Ministerie van Justitie
Brief Nawijn inzake discretionaire bevoegdheid
18 februari 2003
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag Bezoekadres
Schedeldoekshaven 100
2511 EX Den Haag
Telefoon (070) 3 70 79 11
Fax (070) 3 70 79 72
www.justitie.nl
Onderdeel Directie Vreemdelingenbeleid
Datum 18 februari 2003
Ons kenmerk 5210431/03/DVB
Onderwerp Brief Nawijn inzake discretionaire bevoegdheid
1. Inleiding
In het Algemeen Overleg met de Vaste Commissie voor Justitie d.d. 12
februari jl. is uitgebreid stilgestaan bij de vraag of,
en zo ja op welke wijze, ik gebruik zou willen maken van mijn discretionaire bevoegdheid om bij te dragen aan de oplossing
voor een breed maatschappelijk gevoelde problematiek rond de groep asielzoekers die al geruime tijd in Nederland verblijft en
die al dan niet een definitieve afwijzende beschikking op hun asielaanvraag hebben ontvangen. Aanleiding hiervoor waren mijn
uitspraken in de media naar aanleiding van een voorstel van de LPF-fractie om voor een groep langdurig langer dan 5 jaar in
Nederland verblijvende, nog niet uitgeprocedeerde, asielzoekers, die buiten hun schuld nog wachten op een definitieve
beslissing op hun eerste asielverzoek, een definitieve oplossing te vinden. Uit cijfers van de IND blijkt dat het hierbij
gaat om een groep van ongeveer 2.300 asielzoekers. In de media heb ik aangegeven dat naar het voorstel moest worden gekeken.
Op dit moment verblijven tussen de 5.000 en 7.000 asielzoekers in de opvang die meer dan 5 jaar geleden een asielverzoek
hebben ingediend. Ik heb niet gezegd dat ik met gebruikmaking van mijn discretionaire bevoegdheid een dergelijke omvangrijke
groep een verblijfsvergunning zou willen verlenen. Dit standpunt heb ik in voornoemd Algemeen Overleg nogmaals uitgedragen.
Daarbij heb ik tevens aangegeven conform het Strategisch Akkoord geen specifiek dan wel generaal pardon te overwegen. In het
verloop van dit overleg heb ik Uw Kamer toegezegd over de toepassing van mijn discretionaire bevoegdheid in individuele
gevallen een discussie te entameren in het Kabinet. Op 14 februari jl. heeft het Kabinet over onderhavige problematiek
gesproken. Met deze brief wil ik Uw Kamer informeren over de uitkomst
van deze discussie. In het navolgende
wil ik eerst wellicht ten overvloede nog eens kort stilstaan bij het
verschil tussen de discretionaire bevoegdheid en de
inherente afwijkingsbevoegdheid. Daarna zal ik het Kabinetsstandpunt
weergeven.
2. Discretionaire bevoegdheid versus inherente afwijkingsbevoegdheid
De Vreemdelingenwet 2000, het Vreemdelingenbesluit, het Voorschrift Vreemdelingen en achterliggende internationale verdragen
bevatten algemeen verbindende voorschriften. Deze voorschriften
schrijven het bestuursorgaan voor dat aanvragen om een
verblijfsvergunning in bepaalde gevallen moeten worden afgewezen of
juist moeten worden ingewilligd.
Vaak ook is dat niet het geval en scheppen de regels een kader
waarbinnen het bestuursorgaan de ruimte heeft om naar eigen
inzicht, uiteraard met in achtneming van de toepasselijke voorschriften en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te
beslissen of een aanvraag moet worden afgewezen of ingewilligd. Deze bevoegdheid tot het invullen van de kaders van de wet is
de op artikel 3:4 van het Vreemdelingenbesluit gebaseerde
discretionaire bevoegdheid.
Deze discretionaire bevoegdheid is in ieder geval als het gaat om
veelvuldig voorkomende gevallen ingevuld met beleidsregels.
Met deze beleidsregels wordt aldus geregeld welke beslissing het bestuursorgaan in bepaalde situaties neemt. Dit waarborgt
dat in gelijke gevallen gelijke beslissingen worden genomen. Uiteraard
zijn situaties denkbaar die (nog) niet door
beleidsregels worden bestreken. Ook in dergelijke gevallen heeft het
bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid tot
inwilliging of afwijzing van de aanvraag. Wel is van belang dat dan de
motivering op het individuele geval wordt
toegespitst. Indien dergelijke individuele gevallen zich vaker
voordoen verdient het de voorkeur daarvoor een beleidsregel te
ontwerpen om willekeur te voorkomen. Beleidsregels zijn geen algemeen
verbindende voorschriften. Toch binden
zij het bestuursorgaan op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet
bestuursrecht in hoge mate. Er wordt immers beslist
overeenkomstig de beleidsregel. Slechts indien degene ten aanzien van wie de beslissing wordt genomen onevenredig nadeel zou
ondervinden bij het handhaven van de beleidsregel kunnen er redenen zijn om van het beleid af te wijken. Hiervoor wordt de
terminologie inherente afwijkingsbevoegdheid gehanteerd. Juist vanwege het gevaar van willekeur kan dus slechts in zeer uitzonderlijke gevallen van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt. Er was immers niet zonder reden beleid ontwikkeld.
