Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801 2509 LV Den Haag der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4 Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44 2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
21 februari 2003, B&GA/IW/03/17856
nr. 16496
Onderwerp Datum
Kamervragen van de commissie voor de 13 maart 2003
Rijksuitgaven
./. Hierbij zend ik u de antwoorden op de vragen van de commissie voor de Rijksuitgaven over
het rapport van de Algemene Rekenkamer "Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning"
(kamerstuk 28 785, nrs. 1 en 2).
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
2
Vraag 1.
Kan worden aangeven hoe de verantwoordelijkheden van het armoedebeleid over de
verschillende overheden zijn verspreid? Vormt een spreiding in uitvoering en
verantwoordelijkheid een belemmering voor een controleerbaar integraal beleid?
Antwoord 1.
Binnen de Rijksoverheid dragen verschillende departementen (BZK, EZ, Financiën, Justitie,
LNV, OCenW, SZW, VenI, VenW, VROM en VWS) verantwoordelijkheid voor het
armoedebeleid, waarbij het departement SZW een coördinerende rol vervult. Deze
coördinerende rol behelst het formuleren van een algemeen beleidskader voor het
armoedebeleid en hoofddoelstellingen van dat beleid, het toezien op de samenhang en het
monitoren op hoofdlijnen. De overige betrokken departementen zijn zelf verantwoordelijk om
hun departementale doelstellingen binnen het armoedebeleid te verwezenlijken. Dat betekent
tevens dat zij zelf verantwoordelijkheid dragen voor aansturing van medeoverheden en
monitoring t.a.v. de door hen geformuleerde doelstellingen.
De verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en medeoverheden verschilt per beleidsterrein. Op het terrein van de financiële ondersteuning binnen het armoedebeleid (het onderdeel dat door de Rekenkamer in het rapport Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning is onderzocht) is er sprake van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeentelijke overheden, waarbij het Rijk generieke kaders stelt en de gemeenten de autonomie hebben om, rekening houdend met hun specifieke lokale omstandigheden, maatwerk te leveren. Door o.m. een bijdrage te leveren aan het Gemeentefonds (het zogenaamde fictieve budget bijzondere bijstand) faciliteert het Rijk gemeenten om in het inkomensondersteuningsbeleid maatwerk op lokaal niveau vorm te geven.
Gezien deze verantwoordelijkheidsverdeling vindt de controle van beleid door het Rijk op hoofdlijnen plaats. In de afgelopen periode is er uitgegaan van een algemeen beleidskader, dat geformuleerd was in De andere Kant van Nederland (Kamerstuk 1995-1996, 24515, nr. 2) en daarna in het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (NAP) 2001 (Kamerstuk 2000-2001, 21501-18, nr. 147). Over de voortgang op de diverse onderdelen is door betrokken departementen en medeoverheden op hoofdlijnen gerapporteerd in de Voortgangsnota's in 1997 (Kamerstuk 1996-1997, 24515, nr. 30), 1998 (Kamerstuk 1997-1998, 24515, nr. 46) en 1999 (verzonden op 28-5-1999, geen Kamerstuk) en in het NAP 2001 en de Voortgangsbrief NAP 2001 in dec. 2002 (nr. SZW0200884).
Door middel van de Monitor Gemeentelijk Armoedebeleid is over de periode vanaf 1995 inzicht verkregen in de bestedingen i.h.k.v. de bijzondere bijstand, overig gemeentelijk minimabeleid en kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen. De Rekenkamer heeft in het rapport Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning juist ook de inspanningen die in het kader van de bijzondere bijstand zijn verricht als positief beoordeeld.
Concluderend zou ik willen stellen dat een gespreide verantwoordelijkheidsverdeling geen
belemmering hoeft te zijn voor een controleerbaar, integraal beleid, zolang de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de betrokken partijen helder is afgebakend en
geformuleerd.
3
Met betrekking tot de spreiding in uitvoering kan worden opgemerkt dat in 2002 het
interdepartementale beleidsonderzoek "uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen" is
opgestart. Dit rapport gaat onder andere in op de vraag of door samenvoeging van de
uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen voordelen te behalen zijn op het terrein van
doelmatigheid, klantvriendelijkheid en risicobeperking. Hierin zal ook aandacht worden
besteed aan de `één loket gedachte", waarbij de uitvoering van verschillende regelingen zou
kunnen worden samengevoegd.
Vraag 2.
Welke bevindingen en conclusies van de Algemene Rekenkamer worden onderschreven?
Vraag 3.
Onderbouwt de Algemene Rekenkamer haar bevindingen met de juiste gegevens en
argumenten? Zijn de conclusies van de Algemene Rekenkamer voldoende onderbouwd?
Antwoord 2 en 3.
Ik onderschrijf de wenselijkheid van een goede operationalisatie en concretisering van de
uitgangspunten en doelen van het armoedebeleid. Met betrekking tot operationalisatie en
concretisering van uitgangspunten en doelen van het armoedebeleid is er sprake is geweest
van een leerproces. Hetzelfde geldt voor de afbakening van doelgroepen en de
organisatorische inbedding. Met het NAP 2001 is al een aanzet gegeven voor een betere
operationalisatie en concretisering van uitgangspunten en doelen. In het NAP 2003 wordt dit
verder uitgewerkt.
