tegen de nadelen van een beperking van de ministeriele
verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijk moet juist op het terrein van de kansspelen, gelet
de op (kwetsbare) belangen, zwaar ingekleed zijn. Daarbij geldt dat, naarmate de
toezichthouder verder van de minister staat, de beleidskaders en wettelijke normen meer
uitgekristalliseerd moeten zijn.'
>> `Eens, maar de ervaring leert dat er 'verschil van inzicht' kan bestaan tussen die ministeriele
verantwoordelijkheid en de 'ondernemersbelangen' van de vergunninghouders. Gekend is de opmerking
dat door de vergunninghouders in een dergelijke setting onvoldoende antwoord kan worden gegeven aan
illegaliteit (denk aan Internet) of buitenlands aanbod. Niet dat dit met een ZBO niet mogelijk is, maar de
politieke angel is dan wel meer uit het dossier.'
1.2.2 `Een agentschap heeft duidelijk niet mijn voorkeur.'
ZBO
Bij zelfstandige bestuursorganen gaat het om (rechts)personen die hiërarchisch niet
ondergeschikt zijn aan ministers. Zij oefenen de hen toegekende bevoegdheden zelfstandig uit.
Wel staan zij vaak in enigerlei vorm onder (bestuurlijk) toezicht van de Minister op wiens terrein
zij werkzaam zijn. Dat betekent meestal dat hun besluiten bij koninklijk besluit vernietigd kunnen
worden.
Reacties met betrekking tot het ZBO:
1.3.1 `De vraag is of dit model passend is binnen de nog altijd vaag uitgewerkte beleidskaders
inzake kansspelen'
>> `Onder de huidige omstandigheden mee eens, echter de zbo krijgt vorm aan de hand van nieuw
kansspelbeleid.'
>> `In theorie klopt dat, maar wat gaat er in de praktijk na 220103 gebeuren?'
1.3.2 `Een ZBO zal minder zijn oren laten hangen naar de politieke waan van de dag. De
landelijke vergunninghouders zijn gebaat bij een bestendig en duidelijk kansspelbeleid. Voorts
valt te verwachten dat met de komst van een ZBO sneller besluiten wordt genomen, zodat
eerder duidelijkheid ontstaat voor de vergunninghouders.'
>> `Zeker eens! Niettemin nog wel de waarschuwing dat met een breed takenpakket er ook minder
wenselijke prioriteiten in de activiteiten worden gesteld (oftewel makkelijke dingen voor moeilijke)'
>> `Zowel beleidsmatig als financieel blijven er dwarsverbanden bestaan tussen zbo en het
verantwoordelijk ministerie. De bestendigheid en bureaucratie zal voelbaar blijven.'
>> `Sterk agentschap of inspectiedienst - toch meer op afstand van het kerndepartement / de
beleidsdirecties - kan ook besluitvaardig zijn. Wel een punt dat bij ' inspectiedienst' de nadruk op
handhaving ligt en minder op de bestaande vergunninghouders.'
>> `Deze laatste zin is een interessante; moet het toezicht op nieuwelingen en lokalen vs bestaande (o.a.
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 2 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Holland Casino en Staatsloterij) dan (toch) gesplitst?'
1.3.3 `Voorkeur voor een ZBO vanwege financiële belangen betrokken ministeries, uitgewogen
oordeelsvorming, slagkracht en expertise.'
>> `Zowel beleidsmatig als financieel blijven er dwarsverbanden bestaan tussen zbo en het
verantwoordelijk ministerie. De bestendigheid en bureaucratie zal voelbaar blijven.'
>> `Alleen argument 'financieel belang' lijkt me valide (zie OPTA - KPN), uitgewogen oordeelsvorming,
slagkracht en expertise kan ook bij agentschap of inspectiedienst worden ontwikkeld.'
1.3.4 `Enerzijds is onafhankelijk toezicht de meest evenwichtige vorm. Anderzijds zal het
functioneren van zo'n toezichtsorgaan afhankelijk zijn van de financiering door de overheid
waardoor er vraagtekens blijven bij de mate van onafhankelijkheid.'
