Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Kennedy Van der Laan advocaten Postbus 90801 2509 LV Den Haag t.a.v. mevrouw mr. S. van Velsen Anna van Hannoverstraat 4 Postbus 15744 Telefoon (070) 333 44 44 1001 NE Amsterdam Telefax (070) 333 40 02

Uw brief Ons kenmerk 10 augustus 2001 AI/CK/JZ/2003/16938

Onderwerp Datum
Beslissing op bezwaar/Arbowet 1998 26 februari 2003 eis tot naleving

Geachte mevrouw Van Velsen,

Bij schrijven van 10 augustus 2001 heeft mr. C.M.Verlaan namens het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (hierna: COA) bezwaar aangetekend tegen de beschikking van 27 juni 2001, nr. 640100076/05.
In de bestreden beschikking zijn aan COA de volgende eisen gesteld:

Voorlichting en onderricht van de werknemers

1. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen te worden getraind in het voorkomen van agressie en geweld.

2. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen te worden getraind in het beheersen van incidenten van agressie en geweld. De leerdoelen van dit deel van de training zijn:
· De werknemer is in staat incidenten te deëscaleren, · De werknemer kan situaties herkennen die niet meer binnen normaal sociaal gedrag liggen, · De werknemer weet welke repressieve maatregelen de werkgever heeft getroffen en kan deze adequaat toepassen.

3. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen bekend te zijn met de aspecten rondom nazorg met betrekking tot agressie en geweld. De leerdoelen van dit deel van de training zijn:
· De werknemer heeft kennis van de gevolgen van agressie en geweld als een vorm van traumatische ervaringen en kan deze bij zichzelf herkennen, · De werknemer heeft kennis van de wijze waarop de nazorg in de onderneming is georganiseerd en weet welke personen met de opvang zijn belast, · De werknemer weet waarom het melden van alle incidenten noodzakelijk is en kan de ter beschikking gestelde middelen adequaat toepassen.

---

Organisatorische maatregelen

1. De werkgever zorgt er voor dat er een adequate personeelsbezetting aanwezig is in de receptie van het asielzoekerscentrum, bestaande uit minimaal twee personen.
2. De werkgever zorgt voor maatregelen om letsel te beperken van agressie en geweld. Concreet:
· Om de gevolgen van incidenten te beperken wordt de getroffen werknemer direct opgevangen door een daartoe opgeleide persoon of organisatie, · De meldingen van incidenten worden door de direct leidinggevende tenminste twee-maandelijks nagekeken en besproken in het reguliere werkoverleg, · De meldingen van incidenten worden halfjaarlijks geanalyseerd. De afzonderlijke onderdelen van de organisatie zijn herkenbaar in de analyse. De analyse wordt gebruikt om op voorhand te voorzien of er sprake is van een bepaalde regelmaat van incidenten of de betrokkenheid van een persoon of van personen bij incidenten.
· De werknemers en het medezeggenschapsorgaan worden regelmatig, maar tenminste tweemaandelijks, geïnformeerd over de analyse en de aanvullende preventieve maatregelen.

Aan deze eisen moest uiterlijk 1 september 2002 zijn voldaan. Hieraan voorafgaand diende voor 1 september 2001 een plan van aanpak gereed te zijn. In een brief van 23 juli 2002, nr. AI/CK/JZ/2002/55391, heeft de Arbeidsinspectie aangegeven dat voornoemde realiserings-termijn van 1 september 2002 zou doorlopen gedurende de behandeling van het bezwaarschrift.

Het advies van de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Overeenkomstig het bepaalde in paragraaf 1.5 (oud) van de Arbeidsomstandighedenregeling heb ik uw bezwaarschrift ter advisering voorgelegd aan de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Arbeidsomstandigheden (hierna: de Commissie).

De Commissie heeft haar advies, kenmerk 2001 BZ-161 en 162/a, op 29 januari 2003 vast-gesteld. De Commissie heeft mij geadviseerd uw bezwaarschrift ongegrond te verklaren. Een afschrift van dit advies treft u als bijlage bij deze beschikking aan.

Ik heb mij ervan vergewist dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Ik ben van oordeel dat de Commissie alle relevante aspecten van uw bezwaarschrift in haar afweging heeft betrokken en haar advies van een deugdelijke motivering heeft voorzien.

Het advies onderschrijf ik. Ik zie geen aanleiding om van het advies af te wijken. Voor de motivering van de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift moge ik in zijn algemeenheid verwijzen naar het advies. Ik wil daar echter het volgende aan toevoegen.

1. De discussie heeft zich vooral gericht op de organisatorische maatregel inzake de personele bezetting (in de nabijheid) van de receptie. Met de Commissie ben ik van mening dat het treffen van een dergelijke maatregel de primaire verantwoordelijkheid is van de werkgever/inlener, in casu COA. Die stelt via de opdracht de kaders vast waarbinnen de werkgever/uitlener, in casu PreNed en VNV, moet opereren.
De organisatorische maatregel heeft op zich niets van doen met een beveiligingsorganisatie als PreNed of VNV. COA kan te allen tijde andere/meerdere beveiligingsorganisaties inschakelen of de

3
activiteiten door eigen personeel laten verrichten. De enige die kan zorg dragen dat die maatregel onder alle omstandigheden wordt uitgevoerd is COA.

In dit verband wijs ik ook op het advies van de Commissie in de zaak PreNed Beveiliging B.V. (nr. 2001 BZ 163/a, van 23 januari 2003. U ook toegezonden). In essentie stelt de commissie daar het volgende.
PreNed is de formele werkgever van de door COA ingeleende beveiligingsmedewerkers, waaronder het slachtoffer, en op grond van artikel 1, 1e lid onder a, sub 1, Arbeidsomstandig-hedenwet 1998 als werkgever te beschouwen. Niet is gebleken dat de verantwoordelijkheid voor het formele werkgeverschap aan een derde is overgedragen.
COA is echter eveneens als werkgever in de zin van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 te beschouwen omdat het verregaande bevoegdheden heeft om invloed uit te oefenen op de dagelijkse gang van zaken/organisatie van de werkzaamheden in een AZC. COA bepaalt de materiële werkomstandigheden van de werknemers (eigen en ingeleend) op de werkplek. PreNed heeft de opdracht van COA om een beveiligingsproduct te leveren en bepaalt wie, wanneer en waar te werk wordt gesteld. COA/de leiding van een AZC kan opdrachten betreffende de dagelijkse werkzaamheden geven. De invloed van PreNed op de organisatie van de uit te voeren werkzaamheden is gering. PreNed heeft weinig andere mogelijkheden om invloed uit te oefenen op organisatie van de werkzaamheden, dan het opzeggen van het contract met COA. Ik wijs hier tenslotte nog op het feit dat de beveiligingsmedewerkers door COA ook worden ingezet voor andere werkzaamheden dan beveiliging1.
COA kan wat betreft de dagelijkse werkzaamheden dus geacht worden gezag uit oefenen niet alleen over het eigen personeel, maar ook over ingeleende werknemers en is daarmee, naast PreNed, als hun werkgever te beschouwen, op grond van artikel 1, 2e lid, onder a, sub 1, Arbeidsomstandighedenwet 1998.

2. Art. 27 lid 1, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 geeft aan dat een eis aan de werkgever gesteld wordt. In dit geval is dat COA. De individuele AZC-en zijn geen zelfstandige instanties, maar ressorteren onder COA. Dit komt overeen met de situatie van een bedrijf met meerdere filialen. De Arbeidsomstandighedenwet 1998 laat mij niet de ruimte om een eis aan een filiaal (in casu een individueel AZC) te stellen. Voor zover het gaat om het nuanceren naar AZC verwijs ik naar punt 3.

3. Ik wil nogmaals benadrukken dat het bij de gestelde eisen niet gaat om de mate van beveiliging van de asielzoekerscentra, maar om de veiligheid van de werknemers, in casu de beveiligingsmedewerkers. De eis van minimaal twee personen (bij de receptie) wordt gesteld omdat met een dergelijke bezetting de veiligheid van de werknemers het beste is verzekerd. Bovendien moet de werkgever bij het organiseren van de bedrijfshulpverlening rekening houden met de aanwezigheid van anderen dan de werknemers (art. 2.17 sub c en d, van het Arbeidsomstandighedenbesluit). Gezien het aantal asielzoekers in AZC-en in het algemeen, is een bezetting van één beveiligingsmedewerker in die context onvoldoende.

4. Verder merk ik op dat de stelling dat COA op de datum van de eisen al voldeed aan alle punten van de eisen, behalve het punt van een bezetting bestaande uit minimaal 2 personen, niet geheel juist is.

1 beveiligingsmedewerkers vervullen in eerste instantie een receptiefunctie (verslag van de hoorzitting p. 3; het aanvullende bezwaarschrift p. 4).

4
Uit de stukken blijkt niet dat alle werknemers trainingen met betrekking tot het voorkomen en het beheersen van incidenten van agressie en geweld volgen, of dat ervoor wordt gezorgd dat alle werknemers bekend zijn met nazorg met betrekking tot agressie en geweld. De Basistraining Agressiebeheersing is bijvoorbeeld beperkt tot medewerkers die minimaal 3 maanden in dienst zijn van COA en die in hun werk regelmatig contact hebben met bewoners (Leerplan Introductieprogramma voor Nieuwe Medewerkers 2001 p. 14).

Bovendien zijn de trainingen en nazorg slechts gericht op medewerkers van het COA zelf. Uit het standpunt van COA in bezwaar blijkt dat zij daar, zoals hierboven al is aangegeven, ten onrechte niet de beveiligingsmedewerkers van beveiligingsorganisaties onder rekent.

5. Bij lezing van de aan COA gestelde eisen ben ik echter ambtshalve van oordeel, dat die, uit praktisch oogpunt, op twee punten dienen te worden aangevuld. a. Voorlichting en onderricht van de werknemers (1, 2 en 3) en Organisatorische maatregelen (2, eerste bolletje. Nazorg). Deze eisen behoren niet te gelden voor COA, voor zover COA personeel inleent/inschakelt van/via organisaties, die voor dat personeel voorzieningen hebben getroffen en uitgevoerd, die voldoen aan het in deze eisen gestelde. b. Organisatorische maatregelen (1. Personele bezetting receptie). Gelet op de gevoerde discussie behoort deze eis alleen te gelden voor werkdagen tussen 17.00 uur en 8.30 uur en voor zater-, zon- en feestdagen. Op werkdagen tussen 8.30 en 17.00 uur dient COA, voor zover het tot het inzetten van 1 persoon besluit, wel zorg te dragen voor adequate en tijdige ondersteuning in geval van incidenten.

Beslissing
I. Op grond van het bovenstaande en conform het advies van de Commissie verklaar ik uw bezwaarschrift ongegrond.