Ik plaats een kanttekening bij de bevindingen van de Algemene rekenkamer dat niet kan
worden vastgesteld dat de doelen en uitgangspunten van het armoedebestrijdingbeleid zijn
verwezenlijkt en dat het zicht op de resultaten en effecten van beleidsmaatregelen zeer
beperkt is. Het gevoerde beleid heeft ook tot positieve resultaten geleid en bijgedragen aan
een verbetering van de positie van kwetsbare groepen.
Dit blijkt uit:
afname van het aantal huishoudens op sociaal minimumniveau (inclusief een afname van
het aantal huishoudens dat langdurig is aangewezen op een minimuminkomen);
meer dan gemiddelde stijging van de koopkracht van huishoudens met een
minimuminkomen;
afname van het gemiddelde aandeel vaste lasten in de uitgaven van huishoudens met een
lager inkomen, zoals blijkt uit het recentelijk gepubliceerd Armoedebericht 2002 van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en Sociaal Cultureel Planbureau (SCP);
forse afname van het aandeel huishoudens met een lager inkomen dat aangeeft niet te
kunnen rondkomen, zoals tevens gemeld in genoemd Armoedebericht;
de groei van de werkgelegenheid, ook in de lagere arbeidsmarktsegmenten.
versterking van de netwerken van organisaties van uitkeringsgerechtigden en lokale
bestuurders middels jaarlijkse Sociale Conferenties.
Dat de doorwerking van de maatregelen niet voor alle huishoudens exact is vast te stellen doet hieraan geen afbreuk. Een verdere verfijning van de analyse van de effecten in
4
omstandigheden kan wenselijk zijn. Er moet hierbij echter goed rekenschap gegeven worden
van de onderzoekstechnische beperkingen, de regeldruk en de administratieve lasten waarmee
een verdere gegevensuitvraag gepaard kan gaan.
Wat betreft de conclusies van de Rekenkamer dat er geen zichtbare onderbouwde
beleidskeuzes waren en dat het ontbrak aan richting en samenhang, wil ik aangeven dat het feit
dat het referentiekader van De andere kant van Nederland (1995) niet voldeed aan de
hedendaagse VBTB-normen niet betekent dat er binnen dit kader onvoldoende structuur en
verbanden konden worden gelegd.
Vraag 4.
Zijn de inkomenseffecten en het bereik (doeltreffendheid) van inkomensafhankelijke
maatregelen ten behoeve van armoedebestrijding in voldoende mate zichtbaar en in de
juiste mate worden verantwoord?
Antwoord 4.
De effecten van het generieke inkomensbeleid van het Rijk zijn volledig zichtbaar in de
berekening van koopkrachtontwikkeling van huishoudens met een minimuminkomen. Bij meer
gedetailleerde koopkrachtberekening (bijvoorbeeld de berekeningen die in het kader van de
Sociale Nota's zijn uitgevoerd) zijn de inkomenseffecten van specifieke
inkomensvoorzieningen zichtbaar. Op basis van deze koopkrachtberekeningen is een meer dan
gemiddelde koopkrachtverbetering van minima in de periode 1995-2000 zichtbaar. Er is
tevens een causaal verband te leggen tussen de beleidsinzet en deze koopkrachtstijging,
aangezien de generieke koopkrachtontwikkeling van minima direct wordt beïnvloed door het
inkomensbeleid van het Rijk.
De uitgaven van gemeenten aan het armoedebeleid zijn inzichtelijk in de jaarlijkse Monitor
Gemeentelijk Armoedebeleid (zie vraag 1). Omdat het bij gemeentelijke voorzieningen veelal
gaat om verstrekkingen op individuele basis die kostengerelateerd zijn, is het bijna
onmogelijk om een algemeen landelijk beeld te schetsen van de koopkrachteffecten van
gemeentelijk armoedebeleid. Voor zover er sprake is van meer categoriale gemeentelijke
voorzieningen is, gezien de verschillen tussen deze gemeentelijke voorzieningen, het trekken
van landelijke conclusies over koopkrachteffecten eveneens problematisch.
Vraag 5.
Vindt de regering dat de resultaten waarover de Rekenkamer rapporteert in de
gemeten periode conform haar doelstellingen zijn? Of erkent de regering dat de
doelstellingen inderdaad niet helder geformuleerd waren en dat een zuivere vergelijking
dus inderdaad niet mogelijk is, zoals ook de Algemene Rekenkamer stelt?
Antwoord 5.
Het kabinet heeft in de nota De andere kant van Nederland vier hoofddoelstellingen
geformuleerd:
Bevordering van participatie
5
Evenwichtige inkomensontwikkeling
Beperking vaste lasten, bevordering rondkomen
Terugdringing niet-gebruik van voorzieningen
De beleidsmaatregelen zijn consequent op basis van deze vier hoofddoelstellingen
uitgewerkt. In de Voortgangsnota's aan de Tweede Kamer ('97, '98 en '99) werd aan de
hand van de vier hoofddoelstellingen gerapporteerd. In het overleg met de Vaste
Kamercommissie SZW over deze voortgangsnota's is niet gebleken dat vermeende onheldere
doelstellingen een zuivere vergelijking in de weg stonden.
In de operationalisatie van doelen, uitgangspunten en cruciale begrippen is er sprake geweest van een leerproces. Voortschrijdend inzicht heeft geleid tot een meer samenhangende structuur in het NAP 2001, waarin heldere streefdoelen zijn geformuleerd. Ook de Rekenkamer meent dat op dit punt vooruitgang is geboekt bij het NAP 2001.
Vraag 6.
