Het Opsporingsbeleidsplan Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2003
Voorwoord
Het Opsporingsbeleidsplan van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
2003 -verder het plan genoemd- is een vervolg op het eerste opsporingsbeleidsplan dat
betrekking had op het jaar 2002. In het opsporingsbeleidsplan 2002 zijn voor meerdere jaren
trajecten aangegeven, waarvan stapsgewijs voor elk jaar de ontwikkeling is aangegeven. Voor
2003 wordt daarom aangegeven welke vorderingen zijn gemaakt in een aantal trajecten.
Daarnaast vermeldt het plan nieuwe ontwikkelingen die in gang zijn of worden gezet. Het plan
is door het Bureau Opsporingsbeleid (BOB) van het Ministerie van SZW opgesteld op basis
van de inbreng van de betrokken organisaties: Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV), Sociale Verzekeringsbank (SVB), Arbeidsinspectie (AI), Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), gemeenten, de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) en het
Openbaar Ministerie (OM). Ook het Ministerie van Justitie is nauw betrokken geweest bij de
totstandkoming van dit plan.
Het plan geeft richting aan de opsporing op het SZW-terrein. Het geeft een kader aan de
betrokken organisaties voor het inrichten van het opsporingsbeleid in 2003. Het plan geeft een
doorkijk (groeimodel) naar de toekomst en geeft in gerichte stappen aan welke
beleidsinitiatieven voor 2003 worden genomen. Het plan wordt jaarlijks vastgesteld door de
Minister en Staatssecretaris van SZW, na afstemming met het OM en het Ministerie van Justitie.
Jaarlijks monitort BOB de voortgang van het plan.
Het plan is afgestemd in het Driehoeksoverleg Sociale Zaken, waarin het management van de
betrokken organisaties, de SIOD, de VNG, de Ministeries van SZW en Justitie en het OM
vertegenwoordigd zijn. Daarnaast is het plan vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg tussen de
Minister van SZW en de VNG.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(M. Rutte)
---
Inhoudsopgave
Voorwoord
Inhoudsopgave
1. Achtergrond bij het opsporingsbeleidsplan
1.1. Inleiding
1.2. Plaats van het opsporingsbeleidsplan
1.3. Functie van het opsporingsbeleidsplan
1.4. Relatie met het Openbaar Ministerie
1.5. Vertaling in handhavingsarrangement, monitoring en rapportage
1.6. Leeswijzer
2. Reikwijdte van het plan
2.1. Opsporing
2.2. Belang schakels handhavingsketen in relatie tot strafrechtelijke opsporing
2.3. Administratiefrechtelijke sanctieoplegging versus strafrechtelijke opsporing
3. Stand van Zaken
3.1. Inleiding
3.2. Beleidsinhoudelijke ontwikkelingen
3.2.1. Identiteitsfraude
3.2.2. Zwarte fraude
3.2.3. Internationale fraude
3.3. Organisatorische ontwikkelingen
4. Toekomstperspectief
4.1. Inleiding
4.2. Concrete maatregelen
4.2.1. Beleidsinformatie
4.2.2. Identiteitsfraude
4.2.3. Zwarte fraude
4.3.3. Internationale fraude
4.3.4. Organisatorische initiatieven
Bijlage 1: Plaats van het opsporingsbeleidsplan
Bijlage 2: Definities/begripsbepalingen
---
1 Achtergrond bij het Opsporingsbeleidsplan
1.1 Inleiding
Dit Opsporingsbeleidsplan geeft een overzicht van het opsporingsbeleid op het SZW-terrein.
Het beleidsterrein strekt zich uit over zes sectoren: werknemersverzekeringen,
volksverzekeringen, sociale voorzieningen, arbeidsomstandigheden, arbeidsmarkt en
arbeidsverhoudingen.
De uitvoering en/of handhaving van deze beleidsterreinen vindt plaats door de SVB, UWV, de
gemeenten en de AI. Deze instellingen worden in dit plan als "de organisaties" aangeduid.
Op 1 januari 2002 is de SIOD gestart. De SIOD is belast met de opsporing van zware zaken die
zich voordoen op alle genoemde beleidsterreinen. De lichte en middelzware opsporing blijft de
taak van de organisaties.
Als spil tussen de organisaties, de SIOD en het OM is per 1 januari 2002 het BOB gaan
fungeren. Het BOB is onder meer verantwoordelijk voor de coördinatie van het SZW-brede
opsporingsbeleid. Daarnaast fungeert het BOB op het SZW-terrein als centraal aanspreekpunt
voor het OM als het gaat om beleidsmatige aangelegenheden. Ook onderhoudt het BOB de
contacten over beleidsmatige opsporingsvraagstukken met andere departementen. Dit neemt niet
weg dat er in de praktijk ook rechtstreekse contacten zullen zijn tussen het OM, de organisaties
en de SIOD over onderwerpen die het uitvoerings- en handhavingsbeleid van de genoemde
organisaties betreffen.
1.2 Plaats van het Opsporingsbeleidsplan
Het Opsporingsbeleidsplan is één van de vele plannen en rapportages, die in de loop van een
jaar/jaren op het terrein van de opsporing tot stand komen. Bijlage 1 geeft dit schematisch aan.
Het onderhavige plan, dat betrekking heeft op 2003, maar op onderdelen ook een doorkijk geeft
naar de periode hierna, is afgestemd op het handhavingsprogramma 2003-2006 op het terrein
van fraudebestrijding.
Het Opsporingsbeleidsplan past binnen het door het Ministerie van Justitie op te stellen
Beleidsplan Bijzondere Opsporingsdiensten dat aan de Tweede Kamer is aangeboden. In dit
tweejaarlijkse beleidsplan worden de beleidsthema's voor de gezamenlijke departementen
weergegeven. In een jaarlijks verslag rapporteert het Ministerie van Justitie over de voortgang
van de in het plan genoemde thema's. Voor de komende jaren zal dit Opsporingsbeleidsplan als
input dienen voor het Beleidsplan Bijzondere Opsporingsdiensten.
1.3 Functie van het Opsporingsbeleidsplan
Het Opsporingsbeleidsplan bevat specifieke thema's die van belang zijn voor de opsporing.
Met als vertrekpunt de huidige situatie wordt bezien welke (nieuwe) beleidsvelden op het
terrein van de opsporing onderkend worden en welke activiteiten daarop worden ontplooid. In
dit kader worden in dit plan beleidsinitiatieven van de organisaties bij elkaar gebracht onder
een gezamenlijke noemer. Het plan is daarmee kaderstellend voor de verschillende
organisaties. Bij het formuleren van dit kader is rekening gehouden met de vele ontwikkelingen,
trends en initiatieven die in de organisaties al in gang zijn gezet. Omdat er sprake is van een
kaderstellend plan, dienen gemeenten nauw betrokken te worden bij het opstellen van het
---
opsporingsbeleidplan, waarbij rekening wordt gehouden met de medebewindsverhouding die er
op het terrein van de Algemene bijstandswet (Abw) bestaat. Er is een procedure ontwikkeld om
de bottom-up benadering om tot een gezamenlijk plan te komen, voor gemeenten verder in te
vullen. Hiertoe is het gemeentelijk forum ingericht, waar 17 gemeenten in deelnemen. Dit forum
heeft tot taak om op het gemeentelijk terrein als initiatiefnemer te fungeren en voorts als
klankbordgroep te dienen voor concept eindproducten van het BOB.
In het kader van de recente ontwikkeling van de budgettering van de Abw is met gemeenten
afgesproken dat er beleidsvrijheid m.b.t. de uitvoering van de Abw zal zijn. Hiertoe wordt een
nieuwe wet m.b.t. de bijstand tot stand gebracht. Dit betekent voor de handhaving voor 2003 en
volgende jaren dat SZW uitsluitend maatregelen treft om gemeenten te ondersteunen in hun weg
naar volledige beleidsvrijheid op het terrein van de Abw.
Overigens laat het plan voor alle organisaties ruimte om ook zelf andere aanvullende thema's te
initiëren dan al in dit plan zijn aangegeven en lokale projecten te starten en/of accenten te
leggen. Het Opsporingsbeleidsplan en het hiervan afgeleide Handhavingsarrangement 2003
moeten worden gezien als basisproducten.