II. De aan COA bij besluit van 27 juni 2001, nr. 640100076/05, gestelde eisen worden ambts-halve op de volgende punten aangevuld:
a. Voorlichting en onderricht van de werknemers: Toegevoegd wordt een punt 4 luidende: 4. Het bepaalde in de punten 1, 2 en 3 is niet van toepassing op personeel dat het COA inleent/ inschakelt van/via organisaties, die voor dat personeel voorzieningen/maatregelen hebben getroffen en uitgevoerd, die voldoen aan het in de punten 1, 2 en 3 bepaalde. Het COA dient zich daar op adequate wijze van te vergewissen.

b. Organisatorische maatregelen (1. Personele bezetting receptie): In punt 1 wordt na het woord "personen" toegevoegd:
in ieder geval op de volgende tijdstippen: werkdagen tussen 17.00 uur en 8.30 uur en zater-, zon- en feestdagen de gehele dag.
Op werkdagen tussen 8.30 en 17.00 uur dient het COA, voor zover het besluit tot het inzetten van 1 (voldoende opgeleid) persoon, zorg te dragen voor adequate en tijdige ondersteuning door een tweede voldoende opgeleid persoon (eigen of ingeleend) in geval van incidenten.

c. Organisatorische maatregelen (2, eerste bolletje. Nazorg):

---

In punt 2, eerste bolletje, wordt na het woord "organisatie"toegevoegd: Met dien verstande dat het bepaalde in dit onderdeel niet van toepassing is op personeel dat het COA inleent/inschakelt van/via organisaties, die voor dat personeel voorzieningen/maatregelen hebben getroffen en uitgevoerd, die voldoen aan het in dit onderdeel bepaalde. Het COA dient zich daar op adequate wijze van te vergewissen.

d. Ten vervolge op het gestelde in de brief van 23 juli 2002, nr. AI/CK/JZ/ 2002/55391, bericht ik u dat de Arbeidsinspectie wat betreft de handhaving van de aan COA gestelde eisen, zoals aangevuld met het hierboven onder a, b en c bepaalde, zal hanteren een termijn van 6 weken na dagtekening van deze beschikking.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en werkgelegenheid,
M. Rutte
namens deze,
de Wnd. Secretaris-Generaal,

(drs. M.A. Ruys)

6
Overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht kan door een belanghebbende tegen deze beschikking beroep worden ingesteld. Daartoe moet binnen zes weken na de datum van verzending van deze beschikking een beroepschrift met een kopie van deze beschikking worden ingediend bij de Sector Bestuursrecht van de Arrondissementsrechtbank van de woonplaats van degene die het beroep instelt. Opgemerkt wordt dat Rijswijk ligt binnen het rechtsgebied van de rechtbank `s- Gravenhage, Postbus 20302, 2500 EH te Den Haag.
In het beroepschrift moet worden aangegeven waarom de beschikking niet juist wordt gevonden. Voor de behandeling van het beroepschrift is griffierecht verschuldigd.

2001 BZ-161 en 162/a

Advies inzake de bezwaarschriften van het

CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS te Rijswijk

Advies van de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Arbeidsomstandigheden, hierna te noemen de commissie, gericht aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid drs. M. Rutte in antwoord op de adviesaanvraag van zijn ambtsvoorganger van 3 juni 2002, kenmerk AI/CK/JZ/2002/42454, inzake het door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers te Rijswijk, hierna te noemen COA, ingediende bezwaarschrift van 10 augustus 2001 dat gericht is tegen het besluit van 27 juni 2001, kenmerk 640100076/05 (per abuis is vermeld kenmerk 640100076/06), van de Minister, namens deze de Hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie regio Noord te Groningen. Het advies heeft tevens betrekking op het namens het COA ingediende bezwaarschrift van mr. S.M. van Velsen van advocatenkantoor Kennedy Van der Laan te Amsterdam van 5 september 2001, ref. 13157/SVE/mas en gericht tegen de brief van 2 augustus 2001, kenmerk 640100076/08 en de besluiten van 25 juli 2001, kenmerk 610100060/01 en 610100190/1 van de Minister, namens deze de Hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie regio Noord te Groningen. De gronden van beide bezwaarschriften zijn bij brief van gemachtigde van 21 mei 2002 ingediend.


1. Bestreden besluiten


Op 17 oktober 2000 heeft een inspecteur van de Arbeidsinspectie, hierna te noemen de AI, een inspectie uitgevoerd in de asielzoekerscentra (AZC's) Zweeloo, Geeuwenbrug en Hooghalen. Deze inspecties vonden plaats naar aanleiding van een klacht van een medewerker van een door het COA ingehuurd beveiligingsbedrijf PreNed Beveiliging te Schiedam, hierna te noemen PreNed. Gebleken is dat in Hooghalen een medewerker van PreNed een ernstig ongeval met vermoeden van blijvend letsel is overkomen. Het slachtoffer is op 2 mei 2000 ernstig bedreigd door een verwarde man. Het slachtoffer was op het moment van de bedreiging, om circa 04.00 uur alleen werkzaam in de beveiligingsloge van het Asielzoekerscentrum in Hooghalen. De receptie was gehuisvest in een verplaatsbare container die geschikt is voor receptiewerk. Als gevolg van de bedreiging oordeelde het slachtoffer het raadzaam de politie in te schakelen. De gealarmeerde politie werd op 5.15 uur ingeroepen maar kon door overmacht pas na een uur per plaatse zijn. Het slachtoffer heeft aangifte van bedreiging gedaan. Na het incident was het slachtoffer niet meer instaat dit werk uit te voeren en heeft hij zich ziek gemeld. Vervolgens heeft hij op aandringen van zijn arts enkele maanden psychische bijstand gekregen via het RIAGG. Daarna is hij verwikkeld geraakt in een WAO-, WW- en ontslagprocedure.

Daarnaast is door de AI op 12 maart 2001 een onderzoek verricht naar een incident in een AZC te Marum. Dit naar aanleiding van een melding van een ongeval met vermoeden van blijvend geestelijk letsel dat een beveiligingsmedewerker van VNV Beveiliging B.V. te Amsterdam, hierna te noemen VNV, die belast was met BHV-taken, is overkomen waarbij sprake was van een poging tot doodslag. Hierbij is een kapmes gebruikt. Ook in dit geval was het slachtoffer alleen op zijn post.

Op 12 december 2000 en op 2 mei 2001 is het COA mondeling en op 15 februari 2001 schriftelijk door middel van een brief, kenmerk 64010076/01, met daarin de concept-eis, ingelicht over het voornemen het COA een eis te stellen ingevolge de Arbeidsomstandig-hedenwet 1998, hierna te noemen de wet. Voorafgaand aan het gesprek op 2 mei 2001 is het COA een tekstwijziging van de concept-eis bij brief van 18 april 2001 toegezonden. Bespro- ken is de wijze waarop de artikelen 4, 8 en 15 van de wet en de betreffende artikelen van het Arbeidsomstandighedenbesluit, hierna te noemen het besluit, door het COA moeten worden nageleefd. Daarbij is het COA gelegenheid geboden om de zienswijze hierover kenbaar te maken. In de mondelinge zienswijze van het COA is aangegeven dat het gestelde in de eis begrepen werd en dat de uitbreiding van de capaciteit zeker het veiligheidsniveau van de Centra zou verhogen, maar dat er geen financiële middelen beschikbaar waren voor deze verhoging van het veiligheidsniveau en dat het COA bovendien van mening was dat in kleine AZC's de beveiliging wellicht op een andere wijze geregeld kan worden, waarbij het beoogde veiligheidsniveau van de eis wel gewaarborgd zou kunnen worden. Uit de zienswijze is de AI niet gebleken dat er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden en heeft de AI niet geconcludeerd dat het opleggen van de eis niet op zijn plaats was.

De Hoofdinspecteur heeft het COA vervolgens bij brief van 27 juni 2001 op grond van artikel 27 van de wet eis(en) gesteld met betrekking tot overtreding van de wet in alle AZC's. Op grond van de verzamelde gegevens is vastgesteld dat de artikelen 4, 8 en 15 van de wet en de artikelen 2.17, 2.18, 2.19 en 2.21 van het besluit zijn overtreden. In een begeleidende brief van dezelfde datum, kenmerk 640100076/06, heeft de AI appellant toegelicht dat er wellicht mogelijkheden bestaan om maatwerkoplossingen te creëren zodat niet aan de letter van de eis tot naleving behoefde te worden voldaan en dat de AI de gedachtengang van maatwerkoplossingen kon onderschrijven. Een dergelijke situatie zou dan wel neergelegd moeten zijn in een risico-inventarisatie en ­ evaluatie (RIE). Benadrukt is dat een dergelijke uitzondering niet is opgenomen in de eis om onduidelijkheden te voorkomen en om te benadrukken dat als regel voldaan moet worden aan hetgeen in de eis is gesteld. Daarbij is erop gewezen dat met name niet volstaan kan worden met een bezetting van 1 persoon die belast is met BHV- taken.

De eisen die gesteld zijn hebben betrekking op de bedrijfshulpverlening (BHV) en agressie en geweld in AZC's. De eisen liggen op het terrein van de voorlichting en onderricht van de werknemers en vooral op te nemen organisatorische maatregelen. Een van die maatregelen betreft de bemensing van de receptie: De werkgever zorgt ervoor dat er een adequate personeelsbezetting aanwezig is in de receptie van het asielzoekerscentrum, bestaande uit minimaal 2 personen. De AI is van mening dat de bijstand bij calamiteiten onvoldoende is als de receptie, met name in de avond en nacht, slechts bemenst is met 1 persoon en dat er onvoldoende is gezorgd voor een veilige, onbedreigde werkplek. De back-up voor het geval er een gevaarlijke of bedreigende situatie ontstaat is onvoldoende.

Aan de eis diende uiterlijk 1 september 2002 te zijn voldaan. Hieraan voorafgaand diende voor 1 september 2001 een plan van aanpak gereed te zijn. Na afloop van deze termijnen zou gecontroleerd worden of aan de geëiste maatregelen was voldaan. Zonodig zou een boeterapport worden opgemaakt.

Ook VNV en PreNed zijn bij brieven van 25 juli 2001 gelijksoortige eisen gesteld (brief met kenmerk 610100060/01 (VNV) en brief met kenmerk 610100190/1 (PreNed). De onderhavige door appellant en gemachtigde ingediende bezwaarschriften zijn tevens gericht tegen de eisen die gesteld zijn aan VNV en PreNed. VNV en PreNed dienden voor 25 augustus 2001 aan de eisen te voldoen. De commissie is gebleken dat beide bedrijven bezwaarschriften hebben ingediend tegen deze eisen. VNV heeft het betreffende bezwaarschrift van 15 september 2001 bij brief van 2 oktober 2001 ingetrokken. Het bezwaarschrift van PreNed, dat toegespitst is op de discrepantie tussen de aan het COA gegunde termijn voor de nakoming van de eis en de termijn die van toepassing is voor de nakoming van de eis gesteld aan PreNed, is bij brief van 3 juni 2002 ter advisering aan de commissie voorgelegd. Bij brief van 23 januari 2003 heeft de commissie haar advies uitgebracht. De commissie heeft de Staatssecretaris van SoZaWe geadviseerd de bezwaren van PreNed gegrond te verklaren.