Herkent en erkent de regering de stelling van de Algemene rekenkamer dat niet is
aangegeven welke risiconiveaus aanvaardbaar werden geacht of welke streefcijfers het
kabinet op het oog heeft gehad, waardoor niet helder is wanneer de ambitie van het
kabinet is gerealiseerd? Kunnen de bedoelde streefcijfers alsnog gegeven?
Antwoord 6.
In het nota-overleg van de Vaste Kamercommissie SZW over de nota De andere kant van
Nederland (d.d. 27 maart 1996, Kamerstuk 24515, nr. 4) gaf de Minister van SZW aan dat er
toen nog een flinke slag in de analyse van de armoedeproblematiek gemaakt zou moeten
worden. Tijdens het nota-overleg werd vanuit de Tweede Kamer nog gesteld dat, gezien de
toen ervaren urgentie van het onderwerp, de toenmalige lacunes in de analyse van de
armoedeproblematiek geen reden waren om het voorgenomen beleid uit te stellen.
De Jaarrapporten, Armoedemonitors en Sociale Conferenties die in het kader van De andere kant van Nederland in gang zijn gezet hebben een beter inzicht in de problematiek opgeleverd, waardoor aan het eind van deze periode eenvoudiger was om in het NAP 2001 een samenhangend pakket aan (kwantitatieve) streefdoelen samen te stellen. In de Voortgangsbrief NAP 2001 die 6 december 2002 aan de Tweede Kamer is gestuurd, wordt in een schematisch overzicht de voortgang per streefdoel weergegeven.
De maatregelen die in het kader van De andere kant van Nederland zijn gekozen hadden
voornamelijk een preventief karakter. Maatregelen waren erop gericht om risico's op
armoede beperkt te houden, zonder dat het noodzakelijk werd geacht om algemene
aanvaardbare risiconiveaus vast te stellen. Zoals aangegeven bij vraag 3 is het duidelijk dat
deze risico's inderdaad zijn beperkt.
Vraag 7.
6
Kan het samenhangende pakket van maatregelen binnen het armoedebeleid in De
andere kant van Nederland nader worden geconcretiseerd, op een manier die voor
iedereen inzichtelijk is?
Antwoord 7.
Zoals gemeld in het antwoord op vraag 5 heeft de regering in de nota De andere kant van
Nederland vier hoofddoelstellingen geformuleerd, op basis waarvan de beleidsmaatregelen
consequent zijn uitgewerkt. In de Voortgangsnota's aan de Tweede Kamer ('97, '98 en '99)
werd aan de hand van de vier hoofddoelstellingen gerapporteerd. Bij de invulling van het
nieuwe beleid is merendeels gebruik gemaakt van reeds bestaande beleidskaders, zoals de
Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheden (WKA), de Bijzondere Bijstand of het
kwijtscheldingsbeleid gemeentelijke belastingen.
Uiteindelijk is in het NAP 2001 nog een verbetering aangebracht in de overzichtelijkheid van
het samenhangende pakket van maatregelen, zodat het reeds inzichtelijk is. Voor het volgende
NAP, dat medio 2003 uitkomt, wordt ernaar gestreefd om deze overzichtelijkheid van
hoofddoelstellingen, streefdoelen en maatregelen verder te vergroten of te optimaliseren.
Vraag 8.
Waarom is de in de Armoedenota door de regering aangegeven voorkeur voor
maatwerk boven generiek beleid door het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid vertaald naar geen specifieke voorkeur voor maatwerk?
Antwoord 8.
De betreffende passage in De andere kant van Nederland brengt het belang tot uitdrukking
om in het kader van het armoedebestrijdingbeleid mensen zoveel mogelijk ook op individueel
niveau te bereiken, zowel in de financiële ondersteuning als op het terrein van de overige
onderdelen van het armoedebeleid. Op het terrein van de financiële ondersteuning (het
onderdeel van het armoedebeleid dat door de Algemene Rekenkamer is onderzocht) is
maatwerk geen maatstaf voor de effecten van alle inkomensmaatregelen op de koopkracht. In
zijn algemeenheid is hiervoor inkomensbeleid op drie niveaus nodig: generiek beleid vormt
de basis, specifieke inkomensvoorzieningen maken een meer toegespitste benadering mogelijk
op groepsniveau en met maatwerk kan recht worden gedaan aan meer individuele
omstandigheden. Alledrie niveaus van het inkomensbeleid hebben hun eigen waarde voor het
totaalbeeld.
In de nota De andere kant van Nederland is het streven van maatwerk door gemeenten als
volgt verwoord:
"Gemeenten zorgen op diverse terreinen voor maatwerk, toegesneden op individuele en
lokale omstandigheden. Voorbeelden daarvan zijn: bijzondere bijstand, gemeentelijke
minimabeleid, preventieve jeugdzorg, welzijn, inburgering nieuwkomers, verslavingszorg en
maatschappelijke opvang. Ook maatregelen ter vergroting van de veiligheid en leefbaarheid
in woonbuurten kunnen sociale uitsluiting tegengaan. Verder toont het proces van sociale
vernieuwing aan dat burgers in samenspraak met hun gemeente ook zelf activiteiten ontplooien
om achterstandssituaties in de eigen omgeving succesvol aan te pakken."
7
Zoals uit de Monitor Gemeentelijk Armoedebeleid 1999-2000 blijkt, hebben gemeenten
conform het streven in de De andere kant van Nederland meer geld besteed aan het leveren
van maatwerk in het kader van het gemeentelijke inkomensondersteuningsbeleid. Hun
bestedingen op individuele basis in het kader van de Bijzondere Bijstand zijn naar schatting
gestegen van ca. 87 miljoen euro in 1995 naar ca. 168 miljoen euro in 2000. Het betreft
verstrekkingen op basis van individueel gerelateerde kosten zoals de aankoop van duurzame
gebruiksgoederen.