1.4 Relatie met het Openbaar Ministerie (OM)
Het plan is inhoudelijk afgestemd met het OM. Binnen het OM is het Functioneel Parket
opgericht, die een landelijke organisatorische eenheid vormt. Dit parket concentreert zich op
het handhavingsterrein waarop de bijzondere opsporingsdienst (SIOD) en de organisaties
werkzaam zijn. Namens het OM wordt, binnen de kaders die het College van Procureurs-
generaal stelt, vanuit deze eenheid de relatie met de organisaties onderhouden voor wat betreft
beleidsmatige aangelegenheden. De hoofdofficier van justitie, die de leiding heeft over de
desbetreffende eenheid / organisatie, oefent het algemene gezag uit over de operationele
opsporing van de SIOD. Hij onderhoudt verder de contacten met het BOB. Onderwerpen die
hierbij aan de orde kunnen komen zijn beleidsmatige aangelegenheden en het maken van
afspraken over de aard en het volume van de zaken dat aan het OM zal worden aangeboden
(Handhavingsarrangement).
Om in concrete strafzaken te kunnen beoordelen of het algemeen belang vervolging van een
bepaalde zaak vordert, moet het OM kunnen toetsen of de zaak die wordt aangeleverd ook de
juiste zaak is, te weten de zwaarste schending van de norm in zijn soort, en of de overige
soortgelijke schendingen van de norm op dezelfde, namelijk strafrechtelijke wijze, worden
afgedaan. Het strafrecht is het sluitstuk van de handhavingsketen en wordt als de zwaarste vorm
van sanctioneren ervaren. Om op een goede wijze invulling te kunnen geven aan deze functie is
het voor het OM wenselijk inzicht te hebben in de aard en de omvang van de schendingen van
de normen en de handhavingactiviteiten die op het terrein van preventie en controle of toezicht
worden ontwikkeld en uitgevoerd door het Ministerie van SZW en de organisaties.
---
1.5 Vertaling in Handhavingsarrangement, monitoring en rapportage
Het plan dat jaarlijks wordt uitgebracht, vindt zijn concrete vertaling in het Handhavings-
arrangement dat tussen de organisaties, de SIOD, het OM en SZW wordt afgesloten. In dit
arrangement worden kwalitatieve en kwantitatieve afspraken gemaakt over de aard en volume
aan zaken dat aan het OM zal worden aangeboden. Op basis van dit plan en het
Handhavingsarrangement vindt monitoring en rapportage door het BOB plaats. De monitoring
over de eerste helft van 2002 is in februari 2003 voltooid, terwijl de rapportage over het
volledige jaar 2002 in juni 2003 zal verschijnen.
1.6 Leeswijzer
In hoofdstuk twee wordt kort ingegaan op de reikwijdte en afbakening van het plan. Hoofdstuk
drie geeft een beschrijving van de huidige stand van zaken bij de verschillende organisaties en
de SIOD, onderverdeeld naar thema (zwarte fraude, internationale en identiteitsfraude). Er
wordt een beschrijving gegeven van de relevante beleidsmatige en organisatorische
ontwikkelingen bij deze organisaties. Hoofdstuk vier geeft puntsgewijs de concrete stappen aan
die in 2003 op het terrein van de opsporing zullen worden gezet.
---
2 Reikwijdte van het plan
2.1.Opsporing
Dit plan bevat de beleidsinitiatieven van de organisaties op het SZW-terrein op het gebied van
de opsporing. In de daaraan voorafgaande fasen van onderzoek is geen sprake van opsporing,
maar van administratief onderzoek. Bij een aantal organisaties wordt dit ook controle of
toezicht genoemd. Na administratief onderzoek volgt de procedure van het opleggen van een
administratiefrechtelijke boete, tenzij op basis van de geldende richtlijnen de zaak
strafrechtelijk moet worden afgedaan. De fase van opsporing bij de organisaties eindigt op het
moment dat een zaak ter verdere strafrechtelijke afdoening wordt aangeboden aan het OM.
Hierna volgt de fase van afdoening die uitmondt in strafrechtelijke vervolging. Daarnaast wordt
hetgeen ten onrechte is uitgekeerd terug- en ingevorderd. Zowel de fase van afdoening als de
terug- en invorderingsprocedure vormen geen onderdeel van dit plan.
2.2 Belang schakels handhavingsketen in relatie tot strafrechtelijke opsporing Opsporing maakt onderdeel uit van de handhavingsketen. Deze handhavingsketen bestaat uit preventie, verificatie/validering, controle/toezicht, opsporing en afdoening. Investeren in een goed preventief beleid is belangrijk om fraude te voorkomen. De opsporing bij de organisaties en de SIOD is één van de laatste fasen van de handhavingsketen. Het is daarom van belang inzicht te hebben in de ontwikkelingen die zich in de eerdere fasen van die keten afspelen. De keuzes die daar worden gemaakt, zijn rechtstreeks van invloed op het soort en het aantal zaken dat voor strafrechtelijke opsporing en verdere afdoening wordt voorgedragen. Het plan beschrijft daarom ook de relevante ontwikkelingen die zich in andere fasen van de handhavingsketen voordoen in relatie tot de opsporing. Het gaat onder meer om beleidsvoornemens van de organisaties op het handhavingsgebied.
2.3 Administratiefrechtelijke sanctie-oplegging versus strafrechtelijke opsporing
Een geval van fraude in het kader van de sociale zekerheid wordt in principe strafrechtelijk
afgedaan als het schadebedrag tenminste 6.000 bedraagt (werknemers/uitkeringsgerechtigden)
of minimaal 12.000 (werkgeverspremie). Dit bedrag is vastgelegd in de Aanwijzing en
Richtlijn voor strafvordering in Sociale Zekerheidsfraude (Staatscourant 2000, 251) en de
Richtlijn Premiefraude Werkgevers (Staatscourant 1994, 217) waarin het College van
Procureurs-generaal de grens bepaalt voor strafrechtelijke afdoening van zaken door middel
van het schadebedrag. Tot het takenpakket van de Arbeidsinspectie behoren zowel
bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhaving. Overtredingen van de
Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet `98) en het Arbeidsomstandighedenbesluit zijn
aangewezen als beboetbare feiten, met uitzondering van artikel 32 en 33, lid 3, Arbowet '98,
die als strafbare feiten zijn aangewezen. Beboetbare feiten worden bestuursrechtelijk afgedaan.
Overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen en de Arbeidstijdenwet zijn strafbare feiten.
---
De SIOD heeft per 1 januari 2002 de opsporingstaken van de AI overgenomen met betrekking
tot de fraude met Europese Sociale Fondsen (ESF). De fraudesignalerende en adviserende taak
op het terrein van ESF is met ingang van 1 april 2002 belegd bij het Agentschap SZW.Het
Agentschap deed in 2002 in voorkomende gevallen de aangifte rechtstreeks bij het OM
(expertisecentrum EU-fraude). In het vierde kwartaal van 2002 vindt overleg plaats tussen OM
en SIOD aangaande de vraag of het Agentschap direct bij de SIOD aangifte kan doen. Door het
OM geaccepteerde zaken werden voor onderzoek voorheen alleen uitgezet bij de politie
(voornamelijk Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond). Inmiddels worden zaken - na overleg - door
het OM ook aangeboden aan de SIOD.
De bepaling of een zaak administratief dan wel strafrechtelijk wordt afgedaan in het kader van
de sociale zekerheidsfraude dan wel van fraude op het arbeidsmarktterrein is van groot belang
voor de omvang van het werkaanbod op het gebied van de opsporing bij de organisaties en
daarmee ook voor de in te zetten capaciteit en het te voeren opsporingsbeleid. In 2003 zal voor
het gehele SZW beleid worden bezien of de scheiding tussen het bestuurs- en het strafrecht
adequaat is gelegd.
---
3 Huidige situatie
3.1 Inleiding
Zoals in hoofdstuk twee aangegeven, vormt de (strafrechtelijke) opsporing bij de organisaties
één van de laatste fasen van de handhavingsketen. De daaraan voorafgaande fasen zijn echter
van groot belang voor de strafrechtelijke opsporing omdat de keuzes die daar worden gemaakt
rechtstreeks van invloed zijn op het soort en het aantal zaken dat voor strafrechtelijke opsporing
en verdere afdoening wordt voorgedragen aan het OM. Om voor de toekomst aan te kunnen
geven welke beleidsinitiatieven de organisaties en de SIOD moeten nemen om de
strafrechtelijke opsporing te optimaliseren, is het van belang eerst de huidige stand van zaken
van de verschillende (opsporings)activiteiten inzichtelijk te maken. In het plan 2002 is dit
eveneens gebeurd. Het huidige hoofdstuk 3 bouwt derhalve voort op hoofdstuk 3 van het plan
2002, met dien verstande dat het onderdeel beleidsinformatie is vervallen. Deze informatie
wordt opgenomen in de eindrapportage over het Handhavingsarrangement 2002 die in juni 2003
zal verschijnen.