2. Bezwaren van COA


Per faxbrief van appellant van 10 augustus 2001 en brieven van 5 september 2001 en 21 mei 2002 van gemachtigde van het COA waarin de gronden zijn vermeld, is bezwaar gemaakt tegen de gestelde eisen in de verschillende besluiten die gericht zijn aan het COA, VNV en PreNed. Bij brief van 14 augustus 2001, kenmerk WBJA/SBB/2001/54414, is de ontvangst van de faxbrief bevestigd en is appellant in de gelegenheid gesteld om het bezwaarschrift aan te vullen met de gronden, is vermeld dat de commissie om advies gevraagd zou worden en is aangekondigd dat het "horen" enige tijd op zich zou laten wachten. Op 15 november 2001 heeft hierover met het COA nog een overleg over de eis plaatsgevonden. De oorspronkelijke gesprekspartners van het COA waren inmiddels vervangen. Tijdens dit gesprek is afgesproken dat de AI nog een aantal inspecties zou uitvoeren waarbij een vertegenwoordiger van de directie van het COA aanwezig zou zijn. Vervolgens zou bezien worden of er aanleiding was de eis in te trekken of te wijzigen. Bij brief van 19 april 2002 heeft de AI het COA bericht dat de inspecties geen aanleiding gaven tot intrekking of wijziging van de eis.

Gemachtigde heeft in de brief van 21 mei 2002 met de gronden aangegeven dat met de AI overeenstemming was bereikt over het plan van aanpak, dat dit plan ten tijde van het indienen van de gronden ook uitgevoerd werd, over het punt van de voorlichting en onderricht van de werknemers bestond al overeenstemming en dat slechts op het punt van de adequate personeelsbezetting op de receptie van de AZC's nog een meningsverschil bestond tussen de AI en het COA. In algemene zin zijn voorts aan aantal feiten en omstandigheden vermeld: Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan dat valt onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en tot taak heeft de opvang van asielzoekers te verzorgen. Daarbij gaat het onder andere om de materiële en immateriële opvang van asielzoekers en het plaatsen van de asielzoekers in een opvangvoorzienig (destijds circa 150 AZC's met 80.000 bewoners). Niet alle taken worden door het COA zelf uitgevoerd, zo zijn onder meer voor de beveiliging en bewaking derdedeskundigen ingeschakeld. Asielzoekers worden opgevangen als zelfstandige burgers. Een AZC kan het best vergeleken worden met een normale woonwijk in onze samenleving en in dit licht is er volgens gemachtigde geen enkele reden om een AZC te beveiligen. De beveiligingsmedewerker heeft dan ook een zeer beperkte taak met betrekking tot beveiliging, die taak betreft toezichthouden. De bestuursovereenkomsten die het COA met gemeenten sluit bieden geen grond voor een ruimere taakopvatting. Immers een AZC is volgens gemachtigde een gewone woonwijk in de gewone samenleving. Beveiliging ervan is niet per definitie nodig, wel dient voldaan te worden aan de Arboregelgeving. In dit kader is een RIE volgens de voorschriften opgesteld, een handleiding "Opvang bij schokkende gebeurtenissen" en is een procedure Melding en Registratie Ongevallen en Beroepsziekten van toepassing. Hieruit blijkt volgens gemachtigde dat het COA zorgvuldig met zijn personeel en de bewoners omgaat. Tevens wordt gewezen op het Leerplan introductieprogramma. De eis tot naleving op dit punt is op grond van het plan van aanpak onnodig en in strijd met het recht.

Tijdens de hoorzitting is de commissie overigens gebleken dat veel gemeenten juist groot belang hechten aan het beveiligingsaspect dat samenhang met de komst van een AZC. Onder die gemeentelijke druk vindt veelal invulling van het beveiligingsbeleid plaats.

Uit een op 24 maart 1998 door het ministerie van SoZaWe gezonden brief aan het COA zou voorts blijken dat het COA conform de bedoeling van de wetgever invulling geeft aan de regelgeving inzake BHV. De inschakeling van beveiligingsdiensten voor BHV op momenten dat onvoldoende COA-medewerkers aanwezig zijn wordt door SoZaWe akkoord bevonden. Per locatie is een BHVsplan aanwezig, waarvan de inhoud mede afhankelijk is van de uitkomst van de RIE van de locatie. Volgens gemachtigde doet het COA dus meer dan op grond van de vigerende regelgeving van hem kan worden verlangd. Aan de eisen op het gebied van voorlichting en onderricht, evenals de organisatorische maatregelen wordt al voldaan, zodat het opleggen van een eis tot naleving overbodig en in strijd met het recht is.

Als gronden van het bezwaar wordt voorts onder meer, kort samengevat, het volgende aangevoerd:

Formele bezwaren:
n Het onderhavige besluit is onbevoegdelijk genomen, zodat het COA van oordeel is dat het besluit herroepen dient te worden. Uit de ondertekening van het besluit blijkt dat de beschikking namens de Minister is ondertekend, maar artikel 27 van de wet attribueert bepaalde bevoegdheden rechtstreeks aan de daartoe aangewezen ambtenaren;
n De grondslag van het besluit is niet duidelijk aangegeven in de eis. Niet duidelijk is op welke verplichting de eis ten aanzien van de personeelsbezetting in de recepties van de AZC's is gebaseerd. Dit is niet alleen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar ook in strijd met de wet zelf; n Het COA is ten aanzien van de veiligheid geen werkgever in de zin van de wet, omdat er een bepaalde mate van gezag sprake moet zijn. In het onderhavige geval is er geen sprake van gezag. Omdat het COA niet als werkgever is te beschouwen kan geen eis tot naleving opgelegd worden. Er kan maar één instantie werkgever in de zin van de wet zijn en dat is in dit geval niet het COA;

(Meer) materiële bezwaren:
n Ingevolge artikel 3 van de wet dient een werkgever een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid te voeren en neemt daarbij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, onder meer in acht dat er doeltreffende maatregelen moeten zijn genomen ten einde het mogelijk te maken dat de schade aan de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk wordt beperkt (zorgplicht). Daarbij gaat het om het treffen van de meest doelmatige maatregelen, hetgeen een belangenafweging impliceert. Van belangenafweging is in het besluit geen sprake; n Het COA is van mening dat ten aanzien van de inrichting van de arbeidsplaatsen (artikel 3.2 van het besluit) de door het COA getroffen veiligheidsmaatregelen de meest haalbare zijn en dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met de door de Arbowetgeving gestelde veiligheidsnormen; n De invulling van de handhavingsbevoegdheid door de AI is te concreet. In de toelichting op de wet is gesteld dat de algemene doelvoorschriften niet in de eerste plaats gezien moeten worden als een grondslag voor handhaving door de AI. Door middel van het stellen van een eis wordt volgens gemachtigde invulling gegeven aan de open norm van het doelvoorschrift. Op grond van een interne AI- instructie "Agressie en geweld" zou de AI wel kunnen aangeven wat de werkgever zou moeten doen, maar de werkgever kan niet worden opgelegd om bepaalde maatregelen te nemen. De aan het COA opgelegde eis tot het hebben van een personeelsbezetting van minimaal 2 personen is daarom te concreet en in strijd met het eigen handhavingsbeleid;
n Er is een te zwaar middel door middel van de eis ingezet. Overleg met de AI was nog mogelijk. In de interne instructie is ook aangegeven dat handhaving uitsluitend mogelijk is bij middelbepalingen en geconcretiseerde doelbepalingen (onder meer door middel van beleidsregels). In het geval van bescherming tegen agressie en geweld is juist sprake van een niet geconcretiseerde doelbepaling; n Er wordt in de eis geen onderscheid gemaakt naar AZC, terwijl de interne AI-handhavingsinstructie aangeeft dat niet een geheel concern zal worden aangeschreven. Vestigingen worden beschouwd als zelfstandige bedrijven, dat zou ook moeten gelden voor de AZC's, temeer daar niet in alle centra inspecties zijn uitgevoerd. Een inspectie is een startpunt van de handhaving; n Ten aanzien van de verplichting voor het opstellen van het plan van aanpak is geen wettelijke basis. Aangezien het plan van aanpak onderdeel vormde van de eis en dat men er ten tijde van het opleggen van de eis al mee bezig was is de eis op dit punt voorbarig en in strijd met de wet. De AI heeft op dit punt helemaal geen bevoegdheid op te treden;
n Voldoen aan de eis ten aanzien van de personeelsbezetting gaat op jaarbasis 12 miljoen Euro kosten. Garantie met betrekking tot de veiligheid ontstaat daardoor niet. Afweging van belangen, zoals de bedoeling van de wetgever is geweest bij het opstellen van de wet had tot de conclusie moeten leiden dat

geen eis tot naleving kon worden opgelegd.

De AI en het COA zijn het er in feite over eens dat de veiligheid voor werknemers (en bewoners) hoge prioriteit heeft. Slechts over de manier waarop de recepties van de AZC's bezet dienen te worden bestaat een verschil van mening. Dat knelt temeer daar het COA vreest voor hoge kosten, zonder dat gegarandeerd is dat incidenten zoals gemeld in de toekomst voorkomen worden. Op grond van de hiervoor genoemde redenen is het COA van mening dat de eis tot naleving in strijd is met het recht en dient het besluit herroepen te worden. Tevens wordt verzocht om een vergoeding van de kosten die met deze bezwaarprocedure zijn gemoeid.

Naar aanleiding van het bezwaarschrift is bij brief van 5 juni 2002 commentaar gevraagd aan de regionaal Directeur van de Arbeidsinspectie, regio Noord. Bij brief van 20 juni 2002 zijn gevoegd commentaren gegeven ten aanzien van de bezwaarschriften van het COA en PreNed.