Vraag 9.
Wat vindt de regering van de stelling dat gesubsidieerde arbeid door gemeenten wordt
gebruikt om de publieke dienstverlening op peil te houden, waardoor gesubsidieerde
arbeid niet gericht is op doorstroming?
Antwoord 9.
De zorg, onderwijs, maatschappelijke dienstverlening en culturele sector zijn in meerdere of
mindere mate afhankelijk van gesubsidieerde banen. In de verzamelcirculaire aan gemeenten
van 4 september jl. (Kamerstuk 2001-2002, 28 000 XV, nr. 54), die ook aan uw Kamer is
aangeboden en het daaropvolgende spoeddebat van 10 september 2002 heeft Staatssecretaris
Rutte uiteengezet dat dit kabinet sterker de nadruk wil leggen op uitstroom naar regulier werk,
omdat gebleken is dat gesubsidieerde arbeid zoals dat tot nog toe bestond te weinig prikkels
voor werkgevers en werknemers heeft opgeleverd om uitstroom naar regulier werk te
bewerkstelligen. Met gesubsidieerde arbeid wordt maatschappelijk nuttig werk verricht. Het
primaire doel van de inzet van gesubsidieerde arbeid en de daarvoor beschikbare middelen is
echter mensen weer op weg te helpen naar regulier werk. Om uitstroom naar regulier werk te
bevorderen heb ik in mijn brief van 4 december (Kamerstuk 2002-2003, 28600 XV, nr. 27)
aan uw Kamer een aantal maatregelen aangekondigd. Zo wordt al in 2003 het budget ID-banen
niet meer taakstellend op basis van het aantal banen toegekend, maar is het vrij besteedbaar
aan loonkostensubsidies en andere reïntegratieactiviteiten. Daarmee hebben gemeenten meer
mogelijkheden om afspraken te maken met werkgevers over de inzet van gesubsidieerde
arbeid als tijdelijke banen als opstap naar regulier werk en wordt het bevorderen van
doorstroming voor gemeenten ook aantrekkelijker. Om dit verder te bevorderen is een
landelijke stimuleringsregeling geïntroduceerd om werkgevers (inclusief gemeenten als
gebruikers van ID-banen) te stimuleren om circa 10.000 ID-banen om te zetten in reguliere
banen. Werkgevers die in 2003 een ID-baan omzetten in een reguliere baan ontvangen uit
hoofde van deze stimuleringsregeling een bedrag van maximaal 17.000,-. Daarbovenop zal
voor werkgevers in een aantal sectoren vanuit sectorale middelen van de betrokken
vakdepartementen een aanvulling op dit bedrag worden verstrekt.
Met deze stimuleringsregeling en de veranderde financieringssystematiek worden gemeenten gefaciliteerd bij het ombouwen van hun beleid ten aanzien van gesubsidieerde arbeid naar een beleid dat zich meer richt op doorstroming van gesubsidieerde werknemers naar regulier werk. Gemeenten worden hierbij ook intensief ondersteund, onder meer met het project `Uitstroom in Goede Banen' dat Stimulansz voor de VNG uitvoert in opdracht van SZW. Dit project is ook gericht op het bevorderen van de uitstroom uit de WIW-dienstbetrekkingen.
Vraag 10.
8
Kan inzicht worden gegeven in het landelijk beleid dat momenteel bestaat in het kader
van sociale activering?
Antwoord 10.
Het met de bijstandsexperimenten ingezette beleid gericht op de ontwikkeling van sociale
activering blijkt voor gemeenten een stimulans te zijn geweest om activiteiten op het terrein
van sociale activering te ontwikkelen. Sociale activering is het reïntegratieinstrument dat
zorgt voor de eerste stap op de reïntegratieladder voor de uitkeringsgerechtigden met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt. De gemeenten zijn daarbij ondersteund en begeleid door het
door SZW en VWS gezamenlijk opgezette Informatie- en Servicepunt Sociale Activering
(ISSA). De activiteiten van het ISSA zijn eind 2002 overgedragen aan de VNG. Onder de
naam ISSA-Lokaal biedt de VNG ondersteuning en informatie op het gebied van sociale
activering aan gemeenten, welzijns- en zorginstellingen en andere betrokkenen bij sociale
activering.
Mede als gevolg van ervaringen opgedaan tijdens de bijstandsexperimenten is de Abw op
twee punten gewijzigd. Op 1 juni 2001 is een wetswijziging van kracht geworden die het
mogelijk maakt deelnemers aan sociale activering tijdelijk, gedurende deelname aan sociale
activering, te ontheffen van de actieve sollicitatieplicht. Ook de in 1999 gerealiseerde
wettelijke mogelijkheid om deelnemers aan sociale activering een premie te geven zonder dat
deze wordt verrekend met de uitkering is een gevolg van de ervaringen in de experimenten.
In opdracht van SZW wordt momenteel een rapportage opgesteld over de effecten van de
Stimuleringsregeling Sociale Activering, die liep van juli 2000 tot juli 2002 en waar 448
gemeenten gebruik van hebben gemaakt om hun beleid en infrastructuur op het terrein van
sociale activering verder te ontwikkelen. Die rapportage zal een landelijk beeld bieden van
beleid op het terrein van sociale activering.