3.2. Beleidsinhoudelijke ontwikkelingen
De organisaties hebben als kader het Handhavingsprogramma 2003-2006, dat door het Kabinet
is vastgesteld. In dit hoofdstuk wordt op drie belangrijke inhoudelijke thema's van het
Handhavingsprogramma, te weten identiteits-, zwarte en internationale fraude, de stand van
zaken bij de organisaties en de SIOD beschreven. In hoofdstuk vier worden voor deze thema's
een aantal concrete beleidsinitiatieven benoemd, die in 2003 zullen worden ondernomen.
In dit hoofdstuk wordt tevens een overzicht gegeven van het huidige beleid van alle betrokken
organisaties. Zo heeft de UWV bijvoorbeeld de speerpunten van beleid opgenomen en vertaald
in zijn Meerjarenkader Handhaving UWV 2003 2005.
In het Handhavingsprogramma 2003-2006 staan een aantal uitgangspunten centraal:
1. investeren in betere methoden en technieken voor het opsporen van fraude (slimmer
handhaven). Hiervoor kunnen risicoanalyses dienen.
2. samenwerking zal nog meer kracht worden bijgezet. Hiertoe behoort onder andere het plan
om de Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams, het Westland Interventieteam (WIT), het
bouw interventieteam en het confectie interventieteam om te vormen tot een landelijk
dekkend netwerk aan interventieteams.
3. intensivering van de handhaving, bijvoorbeeld door het afleggen van extra huisbezoeken om
partner/adresfraude te ontdekken in het kader van de Bijstandswet.
3.2.1 Identiteitsfraude
UWV en AI signaleren dat binnen de sociale zekerheid sprake is van een toename van
identiteitsfraude. Regelmatig worden valse / vervalste documenten in de administratie van een
werkgever aangetroffen. Op deze manier krijgen personen met een valse identiteit toegang tot
sociale voorzieningen (uitkeringen) en ontduiken zij verplichtingen.
Identiteitsfraude kent de volgende verschijningsvormen: vervalsing van documenten (bijv.
reisdocumenten, verblijfsvergunningen, E-101 verklaringen, toekenningsbewijzen sofi-
nummer), misbruik van een document van een andere, rechtmatige houder met oppervlakkig
dezelfde kenmerken (de zgn. look-a-likes), manipulatie van bestanden (bijv. emigratie niet
---
doorgeven aan GBA), misbruik van nummers (sofi-nummers, documentnummers).
In het jaar 2002 is het onderzoek "Project Sofi-nummers 2000-2001" van UWV afgerond. In dit project vond onderzoek plaats naar de registratie van drie of meer dienstverbanden op één sofi- nummer en naar het gebruik van sofi-nummers van overledenen of geëmigreerde werknemers. Uit het onderzoek blijkt dat onjuist gebruik wordt gemaakt van sofi-nummers. Dit gebeurt door handel in vervalste formulieren waarop het sofi-nummer wordt toegekend, door identiteitspapieren (tegen betaling) ter beschikking te stellen en door zelf een dienstverband aan te gaan maar anderen te laten werken. Alhoewel dit fenomeen niet in zijn volledige omvang inzichtelijk is geworden, blijkt fraude met sofi-nummers voornamelijk bij uitzendbureaus voor te komen. Het Ministerie van SZW heeft naar aanleiding van dit rapport een interdepartementale task-force ingesteld. Vertegenwoordigers van SZW en Financiën (Belastingdienst) hebben de opdracht gekregen concrete plannen te maken om op korte termijn identiteitsfraude aan te pakken. Deze voorstellen moeten binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving voor 1 januari 2004 gerealiseerd kunnen worden. De concrete maatregelen met betrekking tot het opsporingsbeleid voor 2003 staan in hoofdstuk 4 van dit plan vermeld.
De SIOD is op één van de regiokantoren een pilot gestart met het doel de kennis binnen de
sociale zekerheid over identiteitsfraude op een hoger niveau te brengen. In het kader van deze
pilot, die loopt van oktober 2002 tot april 2003, zal de SIOD:
- een tweetal onderzoeken uitvoeren, waarbij in het bijzonder aandacht zal worden besteed aan
de structuur van en de organisatie achter verschillende vormen van identiteitsfraude;
- vanwege de aldaar aanwezige specialistische kennis en/of kostbare apparatuur contacten
leggen met diensten zoals de IND, de douane en de marechaussee, teneinde de mogelijkheden
met betrekking tot een structurele samenwerking met deze diensten na te gaan;
- extra investeren in mensen (door middel van het organiseren van op de problematiek
toegespitste opleidingen) en middelen.
Ook is een aantal uitvoeringsorganisaties begonnen met het opleiden van baliepersoneel. Zowel
bij de AI als bij de SVB en gemeenten wordt in de opleiding van (nieuwe) medewerkers
ingegaan op het leren herkennen van vervalste of valse documenten. Naast het leveren van een
bijdrage aan deze integrale aanpak bereidt UWV in 2002 en 2003 maatregelen voor, teneinde
de preventie en detectie van fraude met sofi-nummers te optimaliseren.
3.2.2 Zwarte fraude
Zwarte fraude komt doorgaans niet uit bestandvergelijkingen naar voren. Immers, zwarte fraude
kenmerkt zich door het gebrek aan registratie van relevante en/of juiste gegevens. Om die reden
kan zwarte fraude slechts gedetecteerd worden door fysieke controles, boekenonderzoeken en
door het uitvoeren van opsporingsonderzoeken. Via risicoanalyse wordt gestreefd naar het
verhogen van de effectiviteit van de huidige controlepraktijk. Controle-op-maat staat hierin
centraal: het richten van controle-inspanningen op personen dan wel werkgevers waarbij de
trefkans op fraude het grootst is. Daartoe dient de organisatie een risicoanalyse uit te voeren op
haar (cliënten)bestand. De risicoanalyse bestaat uit het selecteren van cliënten c.q. werkgevers
op basis van een aantal criteria waarbij een verhoogd risico verwacht mag worden tot het
plegen van fraude en het niet nakomen van verplichtingen. Door de controlesystematiek in te
richten op basis van risicoprofielen en klantprofielen wordt een hoger controle-rendement
verwacht.
10
Door intensivering van de repressieve controle wordt de pakkans bij frauduleus handelen
vergroot.
Zowel de risicoanalyse als intensivering van de repressieve controle draagt bij tot het
terugdringen van zwarte fraude. De paragrafen 3.2.2.a en b gaan in op beide onderwerpen.
3.2.2.a Risicoanalyse
De methodiek van hoogwaardig handhaven is het resultaat van het project
`kwaliteitsverbetering fraudebestrijding gemeenten', dat de afgelopen jaren is uitgevoerd. Doel
van dit project was het bieden van een nieuwe gereedschapskist (methodiek hoogwaardig
handhaven) aan gemeenten voor een volwaardige en effectieve fraudebestrijding. Na
oplevering van deze gereedschapskist (eind 2000) zijn in negen gemeenten implementatiepilots
gestart (LAT en KIP-gemeenten). Binnen de pilots zijn goede resultaten bereikt in het
voorkomen van bijstandsfraude door middel van kwaliteitsverbetering binnen vier aandachts-
gebieden, te weten vroegtijdig informeren, vroegtijdige detectie, controle op maat en
daadwerkelijk sanctioneren.
Door UWV vinden naast reguliere aanvangs- en voortgangscontroles ook bijzondere controles
plaats. Deze bestaan uit een specifieke wijze van controleren; bijvoorbeeld
bestandsvergelijking met de Belastingdienst of controle van een specifieke doelgroep,
selecteren van een branche op risicokenmerken met daaraan gekoppelde wegingsfactoren. Deze
bijzondere controles en ook opsporingsonderzoeken worden geïnitieerd door in- en externe
tips, gegevens- en bestandsvergelijkingen en door risicoanalyse. Risicoanalyse vindt plaats op
basis van een model, waarin kenmerken in relatie worden gebracht met wegingsfactoren om
vervolgens dit model te vervolmaken aan de hand van expertise en/of statistische gegevens.
Deze methode maakt het mogelijk om risico's te selecteren en hier de meest gepaste wijze van
controle of opsporing op toe te passen. Deze risicoanalyse en -selectie wordt zowel in de
uitkeringsverstrekkende als de premie-innende taak van UWV toegepast.
Uniformering van de verschillende organisatieonderdelen van UWV zullen voor wat betreft de
collecterende functie leiden tot één UWV-risicomodel.
Ten slotte heeft op het terrein van de WW een pilot geleid tot het ontwikkelen van een
risicomodel op basis waarvan gevallen kunnen worden geselecteerd waarin een huisbezoek
noodzakelijk wordt geacht. Deze ontwikkeling heeft geleid tot een bestendiger risicomodel.