Met betrekking tot de onderhavige bezwaarschriften heeft de inspectie onder meer het hieronder vermelde commentaar gegeven. Daarbij is verwezen naar twee bijlagen: een brief van de AI aan de directie van het COA van 19 april 2002 en een brief van 25 maart 2002 van de voorzitter van de Ondernemingsraad (OR) van het COA aan het bestuur. Aanvullend op de extra inspecties heeft op 7 maart 2002 namelijk een gesprek plaatsgehad met de OR. Bij brief van 25 maart 2002 liet de OR de AI weten dat de OR de zienswijze van de AI deelt.

n Het COA voldoet ten aanzien van de bezetting niet en de bezetting wordt als onvoldoende doelmatig beoordeeld. Er zijn weliswaar centra waar al dubbele bezetting plaatsvindt, maar dat geldt niet voor alle centra. Voorts is de AI van mening dat er in de centra geen sprake is van een gewone woonwijk. Dat zou ook onder meer blijken uit genoemde brief van de Ondernemingsraad en de incidentrapporten. Uit de RIE's blijkt dat agressie en geweld als risico wordt onderkend en uit de gesprekken met de beveiligingsbedrijven blijkt dat de problematiek - weliswaar per centrum verschillend -, ernstig tot zeer ernstig is. Ook het risico per centrum is door de constante wisseling van populatie veranderlijk; n De eis is niet onbevoegdelijk opgelegd. Het bezwaar ten aanzien van de bevoegdheid snijdt wellicht ten dele hout, maar nu het besluit feitelijk door de Hoofdinspecteur is genomen het niet meer ter zake doet of dit op mandaat is gebeurd of op eigen titel. Daarnaast bevreemdt het de AI dat het COA een beroep doet op onbevoegdheid, aangezien dat tevens zou impliceren dat het bezwaarschrift is ingediend bij een instantie die volgens hem niet bevoegd kan zijn;
n Ten aanzien van de vermeende onduidelijkheid van de grondslag is de AI van mening dat de eis gebaseerd is op meerder bepalingen van de wet, die in dit geval samenhang hebben; n De COA is wel werkgever in de zin van de wet, omdat het COA de meest bepalende werkgever is van de samenwerkende werkgevers. In het verleden is het COA door het ministerie toestemming gegeven om BHV- taken door externe beveiligers te laten verrichten, mits binnen de wettelijke grenzen en de BHV-organisatie dan voldoet aan alle eisen die ook gesteld zouden worden aan door eigen personeel verrichte BHV; n Anders dan gemachtigde heeft gesteld in het bezwaarschrift is de AI van mening dat de wet wel degelijk de basis iets voor het opleggen van de eis. Het concreet aangeven van wat er moet gebeuren is bij het stellen van een eis juist de bedoeling;
n Het arbo-beleid van het COA is niet gemandateerd naar de afzonderlijke directeuren, het COA bepaalt onder andere het budget, de aanbesteding van alle beveiliging en het feit of er wel of geen beveiliging wordt ingezet. Het COA is duidelijk gemaakt, onder meer door middel van de brief van 19 april 2002, dat er in een bepaald centrum een minder zware bewakingsmethode kan worden toegepast als blijkt dat er sprake is van een laag risico. De AZC's worden echter niet als afzonderlijke bedrijven beschouwd; n De AI heeft, op grond van artikel 5 van de wet, te maken met het Plan van aanpak dat samenhangt met de RIE. In de eis is niet gesproken over het plan van aanpak als bedoeld in artikel 5 van de wet, maar over de aanpak van de onderhavige problematiek. Dat deze aanpak planmatig dient te gebeuren en dat de AI daar vooraf al enig inzicht in wil hebben is geen ongewone zaak bij het stellen van een eis; n Dat de eis van de AI tot meerkosten voor het COA van 12 miljoen euro zou gaan leiden is financieel niet onderbouwd en overigens kan een financieel motief voor het afzien van een voorkoming van een ernstige gevaarzetting geen reden zijn om hiervan af te zien. Een garantie dat de arbeidsomstandigheden door de dubbele bezetting volkomen veilig zijn kan niemand geven, maar ingeschat wordt dat de kans op een ernstig incident wordt marginaal en het huidige gevoel van onveiligheid bij het bewakingspersoneel wordt weggenomen.


3. Hoorzitting

De commissie heeft belanghebbende in de gelegenheid gesteld om op 13 januari 2003 te worden gehoord. Het COA werd tijdens de hoorzitting vertegenwoordigd door de heer mr. drs. P.M.R. Schuurmans en mevrouw N.Y.

Albayrak. Van de zijde van appellant waren als toehoorder tevens aanwezig mevrouw A. Blom en de heer mr. A. Tardjopawiro. Mevrouw mr. S.M. van Velsen van advocatenkantoor Kennedy Van der Laan te Amsterdam trad op als gemachtigde van appellant. De Arbeidsinspectie werd vertegenwoordigd door de heer mr. J.P. Laemers en de heer A. Bos.

Het verslag van de hoorzitting alsmede de pleitaantekeningen van gemachtigde zijn in afschrift aan dit advies gehecht en dienen als hier herhaald en ingelast te worden beschouwd. Naar aanleiding van hetgeen besproken is tijdens de hoorzitting heeft gemachtigde bij faxbrief van 16 januari 2003 een afschrift van een besluitvormingsnotitie ten behoeve van de Hoofddirectie van het COA inzake het Project ontwikkelen Veiligheidsprofielen opvanglocaties (oVo) toegezonden. De commissie heeft deze notitie betrokken bij haar advies en toegezonden aan de betrokken medewerker van SoZaWe die belast is met de voorbereiding van de beslissing op het bezwaarschrift.

4. Wettelijke bepalingen

De wettelijke basis van de gestelde eis wordt gevormd door de artikelen 4, 8 en 15 van de wet, juncto artikel
2.17, 2.18, 2.19 en 2.21 van het besluit. Voor de weergave van de tekst van de artikelen van de wet wordt verwezen naar de achtergrondgegevens die gevoegd zijn bij de beschikking van 27 juni 2001 gericht aan appellant en de beschikking van 25 juli 2001 gericht aan PreNed/Facilicom.

Artikel 27 van de wet heeft als titel eis tot naleving. In het eerste lid is bepaald dat een daartoe aangewezen ambtenaar een werkgever een eis kan stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat een eis gesteld kan worden tot naleving van het bepaalde bij onder andere artikel 4, 8 en 15, eerste en derde lid van deze wet.

5. Overwegingen van de Adviescommissie

Ter beoordeling van de commissie ligt de vraag voor of de bestreden besluiten, gelet op alle bekende feiten en omstandigheden, waaronder in het bijzonder hetgeen door appellant en gemachtigde van het COA in het bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting is aangevoerd, redelijkerwijs terecht is genomen en in stand kan blijven. De commissie heeft hiertoe het volgende overwogen.

Uit het schrijven van gemachtigde van 21 mei 2002 (bladzijde 15) maakt de commissie op, hetgeen tijdens de hoorzitting door appellant is bevestigd, dat er slechts ten aanzien van de bezetting van de receptie van de AZC's een geschil is met de AI, zodat het advies zich tot dit onderwerp kan beperken. Aan de meeste andere geëiste maatregelen was ten tijde van de eis overigens reeds voldaan, zodat de maatregelen in de eis beperkter hadden kunnen worden vermeld. Bij het advies wil de commissie benadrukken dat het advies betrekking heeft op de veiligheidssituatie van de beveiligingsmedewerker en niet op de veiligheidssituatie in de AZC's als geheel.

Aan de commissie zijn door de Staatssecretaris een tweetal bezwaarschriften van het COA voorgelegd die betrekking hebben op verschillende besluiten. Aangezien deze verzoeken gevoegd aan de commissie zijn voorgelegd brengt de commissie haar adviezen ook gevoegd uit. Ten aanzien van de verschillende bezwaarschriften heeft de commissie beoordeeld of het COA als belanghebbende ten aanzien van het indienen van een bezwaarschrift in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht kan worden beschouwd. De commissie is van mening dat het COA ten aanzien van de beschikkingen van 25 juli 2001 gericht aan VNV en PreNed/Facilicom niet als belanghebbende in deze zin kan worden beschouwd. Onder belanghebbende in zin van dit artikel wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De commissie heeft niet de overtuiging dat het belang van het COA rechtstreeks betrokken is bij beide besluiten. Immers, de eisen die opgelegd zijn aan VNV en PreNed hebben slechts rechtstreeks gevolgen voor deze appellanten (beide werkgevers dienden bezwaarschriften in) en werken niet direct door naar het COA. De commissie is niet gebleken dat er tussen het COA en VNV/ PreNed een contractuele verplichting bestaat waardoor het COA direct gebonden is aan een eventuele verplichting voor de beveiligingsbedrijven om de bezetting uit te breiden tot 2 personen. VNV en PreNed hebben slechts de mogelijkheid om de overeenkomst met het COA ter discussie te stellen en zonodig te trachten die overeenkomst in financiële zin aan te passen. Een verplichting daartoe van de kant van het COA bestaat er echter niet. In de onderhavige bezwaarschriften is tevens aangegeven bezwaar aan te tekenen tegen het besluit van 2 augustus 2001 (bijlage 2 bij het bezwaarschrift). De commissie is van mening dat deze brief niet als een besluit, doch slechts als een informatieve brief kan worden beschouwd. De commissie adviseert de Staatssecretaris daarom de bezwaarschriften tegen de besluiten van 25 juli 2001 en het vermeende besluit van 2 augustus 2001 niet-ontvankelijk te verklaren.

Met betrekking tot de formele bezwaren overweegt de commissie het volgende.

Appellant is van mening dat het onderhavige besluit onbevoegdelijk is genomen omdat er zowel sprake zou zijn van een bevoegdheid tot het opleggen van een eis die aan de Hoofdinspecteur geattribueerd is (artikel 27 van de wet) als van een in mandaat verleende bevoegdheid tot het opleggen van een eis (artikel 31, derde lid van de wet). De commissie is van mening dat de wetgeving op dit punt niet uitblinkt in helderheid en dat de bevoegdheid van de Hoofdinspecteur gebaseerd lijkt te zijn op beide artikelen. Dat leidt volgens de commissie tot de conclusie, nu het besluit door de Hoofdinspecteur is genomen en (namens de Minister) is ondertekend dat het besluit bevoegdelijk is genomen. In recente jurisprudentie van de Rechtbank 's-Gravenhage van 20 december 2002, procedurenummer 01/4231 BESLU V93 BB G245, is de opvatting van de commissie, dat het onderhavige besluit bevoegdelijk is genomen bij een soortgelijke rechtsvraag onderschreven. In dezelfde beroepszaak is overigens ook een uitspraak gedaan over de (on)mogelijkheid om in de beslissing op bezwaar de grondslag voor de beschikking, in dit geval een boete, te wijzigen. De rechtbank staat een dergelijke wijziging, zei het onder voorwaarden, toe.

