Van rechtbank naar kanton
Evaluatie van de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken in 1999
R.J.J. Eshuis, G. Paulides
Onderzoek en beleid, nr. 203
Bestelwijze
Samenvatting
In dit onderzoeksrapport wordt verslag gedaan van de evaluatie van de
competentiegrensverschuiving, in 1999, voor civiele handelszaken. Vóór
1999 werden dergelijke geschillen, indien ze een bedrag tot 5.000
gulden betroffen, door de kantonrechter behandeld. Was er sprake van
een hoger financieel belang, dan diende zon zaak behoudens enkele
uitzonderingen bij de arrondissementsrechtbank te worden aangebracht.
Met competentiegrens wordt in dit rapport de wettelijk vastgestelde
(financiële) grens bedoeld die bepaalt of een zaak door de
kantonrechter of door de arrondissementsrechter wordt behandeld. De
grens bepaalt tevens of rechtzoekenden verplicht zijn zich door een
advocaat te laten vertegenwoordigen. Bij de rechtbank geldt die
verplichting. Bij de kantonrechter zijn partijen vrij in de keuze van
juridische bijstand en kunnen ze hun zaak desgewenst ook geheel
zelfstandig bepleiten.
In 1999 werd de competentiegrens opgetrokken van 5.000 naar 10.000
gulden, zodat handelsgeschillen met een financieel belang van 5.000
tot en met 10.000 gulden niet langer onder het regime van de
arrondissementsrechtbank vielen, maar voortaan door de kantonrechter
werden behandeld. Daarmee kwam de verplichting zich door een advocaat
te laten vertegenwoordigen te vervallen.
Het doel van de maatregel
De competentiegrens is in het verleden regelmatig aangepast in verband
met inflatie. De wijziging van de competentiegrens in 1999 was echter
meer dan een correctie voor inflatie. Aan de aanpassing lag een advies
(commissie-Van Delden, 1997) ten grondslag dat voorzag in een
gefaseerde verhoging van de competentiegrens naar 25.000 gulden. Dat
advies betrof een uitwerking van een aanbeveling van de
werkgroep-Cohen, die beoogde de marktwerking in de juridische
dienstverlening te bevorderen. Het doorbreken van het domeinmonopolie
van de advocatuur zou, zo was de gedachte van de werkgroep, tot meer
concurrentie en een betere prijskwaliteitverhouding in de juridische
dienstverlening leiden. Een verwachting die door de commissie-Van
Delden werd getemperd: de impact van de competentiegrensverhoging voor
handelszaken zou te gering zijn om tot wezenlijke veranderingen in de
markt van juridische dienstverlening te leiden. De door de commissie
voorgestelde competentiewijziging werd primair gemotiveerd door de
vaststelling dat onder de verplichte procesvertegenwoordiging de
kosten-batenverhouding in zaken met een relatief laag financieel
belang al snel zoek was. Door rechtzoekenden de mogelijkheid te bieden
goedkopere dienstverleners (zoals
gerechtsdeurwaarders) in te schakelen, of geheel zelfstandig te
procederen, zouden kosten meer in verhouding kunnen worden gebracht
met het bedrag dat de inzet is van de procedure.
In de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging wordt het
bevorderen van de marktwerking niet als zelfstandig doel genoemd. De
maatregel werd gemotiveerd in termen van laagdrempeligheid en
geschilbeslechting op maat. De aan de maatregel ten grondslag liggende
beleidstheorie lijkt te zijn dat partijen de grotere keuzevrijheid
zullen benutten (keuze op maat) en dat het benutten van die
alternatieven hun een kostenvoordeel zal opleveren. Het begrip
laagdrempeligheid moet mogelijk breder worden opgevat dan louter in
termen van financiële drempels en zou kunnen verwijzen naar
(veronderstelde) eigenschappen van de kantonrechtspraak, zoals
informaliteit en snelheid. Dergelijke eigenschappen worden genoemd in
studies en beleidsstukken die in het kader van de
competentiegrensverschuiving werden opgesteld, maar in de Memorie van
Toelichting niet geëxpliciteerd.