>> `Dan rest niets anders dan het toezicht op te dragen aan de per definitie onafhankelijke instituten politie
en OM.'
>> `Strikt onafhankelijk toezicht betekent ook overgeleverd zijn aan de prioriteitstelling, waarvan het
verleden heeft aangegeven dat er dan voor kansspelen weinig aandacht is weggelegd. Het blijkt alleen te
lukken als er een speciale opdracht is.'
1.3.5 `Mede gezien de reeds genoemde goede argumenten met voor- en nadelen lijkt een ZBO
op langere termijn een goed model. Op korte termijn zou, uitgaande van een uitgekristaliseerd
kansspelbeleid, een inspectiedienst uit beleidsmatige en aansturingsoverwegingen voordelen
hebben. Als de tijd daar rijp voor wordt geacht kan een "onafhankelijk" ZBO de taak
overnemen.'
1.3.6 `Een ZBO lijkt een heilzame manier om zowel de expertise te bundelen, als om afstand te
bewaren tot de waan van de dag in de politiek.'
Taken
Opgemerkt wordt dat het uitoefenen van bestuursrechtelijk toezicht reeds tot de taken van het
nieuwe orgaan wordt gerekend. Het gaat hier om aanvullende taken. Onder toezicht wordt in dit
verband verstaan: het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak
voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en
het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.
Welke van de onderstaande taken zou naar Uw mening onderdeel moeten uitmaken van het
takenpakket van het nieuwe toezichthoudende orgaan?
(meerdere antwoorden mogelijk)
Vergunningverlening
Onder vergunningverlening wordt hier mede verstaan alle overige soorten bestuurlijke
toestemming voor individuele gevallen, zoals vrijstelling, ontheffing, toestemming, etc.
Reacties met betrekking tot vergunningverlening:
2.1.1 `Dit brengt nogal wat wetswijzigingen met zich mee.'
>> `Mee eens.'
>> `En hoe lang gaat dat niet duren?'
2.1.2 `Kijkend naar HC - en als de WODK wordt veranderd, kan dit een voordeel zijn voor
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 3 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
eenmalige kansspelacties in het kader van marketing: nu is onduidelijk/onzeker en zelfs niet
mogelijk om ontheffing of toestemming te vragen. Eén aanspreekpunt lijkt mij efficiënt en
verschaft kansspelaanbieders duidelijkheid.'
>> `Niet mee eens.'
2.1.3 `Vergunningverlening is ipso facto taak van regulator.'
>> `Mee eens.'
2.1.4 `De vergunningverlening vloeit rechtstreeks uit de taken van een inspectiedienst voort.'
2.1.5 `Het verlenen van een vergunning en het toezicht daarop kunnen volgens mij het meest
efficiënt worden ingericht wanneer zij bij dezelfde organisatie liggen. Binnen deze organisatie
zou er een duidelijke functiescheiding tussen de twee taken aanwezig moeten zijn.'
>> `Volledig mee eens.'
2.1.6 `Bij voorkeur niet belast met de vergunningverlening. Houd de verlening en het toezicht
uiteen waardoor wordt voorkomen dat "eigen" vergunningen worden gecontroleerd.'
>> `Indien er binnen de organisatie een duidelijke functiescheiding is zou dit in theorie (en ook in de
praktijk) goed moeten kunnen functioneren.'
2.1.7 `Dit hangt nauw samen met de positionering van de nieuwe toezichthouder, nu de
doelstelling van het kansspelbeleid zich lijkt te verschuiven naar het beheersen en reguleren
van het aanbod. Indien de nieuwe toezichthouder dicht bij de minister staat, zou
vergunningverlening tot de taken kunnen behoren. Indien de nieuwe toezichthouder ver van de
minister staat, dient vergunningverlening niet tot de taken te behoren.'
>> `Wat mij betreft verleent de minister de vergunning en stelt de regels op advies van het gespecialiseerd
orgaan en laat verder de zaken daaraan over, inclusief handhaving.'
Technisch toezicht
Onder technisch toezicht wordt het toezicht met betrekking tot de technische eisen verstaan,
zoals dat nu door o.a. Verispect wordt uitgeoefend.
