Actieplan rekenschap - OpenNieuwsbank.nl

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

ACTIEPLAN REKENSCHAP

Inhoud

Inleiding .........................................................................................................................................................3

DEEL I..............................................................................................................................................................5 Opzet en uitvoering van het vervolgonderzoek Rekenschap.....................................................................5 Resultaat van het vervolgonderzoek..............................................................................................................6 Periodiek onderzoek in het kader van toezicht.............................................................................................7

DEEL II.............................................................................................................................................................8 Maatregelen uit het rapport Ruimte voor Rekenschap..............................................................................8 Wat willen we bereiken? 8 Wat gaan we daar voor doen? 8 A. Aanpassing wet en regelgeving .................................................................................................9 A.1 Aanpassen van de bekostigingsregels 9 Wetsvoorstel Korte Klap..........................................................................................................9 A.2 Herziening van het bekostigingsstelsel hoger onderwijs 10 Commissie Modernisering Onderwijsbekostigingsstelsel....................................................11 A.3. Periodieke herziening bekostigingsstelsels 12 A.4. Transparantie in ontwikkelingen in instellingsbekostiging 12 B. Heldere interpretatie van wet- en regelgeving........................................................................13 B.1 instellen periodiek bekostigingsoverleg 13 Periodiek bekostigingsoverleg...............................................................................................13 B.2. Ontwikkelen van een normatief beoordelingskader 13 B.3. Nadere wetsinterpreterende beleidsregels 14 B.5. Afspraken maken met BVE, HBO en WO over `good governance' 14 C. Toezicht....................................................................................................................................15 C.1 Versterken van de toezichthoudende rol van het ministerie 15 Revitalisering ATC-stelsel......................................................................................................15 C.2 Transitie van accountantsdienst naar auditdienst 17 C.3 Verhelderen van de taken en verantwoordelijkheden van de Raden van Toezicht van de 17 instellingen 17 C.4. Aanpassing controleprotocollen 18 C.5. Risicoprofielen van instellingen 18 D. Handhaving en sanctiebeleid...................................................................................................18 D.1 Terugvorderen van onrechtmatig verkregen bekostiging 18 D.2 Ontwikkelen van uitvoerings- en handhavingsbeleid 19 D.3. Uitvoeren van risico-analyses en handhaafbaarheidstoetsen 21

DEEL III.........................................................................................................................................................22 Versterken van de beleidscyclus.................................................................................................................22 Wat willen we bereiken? 22 Wat gaan we daar voor doen? 22 A. Planning & controlcyclus..........................................................................................................22 B. Herziening van processen om verbetering van de kwaliteit van beleid te bereiken 23 C. transitie van accountantsdienst naar auditdienst....................................................................24 D. Versterking van het auditcommittee.......................................................................................24

Tot slot..........................................................................................................................................................25 Monitoring, evaluatie en rapportage aan de Tweede Kamer.......................................................................25

Pagina 2

Inleiding

Op 13 december 2002 is het rapport `Ruimte voor Rekenschap' aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Het rapport bevat de uitkomsten en bevindingen van het zelfreinigend onderzoek in de sectoren WO, HBO en BVE. In het rapport wordt een uitgebreid overzicht gegeven van alle soorten gemelde handelswijzen die in strijd zijn met de letter of de geest van de wet. Uit het rapport blijkt verder dat er veel onhelderheid is over de juiste interpretatie van regelgeving en dat de regelgeving onvoldoende is toegesneden op situaties in de praktijk. Het rapport bevat een groot aantal maatregelen die dienen om de gesignaleerde onrechtmatig- heden en knelpunten te verhelpen en voor de toekomst te voorkomen. In maart 2002 heeft de toenmalige minister van OCenW de Algemene Rekenkamer gevraagd om het proces en de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek aan een review te onderwerpen. De Tweede Kamer heeft op zijn beurt de Rekenkamer gevraagd om inzicht te bieden in de omvang en oorzaken van het misbruik en het oneigenlijk gebruik van de regelgeving voor de bekostiging. De Algemene Rekenkamer concludeert op basis van haar review dat het zelfreinigend onderzoek nog niet af is. Daarom valt volgens de Rekenkamer op dit moment niet goed te berekenen hoeveel geld de instellingen te veel hebben ontvangen. De Rekenkamer concludeert in het kader van het onderzoek dat zij heeft verricht op verzoek van de Tweede Kamer dat het toezicht op de onderwijssectoren niet goed functioneert en dat er te weinig aandacht is geweest voor risico's van misbruik en oneigenlijk gebruik, ondanks het feit dat het ministerie hierover herhaaldelijk signalen bereikten. Over de bestuurscultuur merkt de Rekenkamer op dat OCW sterk is in het midden van de beleidscyclus, maar zwak in de `voor- en achterkant'. Risicoanalyse, evaluatie en implementatie behoeven, zo stelt de Rekenkamer, dringend verbetering. De Rekenkamer doet ook een aantal aanbevelingen:

· Het zelfreinigend onderzoek moet op basis van een plan van aanpak op afzienbare termijn worden afgemaakt

· Het toezicht van OCW op de naleving en uitvoering moet worden verscherpt
· De voorstellen die OCW al heeft ontwikkeld om de werkwijze en houding ten opzichte van het onderwijsveld te verbeteren, moeten volgens de VBTB-systematiek worden uitgevoerd.

In de bestuurlijke reactie van de bewindspersonen op het rapport van de Algemene Rekenkamer is aangegeven dat de aanbevelingen van de Rekenkamer over het toezicht en de werkwijze en de houding van het departement goed aansluiten bij de maatregelen die zijn aangekondigd in het rapport Ruimte voor Rekenschap.Deze maatregelen krijgen zichtbaar hun beslag in het thans voor u liggende plan van aanpak. Het plan zal worden opgebouwd langs de VBTB-lijnen die binnen de Rijksoverheid inmiddels gemeengoed zijn geworden. De vragen "wat willen we bereiken?", "wat gaan we daarvoor doen?" en "wat mag dat kosten?", zijn leidend bij het opstellen van dit plan van aanpak. De vraag wat we willen bereiken zal zoveel als mogelijk worden vastgelegd in meetbare streefwaarden. De kosten van een deelactiviteit wordt alleen opgenomen indien dat niet bekostigd wordt uit de reguliere budgetten. Dit plan van aanpak kent drie delen. In deel I zal het vervolgonderzoek Rekenschap aan de orde komen. In het rapport `Ruimte voor Rekenschap' is toegezegd de Tweede Kamer een uitwerking van de aangekondigde voorgenomen maatregelen aan te bieden na het uitkomen van het rapport van de Algemene Rekenkamer in februari 2003. Een van die Pagina 3

maatregelen betreft het vervolgonderzoek gericht op terugbetaling van onrechtmatig ontvangen overheidsbekostiging door de onderwijsinstellingen. In deel II worden de maatregelen zoals die zijn aangekondigd in het rapport Ruimte voor Rekenschap vertaald in plannen van aanpak.
In deel III wordt de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de beleidscyclus te versterken nader uitgewerkt

Een VBTB-proof plan is niet compleet als er niet wordt aangegeven hoe er wordt gemonitord en hoe er kan worden vastgesteld in welke mate de doelstellingen zijn bereikt. In de afsluitende paragraaf zullen daarom voorstellen worden gedaan over de wijze waarop de uitkomsten geëvalueerd kunnen worden. In deze paragraaf zal ook worden aangegeven hoe de Tweede Kamer periodiek wordt geïnformeerd over de voortgang die wordt gemaakt met dit actieplan.