In de Memorie van Toelichting wordt wel ingegaan op de behoefte aan
evaluatieonderzoek. Besluitvorming over eventuele verdere verhoging
van de competentiegrens in de richting van 25.000 gulden wordt van de
uitkomsten van dat onderzoek afhankelijk gemaakt. Het onderhavige
onderzoek beoogt die functie te vervullen. Gezien het proces van
doelverschuiving dat tijdens de beleidsvorming plaatsvond, beperkt het
onderzoek zich niet strikt tot de evaluatie van de formele, in de
Memorie van Toelichting genoemde doelen. Ook aspecten als marktwerking
en prijs-kwaliteitverhouding worden in beschouwing genomen.
Opzet van het onderzoek
In de evaluatie staat de vraag centraal of de maatregel effectief
blijkt (wordt het beoogde doel bereikt?) en in hoeverre sprake is van
bijwerkingen. Daarnaast wordt het empirisch materiaal gebruikt om
achterliggende veronderstellingen te toetsen. Immers, met het oog op
eventuele volgende competentiegrensverhogingen is inzicht in de
werking van de maatregel en hoe neveneffecten ontstaan van een zeker
zo groot belang als puur het vaststellen of de geformuleerde doelen
worden bereikt. In principe kunnen bij maatregelen als deze tal van
mogelijke bijwerkingen worden bedacht. Op welke daarvan het onderzoek
zich concentreert, is altijd in enige mate arbitrair. Dat is in dit
geval niet anders. In het licht van doel en taakstelling van het WODC
is de aandacht gericht op die aspecten waar een maximale opbrengst in
termen van kennis en inzicht werd verwacht.
De kern van het onderzoek is de vergelijking van de rechtsgang bij
rechtbank en kantongerecht. De competentiegrensverschuiving bood de
mogelijkheid die vergelijking te doen op basis van een gelijke groep
van zaken: het segment van handelszaken met een financieel belang van
5.000 tot en met 10.000 gulden. Tevens
kon worden nagegaan in hoeverre verschillen in de rechtsgang, die uit
het onderzoek naar voren zouden komen, te maken hadden met de
werkwijze van advocaten, deurwaarders en zelfstandig procederende
partijen. Ook relaties met het type geschil en de partijconstellatie
zijn onderzocht.
Vanzelfsprekend is eveneens aandacht geschonken aan de
organisatorische consequenties van de maatregel; met name het
verdwijnen van een fors aantal zaken bij de rechtbanken, de gevolgen
in termen van personele capaciteit en de gevolgen voor de gemiddelde
zaakszwaarte, die zich doorvertaalt in de budgetten van de
rechtscolleges.
Resultaten
In algemene zin kan de competentiegrensverschuiving als effectief
worden beschouwd, in die zin dat partijen inderdaad op grote schaal
andere juridische dienstverleners dan advocaten inschakelen. Gedaagden
zijn bovendien op grote schaal zonder juridische bijstand gaan
procederen. De keuzevrijheid met betrekking tot het inschakelen van
juridische dienstverleners wordt benut en de kosten die partijen
daarvoor maken zijn gedaald. Ook de kortere en minder gecompliceerde
procedures onder het regime van kantonrechters dragen bij aan de
kostenbesparing voor rechtzoekenden, evenals de lagere griffierechten.
De meest in het oog springende bijwerking van de maatregel is de
sterke stijging van het aantal zaken in het verschoven zaakssegment.
Een andere bijwerking betreft de kwalitatieve veranderingen in de
wijze waarop zaken worden behandeld en afgedaan. En tot slot is sprake
van een aantal organisatorische effecten met betrekking tot capaciteit
en werklast, zowel bij de rechtbanken (waar zaken verdwenen) als bij
de kantongerechten (waar zaken bijkwamen).
