De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)
4 december BZ 2002-2223 M 2002
Onderwerp
Rijksbegrotingsvoorschriften 2003
Onlangs heb ik kennisgenomen van uw brief van 21 november 2002 inzake de Rijksbegrotingsvoorschriften 2003 (Rbv 2003). U verzoekt mij daarin uiterlijk 6 december in een brief te reageren op de punten die de Algemene Rekenkamer in haar brief van 6 november (kenmerk 722 R) signaleert, voor wat betreft het onderscheid tussen financiële en niet-financiële informatie in het departementaal jaarverslag. Tevens geeft u in de brief aan graag geïnformeerd te worden over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de Motie Van Walsem c.s.
In deze brief zal ik de bedenkingen, zoals de Algemene Rekenkamer deze tegen de Rbv 2003 heeft geformuleerd, kort opsommen. Vervolgens zal ik de argumentatie, die ten grondslag ligt aan de keuze voor de huidige uitwerking van de Rbv 2003 uiteenzetten. Tevens zal ik u informeren over de verdere procedure, welke ik voor de Rbv 2003 voorzie. Ten slotte zal ik u informeren over de stand van zaken met betrekking tot de uitwerking van de motie Van Walsem c.s.
Als bijlage bij de deze brief treft u overigens mijn reactie aan op de brief van de Algemene Rekenkamer (BZ 2002-2190 M).
Bezwaren van de Algemene Rekenkamer
De bezwaren van de Algemene Rekenkamer tegen het voorgestelde onderscheid van financiële en niet-financiële informatie in het jaarverslag in de rbv 2003 berusten op formele en inhoudelijke gronden.
De formele bezwaren berusten op het feit dat de Rbv 2003 naar de mening van de Algemene Rekenkamer niet in overeenstemming is met de Comptabiliteitswet (CW) 2001. De Algemene Rekenkamer stelt dat de CW 2001 geen ruimte biedt voor het onderscheid in een jaarrekening en een beleidsverslag, zoals voorgeschreven in de Rbv 2003. De Algemene Rekenkamer beroept zich daarbij op drie artikelen uit de CW 2001, te weten artikel 51, 53 en 54.
De inhoudelijke bezwaren van de Algemene Rekenkamer richten zich op de bruikbaarheid van de jaarverslagen voor de Staten-Generaal, de doorbreking van de essentie van VBTB en de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag. De Algemene Rekenkamer refereert verder aan de Vierde Nota van Wijziging CW 2001, waarin wordt benadrukt dat het onderscheid in artikel 58 niet zal leiden tot een fysieke splitsing van het jaarverslag in twee aparte documenten.
De Algemene Rekenkamer draagt een alternatief voorstel aan voor de uitwerking van de Rbv 2003. Dit voorstel betreft het introduceren van aparte rubrieken voor financiële informatie en niet-financiële informatie binnen elk beleidsartikel.
Grondslag voor de huidige uitwerking van de Rbv 2003
Artikel 58, lid 3 CW 2001 bepaalt dat de financiële informatie op een duidelijk van de niet-financiële informatie te onderscheiden wijze in het jaarverslag wordt gepresenteerd. De wetgever heeft dit onderscheid nodig geacht omdat de accountantsverklaring alleen betrekking heeft op de financiële informatie. Daartoe moet in het jaarverslag zichtbaar worden gemaakt welke informatie als financieel is aan te merken en dus onder de reikwijdte van de accountantsverklaring valt. In de Rbv 2003 is dit nader uitgewerkt door het jaarverslag uit twee te onderscheiden, maar wel samenhangende, onderdelen te laten bestaan, te weten het beleidsverslag en de jaarrekening. De financiële informatie wordt in de jaarrekening opgenomen; de niet-financiële informatie wordt in het beleidsverslag opgenomen. De tabel budgettaire gevolgen van beleid vormt de verbindende schakel tussen de jaarrekening en het beleidsverslag. In ieder beleidsartikel moeten de financiële gevolgen van beleid in de tabel budgettaire gevolgen van beleid worden uitgesplitst naar de operationele doelstellingen binnen dat artikel en de onderliggende instrumenten. De samenhang tussen de www-vragen op artikelniveau wordt daarmee in één oogopslag duidelijk. Het beleidsverslag en de jaarrekening worden in één boekwerk opgenomen en in onderlinge samenhang gepresenteerd. Hiermee wordt mijns inziens op heldere en efficiënte wijze voldaan aan hetgeen in de CW 2001 is bepaald.
