De voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten Generaal
Plein 2
2511 CR Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk
bij (eventuele) knelpunten Den Haag, gemeente
bij de toepassing en/of Wassenaar
wijziging van WVO
Leereffecten PPS- pilots OCW/KC DSO SCO, RLW, gemeente Denn.v.t.
Haag en gem. Wassenaar
3.4. Ontwikkelen Toolbox PPS-scholenbouw
De twee pilotprojecten uit het pilotprogramma hebben aanspraak kunnen maken op een bijdrage uit de PPS- faciliteit. Deze bijdrage geldt als een tegemoetkoming voor de pps-specifieke meerkosten (transactiekosten) van het inzetten van een pps-traject. In de toekomst zal van een dergelijke PPS- faciliteit geen sprake zijn. Om dat gemis op te vangen zal parallel aan het pilotprogramma een "Toolbox PPS-s cholenbouw" worden ontwikkeld. Met de instrumenten uit de toolbox zullen volgprojecten in staat zijn om met beduidend lagere transactiekosten het PPS- traject te doorlopen.
3.4.1. Ontwikkeling afwegingskader PPS- scholenbouw
Het gaat hier om een klein onderzoek voor het ontwikkelen van een praktische typologie van de verschillende vormen van PPS in de scholenbouw, inclusief een advies over de rol van de rijksoverheid daarbij. Opgemerkt wordt dat het hier niet gaat om een totaaloverzicht van de stand van zaken PPS en scholenbouw in Nederland, maar een praktisch overzicht.
Beoogd onderzoeksresultaten zijn:
· Aandacht voor verschillende vormen van PPS, inclusief DBFM,
· Aandacht voor positieve en negatieve aspecten
· Analyse van de rollen die de (rijks)overheid kan spelen en een advies daarover
Actie Trekker ContactpOverige betrokkene Deadline
OCW
Definiëren OCW/KC DSO VNG Najaar 2002
onderzoeksvoorstel
Aanbesteden OCW/KC DSO 3 onderzoekbureaus Eind 2003
Start onderzoek OCW/KC DSO Onderzoeker Begin 2003
Afwegingskader OCW/KC DSO Onderzoeker Voorjaar 2003
3.4.2. Ontwikkelen standaarden PPS-scholenbouw
Het betreft hier een practische hulp of standaarden voor scholen en gemeenten die voornemens zijn een proces via PPS vorm te geven: Het spreekt voor zich dat de standaarden op projectniveau, obv projectspecifieke kenmerken, om maatwerk vragen.
Actie Trekker ContactpOverige betrokkene Deadline OCW
Ontwikkelen standaard KC VO Adviseurs Ultimo 2002 aanbestedingsstrategie pilottraject
Ontwikkelen KC VO Adviseurs Ultimo 2003 standaardcontract pilottraject
Ontwikkelen standaard KC VO Adviseurs Ultimo 2003 betalingsmechanisme pilottraject
3.4.3. Onderzoeken mogelijkheden programmafinanciering
De pilotprojecten zijn qua omvang relatief klein. De transactiekosten, waaronder de kosten voor financiering, zullen daarom ook voor private partijen relatief hoog zijn. Dat de markt toch interesse toont komt voort uit het vertrouwen dat men heeft in het feit dat met de toepassing van pps bij scholenbouw een geheel nieuwe sector wordt aangeboord, met zicht op een stroom van volgprojecten. Voor wat betreft de financieringskosten is het zaak om met de EIB en andere banken de mogelijkheden voor zogenaamde programmafinanciering te onderzoeken. Dit betekent dat er een soort van standaardkrediet voor PPS-scholenbouw komt. Mits wordt voldaan aan de voorwaarden van het standaardkrediet, kunnen volgprojecten daar terecht voor de financiering. De financieringskosten zullen daardoor in de toekomst lager kunnen zijn.
Actie Trekker ContactpOverige betrokkene Deadline OCW
Onderzoeken mogelijkheden KC VO Banken Medio 2003
programmafinanciering
3.5. Vervolgprogramma PPS- scholenbouw
Het gaat hier om het zekerstellen van een toekomstige stroom projecten die als vanzelf de markt vinden bij het inzetten van een PPS- traject. Naast het in kaart brengen van de markt (stakeholder analyse) en het opbouwen van een netwerk binnen PPS- kader is het denkbaar om pilots te starten voor de brede school. Er zijn nu al circa 450 brede scholen in het Primair Onderwijs gebouwd in de afgelopen jaren, met weinig bemoeienis van OCW. Op dit moment is men bezig met een onderzoek naar de verschijningsvormen van de brede school in het voortgezet onderwijs; het gaat daarbij om de positie van VO-scholen (vmbo, mavo, havo, vwo, svo, vso en lsk) in een maatschappelijke context.
Actie Trekker ContactpOverige betrokkene Deadline OCW
In kaart brengen markt - KC PPS DSO Voorjaar stakeholderanalyse 2003
Netwerk opbouwen en KC PPS DSO n.v.t.
onderhouden
Opstellen communicatieplan KC PPS DSO medio 2003
Concept PPS- projecten OCW/KC DSO eind 2003
o.a. brede scholen
3.6. PPS in Cultuur en Media
Binnen de terreinen Cultuur en Media wordt er nagedacht over de mogelijkheid om investeringsprojecten uit te voeren waarin publieke en de
private partijen samenwerken. Daarbij kan men denken aan het opzetten van centra voor bijvoorbeeld mode-, keramiek en vormgeving. Verder kan
als voorbeeld genoemd worden het opzetten van een landelijk informatie- en kaartverkooppunt m.b.t. cultuur, het creëren van mogelijkheden voor
natuur bij de stad, enz. Het belang van de overheid in deze PPS- activiteiten is het behoud van het stimuleren van culturele activiteiten in
Nederland.
Het toepassen van PPS in Cultuur en Media is geheel nieuw zowel voor OCW als voor KC PPS. Gelet op het enthousiasme van de partijen binnen dit
veld is met KC PPS afgesproken om aandacht te geven voor PPS in Cultuur en Media te beginnen met een voorlichting van KC PPS over PPS. Onder
begeleiding van KC PPS zal worden bekeken of het mogelijk is om op korte termijn met concrete PPS- projecten te beginnen.
Actie Trekker ContactpersOverige betrokkene Deadline OCW
Voorlichting over PPS KC DSO/DK Cultuur en media Najaar 2002 voor Cultuur en media directies
Concretisering projecten OCW/ KC DSO/DK Cultuur en media Voorjaar directies 2003
Onderzoek naar PPS- OCW/ KC DSO/DK Cultuur en media medio 2003 meerwaarde directies
Start procesconvenants OCW/ KC DSO/DK Cultuur en media eind 2003 directies
Lijst van afkortingen
PPS = Publiek Private Samenwerking
OCenW = Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen
KC PPS = Kenniscentrum PPS
DSO = Directie Strategie Ondersteuning
DK = Directie Kunsten
VO = (directie) Voortgezet Onderwijs
PO = (directie) Primair Onderwijs
Bijlage 5: Actieplan overheidsgebouwen
Actieplan voor
DBFM/O
in de sector overheidsgebouwen
Rijksgebouwendienst - 1 oktober 2002
RGD/DHB/011002
inhoud
1. inleiding.. 34
2. rijksbrede doelstellingen; strategie van de Rgd. 35
3. ontwikkelrichtingen Rgd. 36
4. kritische succesfactoren. 37
5. ACTIES: PLANNING op LANGE- KORTE TERMIJN/GELD/ORGANISATIE. 39
inleiding
1.1 Aanleiding
In de vierde voortgangsrapportage publiek private samenwerking, die de Ministerraad in mei 2002 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden, heeft de
Stuurgroep PPS de sector 'overheidsgebouwen' aangewezen als één van vijf kansrijke sectoren voor pps-constructies. In dit kader is afgesproken
dat de Rijksgebouwendienst (Rgd) op korte termijn twee pilotprojecten zal starten, waarbij wordt aanbesteed op basis van het concessiemodel. Om
te beginnen biedt dit actieplan inzicht biedt in de selectie en de uitvoering van deze twee pilots op het gebied van rijkshuisvesting. Tevens
wordt aangegeven op welke wijze de Rgd de hiervoor benodigde competenties en instrumenten verder wil ontwikkelen en implementeren.