Keuze van juridische bijstand
Uit het onderzoek blijkt dat met het wegvallen van de verplichte
procesvertegenwoordiging door een advocaat, rechtzoekenden ook
aanzienlijk minder beroep zijn gaan doen op advocaten. In de nieuwe
situatie schakelt 71% van de eisers een gerechtsdeurwaarder in,
slechts 16% een advocaat. Eisers maken nauwelijks gebruik van de
mogelijkheid hun zaak geheel zelf te behartigen (ze doen dat in
slechts 1% van de zaken). Wel wordt op enige schaal (12%) gebruik
gemaakt van de mogelijkheid een andere gemachtigde in te schakelen;
dat kan bijvoorbeeld een juridisch geschoolde kennis zijn, of een
bedrijfsjurist.
Dat eisers zich zo massaal tot de gerechtsdeurwaarder wenden, lijkt
mede te worden veroorzaakt doordat meer dan de helft van de procedures
incassozaken zijn. In die zaken hebben eisers reeds voordat het tot
een gerechtelijke procedure komt een deurwaarder ingeschakeld. Moesten
ze vroeger, wanneer zon zaak voor de rechter werd gebracht, alsnog een
advocaat inschakelen, nu kan de deurwaarder deze zaken
zelf behandelen. Ook eisers die in het buitengerechtelijk voortraject
geen deurwaarder inschakelen, komen veelal toch bij de deurwaarder
terecht in verband met het uitbrengen van de dagvaarding. In de
periode waarop het onderzoek betrekking heeft, kon weliswaar nog
gebruik worden gemaakt van de zogenaamde formulierdagvaarding waarbij
geen deurwaarder hoeft te worden ingeschakeld maar van die
mogelijkheid werd weinig gebruik gemaakt. Voor gedaagden ligt het
patroon heel anders. De zich verwerende gedaagden behartigen in de
helft van de gevallen hun zaak zelfstandig. Maken ze gebruik van
juridische bijstand, dan kiest de helft van de verweerders voor een
advocaat. Ook gerechtsdeurwaarders worden veel ingeschakeld: één op de
drie verweerders met juridische bijstand laat zich bijstaan door een
deurwaarder. Ondanks het feit dat gedaagden nog relatief vaak een
advocaat inschakelen, lijkt de competentiegrensverhoging vooral voor
gedaagden een gunstiger kostenplaatje op te leveren. Niet alleen
besparen veel gedaagden kosten door zonder juridische bijstand te
procederen, bij het kantongerecht zijn ze bovendien anders dan eisers
geen griffierechten meer verschuldigd. Kunnen gedaagden in de nieuwe
situatie zonder noemenswaardige kosten verweer voeren, toch verweert
het merendeel zich niet. Het verstekpercentage vertoont een lichte
daling (van 62% bij de rechtbank naar 56% bij het kantongerecht), maar
het percentage zaken waarin daadwerkelijk verweer wordt gevoerd, is
niet toegenomen. Kennelijk is de kostenfactor slechts van
ondergeschikt belang voor de keuze al dan niet verweer te voeren.
Toename van het aantal zaken
Ten gevolge van de competentiewijziging verdwenen bij de rechtbanken
zon 9.000 zaken. Naast rolzaken (dagvaardingszaken) betreft het enkele
honderden incassokort- gedingen. In 1999 stroomden bij de
kantongerechten 14.750 zaken in het nieuwe segment in; in de jaren
erna waren dat er 16.800 (in 2000) en 18.800 (in 2001). Het aantal
zaken met een financieel belang tussen 5.000 en 10.000 gulden is dus
sterk gestegen.