Ik ben van mening dat met de gekozen oplossing in voldoende mate invulling wordt gegeven aan artikel 54 van de CW 2001. Dit artikel bepaalt dat de toelichting bij de verantwoordingsstaat per beleidsartikel in elk geval inzicht biedt in de met het beleid samenhangende: algemene en indien van toepassing nader geoperationaliseerde doelstellingen die zijn nagestreefd en in de mate waarin deze zijn gerealiseerd, de instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen zijn ingezet, de meerjarige bedragen van de aangegane verplichtingen, de verrichte programma-uitgaven, de verrichte apparaatsuitgaven en de meerjarig bedragen van de gerealiseerde ontvangsten. De CW 2001 spreekt zich niet uit tegen een nader onderscheid binnen het jaarverslag in een jaarrekening en een beleidsverslag. Bovendien wordt een geclusterde weergave in artikel 54 niet voorgeschreven.
Samenvattend deel ik de formele bezwaren van de Algemene Rekenkamer niet. Ik ben integendeel van mening, dat ik hiermee op een heldere en transparante wijze uitvoering geef aan de eisen die artikel 58 van de CW 2001 stelt aan het onderscheiden van financiële en niet-financiële informatie. Dit is ook niet strijdig met hetgeen in de artikelen 51, 53 en 54 van de CW 2001 is bepaald.
Voor wat betreft de inhoudelijke bezwaren, heb in mijn brief aan de Algemene Rekenkamer aangegeven dat ik van mening ben dat de VBTB-samenhang in het jaarverslag tussen financiële middelen en beleid zonder meer gewaarborgd is. De financiële informatie in de jaarrekening en de niet-financiële informatie in het beleidsverslag worden met elkaar verbonden door de mogelijkheid om ook in het beleidsverslag financiële gegevens op te nemen om het gevoerde beleid toe te lichten. Door departementen in staat te stellen om in het beleidsverslag financiële gegevens beleidsmatig toe te lichten wordt de VBTB-samenhang in het jaarverslag gewaarborgd. Daarbij geldt de voorwaarde dat deze gegevens rechtstreeks te ontlenen zijn aan de jaarrekening of aan de administraties, aan de hand waarvan de jaarrekening is opgemaakt. Ik ben van mening dat het bieden van deze mogelijkheid de samenhang garandeert tussen de financiële en niet-financiële informatie in het jaarverslag en juist de relevantie (en daarmee de bruikbaarheid) van deze informatie in de jaarverslagen bevordert. Dit alles ook in het belang van het welslagen van de vbtb-operatie.
Ik ben bovendien van mening dat de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag blijft bestaan. Het departementale jaarverslag gaat immers in op de realisatie van voornemens uit de vbtb-begroting. Met de jaarverslagen over 2002 wordt de eerste vbtb-begrotingscyclus afgerond waarin antwoord wordt gegeven op de www-vragen in de begroting en de hhh-vragen in het jaarverslag. Ik deel de zorg voor het verloren gaan van de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag dan ook niet.
Er zijn overigens verschillende mogelijkheden onderzocht (waaronder een gelijksoortige variant als de Algemene Rekenkamer voorstelt en ook een variant waarbij onderscheid wordt aangebracht door het benoemen, in bijvoorbeeld de leeswijzer, van de onderdelen die onder financiële en niet-financiële informatie vallen) voor de uitwerking van de CW 2001 in de Rbv 2003. Ik meen echter, dat in de onderzochte varianten niet wordt voldaan aan hetgeen gesteld is in artikel 58 van de CW 2001 en de toelichting daarbij. Dit heeft onder meer te maken met de omvang van de financiële informatie in het jaarverslag en de toelichting daarbij. In het jaarverslag wordt immers zowel teruggegrepen op de goedgekeurde begroting als op de wijzigingen van die begroting bij 1e en 2de suppletore begroting en slotwet. Het geïntegreerd weergeven van deze gegevens tezamen met de beleidsmatige terugblik op de beleidsprestaties (doelstellingen, instrumenten en kosten) zal naar mijn inschatting door de gebruikers als weinig transparant worden ervaren. Vandaar dat gekozen is voor het rangschikken van deze informatie, met telkens de tabel budgettaire gevolgen van beleid als verbindende schakel.
Verdere procedure Rbv 2003
Naast inhoudelijke bezwaren tegen het verzoek om de bepalingen van de Rbv 2003 alsnog aan te passen zijn er ook praktische. Met de ingezette versnelling van de verantwoording en met het bijzondere karakter van deze verantwoording (het is immers de eerste verantwoording op basis van de uitgangspunten van VBTB) is het in deze fase van het begrotingsproces niet meer doenlijk om de departementen van nieuwe instructies te voorzien. Dat zou voor het gehele proces onnodig veel risico's met zich meebrengen.
