Ministerie van Financiën

De Voorzitter van de Tweede Kamer der

Staten-Generaal

Postbus 20018

2500 EA ?s-Gravenhage

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

FIPULI 2002-759
---

Onderwerp

Rapport onderzoek stille reserves

In eerdere brieven aan u aangaande het Plan van Aanpak Transparantie heb ik melding gemaakt van onderzoek dat ik voornemens was uit te voeren naar de stille reserves van gemeenten . In deze brief informeer ik u mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de uitkomsten van dit recent afgeronde onderzoek en de beleidsconclusies die wij er aan verbinden.

Voorjaar 2001 bracht het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (het Coelo) een rapport uit waarin inzicht gegeven werd in de vermogenspositie van de decentrale overheden . Mede naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek en de wens tot een beter inzicht in de financiële positie van de decentrale overheden heb ik onderzoek laten uitvoeren naar de omvang van de stille reserves bij gemeenten. Dit inzicht is mede wenselijk om in het Financieel Overzicht Gemeenten een zo volledig mogelijk beeld van de financiële positie van gemeenten te kunnen presenteren. Het onderzoeksrapport treft u bijgaand aan . In de samenvatting van het rapport worden de belangrijkste conclusies weergegeven. Op een aantal van deze conclusies ga ik hier nader in.

Het onderzoek had tot doel inzicht te geven in de stille reserves bij gemeenten. Dit is het verschil tussen de reële waarde van de activa - in het geval deze verkocht zouden worden - en de boekwaarde daarvan. In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen de stille reserves binnen de financiële vaste activa (bijvoorbeeld deelnemingen) en die binnen de (im-)materiële vaste activa (bijvoorbeeld gebouwen).

Het onderzoek laat zien dat gemeenten ultimo 2000 binnen de financiële vaste activa beschikten over een bedrag van ? 6,5 mld aan stille reserves. Dit wordt verklaard door het feit dat gemeenten deze activa volgens de comptabiliteits­voorschriften (CV 95) moeten boeken tegen de verkrijgingswaarde. Deze ligt doorgaans lager dan de reële waarde. Wanneer rekening gehouden zou worden met de omvang van deze stille reserves komt het eigen vermogen ultimo 2000 uit op ? 29,1 miljard in plaats van ? 22,6 miljard. Deze stille reserves zitten overigens veelal in aandelen die niet of beperkt verhandelbaar zijn. Voorbeelden zijn de aandelen in de Bank Nederlandse Gemeenten en de aandelen in nuts­bedrijven. Vanwege de beperkte verhandelbaarheid hebben gemeenten niet de mogelijkheid deze deelnemingen af te stoten en de vrijvallende middelen anders in te zetten. Overigens zou daarbij rekening gehouden moeten worden met de tegelijkertijd wegvallende dividendinkomsten.

De omvang van de stille reserves verschilt tussen individuele gemeenten sterk. Dat komt overeen met het beeld van de vermogensposities van gemeenten, zoals die volgen uit de jaarrekening. Aangezien er sprake is van een ?papieren stijging? en de uitkomsten van het onderzoek geen wezenlijk ander beeld opleveren, is er geen reden om ons standpunt inzake de overige eigen middelen binnen de verdeling van het gemeentefonds nu te heroverwegen. Dat standpunt werd ingenomen bij de opstelling van de Financiële-verhoudingswet en hield in dat wij niet voornemens zijn om de vermogenspositie van gemeenten bij de verdeling te betrekken. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de afwegingen rond de omvang van het eigen vermogen. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het bevorderen van een goede afweging daaromtrent op gemeentelijk niveau, bijvoorbeeld door het stellen van regels voor de wijze waarop gemeenten hun administratie en jaarrekening moeten inrichten.