In dit actieplan is de planning van de activiteiten opgenomen via de zgn. Gantt-methodiek. Deze planningsmethodiek dient primair om de interne planning en voortgang te bewaken maar geeft op een hoger aggregatieniveau ook een goed overzicht van de activiteiten die moeten worden uitgevoerd en mijlpalen die moeten worden gehaald om de gestelde doelen te bereiken.

Pagina 4

DEEL I
Opzet en uitvoering van het vervolgonderzoek Rekenschap

Het zelfreinigend onderzoek heeft een compleet overzicht opgeleverd van alle gebruikte handelwijzen die in strijd met de wet of de bedoeling van de wet zijn. Bij het vervolgonderzoek zal gebruik gemaakt worden van dit overzicht om gericht na te gaan of door onderwijsinstellingen een of meer van die handelwijzen is toegepast. Ook de gegevens die reeds bij het zelfreinigend onderzoek zijn verkregen van de betreffende instelling zullen bij het vervolgonderzoek worden benut. De ondervraagde instellingen hebben niet alle vragen in het zelfreinigend onderzoek volledig en juist beantwoord. Dit is voor ons aanleiding om het vervolgonderzoek te richten op alle onderwijsinstellingen in de BVE-sector en het Hoger Onderwijs.

Voor de uitvoering van het vervolgonderzoek stellen wij een onafhankelijke Commissie in die in opdracht van de Minister van OCW verantwoordelijk zal zijn voor de aansturing, uitvoering en verwerking van de bevindingen van dit vervolgonderzoek. De Commissie zal gebruik maken van zowel ministeriele accountants als van externe accountants.

Het vervolgonderzoek heeft in principe betrekking op de achterliggende vijf jaar, dus van 1998 tot en met 2002. Dit betekent voor de inschrijvingsgegevens dat teruggegaan moet worden naar 1 oktober 1996, vanwege de t-2 bekostigingssystematiek. Hierbij moet echter aangetekend worden dat in de valideringsfase van het zelfreinigend onderzoek gebleken is, dat de betrouwbaarheid van de administratieve gegevens sterk afneemt naarmate verder teruggegaan wordt in de tijd. Dit heeft te maken met de implementatie van nieuwe studentvolgsystemen in de afgelopen jaren, reorganisaties en fusies en verhuizing van administraties. Als gevolg hiervan kan in het vervolgonderzoek blijken dat de onderzoeksinspanningen kosten met zich meebrengen die niet in verhouding staan tot de uitkomsten en de betrouwbaarheid daarvan. Bovendien zou het ook voor de instellingen zelf mogelijk leiden tot een onevenredige druk op de administraties om gegevens te kunnen aanleveren, naarmate men verder terug gaat in de tijd. Dit kan aanleiding zijn om het vervolgonderzoek voor het HBO en WO niet verder terug te laten gaan dan de inschrijvingsgegevens van 1 oktober 1998. Voor de BVE-sector is in 2000 een nieuw bekostigingssysteem van kracht geworden, waardoor het voor die sector voor de hand ligt om ook om die reden het vervolgonderzoek te starten bij de inschrijvingsgegevens van 1 oktober 1998.
De periode waarop het vervolgonderzoek betrekking heeft wordt om voornoemde overwegingen ter beoordeling overgelaten aan de Commissie.

De Commissie zal na afronding van het vervolgonderzoek, waarin ook begrepen de fase van hoor en wederhoor met de instellingen, een openbaar rapport uitbrengen aan de Minister van OCW waarin de bevindingen van het onderzoek zijn weergegeven en waarin een beschrijving is opgenomen van de wijze waarop het vervolgonderzoek is uitgevoerd. De Minister van OCW zal het rapport met haar oordeel aanbieden aan de Tweede Kamer. De bevindingen per instelling worden daarmee openbaar. Op basis van het rapport zullen door de Minister van OCW voor beroep vatbare beslissingen genomen worden over Pagina 5

terugbetaling door de instellingen van teveel ontvangen overheidsbekostiging. Daar waar het vervolgonderzoek vermoedens van fraude heeft opgeleverd, zal aangifte worden gedaan bij het OM.

Resultaat van het vervolgonderzoek

Wat willen we bereiken?
Door de opzet van het vervolgonderzoek wordt bereikt dat bij de instellingen wordt vastgesteld of, en zo ja in welke mate, onterecht overheidssubsidie is verworven. Hierdoor wordt bij de instellingen, die geen juiste of volledige informatie hebben aangeleverd en/of de instellingen waarbij over bepaalde casuïstiek in het zelfreinigend onderzoek geen oordeel (GOM) is uitgesproken, vastgesteld of sprake is geweest van handelen in strijd met de letter of de bedoeling van de wet.

Het vervolgonderzoek leidt tot de volgende resultaten:
· Bij alle onderwijsinstellingen is getoetst of handelwijzen zijn voorgekomen die in het rapport `Ruimte voor Rekenschap' zijn gekenschetst als in strijd met de wet of met de bedoeling van de wet.
· Als bij instellingen in het vervolgonderzoek wordt vastgesteld dat sprake is geweest van handelwijzen die zijn ingedeeld in categorie rood, terwijl die niet zijn gemeld in het kader van het zelfreinigend onderzoek, zullen daaraan consequenties worden verbonden. Bij handelwijzen die zijn ingedeeld in Rood V zal indien mogelijk, naast terugbetaling een administratieve boete worden opgelegd. Bij handelwijzen die zijn ingedeeld in Rood IV wordt op basis van het regulier sanctiebeleid een sanctie in de vorm van een inhouding op de rijksbijdrage toegepast.

· De bevindingen per instelling zullen worden betrokken bij het opstellen van een risicoprofiel dat voor iedere instelling wordt opgesteld. Het risicoprofiel zal gehanteerd worden bij het periodieke onderzoek in het kader van toezicht op de onderwijsinstellingen dat met ingang van 2004 zal worden uitgevoerd door het ministerie.

· Bij de instellingen waarbij is vastgesteld dat handelwijzen zijn gehanteerd die in het rapport `Ruimte voor Rekenschap' zijn ingedeeld in categorie rood V, zal het onderzoek ten aanzien van die casuïstiek een beschrijving van de feitelijke toedracht en een onderbouwing op basis van feitelijke gegevens van de omvang van het ten onrechte ontvangen bedrag aan overheidsbekostiging opleveren.

Het vervolgonderzoek zal worden uitgevoerd in de periode april 2003 1 januari 2004.

Wat mag dat kosten?
De kosten van dit vervolgonderzoek worden geraamd op minimaal 2,5 miljoen Euro, mede afhankelijk van de periode waarop het vervolgonderzoek betrekking heeft. Een voorstel voor dekking van deze kosten zal binnen de begroting van OCW via een suppletore begroting worden gedaan.

