Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF0178 Zaaknr: C01/171HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 24-01-2003
Datum publicatie: 24-01-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
24 januari 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/171HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon PROVINCIE LIMBURG, gevestigd te
Maastricht,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
de vennootschap onder firma COMBINATIE "HERTEN" V.O.F., gevestigd te
Arnhem,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. J.G. de Vries Robbé.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: de Combinatie - heeft bij
exploit van 7 november 1997 eiseres tot cassatie - verder te noemen:
de Provincie - gedagvaard voor de Rechtbank te Maastricht en gevorderd
bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, op de primaire, althans
subsidiaire, althans meer subsidiaire grondslag het verzet tegen het
door de Provincie op 5 november 1997 aan de Combinatie betekende
dwangbevel van 3 november 1997 gegrond te verklaren, het dwangbevel te
vernietigen, en te bepalen dat de Combinatie geen dwangsommen
verschuldigd is.
De Provincie heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 20 augustus 1998 het primaire
standpunt van de Combinatie verworpen, de Combinatie in de gelegenheid
gesteld haar subsidiaire en meer subsidiaire standpunt nader toe te
lichten, en iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen dit vonnis heeft de Combinatie hoger beroep ingesteld bij het
Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 27 februari 2001 heeft het Hof het vonnis van de
Rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, het verzet tegen het
door de Provincie tegen de Combinatie verleende dwangbevel gegrond
verklaard, dit dwangbevel vernietigd en bepaald dat de Combinatie geen
dwangsommen aan de Provincie verschuldigd is.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Provincie beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
De Combinatie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, en voor de
Provincie mede door mr. M.W. Scheltema en voor de Combinatie mede door
mr. F. Damsteegt, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot
vernietiging van het bestreden arrest, tot bekrachtiging van het
tussenvonnis van de Rechtbank te Maastricht van 20 augustus 1998 en
tot verwijzing van de zaak naar die Rechtbank.
De advocaat van de Combinatie heeft bij brief van 13 november 2002 op
die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In 1993 hebben Gedeputeerde Staten van de Provincie op de voet van
art. 8 lid 2 in verbinding met art. 3 van de Ontgrondingenwet aan de
Combinatie een vergunning tot ontgronding - de winning van zand en
grind uit de Oolerplas te Roermond - verleend.
(ii) De Combinatie heeft meer afgegraven dan de vergunning toestond.
Bij besluit van 17 december 1996 (verzonden op 18 december 1996)
hebben Gedeputeerde Staten de Combinatie gelast vóór 1 februari 1997
een einde te maken aan deze overtreding van de voorwaarden van de
vergunning en daartoe herstelwerkzaamheden uit te voeren, op straffe
van verbeurte van een dwangsom van f 40.000,- per dag. Dit besluit
werd, met toepassing van art. 20.5 (oud) Wet milieubeheer, van kracht
verklaard met ingang van de dag nadat het was verzonden.
(iii) Omdat naar het oordeel van Gedeputeerde Staten sprake was van
overmacht aan de zijde van de Combinatie, hebben zij bij besluit van
14 januari 1997 (verzonden op 15 januari 1997) meegedeeld dat zij de
Combinatie niet zouden houden aan de datum van 1 februari 1997 en dat
de herstelwerkzaamheden uiterlijk zouden moeten zijn uitgevoerd binnen
vier weken na een door Gedeputeerde Staten, na overleg met de
Combinatie, vastgestelde datum, op straffe van verbeurte van de in het
besluit van 17 december 1996 genoemde dwangsom. Ook dit besluit werd
van kracht verklaard met ingang van de dag nadat het was verzonden.
(iv) Bij overleg op 23 januari 1997 tussen de Provincie en de
Combinatie is afgesproken dat de Combinatie op 27 januari 1997 met de
herstelwerkzaamheden zou beginnen.
(v) Bij brief van 24 januari 1997 hebben Gedeputeerde Staten aan de
Combinatie onder meer bericht:
"Op 23 januari 1997 is in gezamenlijk overleg (...) bepaald dat de
herstelwerkzaamheden in het Oolerveld op maandag 27 januari 1997 een
aanvang kunnen en moeten nemen. Hierbij stellen wij dan ook als
aanvangsdatum zoals bedoeld in het besluit van 14 januari 1997, de
datum van 27 januari 1997 vast. Een afschrift van dit besluit hebben
wij gezonden aan (...)"
(vi) De herstelwerkzaamheden zijn voltooid op 8 maart 1997.