Reacties met betrekking tot technisch toezicht:
2.2.1 `Het technisch toezicht kan in de praktijk worden gedelegeerd aan een derde.'
>> `Kan wel maar of dit nu zo handig is voor de vergunninghouders om tig verschillende diensten met
verschillende meningen over de vloer te krijgen. Mooi voorbeeld de verschillen tussen bouw- en
woningtoezicht versus toezicht door de brandweer. Van de een moet de deur naar buiten open en van de
ander naar binnen!'
>> `Mee eens.'
>> `Begrijp ik het goed dat in jullie opvattingen DUS de technisch inspecteurs lid zijn van het te vormen
College? Levert nu dat net niet de discussie op dat de capaciteit voor technische controle (veel) te klein is,
waardoor naleving een dode letter wordt?'
>> `Mits de specificaties duidelijk zijn kan technisch toezicht worden uitbesteed onder verantwoordelijkheid
van het toezichthoudend orgaan.'
2.2.2 `Deze taken kunnen naar het orgaan worden overgeheveld: het orgaan neemt hiermede
de rol over van het departement EZ. Lijkt mij geen probleem.'
>> `Kan wel maar of dit nu zo handig is voor de vergunninghouders om tig verschillende diensten met
verschillende meningen over de vloer te krijgen. Mooi voorbeeld de verschillen tussen bouw- en
woningtoezicht versus toezicht door de brandweer. Van de een moet de deur naar buiten open en van de
ander naar binnen!'
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 4 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
>> `De rol van EZ als opdrachtgever dus mee eens.'
2.2.3 `Alles onder één dak'
>> `Mee eens.'
>> `Dat zal een flink dak worden; en kan dat ook bij het inspectiedienst. (Ik weet het niet.)'
2.2.4 `Geen technisch toezicht. Immers het verzamelen, analyseren, interpreteren en toetsten
van technische informatie ter voorbereiding op oordeels- en besluitvorming is van een andere
inhoudelijke orde dan waar een ministerie zich op richt.'
>> `Dat bedoel ik.'
2.2.5 `Meer een negatieve motivering: ik zie geen reden waarom dit bij een overheidsorgaan
buiten het toekomstig orgaan zou moeten liggen. Een externe, meer private partner die het
toezichthoudend orgaan in kan huren om door het toezichthoudend orgaan vastgestelde eisen
te controleren kan mijn inziens ook.'
2.2.6 `Alle vormen van toezicht onder een dak onder een handhavingsbeleid. Gescheiden
toezicht alleen slagvaardig bij integrale benadering en gemeenschappelijke doelstelling. We
kennen de problemen op dit gebied.'
2.2.7 `Technisch toezicht moet 'vallen onder' de nieuwe toezichthouder. Deze hoeft dat niet
noodzakelijkerwijs ook zelf uit te voeren - uitbesteding (zoals EZ nu doet bij de speelautomaten)
kan prima.'
>> `Inderdaad lijkt mij dat verantwoording en uitbesteding van de uitvoering goed samen kunnen. Heeft als
voordeel dat je geen dure "technische" organisatie hoeft te onderhouden en slechts inhuurt wanneer dit
nodig is.'
2.2.8 `Uitgaande van een inspectiedienst met een beperkte omvang, kan het technisch toezicht
worden uitbesteed aan bijv. Verispect, maar ook kan gebruik worden gemaakt van het landelijk
netwerk van kansspelspecialisten van politie en belastingdienst die spelen kunnen beoordelen.'
2.2.9 `Gelet op de (zeer) specifieke deskundigheid (speelautomaten, internet,etc) kunnen voor
de uitvoering van het technisch toezicht overeenkomsten met een derde partij worden
afgesloten.'
Advisering
Advisering aan (decetrale) overheden in het kader van beleid(svoorbereiding) en uitvoering (b.v.
vergunningverlening). Indien advisering naar Uw mening deel uit dient te maken van het
takenpakket, wilt U dan aangeven of deze advisering uit eigen beweging of slechts op verzoek
dient plaats te vinden?