Pagina 6

Planning
2003 2004 Id Taaknaam d j f m a m j j a s o n d j f m a m j 1 Vervolgaanpak zelfreinigend onderzoek
2 Installatie Commissie Vervolgonderzoek 01-04 3 Vaststellen planning en uitvoeringsprogramma 01-05 4 Vervolgonderzoek 01-01 5 Aanbieding eindrapport aan Tweede Kamer 01-01

Periodiek onderzoek in het kader van toezicht
Na afronding van het vervolgonderzoek zal een periodiek onderzoek door de accountantsdienst van OCW plaatsvinden bij de instellingen. Het zal een tweejaarlijkse cyclus betreffen, te beginnen met de periode 2004/2005. Dekking van de kosten van dit periodieke onderzoek zal plaatsvinden binnen de begroting van OCW. Door voor iedere onderwijsinstelling een risicoprofiel op te stellen kan dit periodieke onderzoek per instelling gedifferentieerd worden naar inhoud, diepgang en frequentie. Aan het begin van de tweejaarlijkse cyclus zal de accountantsdienst in het auditplan opnemen welke bekostigingsaspecten per sector aan de orde zijn. Hierbij zal met name aandacht besteed worden aan die aspecten die op dat moment als mogelijk kwetsbaar worden beschouwd vanuit het oogpunt van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet- en regelgeving. Het onderzoek in de periode 2004/2005 heeft betrekking op de toepassing van wet -en regelgeving op de inschrijving van studenten/deelnemers vanaf 1 oktober 2003.

Pagina 7

DEEL II
Maatregelen uit het rapport Ruimte voor Rekenschap

In het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn maatregelen aangekondigd op een viertal terreinen: A. Aanpassing wet- en regelgeving:
1. aanpassen van de bekostigingsregels
2. herziening van het bekostigingsstelsel hoger onderwijs 3. periodieke herziening bekostigingsstelsel 4. transparantie in ontwikkeling in bekostigingsstelsel B. Heldere interpretatie van wet- en regelgeving: 1. instellen periodiek bekostigingsoverleg 2. ontwikkelen van een normatief beoordelingskader 3. nadere wetsinterpreterende wetsregels
4. reageren op signalen van mogelijk ontoelaatbaar handelen 5. afspraken met BVE, HBO en WO over `good governance' C. Toezicht:
1. versterken van de toezichthoudende rol van het ministerie 2. transitie van de accountantsdienst naar auditdienst 3. verhelderen van de taken en verantwoordelijkheden van de Raden van Toezicht van de instellingen
4. aanpassen controleprotocollen
5. risicoprofielen
D. Handhaving en sanctiebeleid:
1. terugvorderen van onrechtmatig verkregen bekostiging 2. ontwikkelen van uitvoerings- en handhavingsbeleid 3. uitvoeren van risico-analyses en handhaafbaarheidstoetsen

Wat willen we bereiken?
De aangekondigde maatregelen zijn noodzakelijk om enerzijds schoon schip te maken met de instellingen die de wet hebben overtreden en anderzijds om in de (nabije) toekomst oneigenlijk gebruik van bekostigingsregels en fraude te voorkomen.

Wat gaan we daar voor doen?
In dit deel van het plan van aanpak wordt per voorgestelde maatregel uitgewerkt welke finale en intermediaire doelen worden nagestreefd. Deze worden zoveel als mogelijk vastgelegd in meetbare streefwaarden. Tevens zal worden aangegeven welke activiteiten het ministerie de komende tijd zal ontplooien om de gestelde doelen te bereiken.

Pagina 8

A. Aanpassing wet en regelgeving
A.1 Aanpassen van de bekostigingsregels

Wetsvoorstel Korte Klap
Het wetsvoorstel korte klap betreft een voorstel tot wijziging van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) en van de Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) in verband met de aanscherping van een aantal voorschriften die betrekking hebben op de bekostiging van het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs en heeft tot doel onbedoelde toepassing van de regels onmogelijk te maken. Het wetsvoorstel vloeit voort uit de aanbevelingen voor de korte termijn van de Taskforce Rekenschap en de bevindingen uit het zelfreinigend onderzoek. De belangrijkste elementen van het wetsvoorstel zijn de volgende:

a) WEB: voor de bekostiging wordt niet langer uitgegaan van het aantal behaalde diploma's maar van het aantal personen dat in enig jaar een diploma heeft behaald. b) WEB: het wordt onmogelijk dat deelnemers die gelijktijdig meer keren worden ingeschreven voor (delen van) opleidingen meer dan één keer voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. c) WEB: het beginstel van doelmatigheid wordt toegevoegd aan dat van rechtmatigheid bij het afleggen van verantwoording door middel van de jaarrekening. d) WEB en WHW: het controleprotocol krijgt een wettelijke basis. e) WEB en WHW: uitsluitend een student / deelnemer zelf dan wel iemand die door de student / deelnemer is gemachtigd mag het collegegeld, lesgeld, cursusgeld of examengeld voldoen f) WHW: bij de vaststelling van de rijksbekostiging wordt voortaan geen rekening gehouden met studenten die voor de peildatum van 1 oktober een verzoek tot uitschrijving bij de instelling hebben ingediend. g) WEB eb WHW: inschrijving van eigen personeel van de instelling voor een bekostigde opleiding wordt niet bekostigd

Huidige stand van zaken
Op het wetsvoorstel is advies gekregen van de Raad van State. Het advies is verwerkt in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel Korte Klap zal in de week van 10 14 maart aan de Tweede Kamer worden verzonden. De wet dient uiterlijk per 1 september in werking te treden, zodat die bij de teldatum 1 oktober 2003 effectief kan zijn.

Pagina 9

Planning
Id Taaknaam feb mrt apr mei jun jul aug sep okt nov 1 Wetsvoorstel Korte Klap
2 Behandeling in Ministerraad 07-03 3 Indiening bij Tweede Kamer 10-03 4 Behandeling Tweede Kamer
5 Beoogde indiening Eerste Kamer 03-06 6 Behandeling Eerste Kamer
7 Publicatie in Staatsblad 15-07 8 Inwerkingtreding Wet 01-09

A.2 Herziening van het bekostigingsstelsel hoger onderwijs

Door een aantal recente ontwikkelingen is het noodzakelijk geworden dat de huidige systemen op basis waarvan het hoger onderwijs bekostigd wordt te herijken. De volgende ontwikkelingen zijn van belang:

· De HO-breed geïntroduceerde bachelor-mastersystematiek in combinatie met de instelling van de Nederlandse Accreditatie Organisatie

· Bevindingen naar aanleiding van onder andere het rapport Ruimte voor rekenschap die vragen om een bekostigingsstelsel dat minder gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik.
· Denken in competenties. Gedurende de afgelopen jaren wordt in toenemende mate het belang van denken in competenties onderkend. Elders verworven competenties vergen een inspanning bij de intake van de student (vaststellen startniveau), op basis waarvan vrijstellingen kunnen worden verleend. Dit leidt tot geïndividualiseerde trajecten, waardoor een directe relatie tussen onderwijsinspanning en bekostiging gecompliceerd wordt.