(vii) De Provincie, van oordeel dat de begunstigingstermijn van vier
weken genoemd in het besluit van 14 januari 1997 aanving op 27 januari
1997 en dat de herstelwerkzaamheden dus op 24 februari 1997 voltooid
hadden moeten zijn, heeft betaling verlangd van f 480.000,-- aan
dwangsommen. Zij heeft daartoe op 5 november 1997 een dwangbevel aan
de Combinatie doen betekenen.
3.2 De Combinatie heeft zich primair tegen het dwangbevel verzet op de
grond dat het in de hiervoor in 3.1 onder (v) vermelde brief van 24
januari 1997 neergelegde besluit is aan te merken als een zelfstandig
besluit dat, nu geen gebruik gemaakt is van de mogelijkheid dit
besluit terstond van kracht te verklaren, ingevolge art. 20.3 (oud)
Wet milieubeheer eerst van kracht wordt na afloop van de zes weken
belopende termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift.
Volgens de Combinatie is de begunstigingstermijn van vier weken
derhalve eerst ingegaan op 9 maart 1997, op welke datum de
herstelwerkzaamheden al waren voltooid, zodat zij geen dwangsommen
heeft verbeurd. De Rechtbank heeft dit standpunt verworpen en de
Combinatie in de gelegenheid gesteld haar subsidiaire en meer
subsidiaire standpunten nader toe te lichten.
3.3 In hoger beroep heeft het Hof de grieven van de Combinatie gegrond
bevonden. Daartoe heeft het Hof het volgende overwogen:
"4.3. Naar het oordeel van het hof houdt de brief van de Provincie van
24 januari 1997 inderdaad een op de Wet milieubeheer gebaseerd besluit
in als bedoeld in art. 1:3 lid 1 van de Awb. Het (ook door de
Provincie in haar brief van 24 januari 1997 als zodanig betitelde)
besluit had als gevolg, dat de periode voor het berekenen van de
eventueel te verbeuren dwangsommen naar de maatstaven van de wet
bepaalbaar werd. De Wet, art. 20.3 Wmb, bepaalt, dat een besluit in
werking treedt per datum na de dag, dat de termijn afloopt voor
beroep/bezwaar, in casu 6 weken, eindigende op 9 maart 1997.
De tussen partijen op 23 januari 1997 gemaakte afspraak, die, zoals
onbestreden is gesteld, geen betrekking had op het verbeuren van
dwangsommen, doet daaraan niet af. Evenmin doet daaraan af dat geen
beroep of bezwaar tegen het besluit is ingesteld.
Het hof overweegt in dit verband voorts nog, dat de Provincie de
mogelijkheid had om, met toepassing van art. 20.5 van de Wmb, te
bepalen, dat het besluit terstond in werking trad, maar daarvan geen
gebruik heeft gemaakt. De Combinatie heeft derhalve op grond van de
drie opeenvolgende besluiten van de Provincie, waaraan, gelet op de
aard ervan, in verband met de rechtszekerheid hoge eisen mogen worden
gesteld, geen dwangsommen verbeurd nu de Combinatie haar
herstelwerkzaamheden vóór 9 maart 1997 had voltooid."
3.4.1 Onderdeel 1 klaagt in de eerste plaats dat het Hof de brief van
Gedeputeerde Staten van 24 januari 1997 ten onrechte heeft aangemerkt
als een zelfstandig besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb, dat
terstond van kracht verklaard had moeten worden om de beoogde
onmiddellijke werking te hebben. Deze brief kan, aldus het onderdeel,
slechts worden opgevat als een uitwerking van - en bedoeld in - het
terstond van kracht verklaarde besluit van 14 januari 1997, welke
uitwerking dan ook deelde in de terstond van kracht verklaring van dat
besluit.
3.4.2 De brief van 24 januari 1997, hoezeer ook een uitwerking van het
besluit van 14 januari 1997 inhoudend, behelst een beslissing van
Gedeputeerde Staten die gericht is op een, aan genoemd besluit niet
verbonden, zelfstandig extern rechtsgevolg. Vastgelegd werd immers de,
in het besluit van 14 januari 1997 nog open gelaten, dag waarop de bij
dat besluit met toepassing van het inmiddels vervallen art. 18.9 lid 3
Wet milieubeheer aan de Combinatie verleende begunstigingstermijn van
vier weken zou gaan lopen, en daarmee de dag met ingang van welke zij
dwangsommen zou kunnen verbeuren. Eerst nadat Gedeputeerde Staten de
dag waarop de begunstigingstermijn zou gaan lopen hadden bepaald,
stond voor de Combinatie een rechtsmiddel open tegen het
dwangsombesluit voorzover het die daarvan deel uitmakende
begunstigingstermijn betrof. Terecht heeft het Hof de beslissing van
Gedeputeerde Staten van 24 januari 1997 dan ook aangemerkt als een
zelfstandig besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Dit in aanmerking
genomen, kan het in het onderdeel verdedigde standpunt dat dit besluit
deelt in de terstond van kracht verklaring van het besluit van 14
januari 1997 - een standpunt waarvoor in de wet geen aanknopingspunt
kan worden gevonden - niet als juist worden aanvaard. De rechtsklacht
van onderdeel 1 faalt.