Ik verwacht de Kamer vóór het zomerreces te kunnen informeren over de uitkomsten van dat
onderzoek.
Vraag 11.
Welke streefdoelen en indicatoren zijn geformuleerd, en in hoeverre deze ook behaald?
Antwoord 11.
Zoals gemeld in het antwoord op vraag 6 is in het NAP 2001 een samenhangend pakket aan
(kwantitatieve) streefdoelen samengesteld. In de Voortgangsbrief NAP 2001 die 6 december
2002 aan de Tweede Kamer is gestuurd, wordt in een schematisch overzicht de voortgang per
streefdoel weergegeven.
Vraag 12.
Kan de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat de gebrekkige operationalisatie van
doelen, uitgangspunten en cruciale begrippen een risico vormt voor de effectieve
uitvoering en aansturing van het beleid met voorbeelden gestaafd worden weerlegd?
Antwoord 12.
9
Zoals aangegeven in de antwoorden op vraag 3 en 5 zijn de beleidsmaatregelen op basis van
hoofddoelstellingen (bevordering van participatie, evenwichtige inkomensontwikkeling,
beperking vaste lasten, bevordering rondkomen en terugdringing niet-gebruik van
voorzieningen) uitgewerkt en geoperationaliseerd. In de Voortgangsnota's aan de Tweede
Kamer ('97, '98 en '99) werd aan de hand van deze hoofddoelstellingen gerapporteerd. Een
voorbeeld van de uitwerking van hoofddoelen in maatregelen is de operationalisatie van het
hoofddoel `beperking vaste lasten en bevordering rondkomen'. Dankzij maatregelen in de
huursubsidie en kwijtschelding van lokale lasten is het aandeel vaste lasten voor minima
huishoudens in de periode 1995-2000 aantoonbaar afgenomen (zie ook vraag 3). Bovendien is
het aantal huishoudens met een lager inkomen dat aangeeft niet te kunnen rondkomen, in die
periode gedaald van 37 tot 25 procent. Voorts is het hoofddoel "evenwichtige
inkomensontwikkeling" concreet uitgewerkt in een samenhangend drieledig systeem van
generiek beleid, specifieke inkomensvoorzieningen en gemeentelijke inkomensondersteuning
(zoals beschreven in het antwoord op vraag 8).
Vraag 13.
Is het mogelijk de armoedemonitors uit te breiden, zodat een breder beeld ontstaat van
diverse maatregelen in het armoedebeleid?
Antwoord 13.
Het NAP 2001 heeft een breed beeld gegeven van de maatregelen binnen het armoedebeleid.
De betrokken departementen (BZK, EZ, Financiën, Justitie, LNV, OCenW, SZW, VenI, VenW,
VROM en VWS) hebben de monitoring van voortgang van de streefdoelen op hun terrein
verzorgd. Over de voortgang van de streefdoelen uit het NAP 2001 is in december 2002 in de
Voortgangsbrief NAP 2001 aan de Tweede Kamer gerapporteerd. Medio 2003 verschijnt het
eerstvolgende NAP, wat tevens aan Tweede Kamer wordt gezonden.
Het beeld van de maatregelen van het armoedebeleid dat in het kader van het huidige en de
toekomstige NAP's wordt gegeven is voldoende breed om een uitbreiding van de
armoedemonitors niet nodig te achten.
Vraag 14.
Hoe zullen de aanbevelingen die de stuurgroep van de Sociale Conferenties in 2000 deed
nog nader worden ingevuld?
Antwoord 14.
Door de stuurgroep zijn drie aanbevelingen gedaan:
1. Organiseer regelmatig een externe en onafhankelijke impuls in het denken over en het
handelen tegen armoede en sociale uitsluiting door een traject op te zetten om een
onafhankelijke `denktank' in het leven te roepen. Voor het geven van deze impuls
denkt de stuurgroep aan een kleine, onafhankelijke en daadkrachtige commissie.
10
2. Geef gelegenheid voor en belang aan een gestructureerd overleg tussen het kabinet en
de brede maatschappelijke beweging tegen armoede, zoals deze zich momenteel
verenigt in een Alliantie voor Sociale Rechtvaardigheid.
3. Biedt veel ruimte aan experimenten en onderzoek, ook naar de meer strategische
vraagstukken rondom arbeid, inkomen, participatie en de oorzaken van armoede,
waarvan de uitkomsten een stimulans geven aan debat en beleid.
Er is overleg met de Alliantie voor Sociale Rechtvaardigheid gaande over de wijze van invulling van de eerste aanbeveling van de stuurgroep.
De tweede aanbeveling van de stuurgroep is uitgevoerd door middel van een regulier overleg
sinds 2001 tussen overheden (Rijk, IPO en VNG) en de Alliantie voor Sociale
Rechtvaardigheid. Hierbij waren bewindspersonen van de Ministeries van SZW, OCenW,
VWS en BZK aanwezig.
De derde aanbeveling is in 2002 en 2003 vormgegeven door subsidieverstrekking aan
gemeenten en instellingen voor vernieuwende aanpakken van armoede en sociale uitsluiting.
Voorts voert het SCP momenteel in opdracht van het Ministerie van SZW een voorstudie uit
naar de mogelijkheid voor verdergaand onderzoek naar de relatie en cumulatie van
risicofactoren die van invloed zijn op armoede en sociale uitsluiting. Hiermee zou des te
duidelijker bepaald kunnen worden welke groepen tot de meest kwetsbaren behoren en waar
de accenten in het beleid gelegd dienen te worden om de risico's voor deze groepen te
verminderen. De bevindingen bij de voorstudie worden meegenomen in het NAP 2003.