De commissie deelt overigens niet de mening van appellant dat de grondslag van het besluit niet duidelijk is aangegeven in de eis. De commissie heeft de opvatting dat in de beschikking in algemene zin kan worden aangegeven op welke punten niet wordt voldaan aan de Arbo-voorschriften en dat er in het besluit geen directe relatie gelegd hoeft te worden tussen de onderdelen van de eis en de betreffende artikelen die overtreden zijn. De commissie acht het mogelijk dat een combinatie van artikelen in de beschikking wordt afgedekt door een combinatie van maatregelen. Gemachtigde heeft deze opvatting tijdens de hoorzitting onderschreven. Zoals hiervoor vermeld kan de grondslag van het besluit in de beslissing op het bezwaar, indien de grondslag onduidelijk of niet volledig is, aangevuld of gewijzigd worden.

Als laatste formele punt van bezwaar heeft appellant aangevoerd dat het COA ten opzichte van de beveiligingsmedewerkers niet als werkgever in de zin van de wet is te beschouwen. Ook deze opvatting deelt de commissie niet.
Uit de stukken en tijdens de hoorzitting is de commissie gebleken dat zowel PreNed/VNV als het COA als werkgever in de zin van de wet zijn te beschouwen. PreNed is de formele werkgever van het slachtoffer en op grond van artikel 1, eerste lid onder a, sub 1 van de wet als werkgever te beschouwen. Niet gebleken is dat de verantwoordelijkheid voor het werkgeverschap aan een derde is overgedragen. Het COA is naar de mening van de commissie tevens als werkgever in de zin van de wet te beschouwen omdat het COA verregaande bevoegdheden blijkt te hebben om invloed uit te oefenen op de dagelijkse gang van zaken en werkzaamheden in het AZC. Het COA kan geacht worden gezag op de werknemers uit te oefenen en is daarmee, naast PreNed, op grond van artikel 1, tweede lid, onder a, sub 1 van de wet tevens als werkgever in de zin van de wet te beschouwen. Het COA bepaalt namelijk de materiële werkomstandigheden van de werknemers op de werkplek. De leiding van het AZC is volgens PreNed gerechtigd om opdrachten ten aanzien van de dagelijkse werkzaamheden te geven. Ook een ingehuurde arts werkt onder gezag van het COA. PreNed heeft de opdracht van het COA een beveiligingsproduct te leveren en bepaalt wie, wanneer en waar te werk wordt gesteld. De invloed van PreNed op de uit te voeren werkzaamheden is gering. Gebleken is dat PreNed weinig andere mogelijkheden heeft om invloed uit te oefenen op de werkzaamheden, dan het opzeggen van het contract met het COA. Al met al is de commissie van mening dat het COA de arbeidsomstandigheden, zowel materieel als meer organisatorisch, op bepaalde aspecten in beslissende mate bepaalt.

Voorts heeft gemachtigde aangegeven dat het COA van mening is dat de genomen veiligheidsmaatregelen in het kader van de zorgplicht van de werkgever, de meest haalbare/doelmatige maatregelen zijn, dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met de door de wet gestelde veiligheidsnormen en dat daarbij een belangenafweging heeft plaatsgevonden.
De commissie is van mening dat de stand ter techniek ten aanzien van de vraag of de meest haalbare veiligheidsmaatregelen zijn toegepast bepalend is. Volgens de commissie vereist de stand techniek heden ten dage dat publieksfuncties, zoals conducteurs, politieagenten en onder andere stads- en parkeerwachten, uit veiligheidsoverwegingen de werkzaamheden met twee personen tegelijk verrichten. Datzelfde geldt voor de beveiligingsmedewerkers die in de AZC's de recepties bemensen. Anders dan appellant heeft de commissie de indruk dat de werkzaamheden van de medewerker van het beveiligingsbedrijf zich niet louter beperken tot receptiewerkzaamheden, zoals het verstrekken van inlichtingen, het waarschuwen van derden of verwijzen, maar dat deze medewerkers in de praktijk werkzaamheden verrichten die meer in de sfeer van de beveiliging liggen. Een AZC is niet zonder meer gelijk te stellen met een normale woonwijk. Immers in een AZC verblijven asielzoekers die in afwachting zijn van een mogelijk verblijf in Nederland en buiten kijf staat dat daarbij spanningen bij de bewoners kunnen ontstaan. De in de bezwaarschriften genoemde incidenten zijn daar voorbeelden van. Medewerkers voelen zich ook onveilig. Uit een onderzoek dat het COA heeft verricht onder

medewerkers van het COA is gebleken dat 84% van de vrouwelijke medewerkers, 72% van de mannelijke medewerkers en (slechts) 64% van de beveiligingsmedewerkers zich tijdens de werkzaamheden veilig voelt. Dat de betreffende medewerkers feitelijk ook beveiligingswerkzaamheden lijken te verrichten wordt versterkt door de functiebenaming. Bleven de werkzaamheden beperkt tot receptiewerk dan had een functiebenaming van receptiemedewerker voor de hand gelegen. Ook uit de naar aanleiding van de hoorzitting door gemachtigde toegezonden oVo-notitie maakt de commissie op dat de beveiligingsmedewerker een andere taak heeft dan de receptiemedewerker en wel degelijk beveiligingswerkzaamheden verricht. Bij het opstellen van de veiligheidsprofielen is een duidelijke relatie gelegd tussen de (on)veiligheid en de inzet van particuliere beveiligers. In alle redelijkheid is niet vol te houden dat de beveiligingsmedewerkers slechts receptiewerkzaamheden verrichten, zoals het COA heeft gesteld.

De commissie heeft, anders dan appellant, tevens een afwijkende opvatting over de invulling van de handhavingsbevoegdheid van de AI. Artikel 27 van de wet biedt de AI de mogelijkheid tot het stellen van een eis. Appellant is ten aanzien van die bevoegdheid van mening dat die eis wel gesteld kan worden, doch dat de werkgever niet kan worden opgelegd om bepaalde maatregelen te nemen. De gestelde eis zou te concreet zijn en om die reden in strijd met het eigen handhavingsbeleid. De commissie is van mening dat het stellen van eis juist de intentie heeft om een einde te maken aan een ongewenste situatie en dat de eis juist bedoeld is om de werkgever aan te geven wat er vanuit de AI van de werkgever verwacht wordt ten einde de ongewenste situatie op te heffen. De tekst van artikel 27 van de wet spreekt in dit verband over de wijze waarop een of meer bepalingen moeten worden nageleefd. Uit de interne instructie van de AI "Agressie en geweld" die is vastgesteld op 21 mei 2001 en via internet opvraagbaar is, is de commissie gebleken dat tal van mogelijk te nemen maatregelen de AI in dit verband ter beschikking staan. De uitvoerige lijst van concrete maatregelen is overigens niet-limitatief. De commissie kan niet inzien dat de AI, zoals appellant heeft gesteld, in dit verband in strijd heeft gehandeld met het eigen handhavingsbeleid en tevens niet dat de AI een te zwaar middel met de eis heeft ingezet. Ten aanzien van de mogelijk te nemen organisatorische maatregelen is in de AI-instructie zelfs vermeld dat de vaststelling van de minimale bezetting (niet minder dan 2 werknemers) van bepaalde werkplekken (in het bijzonder op afgelegen, afgezonderde werkplekken en afwijkende tijdstippen) een maatregel kan zijn. In het onderhavige geval is deze situatie aan de orde.

Uit de stukken en hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht is de commissie voorts gebleken dat appellant en de AI reeds diverse malen overleg hebben gehad over het onderhavige geschil en dat de AI zelfs een extra aantal AZC's heeft bezocht ten einde een goede kijk te hebben op de feitelijke situaties. Op grond van deze feiten kan niet met succes gesteld worden dat er door middel van de eis een te zwaar middel is ingezet. Tijdens de hoorzitting heeft de AI benadrukt dat de AI met het COA meermalen en langdurig overleg heeft gehad en de concept-eis heeft voorgelegd. Op een gegeven moment is bij een verschil van mening de fase van praten voorbij en zal de AI, zoals in casu heeft plaatsgevonden, een eis worden gesteld. Dat de eis is opgelegd aan het COA en niet aan alle AZC's apart acht de commissie niet meer dan logisch. De bezetting betreft een algemeen probleem dat alle AZC's aangaat en om die reden wordt de eis gericht tot de directie van het COA.

De bezwaren, die zijn geuit ten aanzien van de door de AI opgelegde verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak, onderschrijft de commissie niet. De commissie is van mening dat de AI wel degelijk bevoegd is om door middel van een plan van aanpak, hetgeen niet is het plan dat is vermeld in artikel 5, derde lid van de wet, de nakoming van een eis de bespoedigen. Zeker in het geval van de onderhavige eis, waarbij diverse maatregelen zijn geëist, is het van belang dat de AI kan beoordelen of een werkgever een juiste benadering en aanpak heeft van de op te lossen onvolkomenheden. De AI kan dan zonodig nog bijtijds bijsturen. Juist omdat artikel 4 van de wet een generieke normering kent kan een plan van aanpak gevraagd worden.

Met betrekking tot de door appellant geuite bezwaren dat door nakoming van de eis een grote onkostenpost voor het COA ontstaat, doet in beginsel niet ter zake. Ten aanzien van de nakoming van de zorgplicht van de werkgever staat de veiligheid voorop. De stand der techniek is hier bepalend. In dit verband is het niet wenselijk en geoorloofd om concessies aan het niveau van de veiligheid te doen als gevolg van een kosten-baten analyse. Het mag nimmer zo zijn dat de veiligheid van personen vanwege kostenbesparing in het geding komt.

Alles overwegende komt de commissie tot de conclusie dat de AI de eis destijds terecht heeft opgelegd. Gelet op de feiten die uit de stukken en de hoorzitting naar voren zijn gekomen, de (ongevraagde) brief van de OR en de directe signalen van medewerkers van de AZC's aan de AI heeft de AI de eis terecht opgelegd. De commissie is van mening dat de veiligheid van de beveiligingsmedewerkers vereist dat er met name gedurende de avond en nacht een ruimere bezetting is dan 1 persoon. Echter, de commissie kan zich voorstellen dat appellant moeite heeft met de ongenuanceerdheid van de aanpak door de AI maar bij de commissie bestaat de indruk dat appellant en het COA in de toekomst tot een consensus kunnen komen die voorziet in een meer

genuanceerde aanpak van de beveiligingsproblematiek. De AI heeft in haar brief reeds benadrukt dat er maatwerkoplossingen per AZC mogelijk zijn en uit de Besluitvormingsnotitie oVo blijkt dat het COA door middel van de veiligheidsprofielen ook een voorstander is van een genuanceerde aanpak. Daarbij dient uit Arbo-oogpunt echter wel voldoende aandacht besteed te worden aan de positie van de beveiligingsmedewerker, omdat de oVo-notitie primair gericht is op de veiligheid van het gehele AZC en minder op de beveiligingsmedewerker. In dit verband wijst de commissie op het thans gedoogde "Denemarken-model" dat uitgaat van een mobiel surveillant die 2 maal per dienst aanwezig is op het AZC en via een alarmcentrale oproepbaar is waarbij een aanrijtijd wordt gehanteerd van maximaal 25 minuten.