3.5.1 Onderdeel 2, dat tot uitgangspunt neemt dat de in de brief van
24 januari 1997 neergelegde beslissing van Gedeputeerde Staten een
zelfstandig besluit in voormelde zin is, klaagt in de eerste plaats
over onjuistheid van 's Hofs oordeel in rov. 4.3, dat aan het feit,
dat art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer bepaalt dat een besluit in
werking treedt "per datum na de dag" dat de termijn afloopt voor
beroep of bezwaar, niet afdoet dat geen beroep of bezwaar tegen het
besluit is ingesteld. Nu geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van
24 januari 1997 heeft dit, aldus het onderdeel, formele rechtskracht
gekregen per 9 maart 1997, waardoor de termijn van vier weken, bedoeld
in het besluit van 14 januari 1997, een aanvang nam op 27 januari
1997.
3.5.2 Deze klacht faalt. Het Hof heeft, door het onderdeel niet
bestreden, vastgesteld dat het besluit van 24 januari 1997 ingevolge
het bepaalde in art. 20.3 lid 1 (oud) Wet milieubeheer van kracht is
geworden op 9 maart 1997, de dag na het verstrijken van de termijn
voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift. Dit brengt mee
dat de begunstigingstermijn, ofschoon de dag waarop deze zou gaan
lopen in het besluit was gesteld op 27 januari 1997, ook eerst - naar
het Hof terecht heeft geoordeeld - inging op 9 maart 1997. Dat het
besluit op die datum formele rechtskracht verkreeg, dat wil zeggen:
dat de burgerlijke rechter ervan dient uit te gaan dat het besluit
zowel wat zijn wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft
in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften
en algemene rechtsbeginselen, kan er dan niet toe leiden dat er in dit
geding desondanks van moet worden uitgegaan dat de
begunstigingstermijn niet op 9 maart 1997 maar op 27 januari 1997 ging
lopen. Slechts in het geval dat het besluit van 24 januari 1997 zou
hebben ingehouden dat de begunstigingstermijn niet eerst na het
verstrijken van de termijn voor beroep of bezwaar maar (terstond) op
27 januari 1997 zou ingaan, zou de formele rechtskracht van dat
besluit hebben meegebracht dat in dit geding ervan had moeten worden
uitgegaan dat de begunstigingstermijn op 27 januari 1997 was gaan
lopen. Dat geval doet zich hier echter niet voor.
3.6 De motiveringsklachten van de onderdelen 1 en 2 zijn niet
toegelicht, voldoen daarom niet aan de ingevolge art. 407 lid 2 Rv.
aan een middel van cassatie te stellen eisen en kunnen derhalve niet
tot cassatie leiden.
3.7 Onderdeel 3 heeft geen zelfstandige betekenis en moet het lot van
onderdeel 2 delen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Provincie in de kosten van het geding in cassatie, tot
op deze uitspraak aan de zijde van de Combinatie begroot op EUR 286,88
aan verschotten en EUR 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann, als
voorzitter, en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers,
A.G. Pos en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer O. de Savornin Lohman op 24 januari 2003.
*** Conclusie ***
C 01/171 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 1 november 2002
Conclusie inzake:
Provincie Limburg
tegen
Combinatie Herten v.o.f.
Dit geding betreft een verzet tegen de invordering van bestuurlijke
dwangsommen. In cassatie is de vraag aan de orde of een brief van het
provinciaal bestuur moet worden aangemerkt als een voor beroep vatbaar
besluit en, zo ja, of de formele rechtskracht van dat besluit in de
weg staat aan de toepassing van de regel dat een begunstigingstermijn
eerst gaat lopen nadat de beroepstermijn is verstreken.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan(1):
1.1.1. In 1993 hebben Gedeputeerde Staten (G.S.) van de Provincie aan
verweerster in cassatie (hierna: de Combinatie) op de voet van art. 8
lid 2 jº art. 3 van de Ontgrondingenwet een vergunning tot ontgronden
verleend. Op de grond dat de Combinatie in strijd met de wet en de
voorschriften van de vergunning had gehandeld [teveel had afgegraven,
noot A-G], hebben G.S. bij besluit van 17 december 1996 de Combinatie
gelast vóór 1 februari 1997 aan deze strijdigheid een einde te maken
en daartoe herstelwerkzaamheden uit te voeren, op straffe van
verbeurte van een dwangsom van f 40.000,- per dag. Het besluit werd
van kracht verklaard met ingang van de dag nadat het werd verzonden
(d.w.z. met ingang van 19 december 1996).