Vraag 15.
Herkent de regering de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat nota's en
rapportages van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dezelfde
speerpunten behandelen, maar elk jaar net iets andere termen geformuleerd en ook met
gebruik van een andere onderverdeling waardoor het lastig is een onderlinge
vergelijking te maken? Waarom zijn de onderzoeken van het ministerie zodanig
opgezet dat een vergelijking niet mogelijk is?
Antwoord 15.
De beleidsmaatregelen in De andere kant van Nederland en de Voortgangsnota's aan de
Tweede Kamer ('97, '98 en '99) zijn zoveel mogelijk uitgewerkt volgens een zelfde indeling
van de vier hoofddoelstellingen uit De andere kant van Nederland. Er is soms sprake van
kleine verschillen in bewoordingen van hetzelfde onderwerp. Deze kleine verschillen in
bewoordingen hebben bij de parlementaire behandelingen van de voortgangsnota's (zie vraag
5) echter niet geleid tot problemen bij het maken van een onderlinge vergelijking in de tijd
tussen nota's en rapportages. Bovendien hebben voortschrijdend inzicht, nieuwe
maatschappelijke ontwikkelingen (in dit geval de armoedeproblematiek) en bijstellingen in
het beleid soms tot wijzigingen geleid.
Vraag 16.
Kan de regering uitputtend reageren op de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat
niet kan worden vastgesteld of de doelen en uitgangspunten van het
11
armoedebestrijdingbeleid zijn gerealiseerd en dat daardoor niet kan worden vastgesteld
of omvangrijke investeringen wel goed terecht zijn gekomen?
Kan de regering daarbij een overzicht verstrekken van de concrete meetbare
doelstellingen die gekoppeld zijn aan de door Algemene Rekenkamer de onderzochte
maatregelen?
Antwoord 16.
Zie vraag 3 (eerste gedeelte) en vraag 6 (tweede gedeelte).
Vraag 17.
Kan worden aangeven wat de regering van plan is te gaan doen met de afzonderlijke
aanbevelingen die de Algemene Rekenkamer?
Antwoord 17.
Onderstaand ga ik in op de aanbevelingen van het rapport Armoedebestrijding: de financiële
ondersteuning.
· "De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet aan om zich bij de totstandkoming,
uitvoering en informatievoorziening van het armoedebestrijdingbeleid te concentreren
op de belangrijkste maatregelen van het beleid. Armoedebestrijding vereist
inspanningen van verschillende departementen en medeoverheden en moet zichtbaar op
het verbeteren van de positie van de meest kwetsbare groepen zijn gericht."
In het NAP 2003 zullen de streefdoelen gericht zijn op de meest kwetsbare groepen.
Momenteel voert het SCP in opdracht van het Ministerie van SZW een voorstudie uit naar de
mogelijkheid voor verdergaand onderzoek naar de relatie en cumulatie van risicofactoren die
van invloed zijn op armoede en sociale uitsluiting. Hiermee zou des te duidelijker bepaald
kunnen worden welke groepen tot de meest kwetsbaren behoren en waar de accenten in het
beleid gelegd dienen te worden om de risico's voor deze groepen te verminderen. De
bevindingen bij de voorstudie worden meegenomen in het NAP 2003.
· "De Algemene Rekenkamer beveelt aan om bij de ontwikkeling en uitvoering van het
beleid duidelijkheid te scheppen over welke maatregelen en initiatieven tot dit beleid
(gaan) horen."
Zoals ook door de Algemene Rekenkamer aangegeven, zijn in het NAP 2001 reeds
vorderingen gemaakt om de verschillende aspecten van het armoedebestrijdingbeleid in een
consequente structuur van streefdoelen, maatregelen en indicatoren weer te geven. Het streven
is deze structuur in het NAP 2003 verder te vervolmaken.
· "Wel dienen er organisatorische voorzieningen te zijn om de uitvoering van ontplooide initiatieven en maatregelen op de uitgezette koers te houden." Zoals in het antwoord op vraag 1 gemeld is op het terrein van de financiële ondersteuning binnen het armoedebeleid (het onderdeel dat door de Rekenkamer in het rapport Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning is onderzocht) sprake van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeentelijke overheden, waarbij het Rijk generieke kaders stelt en de gemeenten de autonomie hebben om, rekening houdend met hun
12
specifieke lokale omstandigheden, maatwerk te leveren. Lokale overheden kennen in
belangrijke mate autonomie bij het invullen van hun armoedebeleid. Strakke centralistische
aansturing vanuit het Rijk zou hiermee strijdig zijn.
Met betrekking tot de spreiding in uitvoering kan worden opgemerkt dat in 2002 het
interdepartementale beleidsonderzoek "uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen" is
opgestart. Dit rapport gaat onder andere in op de vraag of door samenvoeging van de
uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen voordelen te behalen zijn op het terrein van
doelmatigheid, klantvriendelijkheid en risicobeperking. Hierin zal ook aandacht worden
besteed aan de `één loket gedachte", waarbij de uitvoering van verschillende regelingen zou
kunnen worden samengevoegd.
· "De Algemene Rekenkamer pleit er niet voor om voor elke doelgroep afzonderlijke
maatregelen in het leven te roepen. Het is evident en gewenst dat veel
beleidsmaatregelen doelgroepoverstijgend zijn. Wel acht zij het van belang dat de
inspanningen die voor de specifieke doelgroepen worden verricht zichtbaar worden
gemaakt."