1.2. Achtergrond
Enkele actuele ontwikkelingen geven de Rgd aanleiding actief aan de slag te gaan met pps, op gebouwniveau toegepast voor de huisvesting van
rijksdiensten, en geïntegreerde contracten. Het Strategisch Akkoord geeft aan dat middels de stimulering van pps zal worden bijgedragen aan een
sterkere economische structuur en productiviteitsbevordering. Daarnaast is in de zomer van 2002 een rapportage van de Algemene Rekenkamer
verschenen waarin wordt geconcludeerd dat de voortgang op het terrein van pps achterblijft bij de beleidsmatig uitgesproken intenties en dat dit
verbetering behoeft. Tot slot geven de ontwikkelingen rond de parlementaire enquête Bouwnijverheid aanleiding tot innovatie in het bouwproces,
waarvoor vormen van pps zoals het concessiemodel de mogelijke oplossingen vormen.
De genoemde actuele ontwikkelingen sluiten aan bij de veranderende klantvraag van de Rgd, die de noodzaak geeft tot product- en procesinnovatie op het gebied van rijkshuisvesting. Voor de renovatie van de hoofdzetel van het ministerie van Financiën wordt reeds onderzocht wat de mogelijkheden van een pps-constructie zijn.
1.3. Inhoud actieplan
De concessievorm voor overheidsgebouwen komt neer op een design-build-finance-maintain-(DBFM) of een design-build-finance-operate-(DBFO-)
constructie. Hierbij worden de meerdere projectfasen inclusief de financiering met elkaar geïntegreerd. DBFO is meeromvattend dan DBFM, omdat
onder 'operate' naast onderhoud ook de exploitatie van niet-gebouwgebonden diensten wordt verstaan. Dit actieplan gaat over zowel DBFM als DBFO,
daarom wordt hier gesproken over design-build-finance-maintain óf operate (DBFM/O).
Dit actieplan beschrijft de ontwikkeling en implementatie van DBFM/O bij de Rgd als instrument voor inkoop van huisvesting en aanverwante diensten op korte en langere termijn, inclusief actiepunten voor de korte termijn. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: de samenhang tussen pps en de doelstellingen van de Rgd, enkele kritische succesfactoren voor de pilots en de planning in tijd, geld en organisatie.
rijksbrede doelstellingen; strategie van de Rgd
2.1. Waarom DBFM/O bij de overheidsgebouwen?
Naast de genoemde pilotprojecten bij de Rgd spelen rijksbreed in de utiliteitsbouw soortgelijke projecten, waarmee afstemming gewenst is. Te
denken valt aan de renovatie van het Ministerie van Financiën en de pilots op het gebied van scholenbouw. Afstemming is wenselijk omdat op
deelterreinen (bijvoorbeeld juridische verankering, meten van life cycle costs en toepassen van Europese regels) er een grote inhoudelijke
samenhang is.
Naast het houden van voldoende voeling met de rijksbrede ontwikkelingen is de toepassing van DBFM/O ook intern voor de Rgd van belang. Voor de
Rgd geeft de toepassing van DBFM/O invulling aan strategische doelen, zoals integrale dienstverlening en tevreden klanten, en de daarmee
samenhangende product- en procesinnovatie. Het verzorgen van adequate huisvesting vraagt tijdige, flexibele oplossingen die op een wijze worden
gerealiseerd waarbij risico en rendement voor het Rijk in evenwicht zijn. DBFM/O biedt ten opzichte van de traditionele vormen van inkopen, zoals
kopen en huren van huisvesting, aanvullende mogelijkheden waarbij bovendien risico's met marktpartijen kunnen worden gedeeld.
De Rgd zal zijn toegevoegde waarde voor de klant moeten waarmaken door in te spelen op veranderende klantwensen en waar gewenst de zorg rond huisvesting, inclusief facility management, uit handen van de klant te nemen. Bovendien vinden veel klanten dat momenteel teveel risico's betreffende de huisvesting bij hen worden belegd. Pps-constructies kunnen helpen een aantal risico's, bijvoorbeeld het aanbestedingsrisico, bij de klant weg te nemen. Ook vormt dit een manier waarop de Rgd invulling kan geven aan partnership met de klant, bijvoorbeeld door te fungeren als opdrachtgever voor zowel gebouwen als diensten, die anders tot de verantwoordelijkheid van de klant/gebruiker horen.
Als inkoopinstrument levert de toepassing van DBFM/O zowel voor- als nadelen op:
voordelen toepassen DBFM/O
- voldoen aan de klantvraag door uitbreiden van het productenaanbod en
procesinnovatie
- mogelijkheid tot overdracht van aanbestedings-/exploitatierisico's aan
marktpartijen die deze beter kunnen beheersen dan het Rijk
- mogelijke efficiencyvoordelen door beter ketenbeheer, wat prikkel is voor
duurzaam en integraal projectontwerp
- kans op lagere life cycle costs door verband te leggen tussen
investerings-en /exploitatiekosten
- flexibiliteit in afname, indien het afzetrisico met het consortium kan
worden gedeeld
nadelen toepassen DBFM/O
- hogere transactiekosten, met name in de pilotfase, behorend bij de
contractvorm
- een lange voorbereidingstijd en grote complexiteit door het inéénschuiven
van projectfasen
- andere kennis en capaciteiten nodig, waarvoor ontwikkeling van de
organisatie voorwaarde is
- lange contracten zorgen voor minder flexibiliteit tijdens contractduur en
minder mogelijkheden tot wijzigen tijdens de looptijd, tenzij tegen hoge
kosten
2.2. Rol van de Rgd
De Rgd concentreert zich vanuit zijn competenties als huisvester van het Rijk op de gebouwgebonden specificaties in de DBFM/O-overeenkomst.
Organisatiespecifieke eisen, bijvoorbeeld op het gebied van ict, behoren niet tot de kerntaken van de Rgd. Als het gaat om kantoorinnovatie,
waarin de Rgd een rol speelt, komen organisatiegebonden specificaties op het gebied van facility management aan de orde. De Rgd kan hiervoor
strategisch huisvestingsadvies verstrekken en fungeert als professioneel opdrachtgever namens de klant in de richting van de markt.
De volgende rollen speelt de Rgd in het DBFM/O-traject:
· Strategisch adviseur op huisvestingsgebied in de (pré)initiatieffase voor de klant;
· Professioneel opdrachtgever aan de markt: formuleert het programma van eisen in de vorm van outputspecificaties die de gevraagde dienst
omschrijven. Veel minder heeft de Rgd nog de traditionele rol van bouwmanager in het proces;
· Toezichthouder/ kwaliteitscontroleur: toetst de geleverde dienst aan de outputspecificaties op basis van de het vastgelegde
kwaliteitsniveau;
· Informatiemanager binnen de keten tijdens de voorbereiding en de looptijd van het contract: contact met het consortium over contracten,
gebouweisen, klimaatinstallaties, ict, facilitaire diensten, enz.
ontwikkelrichtingen Rgd
De strategie op het gebied van inkoop- en portefeuillebeleid bepaalt samen met de wensen van de klant in hoeverre en op welke wijze de Rgd DBFM/O
als instrument in de organisatie wil toepassen. Begonnen zal worden met de uitvoering van de twee genoemde pilots, waarbij de Rgd tegelijkertijd
de benodigde kennis en instrumenten ontwikkelt en implementeert. Deze activiteiten geven na evaluatie aanleiding tot het herijken van de
strategie, het opstarten van nieuwe projecten en het verder aanvullen en verspreiden van kennis en instrumenten. Hierbij zijn verschillende
ontwikkelrichtingen te onderscheiden.
1. Kennis opbouwen
De Rgd weegt van geval tot geval af of DBFM/O het geschikte instrument is. Dit blijft naast eigendom en huur/lease-overeenkomsten één van de
middelen om een huisvestingsvraag mee te beantwoorden. Op termijn zal deze contractvorm een aanvullend instrument zijn dat indien gewenst kan
worden toegepast. De Rgd blijft specialist op het gebied van traditionele contractering van huisvestingsprojecten, omdat bij een aanzienlijk deel
van de portefeuille de werkzaamheden op traditionele wijze aanbesteed blijven. Ervaringen tot nu toe leren immers dat bij kleine en/of eenvoudige
projecten de transactiekosten voor DBFM/O veel te hoog zijn. De Rgd zal de voor DBFM/O benodigde competenties ontwikkelen. Om te beginnen worden
de twee genoemde pilots gestart om ervaring op te doen en tegelijkertijd het benodigde instrumentarium te ontwikkelen. De benodigde kennis en
instrumenten zullen vervolgens verder worden ontwikkeld aan de hand van evaluatiegegevens uit de pilotprojecten. Deze competenties worden ook
gebruikt voor het verbeteren van het proces van meer traditionele contractering.