1.1.2. Bij besluit van 14 januari 1997 hebben G.S. wegens overmacht
aan de zijde van de Combinatie de uiterste datum van 1 februari 1997
opgeschort en bepaald dat de in het besluit van 17 december 1996
genoemde herstelwerkzaamheden dienen te zijn uitgevoerd uiterlijk vier
weken na een door G.S. in overleg met de Combinatie vast te stellen
datum, op straffe van verbeurte van de in het besluit van 17 december
1996 vastgestelde dwangsom. Ook dit besluit werd terstond van kracht
verklaard.
1.1.3. Op 23 januari 1997 heeft het bedoelde overleg tussen partijen
plaatsgevonden. Daarbij werd afgesproken dat de Combinatie op 27
januari 1997 met de herstelwerkzaamheden zou beginnen.
1.1.4. Bij brief van 24 januari 1997 hebben G.S. aan de Combinatie
medegedeeld:
"Op 23 januari 1997 is in gezamenlijk overleg met uw
bepaald dat de herstelwerkzaamheden in het Oolerveld op maandag 27
januari 1997 een aanvang kunnen en moeten nemen. Hierbij stellen wij
dan ook als aanvangsdatum zoals bedoeld in het besluit van 14 januari
1997, de datum van 27 januari 1997 vast.
Een afschrift van dit besluit hebben wij gezonden aan (...)."
1.1.5. De Combinatie heeft de herstelwerkzaamheden afgerond op 8 maart
1997.
1.2. Partijen strijden in deze zaak over de vraag of de Combinatie
dwangsommen heeft verbeurd. De Provincie is van mening dat de
begunstigingstermijn van vier weken - d.w.z. de termijn waarbinnen de
Combinatie aan de last uitvoering kon geven zonder dwangsommen
verschuldigd te worden - is aangevangen op 27 januari 1997. Omdat de
herstelwerkzaamheden niet binnen vier weken nadien (d.w.z. vóór 24
februari 1997) zijn voltooid, verlangt de Provincie van de Combinatie
betaling van f 480.000,- (12 maal f 40.000,-) aan dwangsommen. Op 5
november 1997 heeft de Provincie een dwangbevel aan de Combinatie
laten betekenen.
1.3. De Combinatie heeft zich bij inleidende dagvaarding d.d. 7
november 1997 tegen dit dwangbevel verzet. Zij heeft primair
aangevoerd dat het besluit zoals neergelegd in de brief van 24 januari
1997 is aan te merken als een zelfstandig besluit dat ingevolge het
bepaalde in art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer eerst van kracht wordt
met ingang van de datum waarop de termijn afloopt voor het indienen
van een bezwaar- of beroepschrift. Van de mogelijkheid om dit besluit
terstond van kracht te verklaren (art. 20.5 (oud) Wet milieubeheer)
hebben G.S. geen gebruik gemaakt. Volgens de Combinatie is de
begunstigingstermijn van vier weken derhalve ingegaan op 9 maart 1997
(zes weken na de bekendmaking van het besluit van 24 januari 1997).
Door haar zijn geen dwangsommen verbeurd omdat de herstelwerkzaamheden
op 9 maart 1997 reeds waren voltooid. De subsidiaire en meer
subsidiaire stellingen waarop de Combinatie haar verzet heeft
gebaseerd, kunnen hier onbesproken blijven.