2.3.1 `De vraag is wat de kracht van deze adviezen zal zijn.'
2.3.2 `Zoals het nu ook is geregeld: uit eigen beweging en op verzoek.'
2.3.3 `Dit wordt gezien als `service uit eigen beweging'.'
2.3.4 `In ieder geval zou het orgaan moeten adviseren aan de Rijksoverheid over
kansspelbeleid. Dit advies zou op eigen initiatief plaats kunnen vinden.
2.3.5 `Bij bestuursrechtelijke handhaving hoort advisering. De toezichthouder zal zijn gebonden
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 5 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
aan het rapporteren van misstanden aan het bevoegde bestuursorgaan tbv bestuursdwang. Om
nutteloos rapporteren te voorkomen dient een handhavingsprotocol worden opgesteld.'
2.3.6 `Advisering binnen het Ministerie van Justitie en andere overheidsorganisaties.
Gegevensuitwisseling formeel regelen. Advisering uit eigen beweging moet kunnen (signalen uit
het veld).'
2.3.7 `Het nieuwe toezichthoudend orgaan zou op verzoek advies kunnen verlenen (en zo als
kenniscentrum kunnen dienen).'
>> `Als de deskundigheid ligt bij het orgaan, dan dient er breed geadviseerd te (kunnen) worden. De
huidige taakomschrijving van het College van toezicht op de kansspelen leidt ertoe dat verzoeken worden
afgewezen of doorgestuurd.'
Relatie met decentrale overheden
Opgemerkt wordt dat de taken en bevoegdheden op het gebied van het locatiebeleid voor
speelautomaten op decentraal niveau blijven berusten. Het gaat hier om de relatie met
decentrale overheden bij de lokale kansspelen (winkelweekacties, locale bingo's, rad van
avontuur, vogelpiekspel en kleine prijsvragen).
Welke vormen van tweedelijns toezicht dient het nieuwe orgaan naar Uw mening uit te
oefenen? [Tweedelijns toezicht: het uitoefenen van toezicht op de uitvoering van de
toezichtstaak door een ander / hoger bestuursorgaan]
(meerdere antwoorden mogelijk)
Het controleren of de taken op het gebied van toezicht door het decentrale orgaan adequaat
en effectief worden uitgeoefend
Reacties met betrekking tot controle:
3.1.1 `Motivering: uniformering van regelgeving en beleid, zeker in het geval van een ZBO.'
>> `Draagt hiertoe bij.'
3.1.2 `Controleren in die zin dat het zich beperkt tot informatie verzamelen, daarover
rapporteren en eventueel adviseren.'
>> `Mee eens.'
>> `Reactie 3.1.2 aansprekend, maar wellicht vergt een geloofwaardig kansspelbeleid - met name op het
terrein van de speelautomaten - net een stap meer. Altijd meteen een klap uitdelen hoeft de tweede
lijnstoezichthouder natuurlijk niet. Als extra stap een sanctionerende bevoegdheid richting gemeenten gaat
redelijk ver. Geven van aanwijzingen is optie (maar bestuurlijk waarschijnlijk onhaalbaar).'
3.1.3 `Dit is nodig om aan de politieke verantwoordelijkheid van de minister handen en voeten te
geven. Bovendien wordt langs deze weg een uniforme interpretatie van wet en regelgeving
bereikt en een uniforme wijze van uitoefening van toezicht.'
3.1.4 `Als prioriteit wordt toegekend aan de handhaving van kansspelen dienen hiertoe (volume)
afspraken worden gemaakt met de lokale overheid. Op afspraken dient controlling plaats te
vinden. Een taak die door het orgaan kan worden uitgevoerd.Trends en ontwikkelingen binnen
de branche worden hierdoor eerder geconstateerd.'
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 6 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.1.5 `Interessant, maar waarschijnlijk bestuurlijk/politiek niet haalbaar.'
3.1.6 `Van de lagere overheden kan niet worden verwacht dat zij zelf beschikken over
voldoende specialisten op het gebied van kansspelen. Het van hogerhand controleren van de
lagere overheden kan beter worden omgezet in het adviseren en door specialisten laten
bijstaan.'