2. DBFM/O voor bepaalde sectoren
Op basis van een set van criteria wordt tevoren vastgesteld welke projecten en/of programma's in aanmerking komen om met behulp van DBFM/O te
worden gerealiseerd. Criteria zijn bijvoorbeeld het type gebruiker, de lengte van de contractduur, de locatie en de omvang van het project. De
keuze voor deze manier van contracteren is sterk afhankelijk van de klantvraag en wordt gemaakt voor een bepaalde sector projecten, zoals in het
verleden een speciale contractvorm voor de rechtbanken is gekozen. Projecten of programma's die niet in de tevoren vastgestelde sector vallen,
worden ofwel traditioneel aanbesteed ofwel alsnog beoordeeld op hun mogelijkheden om middels DBFM/O te worden gerealiseerd. De DBFM/O-projecten
of -programma's worden door een specifiek onderdeel binnen de Rgd aanbesteed en beheerd. De procesrisico's zijn bij een programma naar
verwachting groter dan bij een afzonderlijk project, daarom is dit scenario geschikt voor de middellange termijn, wanneer ervaringen uit
projectpilots kunnen worden gebruikt voor het aanscherpen van selectiecriteria voor andere projecten en programma's.
Verdergaande scenario's als het toepassen van DBFM/O op alle nieuwe huisvestingsprojecten, inclusief grootschalige renovaties, worden als niet
haalbaar noch wenselijk beoordeeld. Het is niet bij voorbaat zeker dat voor élk nieuwbouw- of renovatieproject de oplossing ligt in het toepassen
van DBFM/O. Vaak zullen de transactiekosten of de premies die staan tegenover risico-overdracht aan de markt te hoog blijken. De wensen van de
klant ten aanzien van de huisvestingsoplossing spelen hierin een grote rol en ook de omvang van een project speelt mee in verband met de hogere
transactiekosten bij pps. Daarnaast bestaat het risico dat DBFM/O als doel op zich wordt beschouwd, zonder dat daarbij de doelmatigheid in
beschouwing wordt genomen.
kritische succesfactoren
4.1. Competentie-ontwikkeling
Om DBFM/O op den duur als structureel onderdeel van het instrumentarium te kunnen toepassen, zal het nodige aan competentieontwikkeling moeten
worden gedaan. Hiermee wordt de kwaliteit van de dienst die de Rgd zijn klanten levert ontwikkeld en doet de dienst ervaring op met het aangaan
van een DBFM/O-overeenkomst met de markt. Om op termijn DBFM/O-contracten als regulier instrument bij de Rgd te kunnen toepassen, zal aandacht
moeten worden besteed aan strategievorming en instrumentontwikkeling en -implementatie op de volgende kennisgebieden:
· kosten/kwaliteit, outputspecificaties
· processturing
· juridisch, contractvorming
· risicoallocatie/financieel
4.2. Selectie pilots
De selectie van de twee pilots vindt plaats vóór 1 januari 2003. Dit gebeurt op basis van een groslijst van potentiële projecten, die in oktober
2002 zal worden samengesteld. Op basis van de volgende criteria wordt hieruit vervolgens een short list samengesteld van geschikte
pilotprojecten:
· aanwezigheid klantvraag (maar geen dringende, i.v.m. lange aanlooptijd);
· vraag naar totaaloplossing, inclusief facility management en eventueel andere services;
· mogelijkheid tot het aangaan van een langdurig contract (20 jaar)
· minimale projectomvang (10 tot 25 mln ¤)
· project of programma (serie van samenhangende projecten)
Om ook voor het Kenniscentrum Pps tot interessante, evalueerbare pilots te komen, moet verder rekening worden gehouden met de volgende criteria:
karakter pilots van elkaar verschillend, haalbare investering (haalbaarheid niet afhankelijk van pps), financiering op orde (geld beschikbaar),
bestuurlijk commitment en de mogelijkheid tot aanbesteden (bijvoorbeeld de aanwezigheid van grondposities).
Bij DBFM/O moet worden omgegaan met extra tijd voor de voorbereiding en hogere transactiekosten. Deze komen onder meer voort uit onervarenheid
met de manier van werken en moeten worden gezien als 'leergeld'. Deze factoren maken dat de toepassing ervan momenteel voor zowel markt als Rgd
pas doelmatig is bij projecten van grote omvang. Voor de pilots wordt gedacht aan projecten van ¤10 mln tot ¤25 mln. Marktconsultatie in een
vroege fase van het proces leidt tot marktconformiteit van de outputspecificaties ten behoeve van de aanbesteding en afstemming tussen
projectfasen. Op het gebied van facility management kan gebruik worden gemaakt van kennis op dit gebied die al binnen het Rijk aanwezig is ( bij
ioFD, BCFD) of wordt ontwikkeld.
4.3. Overige factoren
- Afweging over het type pilotproject dat wordt gekozen. Op de juiste termijn zal zich een klantvraag moeten voordoen die met DBFM/O kan
worden aangepakt. Hierover vindt overleg plaats met de klant. Wanneer wordt gedacht aan een hotelkantoor of een vergaderfaciliteit ten behoeve
van meerdere klanten, dan zou de Rgd zelf opdrachtgever zijn. Voor deze optie zullen nadere spelregels, onder meer met het Kenniscentrum pps,
moeten worden opgesteld. Uiteindelijk beslist de minister van VROM over het doorgaan van de pilots.
- Voor DBFM/O wordt een andere inzet van capaciteiten gevraagd; de nadruk komt te liggen op initiatief- en definitiefase. In deze fasen
worden op basis van life cycle costs beslissingen genomen voor een contractduur die kan oplopen tot 20 of 30 jaar. De strategie ten aanzien van
DBFM/O zal voor de lange termijn verder moeten worden uitgewerkt. De Rgd zal daarom volgend jaar de portefeuillevisie moeten herijken op de
toepassing van dit type contracten.
- Er moet worden geanticipeerd op wijzigingen die zich in een later stadium van een project kunnen voordoen aan de vraagzijde. Deze
wijzigingen kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn en vormen een risico als langdurige contracten worden afgesloten.
- De markt moet er klaar voor zijn. Dit wil zeggen dat er een minimaal aantal mogelijke aanbieders op de markt aanwezig is, zodat in de
aanbesteding sprake is van concurrentie. Van de markt wordt verwacht dat deze zich zal ontwikkelen van een capaciteitsgedreven naar een meer
(huisvestings)productgedreven markt om aan deze vraagontwikkeling tegemoet te komen.
- Er moet rekening mee worden gehouden dat de gewenste oplossingen passen binnen de Europese regels, met name wat betreft
marktconsultatie en aanbesteding.
ACTIES: PLANNING op LANGE- KORTE TERMIJN/GELD/ORGANISATIE
5.1. Korte termijn
2003: De twee pilots worden voorbereid. Gestreefd wordt naar gunning van de twee pilots rond 1/1/2005, in de veronderstelling dat deze gang van
zaken op dat moment doelmatig is. Met een multidisciplinaire projectorganisatie wordt gewerkt aan strategievorming en kennis-/
instrumentontwikkeling op de gebieden die van belang zijn voor DBFM/O. Als succesvol is gegund en de bijbehorende instrumenten zijn ontwikkeld is
mijlpaal 1 bereikt. De nadruk bij kennis- en instrumentontwikkeling ligt in eerste instantie op het vlak van processturing en de beheersing van
kosten en kwaliteit. Daarnaast wordt aandacht besteed aan juridische aspecten, risicoallocatie en de financiële sturing van de projecten.