1.4. Bij tussenvonnis van 20 augustus 1998 heeft de rechtbank te
Maastricht het primaire standpunt van de Combinatie verworpen. De
redengeving van de rechtbank komt neer op het volgende. In het besluit
van 14 januari 1997 is de aanvang van de begunstigingstermijn gesteld
op een nader te bepalen datum. Dat niet een vaste datum werd genoemd
houdt verband met de ten tijde van het besluit bestaande
weersomstandigheden. Vervolgens hebben G.S. de aanvang van de
begunstigingstermijn in overleg met de Combinatie bepaald op 27
januari 1997. Voor zover de brief van 24 januari 1997 al is aan te
merken als een zelfstandig besluit, is ook dit besluit onherroepelijk
geworden. De begunstigingstermijn vangt dus aan op 27 januari 1997 en
de herstelwerkzaamheden dienden te worden afgerond uiterlijk 24
februari 1997. Deze uitleg acht de rechtbank niet in strijd met de
rechtszekerheid: in het besluit van 14 januari 1997 was sprake van een
voor alle partijen duidelijke dwangsombeschikking, waarvan alleen nog
- na overleg met de Combinatie en zonder nadere voorwaarden - de
aanvangsdatum van de begunstigingstermijn behoefde te worden
geconcretiseerd. Het bepaalde in art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer doet
volgens de rechtbank daaraan niet af.
1.5. De Combinatie heeft van dit vonnis hoger beroep ingesteld. In
grief I heeft zij betoogd dat de rechtbank ten onrechte in het midden
heeft gelaten of het besluit, zoals neergelegd in de brief van 24
januari 1997, dient te worden aangemerkt als een zelfstandig besluit.
In grief II heeft zij aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat
een begunstigingstermijn eerst een aanvang kan nemen nadat het
besluit, waarin deze termijn is bepaald, van kracht is geworden.
1.6. Bij arrest van 27 februari 2001 heeft het gerechtshof te
's-Hertogenbosch het vonnis van de rechtbank vernietigd, het verzet
gegrond verklaard en vastgesteld dat de Combinatie te dezer zake geen
dwangsommen verschuldigd is. Het hof overwoog:
"4.3. Naar het oordeel van het hof houdt de brief van de Provincie van
24 januari 1997 inderdaad een op de Wet milieubeheer gebaseerd besluit
in als bedoeld in art. 1:3 lid 1 van de Awb. Het (ook door de
Provincie in haar brief van 24 januari 1997 als zodanig betitelde)
besluit had als gevolg, dat de periode voor het berekenen van de
eventueel te verbeuren dwangsommen naar de maatstaven van de wet
bepaalbaar werd. De wet, art. 20.3 Wmb, bepaalt, dat een besluit in
werking treedt per datum na de dag, dat de termijn afloopt voor
beroep/bezwaar, in casu 6 weken, eindigende op 9 maart 1997. De tussen
partijen op 23 januari 1997 gemaakte afspraak, die, zoals onbestreden
is gesteld, geen betrekking had op het verbeuren van dwangsommen, doet
daaraan niet af. Evenmin doet daaraan af, dat geen beroep of bezwaar
tegen het besluit is ingesteld. Het hof overweegt in dit verband
voorts nog, dat de Provincie de mogelijkheid had om, met toepassing
van art. 20.5 van de Wmb, te bepalen, dat het besluit terstond in
werking trad, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt. De Combinatie
heeft derhalve op grond van de drie opeenvolgende besluiten van de
Provincie, waaraan, gelet op de aard ervan, in verband met de
rechtszekerheid hoge eisen mogen worden gesteld, geen dwangsommen
verbeurd nu de combinatie haar herstelwerkzaamheden vóór 9 maart 1997
had voltooid."
1.7. De Provincie heeft tijdig(2) cassatieberoep ingesteld. De
Combinatie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen
hebben hun standpunt schriftelijk laten toelichten, met re- en
dupliek.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Art. 22 Ontgrondingenwet(3) schrijft voor dat, met betrekking tot
de handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde, de artikelen
18.4 - 18.12, 18.14 en 18.16 van de Wet milieubeheer van toepassing
zijn. Art. 18.9 Wet milieubeheer, zoals deze bepaling in 1997
luidde(4), gaf in het eerste lid het bestuursorgaan (in dit geval:
G.S.(5)) de bevoegdheid te bepalen dat de overtreder een door het
orgaan vastgestelde dwangsom verbeurt. Het derde lid van art. 18.9
bepaalde:
"Wanneer een dwangsom is vastgesteld, wordt de overtreder in de
gelegenheid gesteld de betrokken overtreding ongedaan te maken. Voor
zover het onvermijdelijk is dat de overtreding met het oog daarop
voortduurt, wordt bij de beschikking waarbij de dwangsom wordt
vastgesteld, een termijn bepaald, gedurende welke met betrekking tot
de overtreding geen dwangsom verschuldigd is."
Deze termijn pleegt in het bestuursrecht te worden aangeduid als "de
begunstigingstermijn"(6). Art. 20.3, eerste lid, eerste volzin, Wet
milieubeheer, luidde in 1997:
"Een besluit als bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, wordt van kracht
met ingang van de dag na de dag waarop de termijn afloopt voor het
indienen van een bezwaarschrift dan wel, indien ingevolge artikel 7:1,
eerste lid, onder d, van de Algemene wet bestuursrecht geen bezwaar
kan worden gemaakt, van een beroepschrift."