· Flexibel studiegedrag. Naar verwachting zal de variëteit in leerwegen in het spectrum van voltijd-, deeltijd- en duale opleidingen de komende jaren verder toenemen. Een meer gedifferentieerde studentenpopulatie vraagt om programmatische variatie in het onderwijsaanbod.
· Internationalisering. Hoe kan de wens om verdere internationalisering te bevorderen in overeenstemming worden gebracht met het programma van eisen?

Het te ontwikkelen bekostigingsmodel voor het hoger onderwijs dient in te spelen op c.q. ondersteunend zijn aan bovengenoemde ontwikkelingen en dient tevens te voldoen aan een aantal ontwerpeisen:

· het heeft uitsluitend betrekking op het onderwijsdeel
· het is uitvoerbaar

· is eenvoudig en transparant

· het bevordert de doelmatigheid

· het bevordert het met een diploma afronden van de opleiding
· het differentieert naar typen opleidingen
Pagina 10

· het faciliteert doorlopende leerwegen

· er is een relatie tussen de onderwijsinspanning en de bekostiging
Het nieuwe bekostigingsstelsel zal ex-ante worden geëvalueerd.

Commissie Modernisering Onderwijsbekostigingsstelsel In de begroting 2003 en Ruimte voor Rekenschap heb ik de instelling van de Commissie Modernisering Onderwijsbekostigingsstelsel Hoger Onderwijs aangekondigd, die in het voorjaar van 2003 zou moeten adviseren over de uitgangspunten voor een geïntegreerd onderwijsbekostigingsstelsel. Gelet op de demissionaire status van het Kabinet en de verkiezingsuitslag is gewacht met het instellen van een dergelijke commissie. Omwille van de noodzaak desondanks voortgang te boeken is ervoor gekozen een interne ambtelijke studiecommissie in te stellen die belast is met de voorbereiding van de werkzaamheden van de externe commissie

De uitgangspunten zoals hierboven genoemd zullen door een interne studiecommissie worden geoperationaliseerd. De interne commissie zal zich in eerste instantie richten op het ontsluiten van reeds opgedane kennis en ervaring met onderwijsbekostigingsstelsels, zowel binnen als buiten het onderwijsveld.

De werkzaamheden van de interne Studiecommissie zullen leiden tot de volgende producten: a) een beschrijving van de context van het onderzoek, in het bijzonder voor wat betreft autonome ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en de ervaringen die tot dusverre met het project Rekenschap zijn opgedaan;
b) een overzicht van vigerende bekostigingssystemen en recent ontwikkelde proefmodellen (zoals studiepuntenbekostiging in het HBO) binnen het onderwijs, voorzien van voorlopige scores voor wat betreft de mate waaraan zij aan het programma van eisen voldoen. c) een heldere opdrachtformulering voor de externe Commissie;

De opdrachtformulering en concrete vraagstelling aan de commissie zal in het concept HOOP 2003 worden opgenomen.

Pagina 11

Planning
2003 2004 Id Taaknaam s n j m m j s n j m m j s 1 Modernisering Bekostiging
2 Interne Studiecommissie
3 Vooronderzoek interne studiecommissie 30-05 4 Vaststelling taakopdracht 28-03 5 Profiel + aanzoek commissieleden 23-05 6 Installatie Externe Commissie Bekostiging HO 7 Installatie Externe Commissie Bekostiging HO 02-06 8 Aanvullend bronnenonderzoek door externe commissie 29-08 9 Ontwikkeling basismodellen 19-12 10 Uitgangspunten voorkeursmodel 31-03 11 Eindrapport studiecommissie 01-04

A.3 Periodieke herziening bekostigingsstelsels

Naast herziening van het bekostigingsstelsel is het ook noodzakelijk om te komen tot een periodieke herijking van de bekostigingsstelsel inclusief een herijking van de doelstellingen van de bekostigingswetgeving en datgene wat wordt bekostigd uit publieke middelen. Immers, de grenzen van elk systeem worden altijd opgezocht en op den duur overschreden. Jaarlijks zal een herijking worden uitgevoerd en waarnodig zal het stelsel door middel van nadere wet en regelgeving worden aanpast.

A.4 Transparantie in ontwikkelingen in instellingsbekostiging

Het instrument van monitoring en evaluatie dient vaker benut te worden. Er zal een regel worden uitgevaardigd om instellingen transparantie te laten verschaffen in diverse ontwikkelingen die van invloed zijn op de hoogte van de instellingsbekostiging. Hierbij wordt gedacht aan het door de instellingen laten verschaffen van inzicht in de mutaties in het aantal ingeschrevenen, doorstroomcijfers, het aantal deelnemers dat de eindstreep haalt bij gecombineerde trajecten educatie- en beroepsonderwijs en de daaraan gekoppelde gevolgen voor de bekostiging. De resultaten van de monitoring en evaluatie van deze aangeleverde gegevens zullen de basis zijn voor de wetsinterpreterende beleidsregels op dit terrein (zie ook B.3.).

Actie: genoemde regel operationeel september 2003

Pagina 12

B. Heldere interpretatie van wet- en regelgeving
B.1 instellen periodiek bekostigingsoverleg

In het rapport Ruimte voor Rekenschap is aangegeven dat het gezien de huidige dynamische maatschappelijke context noodzakelijk is, uitgaande van ruimte voor de instellingen, adequaat te kunnen reageren op deze context door periodiek de werking van de bekostigingsregels tegen het licht te houden. De uitkomst van dat proces moet zijn een eenduidige uitleg van alle bekostigingsregels.

Periodiek bekostigingsoverleg
Per onderwijssector zal periodiek tussen het ministerie en de brancheorganisaties een bekostigingsoverleg worden gehouden. In dat overleg zullen alle signalen met betrekking tot onduidelijkheden in de regelgeving en de toepassing ervan aan bod komen. Deze signalen zullen door de beleidsdirecties, de uitvoeringsorganisatie Cfi, de accountantsdienst, de inspectie, de betreffende brancheorganisaties en (eventueel) klokkenluiders voor het bekostigingsoverleg worden aangemeld. In het eerste overleg, dat in het voorjaar van 2003 zal worden gehouden, zullen van de onderwerpen waarvan door het zelfreinigend onderzoek is komen vast te staan dat de bestaande wet- en regelgeving onduidelijk is geweest aan de orde komen. Bij deze analyse zullen de bevindingen en aanbevelingen uit het zelfreinigend onderzoek en van de Commissie van Deskundigen uiteraard worden betrokken.

Op dit moment wordt het eerste bekostigingsoverleg intern voorbereid. Beoogde uitkomst van dat overleg is een set normatieve uitspraken over alle oranje casuïstiek en rode casuïstiek I tot en met IV zodat helder is op welke wijze de regels moeten worden toegepast. Deze normatieve uitspraken zullen leiden tot voorlichtingspublicaties, wetsinterpreterende beleidsregels of tot aanpassing van wet- en regelgeving.