De aanbeveling van om niet voor elke afzonderlijke doelgroep maatregelen in het leven te
roepen kan ik onderschrijven. Het streven is om alle doelgroepen te bedienen met algemeen
beleid en waar inspanningen voor specifieke doelgroepen worden verricht, kunnen en zullen
deze zichtbaar worden gemaakt. In het geval dat een bepaalde doelgroep onderdeel is van een
bredere relevante groep, zal altijd de afweging van kosten en baten voor specifieke registratie
en bewerking van gegevens gemaakt worden. Zoals de Algemene Rekenkamer in het nawoord
aanbeveelt, wordt deze afweging expliciet gemaakt.
· "De Algemene Rekenkamer beveelt aan om de informatievoorziening over het beleidsterrein toe te spitsen op een beperkte set beleidsmaatregelen, en de relevante elementen waarover informatie behoort te worden verzameld expliciet aan te geven." Zoals de Algemene Rekenkamer in het rapport Armoedebestrijdingbeleid: de financiële ondersteuning constateert, is voor de nieuwe beleidsperiode gekozen voor een nieuwe opzet van monitoring aan de hand van indicatoren en streefdoelen. De ontwikkeling van indicatoren is, ook in Europees verband, in volle gang. Het verdient inderdaad aanbeveling hierbij ten behoeve van de informatieverzameling te focussen op de effecten van een beperkte set maatregelen. Dit zal ook in het NAP 2003 worden vormgegeven worden.
· "Periodiek zou systematisch geïnventariseerd kunnen worden welke
overheidsmaatregelen negatieve en positieve effecten hebben voor huishoudens met een
laag of minimuminkomen."
In de tweejaarlijkse cyclus van het NAP wordt reeds een inventarisatie gemaakt van effecten
van een beperkte set van de meest relevante overheidsmaatregelen op huishoudens met een
laag of minimuminkomen. Samenwerking tussen de verschillende betrokken departementen
(BZK, EZ, Financiën, Justitie, LNV, OCenW, SZW, VenI, VenW, VROM en VWS), CBS,
SCP en medeoverheden is daarbij noodzakelijk en wordt bij de ontwikkeling van het NAP
bevorderd.
Vraag 18.
13
Waarom zou een beter inzicht in de effecten van beleid leiden tot een toename van de
administratieve lasten? Op basis waarvan wordt deze inschatting gemaakt? Zijn deze
gegevens op dit moment niet of nauwelijks voorhanden?
Antwoord 18.
Zie vraag 4 en 17.
Vraag 19.
Waar precies herkent de regering zich niet in de conclusies van de Algemene
Rekenkamer?
Antwoord 19.
Zie het antwoord op vraag 2 en 3.
Vraag 20.
Kan worden aangeven tot welke resultaten het armoedebeleid heeft geleid, los van
conjuncturele ontwikkelingen? Hoe kan de regering bepalen of het armoedebeleid tot
positieve resultaten heeft geleid, als niet eenduidig het causaal verband kan worden
aangegeven tussen dat beleid en de afname van het aantal huishoudens op
minimumniveau en ander ontwikkelingen?
Antwoord 20.
Zoals in vraag 4 gemeld, zijn de effecten van het generieke inkomensbeleid van het Rijk
volledig zichtbaar in de berekening van koopkrachtontwikkeling van huishoudens met een
minimuminkomen. Bij meer gedetailleerde koopkrachtberekening (bijvoorbeeld de
berekeningen die in het kader van de Sociale Nota's zijn uitgevoerd) zijn de inkomenseffecten
van specifieke inkomensvoorzieningen zichtbaar. Op basis van deze koopkrachtberekeningen
is een meer dan gemiddelde koopkrachtverbetering van minima in de periode 1995-2000
zichtbaar. Er is tevens een causaal verband te leggen tussen de beleidsinzet en deze
koopkrachtstijging, aangezien de generieke koopkrachtontwikkeling van minima direct kan
worden beïnvloed door het inkomensbeleid van het Rijk.
De economische conjunctuur beïnvloedt niet alleen bestedingsruimte van Rijk maar bijvoorbeeld ook de arbeidsparticipatie. Deze groei van de arbeidsparticipatie hangt samen met de afname van het aantal huishoudens op sociaal minimumniveau van 633.000 (10,3 procent van het totale aantal huishoudens) tot 610.000 (9,3 procent) in de periode van het Rekenkameronderzoek (1995-2000). Er zijn indicaties dat naast de economische conjunctuur het arbeidsmarktbeleid, waarin maatregelen zijn opgenomen die specifiek gericht waren op de lagere segmenten van de arbeidsmarkt, een bijdrage heeft geleverd in deze afname van het aantal minimahuishoudens. Van de toename van de werkgelegenheid van 924.000 arbeidsplaatsen tussen 1995 en 2001 is 38 procent terechtgekomen bij de uitkeringsgerechtigden. Het aantal bijstandsgerechtigden daalde in deze periode met 35 procent. Een andere indicatie voor de positieve effecten van het beleid is dat vergeleken met
14
omliggende landen als Duitsland en België die tevens konden profiteren van de economische
conjunctuur, er in Nederland sprake is geweest van een grotere afname van het aantal
(langdurig) werklozen en huishoudens zonder werk.
Vraag 21.