De SVB heeft analyses gemaakt van de handhavingsrisico's in de door de SVB uitgevoerde wetgeving. Deze analyses hebben uitgewezen dat de belangrijkste risico's zijn het inkomen en de leefvorm (ongehuwd samenwonen) bij de AOW en Anw en het volgen van onderwijs bij de AKW. Dit heeft geleid tot extra controlemaatregelen op deze punten. Bij wijziging van de regelgeving of bij nieuwe wetgeving wordt (opnieuw) een inschatting gemaakt van de handhavingsrisico's en worden zo nodig maatregelen genomen om die risico's te ondervangen.
Daarnaast heeft de SVB een kwantificering (in omvang van uitkeringsstromen uitgedrukt)
gemaakt van de resterende risico's van misbruik van de wetgeving en van het
uitvoeringsproces. Die kwantificering wordt jaarlijks geactualiseerd aan de hand van
wijzigingen in de uitgevoerde regelgeving en aan de hand van de resultaten van
handhavingsactiviteiten voor zover deze een beeld van de handhavingsrisico's en de
wijzigingen daarin hebben opgeleverd.
De AI richt zich bij de selectie en voorbereiding van inspectieprojecten met voorrang op de
---
aanpak van misstanden. Voor arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden betekent dit dat
de capaciteit wordt in gezet op prioritaire onderwerpen gericht op ziekmakers en WAO-
veroorzakers in werksituaties. Op het gebied van arbeidsmarkt betekent het aanpakken van
misstanden dat met name fraudeconstructies en notoire overtreders aangepakt worden. Om in de
toekomst transparante keuzes te kunnen maken tussen de verschillende projecten, is de AI in
2001 gestart met de uitwerking van het risicoanalysemodel. De AI verwacht het model voor het
jaarplan 2004 te kunnen toepassen.
3.2.2.b Fysieke controle/opsporing
UWV ontvangt vanuit verschillende bronnen signalen van vermoedelijke fraude. UWV
selecteert en prioriteert de ontvangen fraudesignalen op basis van relevante en zakelijk
toetsbare criteria. De selectie en prioriteitstelling van het fraudesignaal werknemersfraude
maakt UWV, op verzoek van het OM, inzichtelijk. In 2001 is het stellen van prioriteiten in de
onderzoekswaardige fraudesignalen werkgeversfraude al gerealiseerd.
UWV streeft ernaar om bij de inzet van middelen en personele capaciteit van Bijzonder
Onderzoek prioriteiten te stellen volgens de navolgende indicatieve lijst van criteria. Hierbij
geldt dat deze voorafgaande aan een strafrechtelijk onderzoek door het OM moeten worden
vastgesteld:
· Lopende uitkering gaat voor al beëindigde uitkering;
· Signalen of aanwijzingen - voor zover mogelijk al te onderkennen - met het
vermoedelijk hoogste benadelingsbedrag;
· Strafrechtelijke opsporing en afdoening van niet administratief traceerbare fraude
(zwarte fraude) heeft prioriteit boven opsporing en afdoening van administratief
traceerbare fraude (witte fraude);
· Fraude met, of misbruik van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen geniet prioriteit boven
fraude met of misbruik van werkloosheidsuitkeringen.
Om zwarte fraude bij werkgevers te ontdekken voert UWV waarnemingen ter plaatse (WTP'en) uit bij bedrijven en neemt deel aan diverse samenwerkingsverbanden. Het streefgetal van 20.000 waarnemingen ter plaatse is in 2002 gehaald. Het hiermee beoogde effect van een toename van het aantal signalen inzake zwarte werkgevers fraude is zodoende bereikt. Ook op het terrein van de fysieke controle van WAO-gerechtigden heeft UWV extra inspanningen gepleegd. Zo hebben in 2000 binnen GAK Nederland door middel van een pilot 500 huisbezoeken aan WAO, Wajong en WAZ-gerechtigden plaatsgevonden. In 2001 en 2002 zijn 1000 WW-gerechtigden van GAK Nederland thuis bezocht. Beide pilots waren gericht op de ontwikkeling van een risicomodel op basis waarvan gevallen kunnen worden geselecteerd waarin huisbezoeken noodzakelijk zijn. Feitelijk hebben de pilots ook geleid tot een verbetering van het risicomodel. Het WAO, Wajong, WAZ-model heeft in 2002 als onderdeel van de implementatie van het huisbezoek als controle-instrument geleid tot een selectie van 300 gevallen waarin een dossieronderzoek dan wel een huisbezoek plaatsvindt.
De SIOD heeft in 2002 afspraken gemaakt met UWV over het leveren van signalen vanuit de projecten en/of samenwerkingsverbanden m.b.t. de sociale verzekeringen.
De AI constateert dat illegale tewerkstelling in veel gevallen plaatsvindt via een (malafide) intermediair. De AI voert vanaf 2000 gedurende vier jaar jaarlijks projecten uit, gericht op de naleving van de Wav door uitzendbureaus. De projecten zijn gesplitst in een toezichts (controle)- en opsporingsdeel. In het toezichtproject wordt op basis van een steekproef jaarlijks 12
5% van de uitzendbureaus gezocht.
In een deel van de opsporingsonderzoeken werkt de AI samen met UWV en/of Belastingdienst.
De SVB voert op basis van de eerder verrichte risicoanalyses extra administratieve controles
uit, al dan niet steekproefsgewijs. Het gaat daarbij om het volgende:
- onjuist of verzwegen inkomen (AOW en Anw);
- ongemeld samenwonen (AOW en Anw);
- het volgen van onderwijs door kinderen van 16 en 17 jaar (AKW);
- het volgen van onderwijs door kinderen in het buitenland (AKW).
De sociale recherche van de SVB neemt fraudesignalen op basis van de hoogte van het
schadebedrag in onderzoek.
3.2.2.c Overige maatregelen
In het kader van de professionalisering van de AI is in de afgelopen periode een aantal
trajecten ingezet. De AI heeft als strategisch uitgangspunt voor de Wav/fraudetaken gekozen
voor het in het proces-verbaal opnemen van een berekening van het voordeelbedrag dat een
werkgever door het niet betalen van werknemersverzekeringspremies en loonbelasting heeft
behaald. Een ander aspect van dit handhavingsbeleid is de geplande hercontrole. De AI
controleert overtreders opnieuw binnen drie maanden. Zo genereert de AI in het geval dat zij
weer een overtreding constateert, meer informatie voor de voordeelberekening. In 2001 hebben
het OM en de AI onderzoek gedaan naar de mate waarin de strafeis en de opgelegde straf
worden beïnvloed door de berekening van het door de werkgever wederrechtelijk verkregen
voordeel. Dit onderzoek fungeerde als een 0-meting. In 2003 vindt een vervolgonderzoek plaats
naar de effecten van het opnemen van een voordeel berekening in de processen-verbaal. In
2003 zal tevens informatie beschikbaar zijn over de mate waarin hercontroles worden
uitgevoerd. Eind 2002 is de registratiemogelijkheid beschikbaar.
In 2002 is intensief overleg geweest tussen SZW, het OM en Justitie over invoering van de
bestuurlijke boete in de Wav en de Atw. De invoering als zodanig staat niet ter discussie, wel
het te hanteren model. In 2003 wordt verder gewerkt aan de invoering van de bestuurlijke
boete. Beoogde datum van inwerkingtreding is januari 2004. De Wet gevaarlijke werktuigen
wordt in 2003 onder de Warenwet gebracht. Daarna zullen de overtredingen op dit terrein ook
bestuursrechtelijk worden afgedaan.
3.2.3 Internationale fraude
Gemeenten hebben in 2002 in samenwerking met het Bureau Buitenland van de gemeente Den
Bosch in het kader van het project "controle op vermogen in het buitenland"
verificatieonderzoeken laten instellen naar vermogensfraude van bijstandsgerechtigden in het
buitenland. Het project richtte zich in eerste instantie op Marokko en Turkije, gelet op het aantal
bijstandsgerechtigden uit deze landen. Aanvragen voor een verificatieonderzoek zijn onder
andere ingediend als er feitelijk onderbouwde aanwijzingen waren over de aanwezigheid van
vermogen en / of inkomen dat niet is opgegeven bij de sociale dienst of als er vermoedens van
fraude waren die voortkomen uit onderzoeken van de politie of andere organisaties.