Art. 20.5 Wet milieubeheer bepaalde echter(7):
"In gevallen waarin het onverwijld van kracht worden van een besluit
als bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, naar het oordeel van het
bevoegde gezag noodzakelijk is, kan het in afwijking van artikel 20.3,
eerste lid, eerste volzin, in het besluit bepalen dat het terstond van
kracht wordt."
2.2. Het systeem van de Wet milieubeheer, dat, zoals gezegd, voorzag
in een opschortende werking gedurende de bezwaar- of beroepstermijn,
bleek tot ongewenste vertraging bij de toepassing van
handhavingsmiddelen te leiden(8). Bij wet van 4 december 1997, Stb.
580, is daarom bepaald dat art. 20.3 niet langer van toepassing is op
(onder meer) besluiten krachtens art. 122 van de Provinciewet die
betrekking hebben op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens
de wetten waarop hoofdstuk 18 (Handhaving) van de Wet milieubeheer van
toepassing is. Deze wetswijziging is in werking getreden op 1 januari
1998. Ten tijde van de besluiten die thans in het geding zijn gold dus
nog de regel van art. 20.3, eerste lid, eerste volzin, Wet
milieubeheer.
2.3. Art. 20.3, eerste lid, Wet milieubeheer verwijst naar besluiten
als bedoeld in art. 20.1, eerste lid. Art. 20.1, eerste lid, zoals dit
in 1997 luidde, hield in dat tegen een besluit op grond van de Wet
milieubeheer of een van de in het derde lid van dat artikel genoemde
wettelijke bepalingen beroep kan worden ingesteld. Tot de bepalingen,
genoemd in het derde lid van art. 20.1, behoorde art. 122 Provinciewet
voor zover het besluiten betreft die betrekking hebben op de
handhaving van het bepaalde bij of krachtens de wetten waarop
hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer van toepassing is. Art. 18.1 Wet
milieubeheer, zoals dit in 1997 luidde, bepaalde dat hoofdstuk 18 van
toepassing is met betrekking tot de handhaving van het bij of
krachtens de Wet milieubeheer bepaalde, alsmede met betrekking tot de
handhaving van het bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid,
genoemde wetten bepaalde, voor zover dit bij of krachtens de betrokken
wet is bepaald. Tot de in art. 13.1, tweede lid, Wet milieubeheer(9)
genoemde wetten behoort de Ontgrondingenwet.
2.4. Onderdeel 1 van het cassatiemiddel klaagt dat het hof de brief
van G.S. van 24 januari 1997 niet had mogen aanmerken als een
zelfstandig "besluit" in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb. Volgens
het middelonderdeel kan deze brief slechts worden opgevat als een
uitwerking van het besluit van 14 januari 1997; omdat het besluit van
14 januari 1997 terstond van kracht is verklaard deelt de brief van 24
januari 1997 daarin. De begunstigingstermijn van vier weken is volgens
de Provincie gaan lopen vanaf 24 januari 1997.
2.5. Een last, die op straffe van verbeurte van een dwangsom wordt
gegeven, is een besluit in de zin van de Awb. Een wijziging van dat
besluit is op zijn beurt een besluit in de zin van de Awb. In het
besluit kan een begunstigingstermijn worden opgenomen(10). Is in het
dwangsombesluit een begunstigingstermijn opgenomen, dan maakt deze
deel uit van dat besluit. Dit brengt mee dat de beoordeling van het
dwangsombesluit ook betrekking kan hebben op de vraag of daarin een
redelijke begunstigingstermijn is opgenomen(11). Wanneer een
begunstigingstermijn is vastgesteld en later in die termijn wijziging
wordt gebracht, geldt het later genomen besluit in zoverre als een
nieuw besluit(12). De praktische betekenis van de clausule "in
zoverre" is dat belanghebbenden een bezwaar- of beroepschrift kunnen
indienen tegen dit latere besluit, maar dat in die procedure slechts
de termijn en niet de oplegging van de sanctie als zodanig ter
discussie staat(13).