6. Advies

De commissie adviseert de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid:

n het bezwaarschrift van 5 september 2001 voorzover gericht tegen de besluiten van 25 juli 2001 en het vermeende besluit van 2 augustus 2001 niet-ontvankelijk te verklaren; n de bezwaarschriften van appellant van 10 augustus 2001 en van gemachtigde van 5 september 2001 van het COA gericht tegen het besluit van 27 juni 2001 en verzonden 2 juli 2001, kenmerk 640100076/05, van de Hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie, regio Noord, ongegrond te verklaren; n de eis met betrekking tot de personeelsbezetting van alle AZC's opgenomen in dit besluit in stand te laten.

Aldus vastgesteld te Den Haag op 2003

namens de commissie,

ir. E. Rombouts
voorzitter

COMMISSIE VOOR ADVIES Den Haag, 21 januari 2003 INZAKE BEZWAAR EN BEROEP BZ-161/162/v

Samenvattend verslag van de hoorzitting gehouden op 13 januari 2003 inzake het door mevrouw mr. S.M. van Velsen van Kennedy Van der Laan te Amsterdam namens het Centraal Orgaan opvang asielzoekers te Rijswijk, op grond van artikel 6:4 Algemene wet bestuursrecht ingediende bezwaarschriften gedateerd 5 september 2001, tegen de beschikkingen gedateerd 27 juni 2001 met kenmerk 640100076/05, 2 augustus 2001 met kenmerk 640100076/08 en 25 juli 2001 met de kenmerken 610100060/01 en 6100100190/01, van de Hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie Regio Noord te Groningen, inhoudende eisen tot naleving in het kader van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet.

Aanwezig namens het Centraal Orgaan opvang asielzoekers te Rijswijk:
- mevrouw mr. S.M. van Velsen, advocaat
- mevrouw N.Y. Albayrak, concerndirecteur COA
- de heer mr. Drs. P.M.R. Schuurmans, directeur opvang COA
- de heer mr. A. Tardjopawyro, juridisch medewerker COA
- mevrouw A. Blom, arbo beleidsmedewerkster
-
Namens de Arbeidsinspectie, Regio Noord te Groningen:
- de heer mr. J.P. Laemers, hoofdinspecteur
- de heer A. Bos, inspecteur

Namens de Commissie voor Advies inzake bezwaar en beroep:
- de heer ir. E. Rombouts (voorzitter)

- mevrouw mr. M.G.A. van der Heijden

- de heer mr. ing. W.D. Hakvoort

Namens het Secretariaat

- de heer mr. J.W.B. Sanders (secretaris)
- mevrouw G.W.A. van der Helm (verslaglegging)

1. Opening hoorzitting.

2. Zienswijze van bezwaarde en aanvullende vragen van de commissie
3. Zienswijze van de Arbeidsinspectie, Regio Noord te Groningen en aanvullende vragen. .
4. Sluiting.


1. Opening.
De voorzitter opent de hoorzitting en heet alle aanwezigen welkom. Hij legt de gang van zaken tijdens de hoorzitting uit. Vervolgens stelt de voorzitter de bezwaarde als eerste in de gelegenheid tot het geven van een toelichting op het ingediende bezwaarschrift.

2. Zienswijze van bezwaarde en aanvullende vragen van de commissie Mevrouw Van Velsen heeft aantekeningen gemaakt die zij na de hoorzitting zal overhandigen. Deze aantekeningen zijn in afschrift aan dit verslag gehecht en dienen als hier herhaald en ingelast te worden beschouwd.

Mevrouw Albayrak vervolgt dat het COA een bedrijf is dat iedere dag wel met een mening, geschreven of gesproken, naar voren komt wat een bepaalde druk voor het bedrijf met zich mee brengt waarin zij de zaken dan ook goed geregeld dienen te hebben. Zo ook de veiligheid, temeer omdat dit hoog op de politieke agenda staat. Van belang is dat het helder is dat het COA één noemer heeft, alleen de locaties en de huisvesting is zo divers dat niet gesproken kan worden van eensoortige opvang. Het COA beschikt bijvoorbeeld ook over kloosters die een geheel ander beveiligingsvoorschrift met zich meebrengen dan barakken die ergens in een weiland staan. Alles bij elkaar heeft het COA 135 locaties waardoor het zich niet leent voor een eensoortige maatregel, gelijke monniken gelijke kappen, want daarvoor is het bedrijf te divers. Dit geldt ook voor het personeelsbeleid, personeelszorg en de BHV-opleidingen wat aangeeft dat e.e.a. bezien dient te worden in de juiste context. Hoewel zij meent dat het COA niet verantwoordelijk is voor de beveiligingsbeambten nemen zij wel in acht dat deze mensen in hun huis zijn en voor hen werkzaamheden verrichten. De diversiteit en de politiek hebben het COA al vele jaren genoodzaakt om het begrip veiligheid hoog op de agenda te plaatsen. Vorig jaar is het COA begonnen met het project "ontwikkelen Veiligheidsprofielen opvanglocaties" (het "oVo"), dit doen zij niet omdat de Arbeidsinspectie, of welke andere instantie ook, het zo belangrijk vindt maar omdat zij als werkgever de verantwoordelijkheid willen dragen voor een bedrijf met zulke bijzondere kenmerken. Het "oVo" onderzoek is een langjarige ontwikkeling van een project waarbij specifiek wordt gekeken naar de organisatie en hoe de dingen binnen het bedrijf het beste georganiseerd kunnen worden. Een eis tot naleving waarin wordt gesteld dat altijd twee beveiligingsmedewerkers in de AZC's aanwezig dienen te zijn, doet absoluut geen recht aan de kenmerken van het bedrijf. Als het zo simpel zou zijn was het voor hen een stuk makkelijker geweest. Men dient zich te realiseren dat, vanuit de aard en kenmerken van de populatie die door hen worden opgevangen, de asielzoekers geen doelgroep zijn die per definitie beveiliging nodig heeft. Beveiliging wordt door het COA ingekocht omdat de politiek dit van hen eist. Azielzoekercentra worden in gemeenten, door Burgemeester en Wethouders, vaak pas geaccepteerd als aangetoond kan worden dat de beveiliging in orde is. Ook de medewerkers van het COA hebben de beveiliging niet zozeer nodig want voor hen wordt gezorgd middels speciale opleidingen hiertoe.

Op een vraag vanuit de commissie of de beveiliging er is voor de bewoners van de AZC's of de inwoners van een gemeente antwoordt mevrouw Albayrak dat de beveiliging door gemeenten wordt afgedwongen om de gevoelens van haar burgers, aangaande de asielzoekers, te ontzien. Het moet worden gezien als het handhaven van de receptiefunctie van diverse activiteiten, binnen de centra en is dus intern gericht. Het komt erop neer dat de receptie is bemand waardoor sleutels afgegeven kunnen worden, er bij calamiteiten voor coördinatie wordt zorggedragen en er voor de bewoners een vraagbaak aanwezig is. De eerst aanspreekbare is altijd een COA medewerker pas daarna een beveiligingsmedewerker.
De voorzitter heeft begrepen dat een burgemeester zorg heeft over de bewoners van een centrum en daarom bij het COA beveiliging afdwingt alvorens een AZC in zijn gemeente toe te laten. Het gaat er dus niet om de eigen inwoners tegen de bewoners van het centrum te beschermen. Dit wordt door mevrouw Albayrak en de heer Schuurmans beaamd. De heer Schuurmans vervolgt te zeggen dat er wel een slagboom aanwezig is, maar het niet gaat om een gesloten inrichting, de bewoners zijn vrij om te gaan en staan waar zij willen. Hij meent dat het goed is om in de tijd terug te gaan. In eerste instantie was er bij de AZC's helemaal geen beveiliging aanwezig tot de oorlog in Joegoslavië. Tussen de vluchtelingen uit Joegoslavië bleken ook mensen te zitten die zich daar al misdragen hadden. Op dat moment is de politiek zich ermee gaan bemoeien en moesten de AZC's beveiligd worden. Voor de meeste locaties is echter geen beveiliging nodig, 17

daar verlopen de zaken rustig en zijn er geen problemen. Met de beveiligingsdiensten heeft het COA afgesproken dat de beveiligingsmedewerker in eerste instantie een receptiefunctie vervult, bij calamiteiten politie en/of hulpdiensten waarschuwt maar zich beslist niet dient te bemoeien met ruziënde mensen en daartoe zijn receptiehokje te verlaten. Ook al omdat zij zichzelf daarbij in gevaar zouden brengen. Het komt echter wel voor dat deze mensen zich hiertoe laten verleiden en hun hokje uitkomen om een ruzie, of dergelijke, te beslechten. Door professor De Haan uit Groningen is onderzoek gedaan naar criminaliteit onder asielzoekers, daaruit bleek dat het vooral ging om kleine vermogensdelicten zoals winkeldiefstal en zwartrijden in de tram. Het percentage asielzoekers dat zich hieraan schuldig maakt is de helft van het gemiddelde percentage Nederlanders dat zich daaraan schuldig maakt.
Naar aanleiding van vragen uit de politiek is er ook onderzoek gedaan naar het aantal zelfmoorden onder asielzoekers. Gebleken is dat het aantal zelfmoorden beduidend lager ligt dan het aantal zelfmoorden in de Nederlandse samenleving onder vergelijkbare doelgroepen. Het algemene beeld, dat de gemiddelde Nederlander heeft van een asielzoeker, en wat zij tijdens de rondgang langs de verschillende locaties met de heren Bos en De Jong van de Arbeidsinspectie hebben geproefd, dat asielzoekers gevaarlijk, gewapend, verslaafd en gestresst zouden zijn, is geen juist beeld van de realiteit. In de praktijk blijkt dat asielzoekers zich goed weten bezig te houden. Zij mogen formeel maar twaalf weken per jaar werken, in de praktijk blijkt echter dat zij, door hard te werken, goed aan de kost weten te komen. Ook hieruit blijkt dat zij niet naar Nederland zijn gekomen om "de beest uit te hangen" maar een nieuw bestaan op te bouwen. Natuurlijk is het zo dat, als je na jarenlang wachten in opvangcentra, te horen krijgt dat je terug moet naar het land van herkomst, dit de nodige stress geeft. Dat er om die reden iemand eens "door het lint" gaat, is vanzelfsprekend. Ook kan het dan voorkomen dat zij zich afreageren op een beveiligingsmedewerker, daarbij kan een onvertogen woord vallen. Het komt echter ook voor dat beveiligingsmedewerkers asielzoekers op een agressieve manier bejegenen en daardoor zelf agressie opwekken. Over het algemeen mag echter worden gezegd dat beveiligingsmedewerkers zich netjes en goed gedragen. Het COA heeft door twee externe bureaus een onderzoek laten doen naar de voorgekomen incidenten waarvoor alle 150 locaties zijn bezocht. Gebleken is dat de meldingen zeer divers zijn, van een vrouw die moest bevallen tot een dronken man bij de poort verwijderen. Het COA heeft deze meldingen ook doorgestuurd naar de Arbeidsinspectie zodat zij op de hoogte zijn van de soort meldingen. Het feitelijke aantal incidenten waarbij sprake is van agressie en geweld is niet hoog. Uit het onderzoek wat gehouden is onder medewerkers van het COA is gebleken dat 84% van de vrouwelijke medewerkers, 72% van de mannelijke medewerkers en 64% van de beveiligingsmedewerkers zich veilig voelt. Het aantal en de ernst van de incidenten geeft geen aanleiding voor de veronderstelling dat AZC's structureel onveilig zouden zijn of gevaarlijk om er te werken. De heer Schuurmans is van mening dat er eerder sprake is van onvrede omdat de beveiligingsbedrijven van mening zijn dat zij te weinig betaald krijgen. Beveiligingsbedrijven hebben dan ook, middels correspondentie, willen aantonen dat zij meer werkzaamheden verrichten dan van hen werd verwacht. Daar heeft het COA een onafhankelijk onderzoek naar laten doen waaruit is gebleken dat dit niet juist is. De begroting voor beveiliging is voor het komende jaar begroot op 46 miljoen Euro. Voor beveiligingsbedrijven is het momenteel zeer aantrekkelijk om duidelijk te maken dat zij meer doen dan eigenlijk van hen wordt verwacht omdat het COA, wat betreft de beveiliging, in moet krimpen. Er ligt dus een zakelijk belang voor de beveiligingsbedrijven. Het COA heeft dit samen met de beveiligingsbedrijven besproken en hen gezegd dat het geen bezuinigingsoperatie betrof maar dat zij meer maatwerk, bezien per locatie en soort populatie, willen. Het COA wil zo goed mogelijk tegemoet komen aan de vraag naar beveiliging, ook omdat het in sommige gevallen geen overbodige luxe is. Dit alles beziende is hij van mening dat de opgelegde eis van de Arbeidsinspectie niet terecht is.