5.2. Middellange termijn
2005: Over 3/4 jaar is enige ervaring met de pilots opgedaan, namelijk op het gebied van voorbereiding, contractvorming en aanbesteding. Op basis
hiervan is bepaald welke instrumenten benodigd zijn en daarvoor zijn voor zover mogelijk standaarden ontwikkeld. De verwachting is dat met name
op juridisch vlak verdere uitbreiding en standaardisering van de instrumenten nodig is. Uit de pilots zullen lessen worden getrokken op het
gebied van risicoallocatie en processturing. In de praktijk wordt DBFM/O in de alternatievenanalyse bij huisvestingsvragen als een gebruikelijk
instrument meegenomen. Om de kennis binnen de dienst te verspreiden, wordt een implementatieprogramma uitgevoerd. In dit stadium kan een pilot
van een nieuwe categorie worden gestart, bijvoorbeeld voor een bepaald type project op basis van vooraf vastgestelde criteria of op basis van een
programma van meerdere samenhangende projecten, waarmee mijlpaal 2 wordt bereikt.
5.3. Lange termijn
2008: Over 5/6 jaar vormt DBFM/O een vast onderdeel van de afwegingen wanneer zich een huisvestingsvraag voordoet. DBFM/O is een volwaardig
instrument, waarvan bekend is in welke gevallen de toepassing het Rijk voordelen oplevert. Dit betekent dat de benodigde competenties binnen de
dienst aanwezig zijn, dat het instrumentarium geïmplementeerd is en dat projecten en programma's indien gewenst met behulp van DBFM/O kunnen
worden opgepakt. Voor de organisatie van de Rgd betekent dit dat DBFM/O niet langer in een projectorganisatie is ondergebracht, maar deel
uitmaakt van de reguliere werkzaamheden. Bovendien heeft ook de markt zich inmiddels kunnen ontwikkelen om dergelijke producten aan te bieden.
Als dit economisch zinvol is kan worden overwogen op programma-/ of voorraadniveau samen te werken met marktpartijen. Dit langetermijnbeeld geldt
voor ná 2008 en wordt mijlpaal 3 genoemd.
In een tijdbalk weergegeven ziet dit er als volgt uit:
5.4. Uitwerking tijdpad korte termijn
In de volgende tabel is weergegeven welke stappen moeten worden gezet tot aan de gunning van de pilots (mijlpaal 1):
projectfase acties (risico's, juridisch, financieel, proces, kosten/kwaliteit)
selectie pilots - opstellen groslijst mogelijke DBFM/O-projecten
- selectie 2 projecten
1/1/03
voorbereiding - opstellen outputspecificaties
(9 maanden) - opstellen kostenraming
- toepassen PPC
- contractvoorbereiding
- contractvorming
1/10/03
aanbesteding - publicatie aankondiging
aanbesteding
(15 maanden)
- prekwalificatie/onderhandeling
- toepassen PSC (tender evaluation)
- gunning
gunning
1/1/05
MIJLPAAL 1 twee succesvol aanbestede pilotprojecten
Organisatie
Ten behoeve van de projectorganisatie zal een multidisciplinair team worden samengesteld. Dit team zal bestaan uit ongeveer 5 fte's van
specifieke deskundigen uit de diverse Rgd-onderdelen. Het betreft hier deskundigheid op zowel het gebied van proces en kosten/kwaliteit als op
juridisch gebied en het vlak van risicomanagement. Dit projectteam heeft als taak te zorgen voor begeleiding van het proces tot aan de gunning
van de pilotprojecten en de ontwikkeling van competenties binnen de dienst. Daarnaast zal dit team moeten werken aan lange termijn
kennisontwikkeling en de ontwikkeling van standaarden en instrumenten voor toekomstige projecten. Het team zal als zodanig worden samengesteld
dat de teamleden ook betrokken blijven bij reguliere activiteiten waardoor kennisverspreiding plaatsvindt.
Kosten en dekking
Voor de twee pilots wordt uitgegaan van een gezamenlijk investeringsvolume van circa ¤ 40 tot ¤ 50 mln. Vanwege de hogere transactiekosten en een
langere voorbereidingstijd wordt gerekend 5% aan extra voorbereidingskosten voor het toepassen van een pps-constructie. Dit komt op totaal
maximaal ¤2.500.000. Dit geld wordt op twee manieren ingezet: In de eerste plaats wordt voor extra projectvoorbereidingskosten in de pilots ten
aanzien van de toepassing van de DBFM/O-constructie ¤1.200.000 begroot. In de tweede plaats wordt ¤1.300.000 bestemd voor de benodigde capaciteit
ten behoeve van competentieontwikkeling op het gebied van DBFM/O voor overheidsgebouwen binnen het Rijk, in de komende 2 jaar. De volgende tabel
geeft voor dit deel een indicatie van de verdeling over de vier kennisgebieden.
onderwerp Rgd-onderdeel fte's ¤ uitbesteden ¤ totaal
kosten/kwaliteit Rgd Advies en 2 100.000 500.000
Architecten
processturing Rgd 1 50.000 250.000
Projecten/Vastgoed
risicomanagement Rgd Vastgoed 1 50.000 250.000
juridisch/contracJuridische Advisering 1 100.000 300.000
totaal: 5 300.000 1.300.000
De Rgd zal de helft van de totale kosten zelf moeten dragen, bijvoorbeeld uit de opslag op de gebruiksvergoeding. Voor de andere helft kan mogelijk voor zowel extra projectvoorbereidingskosten als voor de capaciteit die de Rgd inzet ten behoeve van competentieontwikkeling, dekking worden gevonden in de pps-faciliteit die het ministerie van Financiën voor de voorbereiding en ontwikkeling van deze projecten heeft.
BIJLAGE 6: ACTIEPLAN GEBIEDSONTWIKKELING
HET GEBIED VERKEND; HET RIJK EN PPS BIJ GEBIEDSONTWIKKELING
1. Aanleiding
In de Evaluatie pps van mei 2002 is geconstateerd dat lokale overheden reeds een brede ervaring met pps bij gebiedsontwikkeling hebben opgebouwd,
maar dat niet alle projecten succesvol verlopen. Tevens is geconstateerd dat ook het Rijk enkele ervaringen heeft opgedaan met pps bij integrale
ontwikkelingsprojecten, waarbij bijvoorbeeld Rijksinfrastructuur wordt gecombineerd met vastgoedontwikkeling (bv. Sijtwende en NSP), maar dat de
voorbereidingsprocessen van dergelijke projecten moeizaam verlopen. In de evaluatie wordt geconstateerd dat er goede mogelijkheden zijn voor pps
bij integrale ontwikkelingsprojecten en dat de overheid zich mede zou moeten richten op dergelijke projecten.
De departementen hebben ook nadrukkelijk aangegeven dat het Rijk zich thans te weinig richt op pps bij gebiedsontwikkeling. Tevens hebben zij
aangegeven dat een gezamenlijk gedragen aanpak en een versterking van de samenwerking tussen de departementen noodzakelijk is. Op grond daarvan
heeft de Stuurgroep PPS 16/7/2002 besloten tot de instelling van een Task Force pps bij gebieds-ontwikkeling (de samenstelling van de task force
is weergegeven in bijlage 1). Het nieuwe kabinet heeft in haar strategische beleidsdocument aangegeven pps te zullen stimuleren en kansen te zien
voor onder meer pps bij gebiedsontwikkeling waarbij publieke en private functies worden gecombineerd. In de uitwerking van deze strategische
beleidsagenda heeft het kabinet in de Miljoenennota aangegeven dat zij in het najaar van 2002 met nadere voorstellen zal komen hoe zij dit zal
oppakken.
In deze notitie staan de bevindingen van de task force. Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
2. Afbakening van het onderwerp
2.1 Pps
2.2 Gebiedsontwikkeling
3. Pps bij gebiedsontwikkeling: voordelen en voorwaarden
4. Opdracht, probleemstelling en doelstelling
5. Mogelijke rollen van het Rijk bij gebiedsontwikkeling
6. Rol van het Rijk bij pps bij gebiedsontwikkeling
7. Plan van aanpak voor verdere uitwerking
8. Aanbevelingen / aan de Stuurgroep PPS gevraagde beslissingen
2. Afbakening van het onderwerp
2.1 PPS
Er zijn verschillende vormen van pps te onderscheiden. In deze notitie wordt alleen gekeken naar pps in de vorm van een gezamenlijke
ontwikkeling. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende fasen waarin wordt samengewerkt met private partijen: planvorming en
realisatie.