Betekent dit dat de maatregel als effect heeft dat zaken die voorheen
niet voor de rechter zouden zijn gebracht, dat nu wel worden? Hoe
redelijk die gedachte ook is bij lagere kosten en meer keuzevrijheid
met betrekking tot de procesvertegenwoordiging lijkt de drempel te
worden verlaagd zon aanzuigende werking kon niet worden aangetoond. De
stijging van het aantal zaken in het verschoven segment laat zich
afdoende verklaren door migratie-effecten: verschuivingen uit andere
zaakssegmenten dan die waarop de competentiewijziging betrekking had.
Uit de instroomcijfers van kantongerechten kan worden afgeleid dat
gelijktijdig met de forse groei van het aantal zaken in het verschoven
segment een opvallende daling plaatsvond van het aantal zaken dat in
andere segmenten instroomde. We zoeken de verklaring primair in de
praktijk die in het verleden bestond om het financieel
belang van geschillen kunstmatig onder de 5.000 gulden te houden zodat
ze door de kantonrechter in plaats van door de rechtbank werden
behandeld. Met de verhoging van de competentiegrens was dat niet
langer nodig en verschoof een deel van de instroom in het segment
beneden 5.000 gulden naar het segment van 5.000 tot 10.000 gulden.
De idee van een aanzuigende werking een stijging van de instroom
doordat zaken die vroeger niet aan de rechter werden voorgelegd dat nu
wel worden kan slechts standhouden onder de veronderstelling dat zij
wordt verhuld door een forse autonome daling in de vraag naar
gerechtelijke geschilbeslechting in civiele zaken. Dan wordt het ene
lastig verklaarbare verschijnsel verklaard door een ander onverklaard
verschijnsel op te voeren. Hoewel enig aanzuigend effect uitdrukkelijk
niet kan worden uitgesloten, is het op basis van het empirisch
materiaal minder aannemelijk dat dit effect werkelijk substantieel zou
zijn.
Veranderingen in de behandeling van zaken
In de rechtsgang in geschillen met een financieel belang van 5.000 tot
10.000 gulden is, sinds die door de kantonrechter worden behandeld,
een aantal in het oog springende veranderingen opgetreden. Veel vaker
dan bij de rechtbank het geval was, is er sprake van een procedure met
twee conclusiewisselingen en een eindvonnis. Veel minder vaak is
sprake van een comparitie na antwoord een mondelinge behandeling in
een vroeg stadium van de procedure en veel minder zaken worden
geroyeerd. Dat laatste impliceert dat minder zaken door de partijen
onderling worden geschikt. Over het algemeen worden zaken bij de
kantonrechter met minder complicaties, en aanzienlijk vlotter afgedaan
dan bij de rechtbank het geval was: de mediane doorlooptijd in
contradictoire zaken met een financieel belang van 5.000 tot 10.000
gulden daalde van 14 maanden (rechtbankafdoeningen in 1996) naar 6
maanden (kantonafdoeningen in 2000).
Een deel van de gesignaleerde verschillen in de rechtsgang heeft te
maken met het feit dat partijen zich in kantonzaken niet door
advocaten hoeven te laten vertegenwoordigen. Dat geldt zeker voor het
bereiken van schikkingen en royementen. Advocaten spelen daarbij een
actieve rol. Nu partijen niet langer verplicht zijn een advocaat in de
arm te nemen (en dat meestal ook niet meer doen) worden minder zaken
dan voorheen op verzoek van de partijen geroyeerd. Bij de kantonzaken
is er een duidelijke relatie tussen juridische bijstand en de mate
waarin zaken worden geroyeerd. Wanneer beide partijen, net als bij de
rechtbank, door een advocaat worden bijgestaan, stijgt het percentage
royementen tot een niveau dat dicht bij dat van de rechtbank ligt.
Ook is er een verband tussen advocaten en het optreden van
complicaties in de procedures. Waar men bij hen die zonder juridische
bijstand procederen maar weinig bijzondere proceshandelingen in het
onderzoek is gekeken naar incidentele eisen, eisen in reconventie,
deskundigenonderzoeken en enquêtes tegenkomt, ziet men die
aanmerkelijk meer wanneer advocaten de juridische bijstand verlenen.