Planning
2003 Id Taaknaam nov dec jan feb mrt apr mei jun jul aug 1 Periodiek Bekostigings overleg
2 Overzicht oneigenlijk gebruik 28-03 3 Technisch overleg met Branche organisaties 30-04 4 Bestuurlijk overleg met branche organisaties 10-06 5 Definitieve standpuntbepaling door SO 27-06 6 Publicatie normatieve opvattingen 01-07

B.2 Ontwikkelen van een normatief beoordelingskader

Handhaving van de gebruiksruimte of zelfs vergroting daarvan in het kader van verdere deregulering stelt de eis om op het niveau van de bewindslieden van het ministerie van OCW normatieve uitspraken te doen. Het heeft de afgelopen jaren ontbroken aan een dergelijk normatief kader. Alle gemelde casuïstiek zal worden beoordeeld aan de hand van het beoordelingskader. Het ministerie van OCW zal dit kader hanteren om Pagina 13

duidelijkheid te verschaffen over de wet en regelgeving. Instellingen zullen worden geïnformeerd over de inhoud van het normatief beoordelingskader en de wijze waarop zij dit zelf kunnen hanteren indien naar hun mening onhelderheid in (de bedoelingen van) de regelgeving bestaat. In geval van blijvende onduidelijkheid dienen zij dit aan het ministerie van OCW te melden. Vervolgens dient het ministerie een juiste interpretatie te geven en de instelling daarover te informeren. Actie: normatief beoordelingskader gereed in juli 2003

B.3 Nadere wetsinterpreterende beleidsregels

Uit het onderzoek Ruimte voor Rekenschap komt een groot aantal handelswijzen naar voren waarvan niet gemakkelijk noch eenduidig valt vast te stellen of zij al dan niet strijdig zijn met de bedoeling van de wet. Op basis van het genoemde normatief beoordelingskader wordt een advies ingewonnen over de toelaatbaarheid en maatschappelijke gewenstheid van alle gemelde handelswijzen. Actie: wetsinterpreterende beleidsregels gereed juli 2003

B.4 Reageren op signalen van mogelijk ontoelaatbaar handelen

Individuele burgers, instellingen en instituten melden met een zekere regelmaat handelswijzen van onderwijsinstellingen waarvan zij de toelaatbaarheid in twijfel trekken. Dit melden zij aan individuele instellingen en/of aan het ministerie van OCW. Van toezichthouders wordt verwacht dat zij deze signalen serieus nemen en deze zorgvuldig in behandeling nemen zodat door de juiste instantie een beoordeling gemaakt kan worden, wellicht gevolgd door eventuele sancties en een vertaling naar generieke preventieve maatregelen. Instellingen dienen een procedure vast te leggen en te hanteren die hiervoor zorgdraagt. Dit geldt ook voor signalen die bij het ministerie van OCW binnenkomen. De huidige procedure `'klokkenluiderssignalen'' is in januari 2002 uitgevaardigd en belegt de verantwoordelijkheid voor de correcte afhandeling van signalen duidelijk. Zie voor meer informatie D.2. 3.

B.5 Afspraken maken met BVE, HBO en WO over `good governance'

Elk bestuur van een instelling is gehouden aan good governance: het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen alsmede het op een open wijze communiceren en verantwoording daarover afleggen ten behoeve van belanghebbenden. Met de besturen van de instellingen in de drie sectoren zullen afspraken worden gemaakt.

De afspraken zullen in ieder geval betrekking hebben op:
· Het uitgangspunt van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef en integer declaratiegedrag van instellingsbesturen;

· Het uitgangspunt van heldere prestatiedefinities en duidelijke normatieve beleidsuitspraken door het ministerie van OCW;
Pagina 14

· Een gezamenlijke inspanning om oneigenlijk gebruik van de regelgeving te identificeren en te bestrijden.
Actie: afspraken over `good governance' met de instellingen voor 1 januari 2004

C. Toezicht
C.1 Versterken van de toezichthoudende rol van het ministerie

Revitalisering ATC-stelsel
Binnen het ministerie van OCW is een zgn. ATC-model afgesproken dat een structuur biedt voor het houden van toezicht op de taakuitvoering door de door OCW bekostigde instellingen. In het rapport van de Taskforce Rekenschap is geconcludeerd dat het model feitelijk onvoldoende wordt toegepast. Eén van de elementen is dat beleidsdirecties periodiek rapporteren over de taakuitvoering door instellingen en eventuele financiële risico's die zich daarbij voordoen.

Het rapport `Ruimte voor Rekenschap' stelt dat op het punt van het toezicht verbetering nodig is:
- Toezichthouders (AD, Cfi en de Onderwijsinspectie) moeten heldere toezichtinstructies krijgen;
- Toezicht moet leiden tot een goed inzicht in de handelswijzen van instellingen en leiden tot de opzet van kwaliteits- en risicoprofielen van instellingen;
- Signalen van toezichthouders moeten een vervolg krijgen en de informatie van toezichthouders moet via een automatische terugkoppeling input zijn bij nieuwe beleidsontwikkeling en regelgeving.

De `revitalisering' van het ATC stelsel wordt projectmatig aangepakt in het kader van de Kwaliteitsslag OCW. Bijzonder aandachtspunt vormen de verantwoordelijkheden, rollen en rolvastheid (cultuur) van alle betrokkenen. Belangrijk is het creëren van draagvlak en de verankering van ATC in de het dagelijks werk.

Het project ATC levert een aantal bruikbare instrumenten op waarmee directeuren hun verantwoordelijkheid voor en toezicht op het veld- en instellingsniveau beter kunnen inrichten:

1. Invoering regiehoudersoverleg voor alle onderwijssectoren (vanaf 1 april). Het regieoverleg is een overleg tussen directie en toezichthouders (Cfi, Onderwijsinspectie en AD), met als voornaamste agendapunten: kennisuitwisseling; structurele bespreking van signalen; afspraken over de afhandeling daarvan; en het doorlichten van instellingen c.q. het stelsel op ATC aspecten. Nog dit jaar zal voor elke velddirectie een regulier overleg met de toezichthouders worden gestart. De projectgroep ATC ondersteunt de directies bij het invoeren van het regieoverleg.

2. Model risico analyse (maart 2003).
In het nieuwe besturingsmodel is niet de auditdienst, maar de beleidsdirectie verantwoordelijk voor de controlfunctie ten opzichte van het veld. Dat houdt onder meer in dat de beleidsdirectie de specifieke taak heeft jaarlijks een risicoanalyse op te stellen. Het project ATC heeft in maart 2003 een model Pagina 15

risicoanalyse gereed, als hulpmiddel voor beleidsdirecties bij het maken van de risicoanalyse. Op basis daarvan kan de directie het toezicht aanscherpen en sturen.

3. Uitvoeren risico analyse (eind 2003).
Directies voeren een risicoanalyse uit conform het bovengenoemde model. In de analyse wordt ten minste aandacht besteed aan de aspecten doelmatigheid, rechtmatigheid, kwaliteit, doeltreffendheid en continuïteit, en alle andere aspecten die de directie relevant acht om het presteren van een instelling te kunnen beoordelen. Onderdeel van de risicoanalyse vormen ook aspecten van de eigen bedrijfsvoering van de beleidsdirecties, inclusief de uitvoering. De beleidsdirectie bepaalt welke onderdelen uit de risico- analyse (meerjarig) gemonitored c.q. onderzocht moeten worden (via zoeklichtacties, bijzondere onderzoeken e.d.) en is opdrachtgever van deze activiteit. Opdrachtnemer is de auditdienst.