Het geven van aanwijzingen door het orgaan aan lagere overheden (n.a.v. de constatering dat
het toezicht door de lagere overheid onvoldoende is)
Reacties met betrekking tot aanwijzingen:
3.2.1 `Motivering: uniformering.'
3.2.2 `Het orgaan kan hierbij een duidelijke rol spelen op het gebied van tegengaan van de
illegaliteit.'
>> `De handhaving van herkenbare illegaliteit blijft ook naar de toekomst een eindverantwoordelijkheid van
het OM. Er dienen afspraken worden gemaakt op welke wijze de toezichthouder participeert bij het
opsporen van strafbare gedragingen. Uit het oogpunt van expertise c.q. uit eigen verantwoordelijkheid.'
>> `Deze rol kan ook bestaan bij de legale aanbieders.'
3.2.3 `Is noodzakelijk om aan het hier bovenstaande handen en voeten te geven.'
3.2.4 `Nee, is een verantwoordelijkheid van de regulator.'
Goedkeuringsbevoegdheid van het orgaan voor besluiten van decentrale overheden
Reacties met betrekking tot goedkeuring:
3.3.1 `Invoering hiervan leidt tot administratieve rompslomp en veel kosten.'
3.3.2 `Leidt in de praktijk doorgaans tot vertraging en bureaucratie.'
Vernietigingsbevoegdheid van het orgaan voor besluiten van decentrale overheden
Reacties met betrekking tot vernietiging:
3.4.1 `Vloeit voort uit de controle bevoegdheid'
Het in de plaats treden door het nieuwe orgaan met betrekking tot de taken van decentrale
overheden op het gebied van toezicht op de kansspelen
Reacties met betrekking tot in de plaats treden:
3.5.1 `Neen, ondersteuning is hierbij wel mogelijk op het gebied van expertise.'
>> `Mee eens.'
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 7 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Instrumenten
Welke instrumenten dient het nieuwe toezichthoudende orgaan, met het oog op de
bovengenoemde taken, naar Uw mening te bezitten?
(meerdere antwoorden mogelijk)
Intrekken van de vergunning
Reacties met betrekking tot het intrekken van de vergunning:
4.1.1 `De vraag is wat intrekking van de vergunning effectief waard kan zijn.'
4.1.2 `Geen Vergunningintrekking. Dit zou het orgaan te veel macht geven: veeleer lijkt het mij
dat ten minste twee organen een dergelijk vergaand besluit kunnen nemen: er staat wat dat
betreft te veel op het spel.'
4.1.3 `Vergunningintrekking is ipso facto taak van een regulator'
4.1.4 `Scheiding van vergunningverlening en toezicht houdt miz tevens in dat de verlenende
instantie ook verantwoordelijk is voor de intrekking. Adviserend in dit kader oke maar niet
zelfstandig intrekken.'
4.1.5 `Sine dubio.'
4.1.6 `Weinig effectief. Intrekking van de vergunning bij de vaste vergunninghouders is een te
zwaar middel. Bij incidentele aanbieders is de intrekking van één vergunning niet zinvol. Voor
kleine kansspelen is geen vergunning vereist.'
4.1.7 `Als voor vergunningverlening door de nieuwe toezichthouder wordt gekozen, zou deze
toezichthouder ook de mogelijkheid moeten hebben de vergunning in te trekken. De vraag naar
de proportionaliteit en effectiviteit van de intrekking staat in beginsel los daarvan.'
>> `Maar wie beantwoord deze vragen dan?'
4.1.8 `Afhankelijk van de aanbieder en situatie zou het in een zeer beperkt aantal gevallen een
bijdrage kunnen leveren. Voor de "vaste aanbieders" zou een dergelijk middel op het niveau
inspectiedienst/ZBO een veel te zwaar middel zijn. Het lijkt me dat het instrumentarium derhalve
wel tot de beschikking moet staan, doch dat de reikwijdte vooraf al beperkt moet worden.'
