Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA 'S-GRAVENHAGE
Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)
FM 2002-1689 M
Onderwerp
Hervorming toezichtwetgeving: Wet op het financieel toezicht
1. Inleiding
Bij brief van 14 mei 2002 bent u geïnformeerd over de aanpak op hoofdlijnen van de hervorming van de financiële toezichtwetgeving. Deze herziening betreft de tweede fase van de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector, waarbij het sectorale toezichtmodel is gekanteld naar een functioneel toezichtmodel. De eerste fase betrof de hervorming van het toezicht op basis van het bestaande wettelijke kader en is begin september 2002 afgerond . In de brief van 14 mei 2002, die tijdens het Algemeen overleg van 31 oktober 2002 met u is besproken, is de aanpak van de wetgevingsherziening op hoofdlijnen geschetst, en is aangegeven dat een nadere uitwerking van de plannen aan u zou worden voorgelegd. Deze toezegging doe ik gestand met deze brief. De bedoelde nadere uitwerking, is tot stand gekomen na overleg met de financiële toezichthouders en de marktpartijen, heeft betrekking op:
1. de architectuur van de wetgeving (paragraaf 3);
2. de inhoud van de wetgeving, en met name de moderniseringselementen die onderdeel zullen uitmaken van de wetsherziening (paragraaf 4);
3. de voorgenomen aanpak van het wetgevende proces, waaronder de wijze van inwerkingtreden (paragraaf 5); en
4. de bewaking van de consistentie en inzichtelijkheid van deelprojecten (paragraaf 6).
Aangezien de voorgenomen aanpak invloed heeft op de parlementaire behandeling van het project, geef ik u in overweging een gedachtewisseling te laten plaatsvinden over de hoofdlijnen van de aanpak. Op deze wijze kan bij de aanpak van het traject rekening worden gehouden met de wensen van de Tweede Kamer, en de noodzakelijke voortgang van het complexe traject worden bevorderd.
2. Achtergrond van herziening van de toezichtwetgeving
De huidige wetgeving is sectoraal van aard en sluit niet aan bij de functionele indeling van het toezicht. De wetgevingsoperatie is tevens noodzakelijk om de voordelen van het nieuwe functionele toezichtmodel volledig te kunnen benutten. Aanpassing van het huidige wetgevingsmodel is voorts gewenst, aangezien normgeadresseerden en andere bij de wetgeving betrokken partijen belang hebben bij een heldere wetstructuur, zowel intrinsiek (kwaliteit van de wetgeving) als qua lasten (geen onnodige complexiteit). De herziening biedt tevens de gelegenheid om het toezichtmodel inhoudelijk op specifieke onderdelen te moderniseren.
3. Architectuur van de nieuwe financiële toezichtwetgeving
In de brief van 14 mei 2002 zijn de grondtrekken beschreven van de beoogde nieuwe architectuur van de financiële toezichtwetgeving. Kern daarvan is dat de wetgeving voor de financiële sector wordt ingedeeld in vier delen. Het eerste deel - het algemeen deel - vormt de basis van het wettelijk kader, waarop bijzondere delen, zoals het prudentieel deel en het gedragsdeel voortbouwen. In het algemeen deel zullen onder meer de inrichting van de toezichthouders en de instrumenten voor de taakuitoefening worden opgenomen. In het tweede deel worden de prudentiële regels neergelegd. Het derde deel zal het gedragstoezicht omvatten en het vierde deel, ten slotte, ziet op de infrastructuur van de financiële markten, zoals het betalingsverkeer en de effectenafwikkelsystemen.
In de brief van 14 mei 2002 werd nog uitgegaan van twee bijzondere delen, te weten een deel prudentieel toezicht en een deel gedragstoezicht. Uit een nadere analyse blijkt vooralsnog dat een separate regeling van het toezicht op infrastructurele aspecten in een afzonderlijk deel passender is.
Een nog niet beantwoorde vraag was of deze verschillende delen zouden worden opgenomen in één wetboek met verschillende boeken of in verschillende wetten. Er is voor gekozen om één nieuwe wet te maken, bestaande uit vier verschillende delen. Deze wet zal de titel "Wet op het financieel toezicht" (Wft) krijgen. Achtergrond van de keuze voor één wet, en niet voor verschillende wetten, is dat bij één wet de inzichtelijkheid, samenhang en eenvormigheid van de verschillende delen het best is gewaarborgd. Eén wet dwingt tot meer consistentie bij het gebruik van definities, de opbouw en de normstelling.