Planvorming
Het is mogelijk dat private partijen al vroeg in het proces worden betrokken en de publieke en private partijen gezamenlijk een plan opstellen.
Daarin worden de publieke onderdelen (bijvoorbeeld een lokale ontsluitende weg en andere openbare voorzieningen) en private onderdelen
(bijvoorbeeld vastgoedontwikkeling) op elkaar afgestemd. Bij gebiedsontwikkelingsprojecten kunnen zich verschillende problemen voordoen in de
planvormingsfase. Dit hangt samen met de omstandigheid dat veelal meerdere partijen met verschillende belangen en doelen betrokken zijn, zowel
publiek (verschillende (deel)gemeenten en eventueel provincie en/of Rijk) als privaat (verschillende woningcorporaties, particulieren, gevestigde
bedrijven, ontwikkelaars en beleggers, mede als gevolg van de versnippering van eigendom van woningen, kantoren en winkels). Dit vraagt dat
publieke partijen niet alleen een duidelijk commitment hebben t.a.v. het project, maar ook dat duidelijke afspraken worden gemaakt tussen de
verschillende publieke partijen onderling en vervolgens tussen de publieke en private partijen over taken en verantwoordelijkheden. In de
praktijk blijken hier vaak knelpunten te zitten, vandaar dat in deze notitie ook wordt ingegaan op deze punten.
Realisatie (en eventueel exploitatie)
Pps in de planvorming wil niet automatisch zeggen dat ook pps zal plaatsvinden in de realisatie van het plan; publieke en private partijen kunnen
besluiten ieder voor zich hun planonderdelen te realiseren. En als de betrokken overheid wel kiest voor samenwerking met private partijen in de
realisatie, hoeven dat niet automatisch dezelfde private partijen te zijn die betrokken waren bij de planvorming. Dit is mede afhankelijk van de
grondeigendom van de betrokken private partijen. In ieder geval moet de realisatie van de publieke onderdelen van het plan openbaar aanbesteed
worden. Opdrachtgever bij de aanbesteding van de publieke voorzieningen of het gehele plan kan zijn de publieke partij, of een door publieke en
private partijen opgerichte aparte organisatie. Dit kan een gezamenlijke ontwikkelingsmaatschappij zijn. Ook is het mogelijk dat private partijen
zelf de uitvoering van de publieke voorzieningen openbaar aanbesteden. In de praktijk wordt door lokale overheden en private partijen vaak een
gezamenlijke ontwikkelingsmaatschappij opgericht voor de realisatie. Daarin worden afspraken gemaakt over de verdeling van opbrengsten en
risico's; de overheid participeert dan dus risicodragend in het project. Ook de verantwoordelijkheid voor het bereiken van het gewenste resultaat
wordt gedeeld. Er ontstaat een langjarig samenwerkingsverband waarin het behalen van gezamenlijke doelen wordt nagestreefd.
Op lokaal niveau bestaat al ruime ervaring met deze vorm van pps bij gebiedsontwikkeling, zowel in de planvorming als in de realisatie (pps in de opstalexploitatie komt ook voor, maar beduidend minder vaak, omdat gemeenten veelal geen taak voor zichzelf zien in opstalexploitatie).
Deze vorm sluit andere vormen van pps (bv. DBFM-contracten) overigens niet uit. Het is bijvoorbeeld goed denkbaar dat een gemeente samen met een ontwikkelaar een integraal plan maakt, waarna voor de publieke infrastructuur een dbfm-contract wordt aanbesteed en voor de ontwikkeling van een daaromheen gelegen gebied een ontwikkelingssamenwerking wordt aangegaan tussen de gemeente en de ontwikkelaar. Een ander voorbeeld is het prijsvraagmodel bij het project Zuiderzeelijn: op basis van een aanbesteding worden in een zeer vroeg stadium private partijen geselecteerd die gezamenlijk met de overheden het planontwikkelingstraject ingaan.
2.2 Gebiedsontwikkeling
Hieronder wordt aangegeven welke soort projecten/sectoren onder de verzamelterm gebiedsontwikkeling vallen. Tevens is indicatieve inschatting
("quick and dirty-scan") gemaakt in welke mate in die sectoren al ervaring is opgedaan met pps (+ staat voor veel ervaring, +/- voor redelijke
mate van ervaring, en - voor beperkte ervaring).
A. Stedelijk
gebied PPS
1. nieuwe woon/werkgebieden (bv. Vinex)
+
2. te herstructureren woongebieden (bv. achterstandswijken)
+/-
3.
oeverprojecten
+/-
4. centrumprojecten
+
5. beschermde stads- en dorpsgezichten
-
6. nieuwe bedrijventerreinen
+/-
7. te herstructureren bedrijventerreinen
-
B. Landelijk gebied
8. reconstructiegebieden / ruimte voor ruimte-projecten
+/-
9. rood voor groen-projecten
+/-
10. natuurprojecten (w.o. zand/grind)
+/-
11. waterprojecten (idem)
+/-
C. Combinatieprojecten
+/-
12. projecten waarin Rijksinfrastructuur wordt gecombineerd met +/-
ontwikkeling van de desbetreffende locatie (o.a. vastgoed).
Er is overigens vanwege de volgende redenen gekozen voor deze driedeling:
· de expertise die nodig is verschilt tussen de gehanteerde gebiedstypen
· de karakteristiek van de projecten is verschillend
· de afzetmarkten van de projecten zijn gebiedsspecifiek
· de betrokken overheidsorganisaties verschillen:
Voor de stedelijke projecten is veelal de betreffende gemeente probleemeigenaar/verantwoordelijk en dus ook trekker van het project. Maar ook het
Rijk streeft doelstellingen na bij stedelijke projecten, bijvoorbeeld ten aanzien van de herstructurering van achterstandswijken (VROM en
BZK/GSB) en bedrijventerreinen (EZ). Voor het landelijk gebied is veelal de provincie verantwoordelijk, maar neemt ook de betrokkenheid van het
Rijk toe (bijvoorbeeld LNV bij groenprojecten). Bij combinatieprojecten ten slotte draagt het Rijk een directe verantwoordelijkheid voor een deel
van het project (bijvoorbeeld V&W voor Rijksinfrastructuur). Dit neemt niet weg dat gebiedsontwikkelingsprojecten altijd in samenhang met de
betrokken lokale overheid (gemeenten) tot stand moeten worden gebracht in verband met hun planologische bevoegdheden ten aanzien van dat gebied.
Het voert in dit bestek te ver om elke soort projecten apart te bestuderen. Om deze reden heeft de task force een nadere afbakening gegeven op welke soort projecten/sectoren het Rijk zich zou moeten richten in de verdere uitwerking in vervolg op deze notitie. Dit zijn díe projecten waarin zowel een actieve(re) rol van het Rijk én pps toegevoegde waarde kunnen leveren (zie §5).
3. Pps bij gebiedsontwikkeling: voordelen en voorwaarden
Overheden staan bij gebiedsontwikkeling vaak voor complexe opgaven. Samenwerking met private partijen kan bepaalde voordelen opleveren, maar dat zal uiteraard niet in alle projecten het geval zijn. Niet elk project is geschikt voor pps en ook de samenwerking zelf moet aan een aantal voorwaarden voldoen. Hieronder wordt ingegaan op de mogelijke voordelen van pps bij gebiedsontwikkeling en op de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om die voordelen te kunnen realiseren.
Mogelijke voordelen van pps bij gebiedsontwikkeling
Zoals gezegd zijn bij gebiedsontwikkeling meerdere publieke en private partijen betrokken. Vaak is sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen de overheid en private partijen door grondeigendom van die private partijen. Samenwerking en afstemming van de publieke en private plannen in het gebied wordt daarmee noodzakelijk als de overheid zijn beleidsdoelen wil bereiken.
Maar ook als marktpartijen geen grondeigendom hebben, kunnen zij een belangrijke rol spelen. Zij bezitten veel kennis en ervaring over het
ontwikkelen en het marketen van locaties. Zij kunnen dus een bijdrage leveren aan de opstelling van een optimaal plan voor het gebied. Door de
publieke en private plannen af te stemmen kan worden gekomen tot integrale planvorming voor het totale gebied en bestaat de mogelijkheid dat kan
worden gekomen tot financiële verevening tussen de rendabele en onrendabele projectonderdelen. Daarnaast kunnen de risico's van dit soort
projecten, zowel in de planvormingsfase als bij de realisatie en exploitatie, groot zijn; marktpartijen zijn in staat deze reëel in te schatten
en beter te beheersen.