Toezicht op de naleving (inlichtingenvordering, inzagevordering, plaatsen dan wel woningen
betreden zaken of vervoersmiddelen onderzoeken, medewerkingsplicht).
Reacties met betrekking tot toezicht op de naleving:
4.2.1 `Een en ander is reeds geregeld in onze Beschikking casinospelen.'
4.2.2 `Dit is standaard volgens de Awb.'
>> `Mee eens.'
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 8 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
4.2.3 `Het huidige toezicht is bij de bestuursrechtelijke handhaving te veel afhankelijk van
strafvorderlijke mogelijkheden. Zonodig dienen de "dwangmiddelen" verder uitgebreid.'
>> `Laten we het kansspelveld svp niet uitroepen tot proefvelden van juridische noviteiten!'
4.2.4 `Het gaat bij de voorgestelde bevoegdheden om middelen die niet bij een dergelijk
inspectiedienst horen. Degene die administratief- en bestuursrechtelijk en de opsporing voor
hen kunnen gaan verzorgen hebben die bevoegdheden al (AWB, WED en AWR). Deze
bevoegdheden kunnen worden gebruikt tegen iedere aanbieder die zich niet aan de
voorschriften houdt.'
Bestuursdwang
Reacties met betrekking tot bestuursdwang:
4.3.1 `Bestuursdwang moet zich uitbreiden tot intrekken van de exploitatievergunning van de
horecagelegenheid. Dit maakt bestuurlijke boete overbodig.'
4.3.2 `Voor onderstaande maatregelen geldt dat zij niet mogen worden ingezet tegen de
bestaande vergunninghouders. Er zijn geen redenen aanwezig dat de landelijke
vergunninghouders een arsenaal aan wapens op zich krijgt gericht. Een en ander veronderstelt
dat wij niet "braaf" zijn geweest. HC is - en mag gezien worden - als een normaal opererend
bedrijf. Aanwijzingen volstaan wat ons betreft. Maatregel uitsluitend in te zetten tegen
speelgelegenheden/organisaties en natuurlijke personen die opereren zonder vergunning.'
>> `Niet mee eens.'
>> `Punt is niet onbegrijpelijk, de bestuursrechtelijke mogelijkheden om ongewenste uitwassen aan te
pakken moeten niet als automatisme ingezet worden tegen de landelijke vergunninghouders. Verstandige
toezichthouder zal dat ook niet doen. Maar ook landelijke vergunninghouders kunnen (in theorie) fors over
de scheef gaan. Totaal apart regime lijkt me daarom onwenselijk.'
>> `Mijn inziens mag er op dit punt geen enkel onderscheid gemaakt worden tussen bevoegdheden ten
aanzien van vaste en andere (al dan niet illegale) vergunninghouders. Dat er in de praktijk t.a.v. de vaste
vergunninghouders zorgvuldig mee om gegaan moet worden spreekt voor zich.'
>> `Hier ligt nogal een relatie met de handhaving. Nu kunnen partijen zonder vergunning straffeloos doen
waar vergunninghouders van worden weerhouden. Zo lang een dergelijke situatie voortduurt, is
onderscheid in behandeling wel op zijn plaats.'
4.3.3 `Er is al eerder gesproken over de zgn. 'schuif' tussen strafrecht en bestuursrechtelijke
handhaving. Deze 'schuif' zou zo ver mogelijk van het bestuursrecht af geschoven moeten, dus
zo veel mogelijk bestuursrechtelijke handhaving en zo min mogelijk strafrechtelijke handhaving
en afhankelijkheid van het OM. Animo voor strafrechtelijke handhaving bij politie/OM sinds jaar
en dag gering, vanwege prioriteitsstelling, complexiteit enz. enz. [Laat me niet over legitimiteit
daarvan uit.] Dat impliceert 'full-swing' bevoegdheden voor de bestuurlijke toezichthouder.'