18

Op de vraag vanuit de commissie waarom de beveiligingsmedewerker niet gewoon receptionist wordt genoemd, dit klinkt immers vriendelijker en niet zo beladen, antwoordt de heer Schuurmans dat dit een van de dingen is die in de toekomst zullen veranderen. Er zal dan worden gesproken over de receptiefunctie dit klinkt al heel anders dan beveiligingsfunctie. Op het hoofdkantoor van het COA is dit momenteel al zo, daar zitten beveiligingsmedewerkers achter de receptiebalie.

De voorzitter stelt voor om de lijst, ten aanzien van de eis tot naleving, zoals op blz. 15 van de gronden van het bezwaarschrift van het COA, puntsgewijs door te nemen. Bij punt 1 stelt het COA dat het reeds voldeed aan de geldende regelgeving. De eis van de Arbeidsinspectie bevatte een heleboel punten waarover al overeenstemming was bereikt met de Arbeidsinspectie, bleef slechts het punt van de manier waarop de recepties in de AZC's bemand dienen te worden. Het bezwaar richt zich ook tegen het feit dat de punten, waarover al overeenstemming was bereikt, toch weer in een eis zijn neergelegd. Dit laatste punt is eigenlijk het voornaamste bezwaar aldus mevrouw Van Velsen. Zij is van mening dat een eis tot naleving hard aankomt bij een organisatie als het COA, ook al voor de beeldvorming naar buiten toe. Het COA was al in gesprek met de Arbeidsinspectie en zij vragen zich dan ook af waarom dan toch nog een eis tot naleving moest worden opgelegd.

3. Zienswijze van de AI regio Noord te Groningen en aanvullende vragen De heer Laemers is van mening dat wel sprake is van voortgang in de ontwikkeling van de diverse acties binnen het COA. In het verleden heeft de Arbeidsinspectie alle AZC's in Nederland geïnspecteerd waarbij het ook ging om de risico-inventarisatie. In het kader daarvan heeft het COA een proces-verbaal van de Arbeidsinspectie gekregen vanwege het niet hebben van de risico-inventarisatie. Dit speelde zich af in een tijd dat er nog een oud handhavingsbeleid werd gehanteerd en de Arbeidsinspectie erg veel geduld had en afspraken, waarschuwingen en uitstel bleef geven. Uiteindelijk is de risico-inventarisatie er wel gekomen. De voorzitter vraagt of de punten van de eis, behoudens de dubbele bezetting, naar tevredenheid van de Arbeidsinspectie zijn geregeld. De heer Laemers beaamt dit en zegt dat het enige geschilpunt nog de bezetting is. De Arbeidsinspectie had gevraagd om een plan van aanpak van het COA, dit plan is op tijd ontvangen en de Arbeidsinspectie is met het plan akkoord gegaan, wat nog niet wil zeggen dat zij ook akkoord is met de uitvoering daarvan. Op het moment dat de eis tot naleving werd opgelegd was dit nog niet zo. Gezien het complexe gebeuren van het plan van aanpak zou dit ook systematisch moeten worden aangepakt anders zou het, naar hun mening, onbeheersbaar worden.
De voorzitter meent dat als een bedrijf een eis tot naleving krijgt opgelegd maar het op de meeste punten al aan die eisen voldoet, er toch eigenlijk niet veel aan de hand is. Mevrouw Van Velsen merkt op dat op dat het COA 19 april 2002 nog een brief van de Arbeidsinspectie heeft ontvangen waarin onverkort werd vastgehouden aan de eis van 2001. Op dat moment waren de ontwikkelingen al zover dat het plan van aanpak al op papier stond. Een plan van aanpak is tenslotte niets ander dan een beschrijving van hetgeen gebeurde of al was gebeurd.
De voorzitter vraagt zich af wat het COA voor nadeel kan ondervinden van een eis waar zij al aan voldoen. Mevrouw Albayrak meent dat de Arbeidsinspectie ongenuanceerd vasthoudt aan een eis die anderhalf jaar geleden al is opgelegd. Intussen heeft het COA een rondgang met de Arbeidsinspectie gemaakt langs de AZC's, plannen van aanpak gemaakt en een oVo-project. Niets van dat al heeft er echter toe bij kunnen dragen dat de Arbeidsinspectie een nuance heeft aangebracht. Het bedrijf COA bestaat nog maar 8 jaar en maakt daardoor ook nog een eigen ontwikkeling door.
19

De heer Laemers is van mening dat de Arbeidsinspectie erg transparant is geweest in waar zij mee bezig zijn en hoe zij dat willen gaan doen. Hoewel er sprake is van verschillende soorten locaties en heeft dit niet geleid tot nuancering van de Arbeidsinspectie. Mevrouw Albayrak reageert hierop dat twee mensen op een plek zetten geen oplossing is. Vanuit de commissie wordt opgemerkt dat het COA blijkbaar nog niet helemaal aan de wensen van de Arbeidsinspectie, hoe er gewerkt dient te worden, voldeed en het daarom alsnog in een eis is neergelegd. De heer Laemers merkt op dat door de Arbeidsinspectie grote zorgvuldigheid is betracht. In april 2001 is de concepteis toegezonden aan het COA en begin mei 2001 met hen doorgesproken. In de vervolgfase bleek dat de personele bezetting, de afgevaardigde die de directie van het COA vertegenwoordigde, gewijzigd was. Door het COA werd aangegeven dat zij het niet eens waren met de concepteis en werd verzocht om een nieuw gesprek. Daarop is gesproken met een andere vertegenwoordiger van de directie en is overeengekomen dat opnieuw een aantal inspecties bij de AZC's zouden worden uitgevoerd, in het bijzijn van een vertegenwoordiging van de directie van het COA. De zienswijze van de Arbeidsinspectie is begin 2002 besproken met de OR van het COA. De OR heeft schriftelijk laten weten het met onze zienswijze eens te zijn. Het COA is door de Arbeidsinspectie schriftelijk geïnformeerd dat er geen aanleiding was gevonden om de eis in te trekken.
Mevrouw Van Velsen merkt op dat in het bezwaarschrift uitvoerig is aangegeven waarom het COA het niet eens is met de eis.

De voorzitter vraagt de Arbeidsinspectie naar gevoerde correspondentie. Hij zou graag in het bezit komen van het voornemen om het COA een eis op te leggen en de zienswijze van het COA daarop. De heren Bos en Laemers zeggen toe de stukken op te zoeken en toe te zenden.

De voorzitter merkt ten aanzien van punt 2, dat de eis tot naleving onbevoegd door de Arbeidsinspectie is opgelegd, op dat hij daar kort over kan zijn. Er is jurisprudentie over waaruit blijkt dat de Arbeidsinspectie bevoegd is tot het opleggen van een eis tot naleving.

Betreffende punt 3 deelt de commissie de mening van appellant niet dat de grondslag van het besluit onduidelijk is aangegeven. De commissie is de mening toegedaan dat door de Arbeidsinspectie algemeen kan worden aangegeven op welke punten niet wordt voldaan aan de Arbo voorschriften. Er behoeft geen directe relatie gelegd te worden tussen de onderdelen van de eis en de betreffende artikelen. Mevrouw Van Velsen kan het met deze zienswijze eens zijn.