Een goede samenwerking met private partijen bij gebiedsontwikkeling biedt dus grote kansen en leidt ertoe dat de beleidseffectiviteit (mate van
realisatie van beleidsdoelen) en beleidsefficiency (kosten van doelrealisatie) worden vergroot:
* betere, integrale planontwikkeling en aanpak van het totale te ontwikkelen gebied en een hogere en duurzamere kwaliteit van de oplossingen;
* planoptimalisatie door afstemming van publieke en private plannen: een betere prijs-kwaliteit verhouding (betere businesscase: lagere
kosten, hogere opbrengsten, minder risico's);
* mogelijkheid van financiële verevening tussen de rendabele en onrendabele onderdelen van het totale project;
* mogelijkheid van snellere realisatie van het project door een grotere slagkracht en een versnelling van publieke besluitvormingsprocessen.
Deze voordelen moeten ook tegen de achtergrond worden gezien dat gelet op de beperkte beschikbare ruimte in Nederland een "alleingang" van een
ministerie of lokale overheid steeds minder resultaat zal opleveren en de samenhang tussen infrastructurele en ruimtelijke ontwikkelingen alleen
maar groter zal worden. Dit maakt de noodzaak om publiek-private samenwerking te overwegen bij gebiedsontwikkeling nog groter.
Voorwaarden voor pps bij gebiedsontwikkeling
Uiteraard zal niet in alle gevallen de samenwerking met private partijen zonder meer de genoemde voordelen opleveren. Daarvoor moet voldaan zijn
aan een aantal voorwaarden.
Deze voorwaarden hebben enerzijds te maken met het feit dat bij pps bij gebiedsontwikkeling meerdere publieke en private partijen met
verschillende belangen en doelen betrokken zijn. Dit vraagt om een sterk commitment en duidelijke afspraken tussen de publieke partijen onderling
en vervolgens van de publieke partijen met de private partijen.
Anderzijds hebben deze voorwaarden te maken met het financiële plaatje van projecten. Door de lange voorbereidings- en looptijd zijn kosten moeilijk te ramen en de opbrengsten onzeker: de ondernemersrisico's worden daarmee groter. De investeringen kunnen niet altijd worden terugverdiend uit de opbrengsten van het project alleen, zodat additionele overheidsbijdragen nodig zijn. Een private partij zal immers niet geneigd zijn om in het project te investeren als hij die investering niet kan terugverdienen (hetzij uit de opbrengsten van het project, hetzij uit de overheidsbijdragen). Maar in praktijk lijken overheden zich nog wel eens te storten in een pps-avontuur in de - te vergeefse - hoop dat private partijen het tekort bijleggen.
Tegen deze achtergrond komen in de Evaluatie pps vijf belangrijke succesfactoren voor pps bij gebiedsontwikkeling naar voren:
· Breng de mogelijke voordelen van pps in kaart alvorens een pps aan te gaan.
· Maak harde publiek-publieke afspraken over ambities en voldoende beschikbare financiële middelen (een sluitende businesscase voor het
project) alvorens een pps aan te gaan.
· Stel een duidelijk publiek kader en een duidelijke scope vast voor een project.
· Maak goede publiek-private afspraken over ambities en de besluitvormingsprocedure alvorens een pps aan te gaan.
· Selecteer private partijen zo veel mogelijk op basis van competitie. Via competitie kan de overheid verifiëren of een privaat voorstel
werkelijk marktconform is.
Voor een nadere toelichting wordt kortheidshalve verwezen naar de Evaluatie pps van mei 2002 (§4.1.3). De genoemde succesfactoren komen ook naar
voren in de onderzoeken van P3BI (onderzoeksinstituut verbonden aan de Universiteit Twente) van 2001 en 2002.
4. Opdracht, probleemstelling en doelstelling
De opdracht die de task force heeft gekregen van de Stuurgroep PPS luidt als volgt:
geef een voorzet voor het antwoord op de vraag hoe het Rijk zou moeten omgaan met pps bij gebiedsontwikkeling (gezamenlijke aanpak) en maak een plan van aanpak hoe het Rijk dit - in interdepartementale samenwerking - zou moeten uitwerken.
Om tot een nadere invulling van die opdracht te komen, heeft de task force in kaart gebracht wat vanuit de betrokkenheid van het Rijk de hoofdproblemen zijn bij pps bij gebiedsontwikkeling.
Vertrekpunt daarbij is dat bij gebiedsontwikkeling per definitie meerdere aspecten in het spel zijn, bv. infrastructuur en ruimtelijke inrichting, die onderling een grote samenhang kennen. Dit maakt een integrale aanpak van het gebied niet alleen wenselijk, maar ook steeds meer noodzakelijk. Dit vergt een goede afstemming tussen de verschillende partijen en hun (deel)belangen. Ook het Rijk heeft verschillende deelbelangen (VROM voor ruimtelijke inrichting, V&W voor infrastructuur, EZ voor bedrijvigheid etc.).
De task force is van mening dat de voor een integrale aanpak van projecten benodigde afstemming of samenwerking binnen het Rijk onvoldoende is. In praktijk hanteert het Rijk nog steeds een sectorale aanpak. Dit leidt ertoe dat de gewenste integrale aanpak nauwelijks van de grond komt en suboptimale resultaten worden behaald in projecten. Het afstemmingsprobleem binnen het Rijk begint al op het niveau van (het formuleren van) de beleidsdoelstellingen. Er vindt onvoldoende strategische afstemming plaats tussen de grote nota's van de verschillende departementen (5e Nota RO, NVVP, Nota Wonen, Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, SGR2, etc.). Ook de inzet van financiële middelen en andere uitvoeringsinstrumenten in het kader van die grote nota's is onvoldoende gecoördineerd.
Ook de verschillende procedures worden los van elkaar doorlopen. Pas bij de uitvoering komen de verschillende deelbelangen van het Rijk tot uiting. In plaats van één gebundelde inspanning van het Rijk, willen de verschillende vakdepartementen hun eigen belangen realiseren en worden de verschillende onderdelen veelal los van elkaar, met afwijkende prioriteiten, fasering en inzet van middelen, uitgevoerd (bv. NSP). Het ontbreekt dus aan één integrale probleemeigenaar/trekker en één integrale aanpak binnen het Rijk.
Daarbij komt dat het Rijk, nu samenwerking met andere partijen haast onvermijdelijk is, behoefte heeft aan kennis van projectontwikkeling. Omdat deze kennis slechts beperkt aanwezig is, ontstaat bij de betrokken ministeries de neiging om zich terug te trekken op hun eigen, bekende terrein en zich alleen daarop te richten, hetgeen een integrale aanpak verder bemoeilijkt.
Kortom: de voor een integrale aanpak van projecten benodigde afstemming of samenwerking binnen het Rijk, zowel in de bepaling van de beleidsdoelstellingen als in de uitvoering, is onvoldoende. Daarnaast spelen de volgende problemen:
* het Rijk worstelt met de vraag welke rol zij in (integrale) ontwikkelingsprojecten moet spelen; een helder afwegingskader daarvoor
ontbreekt.
* Het Rijk heeft moeite met het beantwoorden van de vraag welke voordelen een mogelijke pps bij een project zou kunnen opleveren; er is
behoefte aan een soort van toets om deze voordelen te kunnen beoordelen voor pps bij gebiedsontwikkeling (qua doelstelling vergelijkbaar met
de vergelijkingsinstrumenten ppc en psc voor dbfm/dbfo-contracten).
· de departementen stellen zich in de regel op als facilitator/subsidiënt op afstand. Deze afstandelijke rol leidt vaak niet tot het
optimale resultaat; de meeste departementen denken daarom na over mogelijke andere rollen en worden daar in de projecten ook om gevraagd (bv.
risicodragende participatie).
· ook de voor een integrale aanpak benodigde afstemming of samenwerking tussen Rijk en lokale overheden is (mede als gevolg van
bovenstaande punten) onvoldoende.