Na de invoering van de Wet beperking export uitkeringen zijn de activiteiten van UWV op 13
handhavingsgebied in toenemende mate gericht op uitkeringsgerechtigden die in het buitenland
verblijven. Vanaf 1999 voert UWV risicoanalyses uit. De hierbij gehanteerde risicofactoren
worden gedestilleerd uit verdragen, mogelijkheden, afspraken met landen en de wijze van
nakoming hiervan en eigen inschattingen. Tot en met 2002 zijn nagenoeg alle landen, waarin
100 of meer uitkeringsgerechtigden verblijven, op deze wijze in beeld gebracht. Dit verbetert
de mogelijkheden tot risicoanalyse en selectie waardoor beter onderzoek gedaan kan worden
naar de waarborgen van de rechtmatigheid van de uitkeringen. Naar aanleiding van de
uitkomsten wordt per land een projectplan opgesteld en kan UWV besluiten tot een
veldonderzoek. Deze veldwerkzaamheden worden verricht door een Exportteam dat controles
op geëxporteerde uitkeringen doet in het buitenland. In 2002 was het aanvankelijk de bedoeling
om een tweede exportteam in te richten. De hiervoor beschikbaar gestelde middelen zijn echter
in 2002 besteed aan de uitbreiding van bestaande structuren waardoor binnen internationale
handhaving meer aandacht aan de gehele handhavingsketen wordt besteed. Het Exportteam is
met 3 fte´s uitgebreid en daarnaast is het team `grenzeloos controleren' opgericht. Dit team,
bestaande uit 6 fte's, is belast met dossieronderzoek, bestandsvergelijking, administratieve
ondersteuning van controles en soms ook met deelname hieraan.
Het Internationaal Bureau Fraude-informatie (IBF) is een organisatie-onderdeel van UWV. Het
ondersteunt de verschillende organisatie-onderdelen van UWV bij het verkrijgen van informatie
uit het buitenland. Daarbij gaat het met name om informatie ten behoeve van het administratieve
proces, maar ook informatievergaring in het kader van strafrechtelijke onderzoeken komt aan de
orde.
Om aan informatieverzoeken te kunnen voldoen, beschikt het over en onderhoudt het een
uitgebreid netwerk van contacten met een groot aantal buitenlandse organisaties. Dit betreft niet
alleen organisaties in de grenslanden, maar ook organisaties in andere landen (tot ver buiten de
EU). In 2002 is onderzocht of het IBF ook een faciliterende functie voor de overige organisaties
zou kunnen vervullen. Dit blijkt het geval te zijn. In 2003 zal deze functie nader worden
uitgewerkt. Tot 2006 wordt hiervoor jaarlijks een bedrag van een half miljoen euro
uitgetrokken.
De SVB richt, sinds de invoering van de Wet Beperking export uitkeringen, in toenemende mate
handhavingsactiviteiten op pensioen- en uitkeringsgerechtigden die in het buitenland verblijven.
Met steeds meer landen worden (bilaterale) afspraken gemaakt om gegevens te kunnen
controleren en verifiëren. Om hier op een effectieve manier invulling aan te geven is het
Controle Team Buitenland opgericht (CTB). Het CTB verifieert en controleert gegevens ter
plaatse. Primair doel van het CTB is om een beeld te krijgen van de onrechtmatigheidsrisico's
in het buitenland en op basis van analyse daarvan zoveel als mogelijk preventieve maatregelen
te nemen door extra controles en gegevensuitwisseling waar mogelijk met buitenlandse
instanties. Daarnaast worden echter uiteraard de geconstateerde onrechtmatigheden
gecorrigeerd en administratief dan wel strafrechtelijk gesanctioneerd.
De SVB verwacht dat dit zal leiden tot een toename van het aantal geconstateerde
fraudegevallen van personen die in het buitenland verblijven en daar hun uitkering ontvangen.
In 2002 zijn dergelijke gevallen ontdekt in onder andere de Verenigde Staten en Spanje.
Van een aantal gevallen is aangifte gedaan bij de Officier van Justitie.
De afspraak met het OM om normen vast te stellen voor de opsporing en vervolging van vermoedelijke fraude met internationale aspecten heeft nog niet geresulteerd in een richtlijn. Het OM heeft tot op heden alleen per organisatie afspraken gemaakt over de aanpak van sociale 14
zekerheidsfraudezaken met een internationaal karakter. Hierbij is steeds de omvang van het
fraudebedrag de voornaamste indicator geweest. Het schadebedrag behoorde in ieder geval
boven de 35.000 te liggen. Daarnaast is en was in deze zaken van doorslaggevend belang of
en zo ja, welke strafrechtelijke rechtshulpverdragen van kracht zijn voor Nederland en de
betrokken vreemde Staat, en tenslotte de vraag hoe meewerkend de vreemde Staat zelf is bij
een verzoek om rechtshulp.
Om tegemoet te komen aan de wens van de organisaties zal het College van Procureurs-
generaal in 2003 een aanwijzing c.q. richtlijn vaststellen voor de te volgen lijn in dergelijke
zaken, om een éénduidige aanpak van deze categorie zaken door het OM mogelijk te maken. De
zaaksofficier van justitie is de persoon, die moet afwegen of overgegaan moet worden tot het
instellen van een opsporingsonderzoek in het buitenland. Hij of zij zal daartoe moeten nagaan of
in een bepaalde zaak een dergelijk onderzoek geïndiceerd is en of tot een verzoek om
rechtshulp moet worden overgegaan eventueel met inschakeling van het Bureau Internationale
Rechtshulp in Strafzaken bij het Ministerie van Justitie en de rechter-commissaris in strafzaken.
In het kader van de opbouw en de ontwikkeling van de SIOD is in 2002 voor wat betreft de internationale fraude een aanvang gemaakt met het aanleggen van een netwerk van contacten. Hiertoe is overleg gevoerd met het IBF van UWV, het BIRS (Bureau internationale rechtshulp in strafzaken) van het ministerie van Justitie, de internationale afdeling van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/Economische Controledienst (FIOD/ECD) en de Koninklijke Landelijke Politiedienst (KLPD). Daarnaast is binnen de SIOD kennis op het terrein van internationale rechtshulp opgebouwd. Alle contacten worden vanuit een centraal loket onderhouden, zodat alle uitgaande en inkomende rechtshulpverzoeken op één plaats zijn geconcentreerd. Hiermee is de efficiëntie en de effectiviteit van de contacten gewaarborgd.
3.3 Organisatorische ontwikkelingen
Naast de genoemde beleidsinhoudelijke initiatieven op het gebied van de opsporing zijn de
verschillende organisaties en de SIOD bezig met het opnieuw vormgeven en inrichten van hun
organisatiestructuren.
Sinds 1 januari 2002 vormen de vijf uitvoeringsorganisaties sociale verzekeringen samen met
het Lisv het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). De opsporingstaken van de
vijf organisaties zijn per die datum samengebracht in een nieuw organisatieonderdeel,
Bijzonder Onderzoek. De daadwerkelijke fysieke samenvoeging van de verschillende
opsporingsteams is in de loop van 2002 gestart.
In 2002 heeft een analyse plaatsgevonden op de processen die binnen de verschillende UWV-
geledingen worden toegepast voor de afhandeling van signalen van (witte) fraude. Deze analyse
heeft geleid tot de keuze voor één uniform proces en de organisatorische inbedding hiervan bij
de (nieuw in te richten) eenheid `Bijzondere Gevals Behandeling' (BGB). Het verdere
inrichtings- en migratietraject BGB zal in het 4e kwartaal 2002 worden vastgesteld, en in 2003
op hoofdlijnen worden geïmplementeerd.
Ook de gemeenten brengen wijzigingen aan in hun opsporingsorganisaties. Gemeenten zijn
volop met elkaar in gesprek om een landelijk dekkend netwerk aan gemeentelijke
samenwerkingsverbanden voor opsporing tot stand te brengen. Het doel is de kwaliteit van de
opsporing te verbeteren en een landelijke coördinatie van de opsporing mogelijk te maken. In
2002 is de implementatie gestart om meer samenwerking tussen gemeenten tot stand te brengen.
StimulanSZ heeft in 2002 diverse bijeenkomsten georganiseerd om op bestuurlijk niveau
15
aandacht hiervoor te verkrijgen. De eerste tussenrapportage laat zien dat in grote delen van het
land concrete afspraken tussen gemeentebesturen worden gemaakt om tot samenwerking te
komen. Inmiddels is 1 subsidieaanvraag gehonoreerd.
In 2002 heeft de SVB de organisatie van de opsporing aangepast. Voorheen berustte de verantwoordelijkheid voor de opsporing bij de negen vestigingen van de SVB. Vakmatige ondersteuning werd desgewenst verleend vanuit het hoofdkantoor. Vanaf 1 november 2002 zijn de sociaal rechercheurs van de SVB werkzaam in drie regio's. De regioteams staan onder leiding van regioteamleiders. De afdeling staat onder leiding van een afdelingshoofd.
Bij de AI is een reorganisatietraject in voorbereiding dat als doel heeft de versterking van de bedrijfstakgewijze organisatie van de inspectiedienst. De planning is dat de reorganisatie in april 2003 zal zijn afgerond. In januari 2002 zijn de Wav-taken op het gebied van zware criminaliteit aan de SIOD overgedragen. Dit ging gepaard met een overdracht van 35 formatieplaatsen van de AI naar de SIOD. Medio 2004 zal de AI beschikken over een inspectiecapaciteit voor de Wav-taken van circa 100 fte's.