Ook ten aanzien van de punten 4, 5 en 6 is de commissie het niet eens met appellant. Uit de stukken is gebleken dat zowel het COA als PreNed als werkgever beschouwd kunnen worden omdat niet duidelijk is gebleken dat het COA de verantwoordelijkheid heeft overgedragen aan een beveiligingsbedrijf. Zowel aan het COA als aan PreNed is door de Arbeidsinspectie dan ook een eis tot naleving opgelegd. De heer Laemers merkt op dat beveiligingsmedewerkers overdag gewoon samen weken met COA medewerkers. Ook de accommodatie wordt door het COA ter beschikking gesteld en de werkinstructies worden gegeven door het COA. De heer Schuurmans geeft aan dat het gezag over de werkzaamheden per locatie verschilt. Op sommige AZC's kunnen de medewerkers werkzaam zijn achter een "open balie" bij andere AZC's is het nodig dat zij achter slagvast glas zitten. Mevrouw Albayrak vult aan dat ook COA medewerkers achter genoemde balie's werkzaam zijn en het COA daarom zorg draagt voor de accommodatie. Er bestaat wel samenwerking tussen het COA en het beveiligingsbedrijf. De beveiligingsbedrijven zorgen zelf voor de scholing van hun medewerkers. Beveiligingsmedewerkers melden zich ziek en nemen verlof op via het eigen beveiligingsbedrijf. Dat deel van de werkgeversverantwoordelijkheid 20

is door het COA afgekocht. Mevrouw Van Velsen merkt op dat het COA het werkgeverschap over de beveiligingsmedewerkers bestrijdt omdat zij geen werkgever zijn in de zin van de Arbowet en de Wetgever heeft bepaald dat er een bepaalde mate van gezag dient te zijn. Volgens de heer Bos is het een feit dat de werkgever de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de werknemer bepaalt. De heer Laemers vult aan dat de eis ook is gesteld aan de beveiligingsbedrijven. Het COA staat nu voor de keus of zij tijdens de nacht laat beveiligen door twee beveiligingsmedewerkers of geen, gezien de kosten daarvan voor hun rekening komen. Mevrouw Van Velsen merkt op dat het COA ook bezwaar heeft gemaakt tegen de eisen die zijn gesteld aan de beveiligingsbedrijven. In de zin van de Arbowet kan er naar haar mening maar één bedrijf de werkgever zijn. Het kan niet zo zijn dat er meerdere gezaghebbers zijn t.a.v. dezelfde werknemer. Er is een wezenlijk verschil omdat het COA geen enkele verplichtings- en verantwoordingsrelatie heeft met de beveiligingsmedewerkers. Medewerkers van het COA en van de beveiliging werken wel samen, wat wil zeggen dat zij naar elkaar luisteren. Het COA heeft geen instructieprogramma voor de beveiligingsmedewerkers omdat dit door het beveiligingsbedrijf zelf wordt verzorgd.
De heer Laemers merkt op dat het in het onderhavige geval gaat om een minimale beveiliging door twee beveiligingsmedewerkers in de nacht. De heer Schuurmans is van mening dat het niet zo maar beveiligingsmedewerkers kunnen zijn maar dat het moet gaan om adequate personen.

Punt 7 gaat over een plan van aanpak dat reeds is overgelegd aan de AI. De commissie heeft uit de stukken van de Arbeidsinspectie begrepen dat zij, in het kader van een eis, kunnen vragen om een Plan van aanpak, alleen is het dan geen Plan in de zin van artikel 5 van de Arbowet.

Als laatste punt 8, de belangenafweging. Hierover is de commissie van mening dat de stand der techniek bepalend is ten aanzien van de vraag of de meest haalbare veiligheidstechnieken zijn toegepast. De stand der techniek eist dat bij publieksfuncties, uit veiligheids- overwegingen, de werkzaamheden door twee personen tegelijkertijd dienen te worden verricht. Dit geldt ook voor beveiligingsmedewerkers van AZC's. Hij schetst tevens enige voorbeelden van publieksfuncties. Mevrouw Albayrak is blij met de geschetste voorbeelden, zij is echter van mening dat deze niet kunnen worden vergeleken met de beveiliging van een AZC omdat asielzoekers geen interactieve relatie hebben met een beveiligingsmedewerker waardoor onveilige situaties zouden kunnen ontstaan. Een asielzoekers heeft, onder normale omstandigheden, geen contact met een beveiligingsmedewerker. Contact is er alleen bij calamiteiten. De heer Laemers merkt op dat de Arbeidsinspectie over dit onderwerp met veel medewerkers, beveiligingsmedewerkers, beveiligingsbedrijven en de Ondernemingsraad van het COA heeft gesproken. Uit deze gesprekken is gebleken dat alleen de directie van het COA denkt dat de AZC's aangemerkt kunnen worden als gewone woonwijken. Door alle anderen worden veel bedreigende situaties en incidenten gemeld bij de Arbeidsinspectie. Op het moment dat een beveiligingsmedewerker echter niet uit zijn hokje bij de receptie mag komen om mensen te helpen, wordt agressie gekweekt. Ook geoefende mensen zoals de politie, die bewapend zijn en goede communicatieapparatuur ter beschikking hebben, surveilleren in de avond en nacht met twee personen. Regelmatig komen bij de Arbeidsinspectie telefoontjes binnen van medewerkers en beveiligingsmedewerkers van het COA die blij zijn dat de Arbeidsinspectie zich met deze zaken bezighoudt. Het beeld dat door de directie van het COA wordt geschetst over de AZC's gaat niet op voor de doorsnee centra. In een eerder overleg met het COA heeft de Arbeidsinspectie gezegd dat uitzonderingen denkbaar zijn en zij die opnieuw willen bekijken. Verschillende scenario's zijn daarbij denkbaar. In een begeleidende brief is dit bij de eis tot naleving ook kenbaar gemaakt aan het COA. Het is de heer Laemers opgevallen dat door het COA voortdurend wordt gesproken over de beveiliging van de bewonerssituatie. Dit is nu echter niet aan de orde, wel de beveiliging van de 21

beveiligingsmedewerkers en de eis dat zij op zijn minst met zijn tweeën moeten zijn. Zij hebben dit ook zo verwoord aan het COA "het is geen of meer dan één".

De voorzitter stelt dat het COA momenteel nog niet voldoet aan de gestelde eisen maar dat inmiddels de termijn van de eisen wel is verstreken. Mevrouw Van Velsen antwoordt hierop dat het COA uitstel van de Arbeidsinspectie heeft gekregen totdat een beslissing op het bezwaar is genomen. Zij is van mening dat specifiek voor elke locatie moet worden bepaald wat het veiligheidsrisico is en dan pas, indien nodig, wordt overgegaan tot een eis tot naleving. De heer Schuurmans heeft geprobeerd aan de Arbeidsinspectie uit te leggen dat ook het COA de veiligheid van de beveiligingsmedewerkers belangrijk vindt. Daartoe is door hen een instrument ontwikkeld waar aandacht is besteed aan de werkomstandigheden van de beveiligingsmedewerkers, dat moet nog bekeken worden door de Ondernemingsraad, maar de verwachting is dat het in mei of juni van dit jaar voor alle locaties in het land operationeel kan zijn. Het systeem is genuanceerder en van een fatsoenlijker beveiligingsniveau dan nu door de Arbeidsinspectie is voorgesteld. Binnenkort komen ook de nieuwe aanbestedingen van Europese beveiligingscontracten waarin de eisen van de Arbeidsinspectie worden meegenomen zodat ook voor de beveiligingsbedrijven die de beveiliging op zich nemen, helder is wat exact van hen verwacht wordt. Mevrouw Albayrak haalt de zogenaamde AMA's aan, momenteel ook een zeer politiek gevoelig onderwerp. Dit zijn opvangcentra voor minderjarige asielzoekers die meer zorg nodig hebben. Op die locaties, een soort campusmodel, zijn ook twee maal zoveel COA medewerkers ingezet en vindt wel beveiliging plaats door twee beveiligingsmedewerkers. Zij licht nog toe dat het COA geen werkgevers verantwoordelijkheid heeft voor de beveiligingsmedewerkers maar ook niet voor de asielzoekers omdat deze vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie. Het COA is er om deze mensen in Nederland op te vangen en een goed en veilig verblijf te bieden. Mevrouw Van Velsen geeft aan dat de taak van het COA uitvoerig staat beschreven op blz. 3 en
4 van het aanvullende bezwaarschrift. Het COA zorgt voor de opvang van asielzoekers, zowel materieel als immaterieel. Om die taak zo goed mogelijk te behartigen worden allerlei diensten en producten ingekocht. Het bedrijf heeft een wettelijke taak die ook omschreven is in de wet. Duidelijk is dat het COA niet deskundig is op het gebied van beveiliging daarvoor huurt het COA dan ook beveiligingsbedrijven in. Waar het gaat om de beveiligingsmedewerker zegt het COA dat zij geen werkgever zijn in de zin van de Arbowet, het COA is echter wel verantwoordelijk voor de opvanglocatie als zodanig. Er wordt door hen zorggedragen voor een receptie waar zowel de COA medewerker als de beveiligingsmedewerker kan zitten. Vanuit de commissie wordt gevraagd naar de vorm van overleg met de Ondernemingsraad. Hierop antwoordt mevrouw Albayrak dat maandelijks overleg plaatsvindt en de voortgang wordt besproken. Afgesproken is dat aan de Ondernemingsraad het oVo-rapport en de consequenties, na besluitvorming door de directie, zal worden toegestuurd. Daar waar het personele- en organisatorische gevolgen heeft zijn zij per definitie gesprekspartner. Op de vraag van de voorzitter of de veiligheid van veiligheidsmedewerkers een adviesrecht of instemmingsrecht is in de Ondernemingsraad antwoordt mevrouw Albayrak dat, op het moment dat de invoering van een nieuw besluit gevolgen heeft voor een locatie dat een gespreksonderwerp is met de onderdeel commissie. Een generieke maatregel voor het COA is een punt voor de Ondernemingsraad.

De voorzitter vraagt hierop de mening van de Arbeidsinspectie. De heer Laemers is van mening dat de mening van een Ondernemingsraad voor de Arbeidsinspectie altijd belangrijk is maar de Arbeidsinspectie heeft ook een eigen verantwoordelijkheid. Wat zeker niet onderschat mag worden, ook in deze branche, een zeker macho effect. Het gegeven dat een beroepsgroep zelf zegt
---

zich veilig te voelen zegt niet alles. Ook hier geldt het gezegde "echte helden zijn dode helden". Onverantwoorde risico's mogen niet worden genomen. Mevrouw Albayrak merkt op dat het COA 4500 mensen in dienst heeft, daar kan niet zo maar iets over het hoofd worden gezien omdat de gevolgen verstrekkend en zeer indringend zijn. Er kan gerust worden aangenomen dat de zorg voor het personeel hoog is en zij ervoor zorgen dat ingehuurd personeel, waar zij formeel geen verantwoordelijkheid voor dragen, fatsoenlijk kan werken.
De heer Laemers merkt nog op dat ook de vakbond CNV zich momenteel, naar aanleiding van klachten die zij hebben ontvangen van COA- en beveiligingsmedewerkers, bezig houdt met de kwestie. Het kan niet worden uitgesloten dat zij daarom de komende tijd acties overwegen. De heer Schuurmans meent dat bemoeienis van het CNV ook te maken kan hebben met de bezuinigingen die verwacht worden en mensen daardoor bang zijn hun baan te verliezen. Op sommige locaties kan het COA waarschijnlijk met minder beveiliging toe omdat er waarschijnlijk nog maar 200 in plaats van 400 asielzoekers moeten worden opgevangen. Het COA heeft periodiek overleg met het CNV en dat verloopt in goede verstandhouding.

4. Sluiting
De voorzitter bedankt de aanwezigen voor hun komst, hij legt de verdere gang van zaken omtrent de advisering uit en sluit de hoorzitting.

23

woensdag 26 februari 2003