* als gevolg daarvan komt ook de pps in deze projecten moeizaam van de grond.
De task force vindt dat dit de knelpunten zijn waarop het Rijk zich zou moeten richten. De task force heeft daarbij de volgende taken op zich
genomen:
· Rol van het Rijk: de task force stelt criteria op voor de bepaling van de rol van het Rijk bij (pps bij) gebiedsontwikkelingsprojecten.
De task force brengt daartoe in kaart welke instrumenten/rollen het Rijk heeft (zelf doen, samen doen met anderen, of stimuleren/ander laten
doen). Dit hangt samen met de centrale vraag welke ambitie het Rijk heeft bij gebiedsontwikkeling.
· Integrale aanpak: de coördinatie c.q. afstemming van Rijksbeleid en Rijksmiddelen moet worden verbeterd opdt hiermee, samen met andere
overheden, optimale condities worden gecreëerd voor kwalitatief hoogwaardige integrale planontwikkeling en het daarmee realiseren van een
duurzame ruimtelijke invulling en een zo goed mogelijke participatie van de markt in de projecten. De task force geeft de randvoorwaarden
waarbinnen voorstellen voor een integrale aanpak kunnen uitgewerkt.
o Afbakening: de task force bakent af op welke soort projecten/sectoren het Rijk zich zou moeten richten, d.w.z. in welke projecten zowel het Rijk toegevoegde waarde zou kunnen leveren door zich een actieve(re) rol aan te meten, én pps toegevoegde waarde kan leveren. Binnen deze afbakening moet vervolgens een aantal projecten worden geselecteerd waarop e.e.a. moet worden toegepast in praktijk.
o Plan van aanpak: de task force stelt een plan van aanpak op voor de verdere uitwerking van de notitie van de task force, waarin
wordt opgenomen:
§ welke onderwerpen nader moeten worden uitgewerkt;
§ hoe e.e.a. nader moet worden uitgewerkt (toepassing op projecten); en
§ een voorstel voor wat nodig is voor uitwerking aan mensen, organisatie en middelen.
5. Mogelijke rollen van het Rijk bij gebiedsontwikkeling
Zoals in §2 aangegeven is de rol van het Rijk bij gebiedsontwikkeling soms direct, maar tot nu toe veelal indirect. De task force maakt een indicatief onderscheid tussen de volgende rollen die door het Rijk kunnen worden vervuld:
· het Rijk doet (haar deel van) het project zelf;
· het Rijk doet het project samen met andere partijen:
o participatie/actieve medewerking via inbreng mensen, gezamenlijk projectbureau etc.
o risicodragende participatie
* het Rijk stimuleert andere partij om het project op een bepaalde wijze te doen:
o coördinator
o regisseur
o stimulator/facilitator
o subsidiënt
o initiator
o afnamegarantie
* het Rijk laat het project volledig over aan andere partijen (en is afnemer van de eventuele voor haar relevante diensten)
Hieronder worden deze rollen kort toegelicht.
* Coördinerend
Het Rijk zorgt dat provincies en/of gemeenten gecoördineerd opereren. Voorbeelden daarvan zijn onder meer intergemeentelijke bedrijventerreinen.
· Regisserend
Het Rijk heeft wel een eigen beleidsvisie maar laat de uitvoering aan een ander over. Dit geldt bijvoorbeeld op toeristisch-recreatief gebied en
bij herstructurering (van zowel woningbouw als bedrijventerreinen).
· Stimulerend/faciliterend
Ook hier heeft het Rijk een beleidsvisie en laat het de uitvoering over aan anderen, maar deze worden daartoe gestimuleerd door inzet van
subsidies (bijvoorbeeld stir/isv), de inzet van mensen en/of creëren van de juiste randvoorwaarden voor het project.
· Subsidiërend
Vanuit een beleidsprogramma worden subsidies verstrekt. Voorbeelden daarvan zijn onder meer de Vinex en Vinac en MTC Valburg.
· Initiërend
Dit betreft veelal projecten van nationaal belang zoals de 5e baan Schiphol, de HSL, de verlegging van de Waal bij Nijmegen en openbaar
vervoer-ontsluiting van Vinex-locaties.
· Afnamegarantie
De overheid kan de ontwikkeling van een gebied ook ondersteunen door afname van vastgoed als klant (in realisatiefase) en eventueel in de
planvormingsfase zich vast te leggen op een hoeveelheid vierkante meters die zij bereid is af te nemen (huur of koop) (bijvoorbeeld door de RGD
in de Kop van Zuid, Stationsgebied Groningen en Paleiskwartier Den Bosch).
· Participerend
Het Rijk participeert actief als mede-opdrachtgever in het planontwikkelingsproces, waarbij haar rol in de uitvoeringsfase nog openstaat (zie
andere mogelijke rollen).
· Risicodragend
Het Rijk is mede risicodrager in de ontwikkeling van een gebied. Dit komt in stedelijke gebieden nog nauwelijks voor (zie discussies over Nieuwe
Sleutelprojecten, 2e Maasvlakte e.d.); in het landelijk gebied wel als we de landinrichtingsprojecten als zodanig aanmerken.
De vraag is welke rol het Rijk bij welk type gebiedsontwikkeling moet spelen c.q. wanneer het Rijk een rol zou moeten nastreven die verder gaat
dan de gebruikelijke rol op afstand. Door tevens de vraag te beantwoorden bij welk type projecten pps toegevoegde waarde kan leveren, wordt
duidelijk bij welke soort projecten het Rijk zich zou moeten richten op pps. Daarbij dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de
planontwikkelingsfase, de uitvoeringsfase en de exploitatiefase: de toegevoegde waarde van het Rijk én van pps kan immers van fase tot fase
verschillen.
In het onderstaande schema zijn de volgende vragen beantwoord:
· in welke soort projecten/sectoren zou het Rijk toegevoegde waarde kunnen leveren door zichzelf een actieve rol als participant,
risicodrager of initiator aan te meten?
· in welke fase(n) van dat project zou het Rijk die actieve rol moeten spelen: planontwikkelingsfase, realisatiefase en/of
exploitatiefase?
· in welke soort projecten kan pps toegevoegde waarde leveren?
Mogelijke meerwaarde door Mogelijke
actievere Rol Rijk meerwaarde
door PPS
PlanontwRealisatiExploitatie
1. Nieuwe ? ?
woon-/werkgebieden
2. te herstructureren ? ? ?
woongebieden
3. oever-projecten ?
4. centrum-projecten ? ?
5. beschermde stads- en ?
dorps-
gezichten
6. nieuwe ? ?
bedrijventerreinen
7. te herstructureren ? ? ?
bedrijven-
terreinen
8. ruimte voor ? ? ?
ruimte-projecten
9. rood voor ? ? ? ?
groen-projecten
10. natuurprojecten ? ? ?
(w.o. zand/
grind)
11. waterprojecten ? ? ?
(idem)
12. combinatieprojecten ? ? ? ?
(incl. NSP)
Het Rijk zou zich in de verdere uitwerking in vervolg op deze notitie moeten richten op díe projecten waarin zowel een actieve(re) rol van het
Rijk toegevoegde waarde kan leveren én pps toegevoegde waarde kan leveren. Naar de mening van de task force moeten de projecttypen/sectoren
waarop het Rijk zich zou moeten richten in de verdere uitwerking in vervolg op deze notitie te worden beperkt tot de volgende 5 sectoren:
nieuwe woon-/werkgebieden, te herstructureren woongebieden, te herstructureren bedrijventerreinen, rood voor groenprojecten en
combinatieprojecten.
6. Rol van het Rijk bij pps bij gebiedsontwikkeling
Indien bij een gebiedsontwikkelingsproject pps wordt toegepast, dan kent de rol van het Rijk daarbij verschillende invalshoeken. Deze kunnen als
volgt worden weergegeven:
* De rol van ondersteuner/adviseur bij het gebruik van pps door overheden. Deze rol wordt op dit moment ingevuld door het Kenniscentrum PPS en
pps-bureaus binnen andere departementen. Deze rol wordt nu vooral ingevuld via kennisverspreiding en eventuele (financiële) ondersteuning
van projecten. Een andere vorm van stimulering die kan worden gehanteerd is het stellen als randvoorwaarde bij subsidie dat de mogelijkheid
van pps op transparante wijze wordt getoetst (dit kan overigens zowel gelden voor publiek-publieke als publiek-private samenwerking).