Dit lijkt te duiden op een kwalitatief verschil in de wijze waarop de
belangen van partijen worden behartigd. Naast advocaten en
doe-het-zelvers zij die zonder juridische bijstand procederen is in
het onderzoek ook naar deurwaarders en naar andere gemachtigden
gekeken. In grote lijnen tendeert het procesgedrag van
gerechtsdeurwaarders wat meer in de richting van advocaten en dat van
andere gemachtigden in de richting van doe-het-zelvers.
Werklasteffecten
Te verwachten viel dat de verschuiving van een fors aantal zaken van
rechtbanken naar kantongerechten gevolgen zou hebben voor de werklast
bij deze colleges. In de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging
wordt daar ook aandacht aan besteed. Naar verwachting zou, in het
kielzog van de zaken, ook personeel van rechtbanken doorstromen naar
kantongerechten. Uit het onderzoek blijkt dat dit niet is gebeurd: de
personele capaciteit van de civiele rechtbanksectoren werd niet
teruggebracht en die van de kantongerechten niet uitgebreid. De meest
waarschijnlijke verklaring hiervoor is dat bij rechtbanken, onder de
bestaande personeelsschaarste en achterstanden, bij het wegvallen van
een deel van de instroom van zaken niet automatisch een
personeelsoverschot ontstond.
Ook werd in de Memorie van Toelichting te weinig rekening gehouden met
de budgetteringssystematiek van rechtbanken en kantongerechten. De
verwachte doorstroming van personeel zou volgens de Memorie
budgetneutraal zijn. Echter, de gemiddelde behandeltijden die basis
zijn voor de budgettering voor kantonzaken zijn aanzienlijk korter dan
die voor rechtbankzaken. Op basis van de destijds geldende
behandeltijden zou een gemiddelde zaak bij het kantongerecht slechts
half zoveel capaciteit vergen als bij de rechtbank. Maar ook die
behandeltijden zelf dienden na de competentiewijziging te worden
herijkt: de maatregel heeft immers tot gevolg dat zowel bij
rechtbanken als bij kantongerechten de gemiddelde zaakszwaarte
omhooggaat. De gemiddelde behandeltijden zijn inmiddels ook gestegen.
De behandeltijd voor zaken in het verschoven segment zal echter gezien
de werkwijze van kantonrechters, de geringere hoeveelheid procedurele
complicaties en het verdwijnen van de meervoudige behandeling zijn
gedaald. De verhoging van de competentiegrens lijkt derhalve niet als
budgetneutraal, maar als kostenbesparend te moeten worden beschouwd.
Omdat in 1999 de totale instroom van handelszaken bij rechtbanken en
kantongerechten daalde, heeft het feit dat de beoogde doorstroming van
personeel niet plaatsvond geen negatieve consequenties gehad. Voor
rechtbanken is er zelfs een positief effect: men kwam capacitair wat
ruimer in de jas te zitten en heeft in 1999 en 2000 de werkvoorraden
met ruim 8.000 zaken terug kunnen brengen. Indien
direct met de verhoging van de competentiegrens naar rato personeel
zou zijn vertrokken naar de kantons, zou een negatief effect bij de
rechtbanken zijn opgetreden: de verhouding tussen het instroomvolume
en de voorraad onderhanden werk zou ongunstiger zijn geworden, met
langere doorlooptijden als gevolg.
Bij een volgende verhoging van de competentiegrens
De bijdrage van dit onderzoek aan de besluitvorming over een eventuele
volgende verhoging van de competentiegrens ligt in het via empirisch
onderzoek in kaart brengen van effecten en bijwerkingen van die
maatregel. Het onderzoek maakt duidelijk in hoeverre de doelstellingen
achter de maatregel worden bereikt en met welke effecten rekening
dient te worden gehouden. Over de meer subjectieve component van zon
beslissing (de wenselijkheid van laagdrempelige rechtspraak, betere
marktwerking of grotere keuzevrijheid) kan het onderzoek geen oordeel
vellen.