4.3.4 `Bij de herziening van de Wet op de kansspelen zal het primaat komen te liggen bij
bestuurlijk toezicht en bestuurlijke handhaving. Dit vraagt een adequaat instrumentarium, dat op
alle vergunninghouders (en niet-vergunninghouders, lees: illegale aanbieders), op zowel
centraal als decentraal niveau van toepassing zal zijn. Gezien de grote diversiteit van
overtredingen van de Wodk , dient bestuursrechtelijk voor het volledige arsenaal (dus zowel de
punitieve als de reparatoire sancties)te worden gekozen.'
>> `Hola, gaat hier geen konijn in een hoed die er straks weer wordt uitgetoverd? Dat er nu een wens is
om meer bestuurlijk/bestuursrechtelijk op te treden, omdat er in het verleden onder een nagenoeg nihile
prioriteitstelling geen effect uit de strafrechtelijke middelen is gekomen, mag niet vooraf leidend zijn voor
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 9 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
de nieuwe opzet. Wens en werkelijkheid moeten (zeker in deze Kersttijd) toch gescheiden blijven!'
Dwangsom
Reacties met betrekking tot dwangsom:
4.4.1 `Zie hetgeen is opgemerkt onder bestuursdwang. Maatregel uitsluitend in te zetten tegen
speelgelegenheden/organisaties en natuurlijke personen die opereren zonder vergunning.'
>> `De beschikking hebben over het instrumentarium dwangsom houdt nog niet in dat het ook
daadwerkelijk tegen de vaste vergunninghouders wordt gebruikt. Het lijkt mij niet wenselijk dit, al is het
alleen maar uit het oogpunt van rechtsgelijkheid, op voorhand uit te sluiten.'
4.4.2 `'Full-swing' bestuurlijk toezicht.'
Bestuurlijke boete
Reacties met betrekking tot bestuurlijke boete:
4.5.1 `Liever geen bestuurlijke boete. Overwogen kan worden de bestuurlijke transactie in te
voeren (zoals dit bij milieuhandhaving op basis van de WED gebeurt. Strafrecht kan dan als
ultimum remedium dienen.'
>> 'Mee eens.'
>> `In de praktijk blijkt inderdaad het instrumentarium bestuurlijke boete vaak niet, of niet goed te
functioneren.'
4.5.2 `Zie hetgeen is opgemerkt onder bestuursdwang. Omdat bestrijding van criminaliteit een
der pijlers is van het kansspelbeleid moeten bovengenoemde maatregelen en de bestuurlijke
boete uitsluitend ingezet worden tegen speelgelegenheden/organisaties en natuurlijke personen
die kansspelen aanbieden zonder vergunning. De op te leggen boete moet daarbij bijzonder
hoog zijn, vanwege het afschrikwekkende effect.'
>> 'Niet mee eens.'
4.5.3 `Dit is de enige effectieve maatregel.'
>> `Dit valt in de praktijk nogal tegen. Bij legale ondernemingen kan het met heel veel energie succesvol
zijn. Bij illegaliteit echter bijna nooit. Dit houdt echter niet in dat het middel niet ter beschikking moet staan,
immers er zijn mogelijk toepasbare situaties.'
4.5.4 `Bestuurlijke boetes zijn nodig om een op de aard van de normschending afgestemde
impuls tot normconform gedrag te geven. In de huidige situatie bestaan tussen een vriendelijke
verzoek om het niet meer te doen enerzijds en een vergunningintrekking anderzijds (bijna) geen
middelen.'
4.5.5 `Zou tot de mogelijkheden kunnen behoren, gelet op de wens tot verlichting van de
werkdruk bij het OM. Gelet op de taak van de decentrale overheden bij toezicht en handhaving
lijkt mij dat ook daar het instrument van bestuurlijke boeten moet komen. Dit kan ook in de
plaats komen van het eerder voorgestelde intrekken van vergunningen. Strafrecht als vangnet.'
4.5.6 `De bestuurlijke transactie lijkt een succesvol, nieuw instrument, dat ook op het terrein van
de kansspelen gebruikt zou kunnen worden. De bestuurlijke transactie lijkt voornamelijk
inzetbaar tegen 'kleine' overtredingen van de (kansspel)regelgeving. Het lijkt mij daarom zinvol
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 10 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
de bestuurlijke transactie naast de bestuurlijke boete te laten bestaan (bv door een maximum
bedrag aan de transactiemogelijkheid te verbinden).'