De SIOD is op 1 januari 2002 gestart. Het jaar 2002 stond vooral in het teken van de opbouw
van de organisatie en het opleiden en inwerken van de medewerkers. In de loop van 2002 zijn
de rechercheonderzoeken van start gegaan. De formatie van de SIOD bestaat op 1 januari 2003
uit ca. 175 FTE (waarvan ongeveer 110 FTE opsporingsambtenaren).
Een specialistische eenheid binnen de SIOD is het Digiteam. De taak van het digiteam is het
ondersteunen van opsporingsonderzoeken met behulp van hoogwaardige kennis en expertise op
het terrein van informatie- en communicatietechnologie. Het Digiteam is behalve voor de SIOD
inzetbaar voor de andere organisaties die een rol spelen in de opsporing en bestrijding van
fraude op het terrein van de sociale zekerheid. Het Digiteam is vanaf het derde kwartaal 2002
operationeel.
Een ander specialistisch onderdeel van de SIOD is de criminele inlichtingen eenheid (CIE).
Naar verwachting zal het traject ter verkrijging van de formele CIE-status eind 2002 zijn
afgerond. Het tijdstip van de formele instelling van de CIE is afhankelijk van het in
voorbereiding zijnde advies van het College Bescherming Persoonsgegevens. In 2003 kan de
CIE dan operationeel worden ingezet ter ondersteuning van SIOD- onderzoeken. Naast het
ondersteunen van onderzoeken, kan de CIE ook SIOD-onderzoeken initiëren. De CIE werkt
gedeconcentreerd maar wordt centraal aangestuurd.
In 2002 zijn drie Regionale Fraudeloketten (RFL) van start gegaan in Den Haag, Breda en
Arnhem. Doordat zij ook de steunpunten Roermond, Amsterdam en Groningen voor hun
rekening nemen is er sprake van landelijke dekking. Het RFL heeft als domein de intake van
SIOD-waardige fraudemeldingen tot en met de acceptatie van onderzoeksvoorstellen.
Het Regionaal Selectieoverleg (RSO) vindt vanaf het derde kwartaal van 2002 maandelijks
plaats in Den Haag, Breda en Arnhem, waarbij ook hier geldt dat zij de steunpunten voor hun
rekening nemen. Aan de hand van een groslijst, waar alle meldingen op voorkomen, en de
onderzoeksvoorstellen bepaalt het RSO welke zaken in aanmerking komen voor een
strafrechtelijk onderzoek. Aan het RSO wordt deelgenomen door de SIOD, het Functioneel
Parket i.o., UWV, SVB, AI en - in voorkomende gevallen - gemeenten.
Per september 2002 is het nieuwe Integraal SIOD Informatiesysteem (ISIS) in gebruik genomen.
Hierin worden alle rechercheonderzoeken vastgelegd.
Ter intensivering van de samenwerking tussen de organisaties is een traject in gang gezet om de 16
huidige regionale interdisciplinaire fraudeteams om te vormen tot een landelijk dekkend
netwerk van teams, die meer repressie zullen uitoefenen. Hierin zullen de Belastingdienst,
UWV, de SVB, de AI, de gemeenten en het OM samenwerken om geconstateerde fraude
daadwerkelijk aan te pakken.
17
4 Toekomstperspectief
4.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is een beschrijving gegeven van de huidige situatie op het terrein van het
opsporingsbeleid. Hierbij is een onderscheid gemaakt in beleidsinhoudelijke onderwerpen en
organisatorische ontwikkelingen. In dit hoofdstuk worden, op basis van de geschetste situatie,
nieuwe voorstellen en beleidsinitiatieven gepresenteerd voor 2003. Daarbij zal dezelfde
indeling worden gekozen als in hoofdstuk drie: beleidsinhoudelijke (identiteitsfraude, zwarte
fraude en internationale aspecten) en organisatorische initiatieven. Toegevoegd zijn
maatregelen op het terrein van beleidsinformatie.
4.2 Concrete maatregelen
4.2.1. Beleidsinformatie
1. Het BOB stelt op basis van de uitkomsten van het onderzoek dat in 2002 is verricht naar de
reeds aanwezige en gewenste beleidsinformatie bij de organisaties en SZW op het terrein van
de opsporing in 2003 een plan van aanpak op omtrent de wijze waarop de organisaties en de
SIOD relevante, maar nog ontbrekende beleidsinformatie in de toekomst kunnen genereren;
2. Het BOB zal eind 2003 een onderzoek (laten) instellen naar de kwaliteit van en het inzicht in
de gemeenschappelijke bronnen van fraudesignalen die tot strafrechtelijke onderzoeken leiden.
De uitkomst van het onderzoek kan leiden tot uniformeren van de definiëring van de bronnen en
verkrijgen van inzicht in de selectie van deze onderzoekswaardige signalen of tot de
ontwikkeling van beleid ten aanzien van kwaliteitsverbetering (van de bron ) van de
fraudesignalen. Onderdelen zijn de overdracht van fraudesignalen aan de opsporingsdiensten,
de ontwikkeling daarvan tot onderzoekswaardige en goed te onderzoeken signalen en de inzet
van ICT hierin.
4.2.2. Identiteitsfraude
3. Het BOB levert in samenwerking met beleidsdirecties, de organisaties en de SIOD, concrete
voorstellen voor de beantwoording van de vraag in hoeverre uitbreiding van het sanctie-
instrumentarium bij kan dragen aan het terugdringen van de identiteitsfraude. Hierbij kan
gedacht worden aan de introductie van administratiefrechtelijke sanctionering, bijvoorbeeld bij
overtreding van "eenvoudige" verplichtingen ten aanzien van identiteit (draagplicht en
toonplicht werknemer; bewaarplicht en verificatieplicht werkgever).
4. In 2003 geeft de SIOD een nadere invulling aan omgevingsanalyses op het terrein van de
zware fraude. Hiertoe wordt in 2003 een criminaliteitsbeeld geproduceerd. Als onderdeel van
het criminaliteitsbeeld zal inzicht worden gegeven in de aard en omvang van ID-fraude.
Daarnaast verzamelt de SIOD projectmatig specifieke kennis en voert een aantal onderzoeken
uit waarbij ID-fraude aan de orde is.
18
5. De SIOD-pilot over ID-fraude, die is beschreven in hoofdstuk 3, loopt door tot en met het
eerste kwartaal van 2003.
6. Naar aanleiding van het 'Project Sofi-nummer 2000-2001' zal de UWV in 2002 en 2003
parallel aan de activiteiten die de task force Sofi-fraude voorstelt maatregelen nemen.
7. Het BOB start in mei 2003 een project waarin centraal staat op welke wijze organisaties
gefaciliteerd kunnen worden om, na de detectie van identiteitsfraude, zaken waarbij sprake is
van vervalste of valse documenten, op te pakken met het doel deze zaken eventueel
strafrechtelijk door te leiden. Het BOB maakt hierover afspraken met het OM. De betrokken
organisaties zullen procedures vaststellen over het omgaan met aangetroffen valse of vervalste
identiteitspapieren.
4.2.3. Zwarte fraude
8. Het BOB organiseert in april 2003 een expertmeeting om in samenwerking met het OM en de
organisaties de mogelijkheden om tot het uitwisselen en / of samenbrengen van reeds aanwezige
risico-analyses, risico- en daderprofielen te komen. Er wordt aangesloten bij de LAT en KIP
projecten (risicoprofielen) door gemeenten, bij het project "uniformering risico-analyse
distribuerende functie" van UWV en het onderzoek daderprofielen door de SVB. Hiermee
wordt getracht tot meer samenhang in de aanpak van detectie en selectie van fraudesignalen
tussen de organisaties te komen. De SIOD zal, vanuit de zware opsporing, daaraan een bijdrage
leveren;
9. De Directie Bijstand en Gemeentelijk Activeringsbeleid (B&GA) stelt een stimulerings-
regeling "hoogwaardig handhaven" op, waarbij gemeenten worden gestimuleerd om te starten
met een kwaliteitsverbetering in het kader van het eerder ontwikkelde concept "hoogwaardig
handhaven". Alle gemeenten, die een start willen maken met hoogwaardig handhaven komen
hiervoor in aanmerking individueel of een aantal gemeenten gezamenlijk. Deze
stimuleringsregeling treedt in januari 2003 in werking. Vanaf eind januari 2003 worden
regionale voorlichtingsbijeenkomsten gehouden. Eind 2003/begin 2004 volgt een tussentijdse
rapportage, eind 2004 de eindrapportage over de mate waarin gemeenten de methodiek van
hoogwaardig handhaven toepassen.