In het onderzoek is naar voren gekomen dat gemeenten op een aantal onderdelen een goed inzicht in de vermogenspositie en daardoor de financiële positie in het algemeen ontberen. Dit komt onder meer door mogelijke onduidelijkheden in de huidige voorschriften op dit terrein, die leiden tot interpretatieverschillen. Daarnaast is er niet altijd sprake van het goed naleven van de voorschriften. Zo bezitten veel gemeenten niet een volledig overzicht van hun deelnemingen. Mijn verwachting is dat met de invoering van de nieuwe regels voor de begroting en verantwoording die vanaf 2004 van kracht zullen zijn, de eenduidigheid zal toenemen en dat daardoor de naleving zal verbeteren . Daarnaast zal de naleving van de voorschriften verbeterd worden door het feit dat vanaf jaarrekening 2004 de accountantsverklaring ook een oordeel over de rechtmatigheid bevat (Wet dualisering gemeenten) en dat in het besluit accountantscontrole gemeenten ?minimale? eisen aan de accountantsverklaring worden gesteld. Naleving van de voorschriften is een punt van expliciete aandacht voor de accountant .

Het in kaart brengen van de stille reserves bij de financiële vaste activa is relatief eenvoudig in vergelijking met een dergelijk onderzoek bij de (im-)materiële vaste activa. Daarom is er voor gekozen bij acht gemeenten onderzoek te doen naar de wijze waarop gemeenten deze activa boeken. Het gaat daarbij om keuzes rond het activerings- en afschrijvingsbeleid. De casusonderzoeken geven de indicatie dat gemeenten steeds consequenter een beleid op dit terrein voeren. De huidige regels (i.c. CV 95) geven de gemeenten echter nog veel vrijheden om keuzes te maken. Zo is het voor gemeenten op dit moment nog mogelijk om activa netto te waarderen. Hierdoor is het nog steeds niet goed mogelijk om de balansen van gemeenten te vergelijken. In de gemeenten die in het casus­onderzoek zijn betrokken is er ook bij de (im-)materiële vaste activa sprake van stille reserves. De steekproef van 8 gemeenten is echter te gering om conclusies te trekken die gelden voor alle gemeenten gezamenlijk.

De nieuwe regels rond de begroting en verantwoording door gemeenten (Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies) zoals deze vanaf 2004 van kracht zullen zijn, ontnemen hen een groot deel van de boekhoudkundige vrijheden zoals deze nu nog bestaan. Hierdoor zal de onderlinge vergelijkbaar­heid van de gemeentelijke jaarrekeningen sterk toenemen. Ook zal het voor de verantwoordelijke bestuurders beter mogelijk zijn goede financiële afwegingen te maken.

Uit het onderzoek van het Coelo blijkt echter niet alleen het belang van duidelijke regels op dit terrein, maar ook de noodzaak van een goede naleving van de regels. In de eerste plaats speelt de accountant daarin een rol (zie hiervoor). Daarnaast is een belangrijke rol weggelegd voor de toezichthouder. Ik zal gezamenlijk met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg treden met de provincies om te zien hoe de naleving van de nieuwe regels in de toekomst zo goed mogelijk gewaarborgd kan worden.

Het onderzoek heeft bijgedragen aan een beter inzicht in de financiële positie van gemeenten. Daarmee heeft het ook een bijdrage geleverd aan de verdere ontwikkeling van het Financieel Overzicht Gemeenten. In het Financieel overzicht zal de komende jaren nader aandacht aan de materie worden gegeven. Hierbij zal ook aandacht worden besteed aan het begrip budgetflexibiliteit. Niet alleen de ontwikkeling van de financiële positie is van belang maar ook de vraag in hoeverre gemeenten in staat zijn om gelden vrij te maken of in te zetten en het risicoprofiel dat zij bezitten. De budgetflexibiliteit kan van belang blijken bij de discussie rond bestuurlijke afspraken tussen rijk en gemeenten.

De staatssecretaris van Financiën

Steven R.A. van Eijck

N.B.: Het volledige rapport is te bekijken via het Internet-adres: http://www.coelo.nl


---

Onder andere in de derde voortgangsrapportage Plavat.

E. Gerritsen en M.A. Allers, Decentrale Overheden in Balans ?, Coelo, Groningen, 2001.

E. Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, Coelo, 2002.

De concept voorschriften zijn te vinden op de site van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Het besluit Accountantscontrole gemeenten is van kracht per 1 januari 2004. De accountant zal dan naast het getrouwe beeld van de jaarrekening ook de rechtmatigheid in zijn oordeel betrekken. Het niet voldoen aan de comptabele regelgeving is op te vatten als een onrechtmatigheid.