Verhouding tot het strafrecht
Wat zou naar Uw mening de verhouding tot het strafrecht moeten zijn ingeval de bestuurlijke
boete wordt ingevoerd?
Model A
Indien voor een feit een bevoegdheid voor het orgaan bestaat een bestuurlijke boete op te
leggen bestaat er geen mogelijkheid voor het Openbaar Ministerie om via het strafrecht tegen
dit feit op te treden. Bij het opleggen van de bestuurlijke boete wordt een `vaste' boetelijst
gehanteerd. (Model A volgens de commissie Kortmann)
Reacties met betrekking tot Model A:
5.1.1 `Liever geen bestuurlijke boete. Als de bestuurlijke boete wel wenselijk is geen dubbele
strafbaarstelling. Bestuurlijke boete is een eigen domein, los van het strafrecht.' `
>> 'Niet mee eens.'
5.1.2 `Van strafrechtelijke handhaving valt weinig te verwachten.'
>> `Niet mee eens. De huidige situatie doet dit voorstellen. Ontmanteling van illegale organisaties en het
daarbij behorende strafrechtelijk onderzoek leveren juist een bijdrage aan een adequate handhaving mits
in de juiste en afgewogen volorde gehanteerd.
>> `Pas op; als hier het beeld wordt geschetst dat het allemaal in handhavingsland toch wel meevalt....'
5.1.3 `Deze vaste lijst zou wel in overleg met het OM (College van PG's) door de toezichthouder
moeten worden vastgesteld waarmee de verschillende bevoegdheden en taken ('wie treedt
tegen welke daad op en hoe wordt deze daad gesanctioneerd') duidelijk zijn vastgelegd - als dat
al niet in de wet is gebeurd.'
5.1.4 `Het lijkt mij noodzakelijk om het strafrecht als vangnet te gebruiken als een bestuurlijke
boete niet helpt. Een eenmaal gemaakte keuze in een casus is definitief (una via). Een vaste
boetelijst geeft uniformiteit. Let er op dat de boete en het illegaal verkregen voordeel wel in
evenwicht is.'
5.1.5 `Una via. Er zou bijvoorbeeld, net zoals bij belastingzaken, per case vooraf besloten
kunnen worden welk instrumentarium (als meest effectieve middel) gekozen wordt.'
Model B
Voor een feit bestaat zowel de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boeten door
het orgaan, als de mogelijkheid voor het OM via de strafrechtelijke weg op te treden. Er is
echter wel een anti-cumulatiebepaling opgenomen. Voor wat de bestuurlijke boete betreft geldt
een maximumbedrag. (Model B volgens de commissie Kortmann)
Reacties met betrekking tot Model B:
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 11 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
5.2.1 `Bestuurlijke boetes dienen om direct norm-conform gedrag te bewerkstelligen (directe
werking). Strafrechtelijke sancties zijn daarnaast nodig om aan de maatschappij aan te geven
dat het vertoonde gedrag maatschappelijk onaanvaardbaar is(werking op langere termijn).'
5.2.2 `Dit sluit het hanteren van strafvorderlijke middelen uit. Men dient zich te realiseren dat
niet alle overtreding/misstanden op eenvoudige wijze zijn aan te tonen. Vaak is strafrecht
faciliterend. In een later stadium kan worden besloten tot een "schuldigverklaring" zonder
strafoplegging. Hiermee behoud je de mogelijkheid om illegale producten te onttrekken aan het
verkeer.'
5.2.3 `Samenloop is niet mogelijk. Let op sfeerovergang bij de uitoefening van het toezicht.
Maximumbedrag voor boete kan meebrengen dat bij veel illegaal voordeel de boete op de koop
toe wordt genomen.'
5.2.4 `Voortbordurend op mijn opmerking bij de bestuurlijke transactie, lijkt een systeem
transactie-boete-strafrecht het overwegen waard.'
WODC - EWB / Vernieuwd toezicht op de Kansspelen bijlage 3
ML-OR20030077 - 12 -