4. Inhoud van de wetgeving
Bij de herziening van de toezichtwetgeving worden de volgende drie hoofdcriteria gehanteerd :
i) inzichtelijkheid: voor alle bij de wetgeving betrokkenen,
ii) doelgerichtheid: de structuur moet ondersteunend zijn aan het nieuwe toezichtmodel, en
iii) marktgerichheid: de wetgeving dient bij te dragen aan de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële sector.
Aan deze criteria kan grotendeels worden voldaan door stroomlijning van de diverse wetten. De normen die nu verspreid staan over acht sectoraal geordende wetten en daarop gebaseerde lagere regelgeving, worden functioneel geordend bij elkaar geplaatst in één wet, en in daarop gebaseerde lagere regelgeving. Dit biedt tevens de mogelijkheid om historisch gegroeide verschillen in systematiek tussen de verschillende sectoren weg te nemen.
In de brief van 14 mei 2002 is tevens aangegeven, dat het wenselijk kan zijn om met de herziening van de wetgeving op onderdelen beleidsinhoudelijke vernieuwing door te voeren, teneinde de gehanteerde doeleinden van de hervorming te kunnen verwezenlijken. Een nadere analyse heeft uitgewezen, dat het hierbij met name gaat om:
1. de wettelijke verankering van de splitsing van het prudentieel en gedragstoezicht;
2. de herijking van de relatie minister-toezichthouder aan de huidige inzichten op Zbo-terrein;
3. de marktgerichtheid van de regelgeving.
5. Implementatiemethode
Gegeven de omvang en complexiteit van de herziening vraagt de implementatiemethode om bijzondere aandacht. In de brief van 14 mei 2002 is een tweetal mogelijke implementatiemethoden geschetst. In de eerste plaats de benadering waarbij er in fases naar de eindstructuur wordt toegegroeid. In de tweede plaats het "big bang-model", waarbij op één moment afscheid wordt genomen van de op dat moment geldende regelgeving, en dat op datzelfde moment de Wft in werking treedt.
Inmiddels is gekozen voor een combinatie van beide implementatievormen, waarmee de voordelen van beiden kunnen worden benut. De Wft zal in deelprojecten worden voorbereid, geconsulteerd en ingebracht in het parlementaire proces. Voor de inwerkingtreding is wel in één inwerkingtredingmoment voorzien. Gestreefd wordt naar 1 januari 2005.
Eén inwerkingstredingsmoment bevordert de overzichtelijkheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid. Voor alle betrokkenen moet immers altijd duidelijk zijn welke regelgeving geldt en mogen onderdelen van de oude structuur niet onvolledig of onbegrijpelijk worden. Gefaseerde inwerkingtreding roept meer onduidelijkheid op.
De keuze om de voorbereiding op te knippen in deelprojecten, ondanks de keuze voor één inwerkingstredingsmoment, heeft als achtergrond dat het traject zo omvangrijk is, dat het voor alle betrokkenen te belastend is om het in één keer inhoudelijk te behandelen. Daarbij geldt dat indien het project als één voorstel wordt behandeld, de inhoudelijke discussie op één deelterrein de voortgang van het hele project zou kunnen belemmeren, of bestaat het risico dat onderdelen daardoor onderbelicht blijven.
Het is belangrijk de doorlooptijd van het project zo veel mogelijk te beperken. Een lange doorlooptijd zou te grote onzekerheid en lasten met zich meebrengen, bijvoorbeeld doordat nieuwe beleidstrajecten en richtlijnimplementaties gedurende de doorlooptijd in de huidige wetgeving én in de Wft moeten worden geïmplementeerd. Dit is ook de achtergrond voor de keuze voor 1 januari 2005 als streefdatum voor de inwerkingtreding en voor de ambitie ten aanzien van vernieuwingselementen zoals hierboven onder 4. genoemd. Vanuit de financiële toezichthouders en de sector is aangedrongen op een korte doorlooptijd.