4. Rapportage over de sectoren (eind 2003).
Directies rapporteren jaarlijks aan hun DG over risico's van een sector en per instelling.

5. Voorbeeld monitoring rapportage (maart 2003).
Ontwikkeling van een voorbeeld rapportage (monitor) die gebruikt kan worden voor de rapportage van risico's binnen de sector te geven c.q. risico's bij instellingen. De rapportage wordt mede gebaseerd op de toezichtresultaten van de toezichthouders Cfi, AD en de Onderwijsinspectie.

Planning
2003 2004 Id Taaknaam nov jan mrt mei jul sep nov jan mrt 1 Revitalisering ATC
2 Invoering regiehoudersoverleg onderwijssectoren 01-04 3 Model risico analyse 31-03 4 Uitvoering risico analyse 31-12 5 Rapportage over de sectoren 01-01 6 Voorbeeld monitoring rapportage 31-03

Pagina 16

C.2 Transitie van accountantsdienst naar auditdienst

Om de toezichthoudende rol van het ministerie van OCW te versterken wordt de huidige departementale accountantsdienst (AD) omgevormd tot auditdienst, welke belast wordt met het auditen van de gehele toezichtsketen. Het huidige toezicht door de AD gebeurt grotendeels op basis van reviews op de uitkomsten van de rechtmatigheidscontrole door de instellingsaccountants. In de controlerende en ondersteunende rollen van de nieuwe auditdienst van OCW staan drie strategische functies (doelen) centraal:
· de certificerende functie ofwel de accountantscontrole ten behoeve van het jaarverslag van het departement;

· de onderzoeksfunctie, ofwel het verrichten van onderzoek naar (de kwaliteit van de) beleids- en bedrijfsvoering binnen het departement, en

· de rekenschapsfunctie bij instellingen, dus buiten het departement, waarbij zowel de certificerende functie als de onderzoeksfunctie aan de orde zijn.

Planning
2003 2004 Id Taaknaam nov jan mrt mei jul sep nov jan mrt 1 Transitie Accountantsdienst naar Auditdienst 2 Visie auditfunctie vastgesteld door Bestuursraad OCW 15-01 3 Taken, producten en diensten nieuwe auditdienst 15-01 4 Organisatie, werkprocessen, structuur auditdienst 15-05 5 Organisatie en formatierapport 16-06 6 Plaatsing 15-10

C.3 Verhelderen van de taken en verantwoordelijkheden van de Raden van Toezicht van de instellingen

De Raad van Toezicht van een instelling dient de positie te hebben van die van een orgaan van het bestuur van een instelling en hun toezichthoudende rol dient aan te sluiten bij de opvattingen van de Regering inzake het externe toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak. De evaluatie van de MUB en de WEB, het rapport van de commissie Glasz, de opvattingen over good governance zoals die door de commissie Peters zijn ontwikkeld, etc. die pleiten voor verduidelijking en versterking van de rol van de Raad van Toezicht, zullen een rol spelen zullen een rol spelen bij de wijze waarop de Raden van Toezicht versterkt dienen te worden. In het HOOP 2003 zullen voor HBO en het WO uitwerkingen worden gegeven. Voor de BVE-sector is er een wetsvoorstel dat Raden van Toezicht formeel mogelijk maakt. Verdere beleidsvoornemens zullen worden verwoord in Koers BVE.

Pagina 17

Planning
2003 Id Taaknaam dec jan feb mrt apr mei jun jul aug 1 Positionering Raden van Toezicht
2 Vergelijkende analyse + actuele stand van zaken 31-03 3 Beleidsvoornemens in HOOP en Koers BVE 30-06

C.4 Aanpassing controleprotocollen

Inmiddels is begonnen met het aanpassen van de van de controleprotocollen. Deze worden jaarlijks aangepast, waardoor nieuwe aandachtspunten worden meegegeven aan de instellingsaccountants. De controleprotocollen voor 2003 zijn aangepast aan de hand van de bevindingen van het zelfreinigend onderzoek en de maatregelen die in het kader van het wetsvoorstel Korte Klap worden genomen. Aan de instellingsaccountants is gevraagd evidente zaken waarbij sprake is van onrechtmatige besteding van de rijksbijdrage en extreme gevallen van ondoelmatigheid te melden. Ook is de accountants gevraagd extreme omissies in het interne financiële beheer te melden. De eerst volgende aanpassing van de controleprotocollen komt in september 2004.

C.5 Risicoprofielen van instellingen

Om tot een meer gedifferentieerde aanpak voor toezicht per instelling te komen, wordt gewerkt aan het opstellen van risicoprofielen per instelling (zie deelplan I). Het opstellen van een risicoprofiel per instelling is een geschikte methode om de signalen van de verschillende toezichthouders bij elkaar te brengen. De toekomstige auditdienst kan deze profielen gebruiken om een auditprogramma op te stellen om de afzonderlijke instellingen te monitoren dan wel om gericht onderzoek en/of actie te ondernemen. Actie: 1 januari 2004

D. Handhaving en sanctiebeleid
D.1 Terugvorderen van onrechtmatig verkregen bekostiging

Bij alle instellingen waar casuïstiek is aangetroffen van de categorie rood V zal een terugvorderingprocedure worden gestart dan wel een voorstel worden gedaan voor administratieve afdoening. Er zullen pas activiteiten in de richting van instellingen worden verricht nadat over het rapport Ruimte voor Rekenschap en het rapport van de Algemene Rekenkamer met de Tweede Kamer is gesproken.

Uit oogpunt van behoorlijk bestuur moeten in de verdere procesgang twee beginselen goed in het oog worden gehouden, te weten het fair-play beginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het fair-play beginsel brengt met zich mee dat de gang van zaken bij administratieve afdoening niet zodanig veel gunstiger mag zijn voor instellingen (ten opzichte van terugvordering) dat instellingen geen reële keuze hebben. Het gelijkheids- Pagina 18

beginsel betekent dat bij een terugvorderingsprocedure - wanneer een instelling dus niet bereid is tot administratieve afhandeling - de betrokken instelling materieel bezien niet ongelijk mag worden behandeld.

De volgende processtappen moeten op basis van het voorgaande worden doorlopen: 1. Het horen van de instellingen.
2. OCW doet nader onderzoek bij alle instellingen waar casuïstiek in de categorie rood V is aangetroffen.
3. De instellingen wordt gevraagd om wederhoor nadat het nader onderzoek is afgerond. 4. OCW vormt zich een oordeel over de wederhoor fase en doet een voorstel tot administratieve afdoening.
5. Indien instellingen niet ingaan op het voorstel tot administratieve afdoening volgt een procedure tot terugvordering.

Het onderzoek dat ten grondslag moet liggen aan de administratieve afdoening of terugvordering bij alle instellingen waar onrechtmatigheden zijn aangetroffen moet voor eind 2003 zijn afgerond.