10. Het BOB zal de huidige `stimuleringsregeling gemeentelijke opsporingssamenwerkings-
verbanden' uitbreiden met twee nieuwe onderdelen: gemeenten kunnen bij SZW een aanvraag
indienen voor de financiering van extra controlefunctionarissen. Deze kunnen worden ingezet
om huisbezoeken (in het kader van partnerfraude en controle feitelijk woonadres) af te leggen
alsmede om deel te nemen aan teams, die repressieve controle verrichten (zwartwerk). Deze
aangepaste regeling treedt in januari in werking.
11. In 2002 heeft de SVB zodanige wijzigingen in de registratie van fraudegevallen aangebracht
dat vanaf 2003 aangegeven kan worden in welke mate administratieve steekproefonderzoeken
naar risico-gevallen hebben geleid tot opsporingszaken. Het gaat daarbij vooral om extra
controles, al dan niet steekproefsgewijs, op inkomen en samenwonen. Daarmee worden alle
bronnen van fraudeonderzoeken in beeld gebracht:
- informatie van andere instanties (al dan niet door gegevensuitwisseling)
- extra controles en steekproeven;
19
- tips van derden;
- signalen van (fraude-alerte) medewerkers
12. Het instrument WTP wordt door UWV in 2003 verder geoptimaliseerd. In plaats van de 3
bestaande komen er 5 of 6 verschillende varianten (bijvoorbeeld: basis wtp, verdiepings wtp,
herhalings wtp, projectmatige wtp). Hierdoor wordt bereikt dat per geval het meest effectieve
en efficiënte middel kan worden ingezet. Het aantal signalen van zwarte fraude zal hierdoor
toenemen.
13. In het kader van de intensivering van fysieke controles bij uitkeringsgerechtigden zal UWV
in 2003 7500 fysieke controles verrichten.
14. De toegenomen aandacht van alle opsporingspartners op het sociale zekerheidsterrein voor
zwarte fraude zal leiden tot een groter aantal meldingen aan de SIOD. Omdat zwarte fraude één
van de speerpunten van het beleid is worden deze meldingen waar nodig met voorrang in
behandeling genomen.
15. In 2003 wordt verder gewerkt aan de invoering bestuurlijke boete in de Wav en de Atw.
Beoogde datum van inwerkingtreding is januari 2004. De Wet gevaarlijke werktuigen wordt in
2003 onder de Warenwet gebracht. Daarna zullen de overtredingen op dit terrein ook
bestuursrechtelijk worden afgedaan.
In 2003 worden de effecten van het opnemen van een voordeelberekening in de processen-
verbaal op het vervolgingsbeleid gemeten. Ook zullen in 2003 de resultaten van het
handhavingsbeleid op het gebied van hercontrole Wav weergegeven worden.
16. Voorheen verrichtte de SVB uitsluitend opsporingsonderzoek in de individuele gevallen
waarin, door de uitvoerende bedrijfsonderdelen van de SVB zelf of door externen, signalen van
vermoedelijke fraude werden afgegeven aan de sociale recherche van de SVB. Met de in 2002
gereorganiseerde opsporing zal de SVB, naast een opitimale fraude-preventie door adequate
voorlichting en administratieve controles, ook de pakkans bij gepleegde fraude verbeteren door
gerichte controles te verrichten waar fraude verwacht wordt. Daartoe zal de SVB de komende
jaren regelmatig projectmatig onderzoek verrichten naar risico-gevallen, in samenwerking
tussen de vestigingen van de SVB en de afdeling Opsporing. Die samenwerking is nodig omdat
verwacht mag worden dat controle van dergelijke risicogevallen naast administratief te
sanctioneren gevallen ook relatief veel gevallen zullen opleveren waarin opsporingsonderzoek
nodig is.
17. In 2003 zal de SVB onderzoek verrichten naar in de GBA als in Nederland geboekt staande
kinderen die feitelijk in het buitenland onderwijs volgen. Uit een in 2002 door de SVB-
vestiging Leiden verrichtte gegevensuitwisseling met de Dienst Leerplichtzaken van de
gemeente Den Haag is namelijk gebleken dat het veel voorkomt dat kinderen die in het
buitenland onderwijs volgen ten onrechte nog in de GBA staan ingeschreven. Hierdoor wordt
mogelijk ten onrechte door de SVB nog kinderbijslag betaald.
18. Naar aanleiding van de evaluatie Rif's heeft SZW besloten tot het tot stand brengen van een landelijk dekkend netwerk aan interventieteams, die naast preventie voornamelijk repressief zullen optreden. Hieraan zullen op het SZW terrein deelnemen de AI, de UWV, de SVB en gemeenten. Voor de AI, UWV en de gemeenten zijn extra fte's beschikbaar. In 2003 zal de 20
implementatie van de nieuwe structuur worden ingezet en zullen de nieuwe teams de eerste
onderzoeken gaan verrichten.
19. De AI gaat in 2003 haar samenwerking met de UWV intensiveren. In een platform UWV/AI
worden de jaarplannen op gemeenschappelijke punten afgestemd en wordt waar mogelijk
gezamenlijk opgetreden.
20. De AI hoeft niet in elk stadium van het onderzoek samen te werken met de
Vreemdelingendienst (VD). Gezamenlijk optreden is, als sluitstuk van de handhaving, echter
wel noodzaak bij de daadwerkelijke bedrijfscontrole. Mede gelet op het feit dat de AI in 2003
de capaciteit wil inzetten op het toezicht en de lichte en middelzware opsporing op het terrein
van de Wav, met het accent op de tuinbouw, is tijdige afstemming met de VD een vereiste. De
AI maakt jaarlijks afspraken met de VD over de inzet van de VD-capaciteit.
4.3.3 Internationale fraude
21. In samenspraak met het BOB (en in overleg met het OM) zal B&GA onderzoeken of zaken
vanuit het project Vermogensfraude Buitenland kunnen worden doorgepakt om strafrechtelijk te
worden afgedaan. Dit zou niet alleen een gewenst effect hebben op de desbetreffende zaak,
maar ook een preventief uitstralingseffect met zich mee brengen met betrekking tot vergelijkbare
situaties. Door zorgvuldige selectie van zich hiervoor lenende zaken aan de hand van criteria
die in overleg met het BOB worden opgesteld wordt de kans op het succesvol doorlopen van
de strafrechtelijke weg vergroot. Bij dit proces zal nauw overleg met het departement van
Buitenlandse Zaken plaats vinden.
22. UWV zal in 2003 op basis van een toetsingsmodel starten met het meten van de effectiviteit
van de internationale handhavingsafspraken zoals deze in de verschillende verdragen (etc.) zijn
vastgelegd.
23. Medio 2003 zijn bij UWV doelgroepgerichte communicatiemiddelen beschikbaar ten
behoeve van nieuwe en bestaande klanten met een exportuitkering.
24. Door UWV zullen fysieke controles plaatsvinden op basis van risicoanalyses en introductie
van `at random' controles om de controlebeleving van de buiten Nederland verblijvende cliënt
te vergroten en gemaakte afspraken te toetsen.
25. BOB onderzoekt in 2003 welke taken het IBF kan verrichten voor andere organisaties op
het SZW terrein. Het gaat om de volgende taken: het (op verzoek) leveren van gegevens m.b.t.
inkomsten en vermogen in het buitenland. Het onderzoek spitst zich voornamelijk toe op de
vraag in hoeverre het IBF (op grond van de Wet SUWI) bevoegd is om deze taken voor anderen
te verrichten.
26. UWV vergroot in 2003 de inspanningen om te komen tot internationale fraudeonderzoeken
(inclusief rechtshulpverzoeken). Of dit in 2003 leidt tot het inzenden van processen-verbaal met
een hierop volgende strafvervolging is afhankelijk van de door het OM te ontwikkelen richtlijn
en de van toepassing zijnde rechtshulpverdragen.
27. Het OM zal ten aanzien van de aanpak van internationale fraudezaken, waarbij een richtlijn
21
van het OM door de organisaties als meest ideale oplossing wordt aangegeven, een beleidslijn
ontwikkelen.
28. Het CTB zal in 2003 onderzoek verrichten naar fraude met kinderbijslag in (wederom)
Spanje, Groot-Brittannië, Portugal, Australië, de Nederlandse Antillen en mogelijk in Zuid-
Afrika en Suriname. Deze onderzoeken zullen naar verwachting tot opsporingszaken leiden. De
aard en omvang daarvan zijn echter niet te voorspellen. Daarvoor is er nog te weinig inzicht in
de frauderisico's in de te onderzoeken landen. Door het ontbreken van een richtlijn van het
OM, is het nodig om per onderzoek afspraken met het OM te maken .