2.6. In dit geding staat vast dat het besluit van 14 januari 1997 een
besluit is in de zin van de Awb. Het middelonderdeel steunt op de
stelling dat in de brief van 24 januari 1997 geen sprake is van een
wijziging doch van een nadere invulling van de op 14 januari 1997
vastgestelde begunstigingstermijn en daarom niet een zelfstandig
besluit oplevert. Naar mijn mening gaat deze redenering niet op. Op
zichzelf is juist, dat het besluit van 24 januari 1997 niet een
wijziging is ten opzichte van het besluit van 14 januari 1997. Het is
een aanvulling op dat besluit, maar het is wel een onmisbare
aanvulling. Het besluit van 24 januari 1997 brengt een extern
rechtsgevolg teweeg dat het besluit van 14 januari 1997 nog niet had.
Het besluit van 14 januari 1997 was onvolkomen: bij gebreke van een
nadere datumbepaling zouden G.S. op basis van alleen het besluit van
14 januari 1997 geen dwangsommen kunnen invorderen. De omstandigheid
dat de nadere invulling van de aanvangsdatum heeft plaatsgevonden in
overleg met de Combinatie leidt niet tot een ander oordeel. Of iets
een "besluit" is of niet, kan niet afhankelijk worden gemaakt van
overleg tussen het bestuursorgaan en één particulier. In het
bestuursrecht moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat er
meerdere belanghebbenden zijn. Indien een bestuursorgaan de
uiteindelijke vaststelling van de aanvangsdatum buiten het
besluitbegrip zou kunnen houden door een kaderbesluit te nemen,
gevolgd door een feitelijke vaststelling in overleg met één
belanghebbende, zouden derden verstoken blijven van rechtsbescherming
tegen die feitelijke vaststelling. Omdat het besluit, zoals neergelegd
in de brief van 24 januari 1997 bestuursrechtelijk gezien een
zelfstandig besluit is, kan m.i. evenmin worden gezegd dat de
terstondvankrachtverklaring van het besluit van 14 januari 1997 zich
mede uitstrekt over het besluit van 24 januari 1997. De rechtsklacht
faalt om deze reden. Aan de subsidiaire motiveringsklacht, waarin niet
wordt aangegeven welk gebrek aan de redengeving kleeft, ga ik voorbij
omdat zij niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv voldoet.
2.7. Onderdeel 2 wordt subsidiair voorgesteld. Voor het geval de brief van 24 januari 1997 wordt opgevat als een "besluit" in de zin van de Awb, heeft de Provincie aangevoerd dat genoemd besluit, bij gebreke van beroep daartegen, zes weken later formele rechtskracht heeft verkregen. In het besluit van 24 januari 1997 wordt de aanvangsdatum van de in het besluit van 14 januari 1997 bedoelde begunstigingstermijn definitief vastgesteld op 27 januari 1997. Het door de Combinatie aangevoerde argument dat een begunstigingstermijn nimmer kan aanvangen vóórdat het besluit zelf in werking is getreden(14), had de Combinatie desgewenst naar voren kunnen brengen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure, maar daarvoor is het nu te laat. De burgerlijke rechter dient volgens het cassatiemiddel het onherroepelijk geworden besluit van 24 januari 1997 te respecteren, ook al is dit besluit wellicht in strijd met de wet genomen.
2.8. Aan de hand van de in noot 14 aangehaalde rechtspraak kan worden verdedigd dat het besluit van 24 januari 1997 waarschijnlijk niet in stand zou zijn gebleven indien daartegen beroep zou zijn ingesteld. Dit helpt de Combinatie echter niet. Wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, àls daartegen tijdig bestuursrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd(15). Ik maak hieruit op dat thans moet worden uitgegaan van de formele rechtskracht van het besluit van 24 januari 1997.
2.9. De Combinatie voert in de cassatiedupliek aan, dat dit niet
wegneemt dat het besluit van 24 januari 1997 eerst zes weken later
uitvoerbaar werd, zodat de Provincie pas vanaf 9 maart 1997
dwangsommen kon gaan invorderen. Dit betoog lijkt mij juist, maar niet
doeltreffend. Alvorens te gaan executeren moest de Provincie afwachten
tot ook het besluit van 24 januari 1997 onherroepelijk was geworden.
De Provincie heeft dat afgewacht: het dwangbevel is uitgebracht lang
na het verstrijken van de beroepstermijn tegen het besluit van 24
januari 1997. Vanaf 9 maart 1997 kon de Provincie beginnen met het
invorderen van de dwangsommen die, op grond van de formele
rechtskracht van het besluit van 24 januari 1997, met ingang van 24
februari 1997 (d.w.z. na het verstrijken van vier weken, gerekend
vanaf 27 januari 1997) door de Combinatie aan de Provincie
verschuldigd waren.