Planning
2004 Id Taaknaam a m j j a s o n d j f m a m j j a s 1 Terugvordering
2 Horen van instellingen 01-08 3 Nader onderzoek bij instellingen 31-12 4 Wederhoor van instellingen 01-01 5 Voorstel voor administratieve afdoening of terugvordering 01-01

D.2 Ontwikkelen van uitvoerings- en handhavingsbeleid

Uitvoerings- en handhavingsbeleid is erop gericht de naleving van regelgeving ten aanzien van de rechtmatigheid te verbeteren. Daartoe zal in ieder geval de bestaande regelgeving doorgelicht worden op handhaafbaarheid.
Uitvoering en handhaving moeten uiteindelijk onderdeel worden van de normale werkprocessen. Het uitvoerings- en handhavingsbeleid richt zich in het bijzonder op wet- en regelgeving rondom de bekostiging van onderwijsinstellingen met als belangrijkste criteria rechtmatigheid en doelmatigheid Voor een samenhangend uitvoerings- en handhavingsbeleid moet de gehele beleidsketen in ogenschouw worden genomen. Bij alle schakels spelen immers aspecten van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Ieder schakel in de keten biedt aangrijpingspunten om een beteren naleving van de regels te bewerkstelligen. Pagina 19

Bij de uitwerking van deze hoofddoelstelling wordt een viertal activiteiten opgepakt:

1. de introductie van een handhaafbaarheidstoets
De te ontwikkelen handhavingstoets dient om nieuwe regelgeving maar ook bestaande regelgeving door te lichten op handhaafbaarheid. Aan de hand van deze toets wordt een risicoanalyse op naleving gemaakt Acties:
1. Checklist handhaafbaarheid: maart 2003;
2. Geïmplementeerde toets: november 2003

2. authentieke interpretatie van de regelgeving
In het zelfreinigend onderzoek is vastgesteld dat er veel onhelderheid is over de toepassing van de regelgeving van OCW. Het ontbreekt aan helderheid over het juiste gebruik van de regels. Met het oog daarop wordt een vaste periodieke cyclus gecreëerd (voor BVE, HBO en WO) in de vorm van het periodiek bekostigingsoverleg) als uitkomst waarvan telkens opnieuw expliciet door c.q. namens de minister wordt ingevuld wat conform de bedoeling van de regelgeving is (authentieke interpretatie). De normatieve uitspraken waarin de authentieke interpretatie van regelgeving wordt neergelegd, moeten op een heldere toegankelijke manier worden gecommuniceerd met de instellingen en brancheorganisaties van de drie sectoren. Ook voor de sectoren PO en VO moet de authentieke interpretatie van regelgeving op en heldere en toegankelijke manier worden gecommuniceerd met de instellingen en branche-organisaties. Acties:
1. Overzicht communicatiekanalen en hulpmiddelen: april 2003 2. Plan van aanpak per communicatiekanaal: mei 2003 3. Implementatie conform plan van aanpak.

3. Signaalverwerking
Inrichting van een procesgang die zich richt op het opvangen van signalen, het oplossen van incidenten die worden aangemeld, het in de gaten houden van de precedentwerking, het creëren van overzicht over de optelsom van signalen en het verbinden van conclusies daaraan voor beleid, regelgving en sanctionering. Hiertoe behoort onder andere een aanscherping van de procedure voor (zowel externe als interne) klokkenluiders.
Acties:
1. Beschreven procedures voor signaalsoorten: mei 2003 2. Pilot: juni sept 2003

4. sanctiebeleid
Er wordt een evaluatie uitgevoerd naar de opzet en de werking van de bestaande sanctie-instrumenten. Zo nodig wordt een passend sanctie-instrumentarium ontwikkeld. Uitkomst ervan vormt input voor het formuleren van sanctiebeleid. Dit beleid moet aansluiten bij de normatieve uitspraken over de juiste toepassing van regelgeving voortvloeiend uit het bekostigingsoverleg. Pagina 20

Acties:
1. evaluatie van de bestaande sanctie-instrumenten (gereed in april 2003) 2. ontwikkelen passend sanctie-instrumentarium (facultatief)

Planning
2003 2004 Id Taaknaam jan mrt mei jul sep nov jan mrt 1 Uitvoerings- en handhavingsbeleid
2 Handhaafbaarheidstoets
3 checklist handhaafbaarheid gereed 31-03 4 Geimplementeerde toets 28-11 5 Athentieke interpretatie van regelgeving 6 Overzicht communicatiekanalen 30-04 7 Plan van aanpak per communicatiemiddel 30-05 8 Implementatie 31-12 9 Signaalverwerking
10 beschreven procedures voor signalensoorten 30-05 11 pilot om deze procedures te implementeren 01-07 12 Sanctiebeleid
13 Evaluatie bestaand sanctie-instrumentarium 30-04

D.3 Uitvoeren van risico-analyses en handhaafbaarheidstoetsen

Naast de al bestaande uitvoeringstoets moet nieuwe wet- en regelgeving onderworpen worden aan een handhaafbaarheidstoets. Een risicoanalyse moet inzichtelijk maken wat het risico is dat regelgeving niet wordt nageleefd en wat de ernst is van de consequenties van het niet naleven daarvan. Bestaande regelgeving moet ook worden doorgelicht op handhavingsrisico's. Zie verder ook hierboven onder D.2 Pagina 21

DEEL III
Versterken van de beleidscyclus

Wat willen we bereiken?
De Algemene Rekenkamer concludeert in haar rapport van 18 februari dat het Ministerie van OCenW sterk is in het midden van de beleidscyclus maar zwak in de `voor- en achterkant'. In de bestuurlijke reactie op het Rekenkamer rapport wordt deze conclusie onderschreven. Wel wordt benadrukt dat sinds 2002 een aantal verbeteracties is gestart die juist bedoeld zijn om de gesignaleerde problemen te verhelpen. Deze verbeteracties vinden plaats in het kader van de Kwaliteitsslag OCW. In algemene zin strekt de Kwaliteitsslag ertoe de interne organisatie en cultuur beter geschikt te maken voor het vervullen van de extern - door maatschappij en politiek - van OCW verlangde rol. Het programma bevat een groot aantal inspanningen die op verschillende wijze bijdragen aan het bereiken van een beter op de politiek-maatschappelijke omgeving gefocust, effectiever en efficiënter werkend departement. Het eerste jaar (2002) is geïnvesteerd in instrumenten en systemen die op orde moeten zijn om de vernieuwing binnen het concern en de directies te kunnen ondersteunen; het tweede jaar (2003) staat in het teken van de implementatie.

De volgende doelen van het programma KOCW hebben specifiek betrekking op het versterken van de beleidscyclus:
a) Inrichting van een volledige, op de integrale managementverantwoordelijkheid van directeuren geënte planning en controlcyclus;
b) Herziening van werkprocessen om verbetering van de kwaliteit van beleid te bereiken; c) Transitie van de accountantsdienst naar de auditdienst; d) Versterking van het auditcommittee.

Wat gaan we daar voor doen?