Het verschil tussen de discretionaire bevoegdheid en de inherente afwijkingsbevoegdheid is dat de eerste dus ziet op de
bevoegdheid tot het invullen van de kaders van de wet, bijvoorbeeld door het stellen van beleidsregels en de laatste op het
consequent toepassen van deze beleidsregels, tenzij dit voor de
betrokkene onevenredig nadeel oplevert.
3. Standpunt Kabinet
Alhoewel het Kabinet oog en begrip heeft voor het maatschappelijk
probleem van bedoelde groep, is het Kabinet na een zeer indringende en
uitgebreide discussie tot de conclusie gekomen dat hetgeen in het
Strategisch Akkoord is overeengekomen op het terrein van het asiel- en
migratiebeleid niet toelaat dat door het gebruik van de discretionaire
bevoegdheid een regeling als bedoeld wordt getroffen.
Niet uit te sluiten is immers dat een regeling afbreuk zou doen aan de
betekenis van de Vreemdelingenwet 2000 en de daarop gebaseerde
beleidsregels. Daarnaast zou hiermee het restrictieve karakter van het
huidige toelatingsbeleid ondergraven kunnen worden. Immers, een
regeling zou op zodanig objectieve criteria gebaseerd moeten zijn dat
het thans gevoerde toelatingsbeleid daarvan geen nadelige
consequenties ondervindt door bijvoorbeeld geslaagde beroepen op het
gelijkheidsbeginsel en dat een aanzuigende werking te allen tijde
voorkomen kan worden.
Tevens heeft het Kabinet het volgende in zijn overwegingen betrokken.
De situatie onder de oude Vreemdelingenwet werd gekenmerkt door vele
gevallen waarin vreemdelingen lang op een beslissing omtrent hun
verblijfsrecht moesten wachten. Deze situatie was dan ook de directe
aanleiding voor het voeren van het zogenoemde drie-jarenbeleid waarbij
een vreemdeling enkel op grond van tijdsverloop recht op verblijf kon
krijgen. Deze regeling had een uitermate willekeurig karakter.
Inmiddels
is de vreemdelingenketen dusdanig op orde dat het Kabinet heeft kunnen
besluiten tot beëindiging van dit beleid.
Hiermee is overigens niet gezegd dat er op dit moment geen
vreemdelingen meer in procedure zijn, die jaren geleden een
asielverzoek hebben ingediend. Deze situatie wordt met name
veroorzaakt door de vele mogelijkheden die een vreemdeling ter
beschikking stonden om zijn vermeende verblijfsrecht bij verschillende
instanties te bepleiten. Het Kabinet wijst op het feit dat het in het
kader van de totstandkoming van de Vreemdelingenwet 2000 niet
wenselijk werd geacht het indienen van een tweede of volgende
asielaanvraag onmogelijk te maken. Het feit dat vreemdelingen die al
lang in Nederland verblijven en nog steeds in procedure zijn, houdt
niet zozeer verband met de eventuele schrijnendheid van het geval,
maar is veeleer een gevolg van de mate van rechtsbescherming die in
Nederland wordt geboden.
Nu het door dit Kabinet ingezette beleid zijn vruchten begint af te
werpen kan het niet zo zijn dat personen, waarvan in een zorgvuldige
asielprocedure wordt vastgesteld dat zij niet voor toelating tot
Nederland in aanmerking komen, die weigeren gehoor te geven aan de aan
hen opgelegde vertrekverplichting en die daarmee de eigen
verantwoordelijkheid voor hun terugkeer op de overheid trachten af te
wentelen, beloond worden met berusting door diezelfde overheid in hun
verblijf. Slechts in die gevallen waarin vastgesteld kan worden dat
een uitgeprocedeerde vreemdeling 'buiten zijn schuld'niet kan
vertrekken voorziet het beleid in de mogelijkheid alsnog in het
verblijf te berusten.
Gelet op het voorgaande is het Kabinet dan ook tot de conclusie
gekomen dat in het kader van de onderhavige problematiek geen gebruik
gemaakt kan worden van de discretionaire bevoegdheid. Wel heeft het
Kabinet ingestemd met het door mij - binnen de hiervoor geschetste
kaders - in enkele zeer uitzonderlijke gevallen gebruik maken van mijn
inherente afwijkingsbevoegdheid. Ik beraad mij thans op de wijze
waarop ik aan dit gebruik met de vereiste terughoudendheid invulling
zal geven.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,