Waarom heeft alleen de minister van Sociale Zaken gereageerd op het rapport van de
Algemene Rekenkamer? Kan hieruit anders worden geconcludeerd dan dat de
betrokkenheid van andere ministeries bij het armoedebestrijding bijzonder klein is?
Antwoord 21.
Andere ministeries zijn nadrukkelijk betrokken bij het armoedebeleid. Dit komt onder andere
tot uitdrukking bij de gezamenlijke opstelling van het NAP 2001 en het volgende NAP, dat
medio 2003 uitkomt. Hiervoor is een interdepartementale werkgroep geformeerd die de
verantwoordelijkheid heeft en zorgdraagt voor de implementatie en monitoring van de eigen
departementale streefdoelen en regelmatig overleg voert over de voortgang van de
streefdoelen van het NAP. Ook in het verleden zijn de andere ministeries betrokken geweest
bij het opstellen van het beleid en het informeren van het parlement daarover.
In een eerder stadium van het onderzoek (ambtelijk hoor- en wederhoor) hebben andere ministeries gereageerd op de Nota van bevindingen. De betrokkenheid van andere ministeries komt bovendien tot uiting in de bestuurlijke reactie die door het coördinerend Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is afgestemd met de betrokken ministeries.
Vraag 22.
Is de regering voornemens de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om het beleid
te concentreren op de belangrijkste maatregelen over te nemen? Zo ja, op welke wijze?
Zo nee, waarom niet?
Antwoord 22.
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 17 richt ik mij inderdaad op de meest kwetsbare
groepen. Momenteel voert het SCP in opdracht van het Ministerie van SZW een voorstudie uit
naar de mogelijkheid voor verdergaand onderzoek naar de relatie en cumulatie van
risicofactoren die van invloed zijn op armoede en sociale uitsluiting. Hiermee zou des te
duidelijker bepaald kunnen worden welke groepen tot de meest kwetsbaren behoren en waar
de accenten in het beleid gelegd dienen te worden om de risico's voor deze groepen te
verminderen. De bevindingen van deze voorstudie worden meegenomen in het NAP 2003.
Vraag 23.
Kan inzicht worden gegeven in de overzichtelijke en samenhangende structuur binnen
het armoedebeleid?
Antwoord 23.
15
Zie het antwoord op vraag 5 en 7.
Vraag 24.
Wat wil de regering concreet doen met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
dat (voorgenomen) beleidsmaatregelen altijd zo moeten worden geformuleerd dat de
doelstellingen operationeel zijn, gelet op de nagestreefde doeltreffendheid en
doelmatigheid?
Antwoord 24.
Zoals in het rapport van de Algemene Rekenkamer is gemeld, is in het NAP 2001 reeds
getracht om doelstellingen te kwantificeren en meetbaar te maken. Deze opgaande lijn zou ik
graag in het volgende NAP, dat medio 2003 uitkomt, willen voortzetten. Daarbij plaats ik wel
de aantekening dat er vanwege de aard van beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld bij maatwerk)
of verantwoordelijkheidsverdeling (bijvoorbeeld bij gemeentelijke autonomie) grenzen
kunnen zijn in de mate waarin doelstellingen op nationaal niveau kwantificeerbaar of
meetbaar gemaakt kunnen worden.
Vraag 25.
Wat is de reactie op de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat zij niet wil pleiten
voor een verzwaring van de gegevensverzameling per individuele maatregel, door te
kiezen voor een beperkte set van kernmaatregelen? Zal dit inderdaad niet alleen
betekenen een beperktere informatielast voor derden en ministeries, maar ook betere
regie en bijsturing?
Antwoord 25.
Zoals aangeven in vraag 17, neem ik de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer over om
ten behoeve van de informatieverzameling te focussen op de effecten van een beperkte set
maatregelen. Dit beperkt inderdaad de informatielast. Een meer beperkte set van
kernmaatregelen zou tevens positieve effecten kunnen hebben voor een betere regie en
bijsturing. Regie en bijsturing zijn echter ook afhankelijk van andere factoren zoals de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en medeoverheden en de voor handen zijnde
instrumenten.
Vraag 26.
Wat is de stand van zaken rond de regelgeving met betrekking tot private organisaties
op het terrein van schuldhulpbemiddeling? Wat is de planning ten aanzien van deze
regelgeving?
Antwoord 26.
Bij de private schuldbemiddeling gaat het om het beleid en de regelgeving met betrekking tot
de artikelen 47 en 48 Wet op het Consumentenkrediet (WCK), waarin een verbod op private
16
schuldbemiddeling is opgenomen, en tevens de uitzonderingen op dit verbod zijn aangegeven.
Per brief aan de Tweede Kamer, d.d 16 april 2002, (Kamerstuk 2001-2002, 2800 XV, nr.
48) heeft de Minister van SZW de context van schuldbemiddeling beschreven als onderdeel
van het minnelijke traject van schuldhulpverlening. Voorts zijn in deze brief de mogelijkheden
bezien die er zijn voor private schuldhulpbemiddeling. Daarbij is opgemerkt dat de regie op
integrale schuldhulpverlening bij gemeenten ligt. Zij hebben de keuze om schuldhulpverlening
uit te besteden aan een kwalitatief goede externe private organisatie. De
beleidsverantwoordelijkheid voor deze regelgeving ligt bij het Ministerie van Economische
Zaken. Wat betreft de beleidsverantwoordelijkheid voor de Wet op het Consumentenkrediet
(WCK) is deze, behoudens de artikelen 47 en 48, overgegaan van de minister van
Economische zaken naar de minister van Financiën.