A. Planning & controlcyclus
De vernieuwing van de planning & controlcyclus vormt de ruggengraat van het veranderingsproces van het departement en de sleutel tot een betere interne en externe sturing. Tot voor kort bediende het management zich overwegend van de begrotingscyclus (een op input gerichte, financiële planning en controlcyclus), maar deze is niet tijdig en sluit niet direct aan bij de beleidsmatige output van directies. De nieuwe planning en controlcyclus bestaat uit drie geïntegreerde cycli: de strategische cyclus, de beleids/begrotingscyclus en de operationele cyclus. Gezamenlijk waarborgen deze cycli dat de gang van zaken door de gehele beleidsketen heen op een planmatige en beheerste manier verloopt. Vanaf het benoemen van de beleidsprioriteiten door de politieke en ambtelijke top, via de operationalisering daarvan naar doelen en middelen op directieniveau, tot en met uitvoering, toezicht en handhaving. De nieuwe planning & controlcyclus stelt het management in staat om over de volle breedte (beleid, uitvoering, handhaving, toezicht, juridisch, personeel en organisatie) en op alle niveaus in de organisatie beleids- en bedrijfsvoeringsdoelen te prioriteren, systematisch te volgen, knelpunten te signaleren en bij te sturen.
Pagina 22

Om de planning & controlcyclus van beleids- en bedrijfsvoeringsrocessen op en tussen de niveaus te laten werken, zijn de volgende acties in gang gezet:

· Stapsgewijze invoering van de geïntegreerde, volledige planning en controlcyclus vanaf begin 2003.
· Voortzetting van de in 2002 voor het eerst geïmplementeerde systematiek van managementafspraken en voortgangsgesprekken tussen M/SG, SG/DG en DG/D. Met ingang van 2003 zijn vorderingen ten aanzien van het functioneren van toezicht en handhaving een terugkerend item in de managementafspraken en de voortgangsgesprekken.

· Jaarlijkse audit op de door de directies gerealiseerde verbeteringen (vanaf najaar 2003).
B. Herziening van processen om verbetering van de kwaliteit van beleid te bereiken Beleid maken gaat verder dan alleen het uitdenken van een idee of oplossing (het midden van de beleidscyclus). Kwalitatief hoogwaardig beleid veronderstelt ook een sterke strategische beleidsvorming die zorgt dat de goede dingen op de agenda komen (de `voorkant') en schenkt aandacht aan uitvoering, handhaving, toezicht en evaluatie (de `achterkant'). Op deze vlakken schiet het departement nog tekort.

Een van de belangrijkste instrumenten voor het optimaliseren van de beleidskwaliteit is onderzoek naar de wijze waarop binnen directies de processen beter (kwaliteit), goedkoper (kosten) en sneller (tijd) kunnen worden uitgevoerd. In 2002 is in het kader van de Kwaliteitsslag het primaire proces van beleidsvorming van een groot aantal directies geanalyseerd. Uit de analyse blijkt dat een belangrijk deel van het kwaliteitsprobleem verband houdt met de volgende punten:
· te weinig aandacht voor verkenningen en evaluaties;
· te laat of onvoldoende aandacht voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van beleid;
· te laat, onvoldoende of volgtijdelijk betrekken van materiedeskundigen van binnen of buiten de directie;
· te hoge mate van complexiteit van de organisatie (lange communicatielijnen, veel controles, weinig mandaat, uitmondend in `parafen jagen').
Voorts blijkt uit een breder opgezette ketenanalyse bij directies en uitvoeringsinstanties dat er sprake is van dubbelingen in taken en werkzaamheden.

Op basis van deze bevindingen is inmiddels een referentieproces ontworpen dat als voorbeeld zal dienen voor de herinrichting van de beleidsketen, te beginnen met de werkprocessen binnen directies. Het referentieproces onderscheid negen stappen: intake (probleemverkenning); opdrachtformulering en aanwijzen beleidsverantwoordelijke; opstellen plan van aanpak; formele routine (goedkeuring MO, DG, D); formele opdracht start van de uitwerking, afstemming met relevante actoren; uitwerking plan van aanpak en verantwoording middels tussenrapportages; opleveren eindproduct en opstellen prestatiecontract; uitvoeren beleid door uitvoeringsinstantie; evaluatie en informatievoorziening.

Dit referentieproces bevat onder andere de volgende oplossingen voor geconstateerde knelpunten:
· van meet af aan - dus al in de verkennende fase - worden disciplines die sterke betrokkenheid hebben bij het beleidsvraagstuk geconsulteerd;
Pagina 23

· bij de uitwerking van het vraagstuk worden deze disciplines opgenomen in een multidisciplinair team (met name uitvoeringsdeskundigheid, veldkennis en financiële deskundigheid zullen al snel deel uitmaken van dit team);

· er is één persoon - de beleidsmedewerker met mandaat van zijn/haar leidinggevende geheel verantwoordelijk voor de inhoud en de procesgang van het beleid;
· er wordt voor, tijdens en na de fase van de uitwerking van het plan van aanpak rekening gehouden met de mogelijkheden van uitvoerbaarheid en beheersbaarheid van beleid;
· minder controlehandelingen door `shortcuts' in de formele afstemming.
Alhoewel de efficiency van deelstappen bij de herinrichting vanzelfsprekend een rol spelen, gaat het primair om het vergroten van de effectiviteit van een afgerond proces dat zich afspeelt tussen directies, uitvoerders en toezichthouders en dat loopt vanaf de intake tot en met de evaluatie van beleid en de informatievoorziening.

· Om dit resultaat te bereiken worden in 2003 de volgende acties ondernomen:
· Voltooien werkprocesanalyses bij alle directies (gereed herfst 2003);
· Herinrichten processen directies, uitvoerders en toezichthouders conform het referentieproces door middel van training en begeleiding van medewerkers door de projectorganisatie Kwaliteitsslag OCW (gereed eind 2003);

· Toezicht op processen door audit AD (start voorjaar 2003).
C. transitie van accountantsdienst naar auditdienst (zie Deel II onder C2)

D. Versterking van het auditcommittee
Het vernieuwde auditcommittee is versterkt met externe deskundigheid en krijgt een zware regierol. Het committee heeft onder andere tot taak toezicht te houden op de controls in de organisatie voor wat betreft de sturing binnen het departement en de aansturing van het veld. Hiermee wordt de gehele beleidscyclus via het auditprogramma afgedekt.

Pagina 24

Tot slot
Monitoring, evaluatie en rapportage aan de Tweede Kamer

Om de voortgang van alle activiteiten goed te monitoren is het van belang dat het ministerie beschikt over een goed ingerichte projectorganisatie, met voldoende mandaat en onder directe aansturing van de ambtelijke en politieke top. De Projectdirectie Rekenschap (PDR) en het programma Kwaliteitsslag OCW (KOCW) moeten waarborgen dat alle activiteiten tijdig worden uitgevoerd en dat de gewenste effecten ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. Hiertoe wordt periodiek gerapporteerd aan de regiegroep waarin de minister en de staatssecretaris voor onderwijs beide zitting hebben. Voor wat betreft de voortgangsrapportage naar de Tweede Kamer wordt voorgesteld halfjaarlijks te rapporteren. In de voortgangsrapportages zal in ieder geval informatie worden opgenomen over de vergelijking van de planning met de realisatie en eventuele tussentijdse evaluaties.

Pagina 25

maandag 10 maart 2003