Zoals ik ook in mijn brief aan de Algemene Rekenkamer heb aangegeven
ben ik voornemens om de werking van de Rbv 2003 voor wat betreft het jaarverslag-deel volgend jaar na de 3e woensdag in mei te evalueren aan de hand van de departementale ervaringen, de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en de opmerkingen ten behoeve van de parlementaire behandeling van de jaarverslagen. Deze evaluatie kan dan weer dienen als inbreng bij het opstellen van de Rbv 2004.
Uitwerking motie Van Walsem (kamerstuk 27 849, nr. 24)
Over de stand van zaken met betrekking tot de uitwerking van de motie Van Walsem c.s., kan ik u het volgende meedelen. Onlangs is interdepartementaal, op ambtelijk niveau, gesproken over de verdere uitwerking van betreffende motie. Naast enkele directeuren FEZ en AD participeerden ook een aantal directeuren van beleidsdirecties in het overleg. Een vertegenwoordiging van de Algemene Rekenkamer was hierbij eveneens aanwezig.
Tijdens het overleg zijn diverse oplossingsrichtingen aan bod gekomen. De uitkomsten van de discussie vormen input voor de verdere uitwerking door mijn ministerie. Daarbij zal blijvend naar steun worden gezocht van alle betrokken partijen. Het streven is om in 2003 met nader uitgewerkte voorstellen te komen, opdat het normenkader en de daarbij passende controlestructuur voor de begrotingscyclus 2005 van kracht kunnen worden.
De strekking van de motie Van Walsem c.s. is verregaand. Zorgvuldigheid bij de uitwerking ervan is geboden. Het is de uitdaging te komen tot een normenkader - en een daarbij passende controlestructuur - waarmee tegemoet kan worden gekomen aan de wensen van de Staten-Generaal, zonder dat dit leidt tot een excessieve stijging van de controle- en beheerslasten voor departementen en/of derden.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
De president van de Algemene Rekenkamer
Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)
4 december 722 R BZ 2002-2190 M 2002
Onderwerp
Rijksbegrotingvoorschriften 2003
Onlangs heb ik kennisgenomen van uw brief van 6 november jl. inzake de Rijksbegrotingvoorschriften 2003 (Rbv 2003). In uw brief reageert u op de uitwerking die in de Rbv 2003 is gegeven aan het onderscheid tussen financiële en niet-financiële informatie in het jaarverslag en de wijze van verantwoording over het gevoerde M&O-beleid. Over deze onderwerpen heeft overigens reeds eerder ambtelijk overleg plaatsgevonden met de Algemene Rekenkamer (AR). In de brief van 3 oktober 2002 (BZ 2002- 1849 M) aan de secretaris van de AR is vervolgens verwoord welke argumenten ten grondslag liggen aan de uitwerking van de Rbv 2003 inzake het onderscheid tussen financiële en niet-financiële informatie en het verantwoorden over M&O-beleid.
In mijn brief zal ik de bedenkingen, zoals u deze tegen de Rbv 2003 heeft geformuleerd, kort opsommen. Vervolgens zal ik de argumentatie, die ten grondslag ligt aan de keuze voor de huidige uitwerking van de Rbv 2003 uiteenzetten. Ten slotte geef ik mijn voornemens ten aanzien van de Rbv 2003 weer.
Onderscheid van financiële en niet-financiële informatie
In uw brief geeft u aan, dat u op formele en inhoudelijke gronden ernstige bezwaren heeft tegen het voorgestelde onderscheid van financiële en niet-financiële informatie in het jaarverslag.
Uw formele bezwaren berusten op het feit dat de Rbv 2003 naar uw mening niet in overeenstemming is met de CW 2001. U stelt dat de CW 2001 naar uw opvatting geen ruimte biedt voor het onderscheid in een jaarrekening en een beleidsverslag, zoals voorgeschreven in de Rbv 2003. U beroept zich daarbij op drie artikelen uit de CW 2001, te weten artikel 51, 53 en 54. U doet daarbij het tegenvoorstel om binnen elk beleidsartikel aparte rubrieken voor financiële informatie en niet-financiële informatie te introduceren.
Uw inhoudelijke bezwaren richten zich op de bruikbaarheid van de jaarverslagen voor de Staten-Generaal, de doorbreking van de essentie van VBTB en de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag. U refereert verder in uw brief aan de Vierde Nota van Wijziging CW 2001, waarin wordt benadrukt dat het onderscheid in artikel 58 niet zal leiden tot een fysieke splitsing van het jaarverslag in twee aparte documenten.
In de navolgende argumentatie zal ik op uw bezwaren ingaan.