29. De SIOD zal zich in 2003 richten op de problematiek rond de internationale detacheringsverklaringen (de zogeheten E-101 verklaringen). Hiertoe wordt onder meer in samenwerking met de SVB een achtergrondstudie uitgevoerd en juridische kennis opgebouwd op het terrein van de E-101 problematiek. Daarnaast worden strafrechtelijke onderzoeken gestart waarin deze problematiek expliciet aan de orde komt.
30. Sinds de mandaatuitbreiding van Europol per 1 januari 2002 kan Europol zich ook begeven
op de werkterreinen waarvan het primaat van de opsporing in Nederland ligt bij een van de
BOD'en. Dit zal in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van strafrechtelijke
onderzoeken, deelname aan gemeenschappelijke onderzoeksteams, het aanleveren van
informatie voor analyse doeleinden en de informatie-uitwisseling met andere lidstaten en met
Europol.
Door de BOD'en is een Europol-contactgroep opgericht. Deze contactgroep heeft vooralsnog
een inventariserende taak waarbij in 2003 onderzocht zal worden op welke wijze de
samenwerking met Europol daadwerkelijk gestalte kan krijgen
31. De SIOD doet onderzoek op het gebied van de arbeidsmarktproblematiek en loopt daarbij bij de aanpak van georganiseerde illegale arbeid soms tegen aspecten van mensensmokkel aan. Op dit punt zal de SIOD samenwerken met de betrokken diensten (gemeenten, FIOD-ECD, Vreemdelingendienst, Marechaussee, Arbeidsinspectie).
4.3.4. Organisatorische initiatieven
32. Gemeenten zijn in 2002 gestart met het uitbouwen van regionale samenwerkingsverbanden
op het terrein van opsporing. Doel hiervan is om te komen tot enerzijds een verbetering van de
kwaliteit van de opsporing van fraude en anderzijds een landelijke coördinatie van opsporing
mogelijk te maken. Het jaar 2003 zal volop worden gebruikt om samenwerking te voltooien.
33. Om de samenwerkingsverbanden en de sociale recherche in zijn algemeenheid te
ondersteunen gaat in januari 2003 het project "Verbetering handhaving Algemene bijstandswet:
Opsporing" van start. Een onderdeel van dit, door StimulanSZ uitgevoerde, project bestaat uit
het verbeteren van de informatievoorziening voor de sociale recherche door het opzetten van
een website voor gemeentelijke opsporingsfunctionarissen. Voor de beroepsuitoefening is het
van groot belang dat sociaal rechercheurs kunnen beschikken over voldoende en adequate
informatie. Bundeling van informatie staat daarbij voorop. Te denken valt aan de beschikbare
expertise met betrekking tot de opsporing van diverse vormen van fraude met
---
bijstandsuitkeringen, instrumenten en gegevens zoals kengetallen, resultaten van fraude-
analyses, relevante jurisprudentie enz. Ook zal het informatiepunt een vraagbaakfunctie kunnen
vervullen.
34. Met de nieuwe organisatie beoogt de SVB vanaf 2003 de kwaliteit en de kwantiteit van de
opsporing aanmerkelijk te verbeteren.
Vanaf 2003 zal worden gezorgd voor ondersteuning van en expertise voor de opsporing aan
zowel management als sociaal rechercheurs door het leveren van (management-)informatie,
analyses en operationele ondersteuning.
35. De formatie van de SIOD zal omstreeks 1 april 2003 toenemen tot ca. 245 fte (waarvan ca.
155 fte opsporingsambtenaren). Hiervoor is in het derde kwartaal van 2002 een nieuwe
wervingsronde gestart.
De forse toename van het aantal fte in het tweede kwartaal van 2003 zal niet direct een
evenredige toename van de productie opleveren. De nieuwe medewerkers krijgen eerst een
opleidings- en introductieprogramma. Het effect van bedoelde toename op de inzet ten behoeve
van rechercheonderzoeken zal pas in de loop van het derde kwartaal merkbaar worden.
36. De SIOD en UWV zijn ver gevorderd met de afsluiting met een procesgericht samenwerkingsconvenant dat door beide organisaties in december 2002 zal worden ondertekend. De belangrijkste elementen van het samenwerkingsconvenant zijn informatie- uitwisseling over en weer, de overdracht van signalen van UWV aan de SIOD, de voorbewerking van dergelijke signalen door UWV, het inhuren van looncontrolecapaciteit bij UWV door de SIOD, samenwerking op het terrein van de risicoanalyse, het gezamenlijk verrichten van opsporingsonderzoeken, de berekening van benadelingsbedragen door UWV voor de SIOD, en het laten plaatsvinden van stages over en weer.
37. De taken op het gebied van de Wav zijn bij de AI ontvlochten. Een deel van de
opsporingstaken en capaciteit is overgegaan naar de SIOD. De taken van de AI op het gebied
van toezicht op en opsporing van lichte en middelzware criminaliteit met betrekking tot de Wav
blijven gepositioneerd bij de AI. De AI intensiveert haar inspanningen op deze terreinen door
meer capaciteit in interventieteams in te zetten en daarnaast nauwer samen te werken met UWV.
Per 1 april 2003 zal de AI een bedrijfstak gestuurde organisatie zijn. Binnen de AI bestaan dan
zes clusters: industrie, bouw, major hazard control, publieke- en overige dienstverlening en
arbeidsmarktfraude.
38. De in 2002 in gang gezette daadwerkelijke samenvoeging van de voormalige vijf
opsporingsdiensten van Cadans, Gak, GUO, SFB en USZO tot het directoraat Bijzonder
Onderzoek van UWV wordt in de loop van 2003 verder vormgegeven. Uniformering van
werkprocessen, toegankelijkheid van systemen en gezamenlijke huisvesting van de
opsporingsteams zijn de belangrijkste aandachtspunten. Uniformeren van de intake-, analyse- en
registratiefuncties en inrichting van de Unit Samenwerkingsprojecten,
waarin de samenwerkingsverbanden met externe organisaties zijn ondergebracht, zal verder
vormgegeven worden.
De onder 3.3 beschreven (nieuw in te richten) eenheid `Bijzondere Gevals Behandeling'
(BGB) bij de UWV zal verder worden geïmplementeerd. De verwachting is dat dit in 2003
volledig zijn beslag zal hebben gekregen.
23
Bijlage 1: Plaats van het Opsporingsbeleidsplan
Handhavings-
programma
2003-2006
Beleidsplan
bijzondere 4jr
Opsporings-
diensten
Handhavings-
Opsporingsbeleidsplan arrangement
Justitie BOB
2 jr 1jr 1 jr Beleidsplan Beleidsplan Beleidsplan Beleidsplannen Beleidsplan UWV SVB AI Gemeenten SIOD
24
Bijlage 2: Definities / begripsbepalingen
In dit plan wordt verstaan onder:
Organisatie: Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV), de Sociale
Verzekeringsbank (SVB), de Arbeidsinspectie (AI), de gemeenten in Nederland voor zover
belast met de uitvoering van de sociale zekerheidswetten van het Ministerie van SZW.
Controle: Alle activiteiten die samenhangen met de verificatie / validering van gegevens
noodzakelijk voor de interne registratie, de verstrekking van de uitkeringen en / of de inning
van premies. Hieronder valt ook het uitvoeren van de verificatie van gegevens ter plaatse bij
bedrijven of particulieren (n.b. zogenaamde waarnemingen ter plaatse (WTP'en), en
bijvoorbeeld huisbezoeken).
Controlebevoegdheden: wettelijke bevoegdheden en mogelijkheden van organisaties en / of
hun ambtenaren om controle activiteiten / onderzoeken te verrichten om de noodzakelijke
verificaties / validering van gegevens en WTP'en en huisbezoeken te kunnen uitvoeren.
Opsporing: het instellen van een onderzoek naar strafbare feiten in het kader van het
strafproces (wetboek van Strafvordering en bijzondere wetten, waaronder de Wet op de
Economische Delicten (WED)- eventueel als gevolg van toezicht ter voorbereiding van
strafvorderlijke beslissingen. (definitie uit het rapport "transparantie en samenhang in de
bijzondere opsporing").
Opsporingsbevoegdheden: Bevoegdheden van de opsporingsambtenaar, die hij mag
toepassen in een onderzoek naar een strafbaar feit.
Opsporingsonderzoek: Onderzoek dat strekt tot opheldering van een redelijk vermoeden dat
enig strafbaar feit is of zal worden begaan en dat wordt uitgevoerd door
opsporingsambtenaren met gebruikmaking van opsporingsbevoegdheden.
Bijzondere opsporingsdienst: Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst
25