Bekeken moet worden hoe deze vorm van stimulering van pps kan worden ingezet.
* De rol van participant in de planontwikkeling. Deze rol wordt op dit moment soms door de RGD en V&W, zij het slechts in zeer beperkte mate,
ingevuld. Dit is mede de oorzaak van vertraging in de planvorming als gevolg van een onvoldoende publiek-publieke afstemming (tussen de
regievoerende lokale overheid en het Rijk) en onduidelijkheid over het doel/de ambitie van het Rijk en de rol van het Rijk in het project
(onvoldoende afstemming binnen het Rijk).
* De rol van participant in de realisatie- en/of exploitatiefase. Het Rijk kan op 2 wijzen participeren in de realisatie:
a. Niet risicodragende participatie:
o de verstrekking van een subsidie;
o het geven van een afnamegarantie;
o het inbrengen van kennis.
b. Risicodragende participatie. Zoals gezegd vervult het Rijk deze rol thans zeer zelden.
(NB: indirect heeft het Rijk deze rol bij participatie in regionale ontwikkelingsmaatschappijen, die op hun beurt soms risicodragend participeren
in gebiedsontwikkelingsprojecten. Het Rijk speelt daarbij dan echter zelf geen rol)
Voor het antwoord op de vraag welke rol het Rijk zou moeten nastreven heeft de task force de volgende criteria opgesteld.
Het Rijk zou een rol als participant in de planvorming en/of niet risicodragende rol in de realisatiefase kunnen nastreven als:
* het betreft een project van nationaal belang (bijvoorbeeld de Tweede Maasvlakte en Zuid-as Amsterdam). Dit kan ook het geval zijn indien
rijksinfrastructuur een substantieel onderdeel uitmaakt van het project.
* de 'verknooptheid' met nationale beleidsdoelstellingen is zodanig groot dat een integrale en gecoördineerde overheidsinspanning het meest
effectief en efficiënt is (bijvoorbeeld UCP).
* de realisering van het project is in sterke mate afhankelijk van maatregelen die het Rijk moet nemen (bijvoorbeeld Leidsche Rijn: aantakking
A12, inpassing A2, verdubbeling spoor, etc.).
Als daarnaast voldaan is aan de volgende drie criteria, zou het Rijk een risicodragende rol in de realisatiefase kunnen nastreven:
* risicodragende Rijksparticipatie is nodig om voldoende vertrouwen van (publieke en) private partijen in het project te creëren; involvement
in plaats van commitment (bijvoorbeeld MTC Valburg, herstructurering van bedrijventerreinen of groenprojecten).
* er bestaat een gerede kans dat door risicodragende participatie door het Rijk een beter resultaat bereikt kan worden tegen lagere kosten
(bijvoorbeeld oeverprojecten en waterprojecten).
* er bestaat een gerede kans dat het Rijk door risicodragende participatie financieel gezien veel beter uit is dan met verstrekking van een
subsidie (verdiencapaciteit gebiedsontwikkeling).
Om effectief een actieve rol te kunnen spelen in gebiedsontwikkelingsprojecten - als participant in de planvorming of risicodrager in de realisatiefase - dient in aanvulling op de in §3 genoemde algemene voorwaarden van rijkswege ook zorggedragen te worden voor een adequate organisatorische inbedding die voldoet aan de volgende criteria:
· professionaliteit: kennis en ervaring op het terrein van gebiedsontwikkeling;
· opdrachtgeversrol / mandaat; de organisatie is primair probleemeigenaar voor de realisatie van het project in termen van tijd, geld en
kwaliteit, en heeft het benodigde mandaat als "trekker" binnen het Rijk;
· multi-disciplinairiteit; de samenwerking binnen het Rijk moet verzekerd worden.
Deze organisatorische inbedding zou nader uitgewerkt moeten worden, hetgeen echter niet past in het kader van deze notitie. Belangrijke
overwegingen daarbij zouden kunnen zijn:
o Slechts een enkel departement beschikt thans over voldoende competentie terzake van gebiedsontwikkeling; het is beter dit gezamenlijk op
te bouwen, dan ieder voor zich.
o Een zekere scheiding tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering op het vlak van gebiedsontwikkeling kan de slagkracht in de uitvoering
aanzienlijk vergroten. De verantwoordelijkheid voor de keuze van risicodragende participatie en zo ja, het stellen van randvoorwaarden daaraan,
blijft bij het vakdepartement. Evenals het vaststellen van het uitvoeringsmandaat van de uitvoeringsorganisatie. De uitvoeringsorganisatie is
verantwoordelijk voor een efficiënte uitvoering en een goed risico-management.
o Door concentratie kan managementkracht, professioneel opdrachtgeverschap en een sterke marktpositie worden bereikt.
Naast het voorgaande is voor een actieve rol van het Rijk in gebiedsontwikkelingsprojecten vooral van belang dat binnen het Rijk een attitude wordt ontwikkeld die gericht is op erkenning van pps bij gebiedsontwikkeling als adequaat instrument voor de vergroting van de beleidseffectiviteit en beleidsefficiency.
7. Plan van aanpak voor verdere uitwerking
In deze notitie zijn de principiële vertrekpunten (probleemstelling) en overwegingen weergegeven bij het vormgeven van een door de betrokken departementen - Financiën (KC PPS), VenW, VROM, LNV, BZK en EZ - gezamenlijk gedragen initiatief voor PPS bij gebiedsontwikkeling. Het kabinet herbevestigd dat het middel pps ook bij gebiedsontwikkeling effectief kan worden ingezet en onderschrijft de analyse van de task force.
De betrokken departementen hebben een gezamenlijke werkgroep ingesteld met de opdracht geven voor verdere uitwerking van een plan van aanpak, welke uitwerking 1 maart 2003 gereed moet zijn. De task force zal in de huidige samenstelling worden voortgezet als begeleidingsgroep van de in te stellen werkgroep. De werkgroep zal het plan van aanpak langs de volgende lijnen uitwerken:
1. Het selecteren van een 4 tot 6 projecten in verschillende ontwikkelingsstadia binnen de in §5 gegeven afbakening van soorten
projecten/sectoren waar een actieve(re) rol van het Rijk de meeste toegevoegde waarde biedt en waar ook pps naar verwachting de meeste
toegevoegde waarde biedt. Hiertoe dienen allereerst de grote beleidsnota's op elkaar gelegd te worden om te kijken waar een integrale aanpak
gewenst is.
2. Door het houden van gesprekken met projectleiders en stakeholders, onderzoek van informatie etc. in kaart brengen wat de knelpunten in
deze projecten zijn (wat is er van de gewenste integrale gebiedsontwikkeling terechtgekomen en wat zijn daar de redenen van? Wat is er fout
gegaan en wat goed?), en mogelijkheden tot verbetering in kaart brengen tot verbetering van de integrale aanpak en de rol van het Rijk.
3. Op basis van de verkregen inzichten en informatie uitwerken van een concreet plan van aanpak t.a.v. de geselecteerde projecten en de
daarvoor benodigde organisatie binnen het Rijk (mensen, middelen, kennis en organisatie).
- 0 -
BIJLAGE 1
Samenstelling Task Force pps bij gebiedsontwikkeling
Voorzitter: Bert de Graaf, Kolpron
Louk Heijnders, directeur huisvestingsbeleid, Rijksgebouwendienst, Ministerie van VROM
Jan de Bont, plv. directeur uitvoering, Rijkswaterstaat, Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Cees Kortleve, plv. directeur Ruimtelijk Economisch Beleid, DG Ondernemingsklimaat, Ministerie van Economische Zaken
Jan ten Doeschate, plv. directeur Grote Stedenbeleid en Interbestuurlijke Betrekkingen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Peter Oussoren, projectmanager pps-bureau Dienst Landelijk Gebied, Ministerie van Landbouw Natuurbeheer en Visserij
Frank Lemmink, plv. directeur Financieringen/Kenniscentrum publiek-private samenwerking, Ministerie van Financiën
Jean-Paul Schaay (secretaris), plv. hoofd Kenniscentrum publiek-private samenwerking, Ministerie van Financiën