2.10. Onderdeel 2 acht ik om deze redenen gegrond. Een
gegrondbevinding leidt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot
verwerping van de appelgrieven en tot bekrachtiging van het
tussenvonnis van de rechtbank. Onderdeel 3 van het middel mist
zelfstandige betekenis naast het voorgaande en behoeft geen
bespreking. Partijen en de rechtbank hebben in eerste aanleg de
subsidiaire en de meer subsidiaire grondslag van de verzetdagvaarding
laten rusten. De zaak zal daarom moeten worden teruggewezen naar de
rechtbank te Maastricht teneinde alsnog de subsidiaire en meer
subsidiaire grondslag te onderzoeken.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot
bekrachtiging van het tussenvonnis van de rechtbank te Maastricht van
20 augustus 1998 en tot verwijzing van de zaak naar die rechtbank.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Zie rov. 4.1 en 4.2 van het bestreden arrest in samenhang met het
rechtbankvonnis onder II, hier verkort weergegeven.
2 Zie art. 1 Algemene Termijnenwet; 27 mei 2001 viel op een zondag.
3 Zoals gewijzigd bij wet van 20 juni 1996, Stb. 411, i.w.tr. 1
januari 1997.
4 Art. 18.9 is vervallen door de wet van 4 december 1997, Stb. 580,
met ingang van 1 januari 1998 (zie Stb. 1997, 581).
5 Zie art. 122 in verbinding met de art. 133-135 (oud) van de
Provinciewet. De art. 133-135 zijn vervallen met ingang van 1 januari
1998. Zie voor het huidige recht: art. 5:32-5.36 Awb.
6 Zie over het begrip begunstigingstermijn i.h.a.: J.H. Verweij, De
bestuurlijke dwangsom, diss. 1997, hoofdstuk 6 en i.h.b. par. 6.4;
P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels,
Bestuursdwang en dwangsom (1999), par. 4.2.4 en par. 4.3.5.
7 Art. 20.5 is ingaande 1 januari 1998 gewijzigd bij wet van 4
december 1997, Stb. 580.
8 MvT, Kamerstukken II 1996/97, 25 464, nr. 3, blz. 57. Dit bezwaar
was eerder in de vakliteratuur gesignaleerd; zie o.m.: noot FM onder
Vz. ABRvS 6 juni 1994, AB 1994, 626.
9 Zoals dit artikel per 1 januari 1997 was gewijzigd door de wet van
20 juni 1996, Stb. 411.
10 De stelling dat het opnemen van een begunstigingstermijn niet nodig
was (s.t. Provincie onder 2.1) is niet relevant: het is gebeurd. Zie
art. 18.9 (oud) Wet milieubeheer.
11 Vz. ARRS 10 april 1995, AB 1996, 116 m.nt. PvB. Uit deze noot,
v.z.v. betrekking hebbend op art. 20.3 Wet milieubeheer: "De
begunstigingstermijn, die immers deel uitmaakt van het
dwangsombesluit, neemt - uitzonderingen zoals onmiddellijke
vankrachtverklaring daargelaten - pas een aanvang bij de vertraagde
inwerkingtreding van het dwangsombesluit."
12 Vgl. ARRvS 22 juni 1990, Gem. st. 6912, blz. 536 m.nt. B; Vz. ABRvS
27 maart 1997, AB 1997, 433 m.nt. PvB. Zie ook: P.J.J. van Buuren,
G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom,
1999, blz. 58 en blz. 126-127.
13 Vgl. m.b.t. bestuursdwang: Vz ARvRS 29 januari 1990, AB 1990, 287
m.nt. PvB; ARRvS 22 juni 1990, Gem.st. 6912 nr. 7 (blz. 536) m.nt. B.
14 Zie: de noot van FM onder Vz. AG RvS 24 augustus 1993, AB 1994,
122; Vz. ABRvS 25 januari 1995, AB 1995, 317 m.nt. FM; noot PvB onder
Vz. ABRvS 10 april 1995, AB 1996, 116; Vz. ABRvS 26 maart 1997, KG
1997, 216.
15 Vaste rechtspraak sedert HR 16 mei 1986 (Heesch/Van den Akker), NJ
1986, 723 m.nt. MS; recent herhaald in HR 12 oktober 2001, NJ 2001,
636. De Hoge Raad erkent dat de aan dit beginsel verbonden bezwaren
door bijkomende omstandigheden zó klemmend kunnen worden dat op deze
regel, gelet op de bijzonderheden van het gegeven geval, een
uitzondering moet kunnen worden gemaakt. De Combinatie heeft op
zodanige bijzondere omstandigheden geen beroep gedaan.