Artikel 58, lid 3 CW 2001 bepaalt dat de financiële informatie op een duidelijk van de niet-financiële informatie te onderscheiden wijze in het jaarverslag wordt gepresenteerd. De wetgever heeft dit onderscheid nodig geacht omdat de accountantsverklaring alleen betrekking heeft op de financiële informatie. Daartoe moet in het jaarverslag zichtbaar worden gemaakt welke informatie als financieel is aan te merken en dus onder de reikwijdte van de accountantsverklaring valt. In de Rbv 2003 is dit nader uitgewerkt door het jaarverslag uit twee te onderscheiden, maar wel samenhangende, onderdelen te laten bestaan, te weten het beleidsverslag en de jaarrekening. De financiële informatie wordt in de jaarrekening opgenomen; de niet-financiële informatie wordt in het beleidsverslag opgenomen. De tabel budgettaire gevolgen van beleid vormt de verbindende schakel tussen de jaarrekening en het beleidsverslag. In ieder beleidsartikel moeten de financiële gevolgen van beleid in de tabel budgettaire gevolgen van beleid worden uitgesplitst naar de operationele doelstellingen binnen dat artikel en de onderliggende instrumenten. De samenhang tussen de www-vragen op artikelniveau wordt daarmee in één oogopslag duidelijk. Het beleidsverslag en de jaarrekening worden in één boekwerk opgenomen en in onderlinge samenhang gepresenteerd. Hiermee wordt mijns inziens op heldere en efficiënte wijze voldaan aan hetgeen in de CW 2001 is bepaald.
Er zijn overigens verschillende mogelijkheden onderzocht (waaronder een gelijksoortige variant als u voorstelt en ook een variant waarbij onderscheid wordt aangebracht door het benoemen, in bijvoorbeeld de leeswijzer, van de onderdelen die onder financiële en niet-financiële informatie vallen). Ik meen echter, dat in de onderzochte varianten niet wordt voldaan aan hetgeen gesteld is in artikel 58 van de CW 2001 en de toelichting daarbij. Dit heeft onder meer te maken met de omvang van de financiële informatie in het jaarverslag en de toelichting daarbij. In het jaarverslag wordt immers zowel teruggegrepen op de goedgekeurde begroting als op de wijzigingen van die begroting bij 1e en 2de suppletore begroting en slotwet. Het geïntegreerd weergeven van deze gegevens tezamen met de beleidsmatige terugblik op de beleidsprestaties (doelstellingen, instrumenten en kosten) zal naar mijn inschatting door de gebruikers als weinig transparant worden ervaren. Vandaar dat gekozen is voor het rangschikken van deze informatie, met telkens de tabel budgettaire gevolgen van beleid als verbindende schakel.
Ik ben van mening dat met de gekozen oplossing in voldoende mate invulling wordt gegeven aan artikel 54 van de CW 2001. De CW 2001 spreekt zich namelijk niet uit tegen een nader onderscheid binnen het jaarverslag in een jaarrekening en een beleidsverslag. Een geclusterde weergave wordt in artikel 54 niet voorgeschreven.
Ik ben van mening dat de VBTB-samenhang in het jaarverslag tussen financiële middelen en beleid zonder meer gewaarborgd is. De financiële informatie in de jaarrekening en de niet-financiële informatie in het beleidsverslag worden met elkaar verbonden door de mogelijkheid om ook in het beleidsverslag financiële gegevens op te nemen om het gevoerde beleid toe te lichten. Door departementen in staat te stellen om in het beleidsverslag financiële gegevens beleidsmatig toe te lichten wordt de VBTB-samenhang in het jaarverslag gewaarborgd. Daarbij geldt de voorwaarde dat deze gegevens rechtstreeks te ontlenen zijn aan de jaarrekening of aan de administraties, aan de hand waarvan de jaarrekening is opgemaakt. In uw brief noemt u deze uitwerking inconsequent. Ik ben echter van mening dat het bieden van deze mogelijkheid de samenhang garandeert tussen de financiële en niet-financiële informatie in het jaarverslag en juist de relevantie (en daarmee de bruikbaarheid) van deze informatie in de jaarverslagen bevordert.
Ik ben bovendien van mening dat de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag blijft bestaan. Het departementale jaarverslag gaat immers in op de realisatie van voornemens uit de vbtb-begroting. Met de jaarverslagen over 2002 wordt de eerste vbtb-begrotingscyclus afgerond waarin antwoord wordt gegeven op de www-vragen in de begroting en de hhh-vragen in het jaarverslag. Ik deel uw zorg voor het verloren gaan van de aansluiting tussen de begroting en het jaarverslag dan ook niet.
Misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen (M&O-beleid)
In het tweede deel van uw brief geeft u aan met verbazing te hebben geconstateerd dat de Rbv geen strikte bepalingen inzake de in het departementale jaarverslag op te nemen toelichting op het M&O-beleid (meer) bevat. Er zou slechts worden gewezen op de optie voor ministeries om hierover in de mededeling over de bedrijfsvoering te rapporteren. U refereert in dit kader tevens aan de 'Richtlijn inzake de accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van een ministerie'.
Wat betreft het feitelijk gevoerde beleid ten aanzien van M&O-beleid is in de Rbv 2003 bepaald dat relevante informatie in de mededeling over de bedrijfsvoering wordt opgenomen. Met u onderschrijf ik het belang van M&O-beleid. Om het belang van M&O-beleid (en ook de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer bij de financiële verantwoording van het voorafgaande jaar) te onderschrijven heb ik dan ook een voorziening getroffen in de Rbv 2003. De mededeling over de bedrijfsvoering is daarbij de meest logische plaats in het jaarverslag.
Om recht te blijven doen aan het karakter van de mededeling en de administratieve belasting voor departementen zo beperkt mogelijk te houden acht ik het niet wenselijk en ook niet noodzakelijk om een verplichtend karakter ten aanzien van het gevoerde M&O-beleid op te nemen. Departementen met risico's op het terrein van M&O-beleid zullen deze risico's ook zonder expliciete verplichting daartoe opnemen in de mededeling over de bedrijfsvoering.
In de 'Richtlijn inzake de accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van een ministerie' wordt bepaald dat "indien de onzekerheden van materieel belang tengevolge van de M&O-problematiek niet toereikend in de toelichting van de verantwoording zijn uiteengezet, de accountant dan een bedenking heeft tegen de verantwoording en een goedkeurende accountantsverklaring niet is toegestaan". Indien deze situatie zich voordoet is het dus gewenst dat in de Mededeling over de Bedrijfsvoering de onzekerheden worden toegelicht.
Voor de volledigheid meld ik u dat ook in de Rbv 2002 de verantwoording over M&O-beleid optioneel is. De toelichting bij de aangaande bepaling in de Rbv 2002 luidt: "Indien gebrek aan zekerheid met betrekking tot de rechtmatigheid bestaat als gevolg van M&O-problematiek en die onzekerheid van belang is, wordt in de toelichting bij de rekening per regeling waarvoor dit geldt expliciet ingegaan op .
Conclusie
Ik stel het op prijs, dat ik in deze reactie mijn overwegingen en argumenten ten aanzien van zowel het onderscheid financiële niet-financiële informatie als ten aanzien van het M&O-beleid heb mogen geven. Zoals eerder ambtelijk is aangegeven heeft het mijn voorkeur om de voorgestelde oplossing met betrekking tot het onderscheid tussen financiële en niet- financiële informatie in ieder geval te continueren totdat invulling is gegeven aan de uitwerking van de motie-Van Walsem inzake het normenkader voor niet-financiële informatie.
Naast inhoudelijke bezwaren tegen uw verzoek om de bepalingen van de Rbv 2003 alsnog aan te passen zijn er ook praktische. Met de ingezette versnelling van de verantwoording en met het bijzondere karakter van deze verantwoording (het is immers de eerste verantwoording op basis van de uitgangspunten van VBTB) is het in deze fase van het begrotingsproces niet meer doenlijk om de departementen van nieuwe instructies te voorzien. Dat zou voor het gehele proces onnodig veel risico's met zich meebrengen.
Ik ben overigens voornemens om de werking van de Rbv 2003 voor wat betreft het jaarverslag-deel volgend jaar na de 3e woensdag in mei te evalueren aan de hand van de departementale ervaringen, uw bevindingen en opmerkingen ten behoeve van de parlementaire behandeling van de jaarverslagen. Deze evaluatie kan dan weer dienen als inbreng bij het opstellen van de Rbv 2004.
Een afschrift van deze brief wordt gezonden aan de Voorzitter van de Commissie voor de Rijksuitgaven.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
---
Tot de financiële informatie wordt
gerekend (CW 2001, art. 58, lid 2) informatie
over verplichtingen, uitgaven, ontvangsten,
baten, lasten, kapitaaluitgaven,
kapitaalontvangsten en balansposten, zoals deze
uit de administratie blijken, en de
toelichtingen daarbij.
Tot de financiële informatie wordt gerekend (CW 2001, art. 58, lid 2) informatie over verplichtingen, uitgaven, ontvangsten, baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten, zoals deze uit de administratie blijken, en de toelichtingen daarbij.