Voor de parlementaire behandeling worden de verschillende deelprojecten gevormd door de vier delen van de wet . De inschatting is dat deze delen inhoudelijk en juridisch goed van elkaar zijn te scheiden, en afgeronde en voldoende zelfstandige eenheden vormen om als zodanig door de Raad van State en parlementair te worden behandeld. Voor de intrekking van de huidige wetgeving wordt eraan gedacht om dit in één keer bij de definitieve inwerkingtreding te regelen. Alvorens het eerste deeltraject aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden, vindt nog een heroverweging plaats of de genoemde veronderstellingen, met name ten aanzien van de zelfstandigheid, juist zijn.
Enkele specifieke trajecten zullen op de algehele herziening vooruitlopen. Het betreft hier beleidstrajecten waarvan de implementatie niet in de huidige sectorale wetgeving kan plaatsvinden, en waarvan de inwerkingtreding reeds voor 1 januari 2005 is voorzien of
samenhangt met een richtlijnimplementatie. Deze voorlooptrajecten betreffen de implementatie van de nota "bemiddeling in financiële diensten", het wetvoorstel prudentieel toezicht op financiële groepen, en het wetvoorstel toezicht op afwikkelsystemen. De vormgeving zal zodanig zijn dat ze relatief eenvoudig, door middel van een technische wetaanpassing, op het moment van inwerkingtreding van de Wft in de nieuwe wettelijke structuur kunnen worden ingepast. Deze inpassing bevat geen materiële wijzigingen voor de normadressanten. Slechts de plaats binnen het wettelijk kader wordt gewijzigd.
Naast deze voorlooptrajecten die in het kader van de herziening worden opgepakt, zullen de nog lopende ('reguliere') trajecten die wijzingen van de huidige wet- en regelgeving bevatten worden voortgezet. Ook voor deze trajecten geldt dat - voor zover mogelijk - al aansluiting wordt gezocht bij de nieuwe wetstructuur zodat de overgang naar de nieuwe wetstructuur zo soepel mogelijk kan verlopen.
6. Bewaking consistentie en inzichtelijkheid
Het werken met deelprojecten stelt specifieke eisen aan de bewaking van de inzichtelijkheid van het hele proces, en aan de consistentie en onderlinge samenhang van de deelprojecten. In de voorbereiding van de verschillende delen wordt hieraan veel aandacht gegeven en worden de nodige initiatieven ontplooid.
Binnen het ministerie van Financiën is ten behoeve van de herziening van de wetgeving een projectorganisatie ingericht. De projectorganisatie is mede tot stand gekomen op basis van adviezen van een extern adviseur. De bewaking van de consistentie tussen de verschillende deeltrajecten, was een belangrijk aandachtspunt bij de inrichting en hiervoor zijn de nodige organisatorische maatregelen getroffen. De financiële toezichthouders hebben enkele medewerkers gedetacheerd bij het ministerie van Financiën. Hierdoor kunnen de ervaring en wensen vanuit de toezichtpraktijk permanent worden betrokken bij het opstellen van de nieuwe regelgeving.
Ten behoeve van de inzichtelijkheid vinden voor de marktpartijen en consumentenorganisaties periodiek informatiebijeenkomsten plaats en wordt met hen gericht overleg gevoerd. Verder zullen enkele seminars worden georganiseerd over het project, waarbij ook de wetenschap zal worden betrokken. Dit biedt ook de gelegenheid om de ideeën van de stakeholders tijdig mee te wegen bij het opstellen van de nieuwe regelgeving.
Teneinde de inzichtelijkheid voor de Tweede Kamer te vergroten, zal in de toelichting op de voorstellen telkens nadrukkelijk worden stilgestaan bij de plaats van het betreffende voorstel in het wetgevingsproject en de verhouding ten opzichte van de overige deeltrajecten. Om de discussie over de voorstellen gericht te kunnen voeren, zal daarbij telkens worden aangegeven welke aspecten van het voorstel stroomlijning betreffen en wat de vernieuwende elementen zijn.
De Minister van Financiën,
---
Kamerstukken II, 2001-2002, 28 122, nr. 5
Kamerstukken II, 2002-2003, 28 122, nr. 7
Zie ook Kamerstukken II, 2001-2002, 28 122, nr 5, pagina 7 en 8
In de voorbereidingsfase zal op een enkel terrein nog een nadere uitsplitsing in deelprojecten plaatsvinden.