In algemene zin blijkt uit het onderzoek dat de verhoging van de
competentiegrens er zoals beoogd toe leidde dat partijen meer
keuzevrijheid kregen ten aanzien van de juridische bijstand en daar
ook daadwerkelijk gebruik van maakten. Zij kunnen tegen lagere kosten
hun recht zoeken en daarbij is bovendien sprake van aanzienlijk
kortere procedures dan voorheen het geval was. Dat het procederen in
zaken met financieel belang tussen 5.000 en 10.000 gulden
aantrekkelijker is geworden, moge blijken uit de sterk groeiende
omvang van dit zaakssegment. De forse stijging van het aantal zaken is
een niet beoogd en onverwacht effect. Doordat zich gelijktijdig met de
competentiegrenswijziging een daling voordeed in de totale instroom
van handelszaken, heeft de wijziging tamelijk soepel en probleemloos
kunnen verlopen. Voor ons onderzoek heeft dit ook consequenties. De
daling van de instroom heeft mogelijk een aantal neveneffecten van de
competentiewijziging zoals capaciteitsfricties voorkomen. Ook resteert
enige onzekerheid over de mogelijke aanzuigende werking van de
maatregel. Duidelijk is dat de maatregel bevorderlijk is voor de
doorlooptijden en de efficiency van de rechtspleging in het verschoven
zaakssegment. Voor een integraal en evenwichtig oordeel over de
maatregel ware het wenselijk ook een duidelijke conclusie te kunnen
trekken over de kwaliteit van de rechtspleging in het verschoven
segment. Die laat zich echter minder gemakkelijk meten en
kwantificeren.
De verplichte procesvertegenwoordiging diende onder meer een eerlijk
proces en de gelijkheid van partijen te waarborgen. De ontstane
mogelijkheid om zonder juridische bijstand of met andere
belangenbehartigers dan advocaten recht te zoeken lijkt ertoe te
leiden dat kwaliteitsverschillen in de belangenbehartiging ontstaan;
met name waar partijen zelf procederen of een eigen gemachtigde
inschakelen, wordt bijvoorbeeld weinig gebruik gemaakt van bijzondere
proceshandelingen. Het type juridische bijstand is weliswaar een vrije
keuze van de rechtzoekende, toch kan een
minder bevredigende rechtsgang hun vertrouwen in het recht schaden.
Voorts valt waar te nemen dat minder zaken een behandeling ter
comparitie kregen en in minder zaken een schikking tussen partijen
werd bereikt. Dat zijn elementen die over het algemeen geacht worden
positief bij te dragen aan effectieve geschilbeslechting en acceptatie
van de uitkomsten ervan.
Recente ontwikkelingen
Tussen het moment waarop de in dit rapport geëvalueerde
competentiegrensverhoging plaatsvond en de publicatie van dit
onderzoek, is in de civiele rechtspleging het nodige veranderd. Per 1
januari 2002 zijn de kantongerechten bestuurlijk onderdeel geworden
van de rechtbank en is, met de herziening van het burgerlijk
procesrecht, het procesrechtelijk regime van rechtbank en
kantongerecht geharmoniseerd. Op dezelfde datum maakte ook de gulden
plaats voor de euro, waarbij de competentiegrens werd verhoogd van
10.000 gulden naar 5.000 euro. Aan de algemene conclusies van ons
onderzoek doen deze veranderingen geen afbreuk. Wel zal de herziening
van het burgerlijk procesrecht tot de nodige veranderingen leiden ten
aanzien van het in dit rapport beschreven procesverloop. De
belangrijkste daarvan worden behandeld in het slothoofdstuk.
Downloads van het rapport (pdf)
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
Laatst gewijzigd: 23-12-2002