LJN-nummer: AF1397 Zaaknr: 01/2361 BESLU
Bron: Rechtbank Rotterdam
Datum uitspraak: 17-09-2002
Datum publicatie: 3-12-2002
Soort zaak: bestuursrecht - bestuursrecht overig
Soort procedure: eerste aanleg - meervoudig
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak rechtbank Rotterdam in zaak BESLU 01/2361-KNOO
Uitspraak
In het geding tussen
de gemeente Rotterdam, eiseres,
gemachtigde mr. J.J. Feenstra, advocaat te Rotterdam,
en
het Commissariaat voor de Media, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 18 december 2000 heeft de Stichting Programmaraad
Rotterdam (hierna: SPR) verweerder verzocht eiseres en/of de besloten
vennootschap UPC Kabel TV en Telecom BV (hierna: UPC) een bestuurlijke
boete wegens overtreding van het bepaalde in artikel 82k, tweede lid,
van de Mediawet (hierna: Mw) op te leggen.
Alvorens op dit verzoek een beslissing te nemen heeft verweerder SPR,
UPC en eiseres op
1 februari 2001 gehoord.
Bij besluit van 13 maart 2001 heeft verweerder het verzoek van SPR
ingewilligd en UPC een boete van
f 25.000,00 opgelegd, waarbij UPC is gewezen op de verplichting het
programma van Eurosport aan alle aangeslotenen op de omroepnetwerken
in Rotterdam in het wettelijk basispakket door te geven zolang SPR
geen nader advies over de samenstelling van een basispakket, waarmee
de doorgifte van het programma van Eurosport niet meer is te rijmen,
heeft uitgebracht.
Bij brief van 12 april 2001 heeft Eurosport Television BV aan SPR
medegedeeld dat zij met UPC is overeengekomen dat zij vanaf 1 mei 2001
wordt opgenomen in het UPC Digital pakket. Zij wenst dan ook geen
opname in het basispakket vanaf deze datum. Verder zal zij zich niet
beschikbaar stellen voor het wettelijk basispakket voor de periode 1
september 2001/31 augustus 2002.
Tegen het besluit van 13 maart 2001 is namens eiseres bij brief van 17
april 2001, aangevuld bij brief van 11 mei 2001, bezwaar gemaakt.
Naar aanleiding van de brief van Eurosport Television BV van 12 april
2001 heeft verweerder op
17 mei 2001 Eurosport Television BV, SPR en UPC gehoord.
Bij besluit van 5 juni 2001 heeft verweerder zijn besluit van 13 maart
2001 in die zin gewijzigd dat UPC er op wordt gewezen dat de
verplichting het programma van Eurosport aan alle aangeslotenen op de
omroepnetwerken in Rotterdam in het wettelijk basispakket uit te
zenden, geldt tot 1 mei 2001.
Daartoe door verweerder in de gelegenheid gesteld is namens eiseres
het bezwaar tijdens een op
14 juni 2001 gehouden hoorzitting nader mondeling toegelicht.
Bij brief van 25 juni 2001 is namens eiseres aan verweerder
medegedeeld dat haar bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2001,
gelet op het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb), wordt geacht mede te zijn gericht tegen
het besluit van 5 juni 2001.
Bij besluit van 11 september 2001 heeft verweerder het bezwaar van
eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) is namens eiseres
bij brief van 25 oktober 2001, aangevuld bij brief van 28 november
2001, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 18 februari 2002 een verweerschrift
ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2002. Eiseres
heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. drs.
P.M. Waszink. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr.
G.H.L. Weesing.
2. Overwegingen
2.1 Standpunten partijen
Verweerder heeft zijn besluit van 11 september 2001, waarbij het
bezwaar van de gemeente tegen de besluiten van 13 maart 2001 en 5 juni
2001 niet-ontvankelijk is verklaard, gestoeld op de volgende
overwegingen:
- eiseres is een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste
lid, aanhef en onder b, van de Awb;
- gelet hierop dient op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb
nagegaan te worden of de aan eiseres toevertrouwde belangen
rechtstreeks bij het besluit tot boeteoplegging aan UPC zijn
betrokken;
- sinds de met de inwerkingtreding van de Telecommunicatiewet (hierna:
Tw) in december 1998 verband houdende wijziging van de Mw zijn aan
gemeenten geen taken/bevoegdheden meer toebedeeld ten aanzien van de
samenstelling van het programmapakket. In de Mw was reeds voorzien in
een programmaraad die de beheerder van de draadomroepinrichting
adviseerde welke omroepprogramma's tenminste moesten worden
uitgezonden naar alle aangeslotenen op de draadomroepinrichting,
waarbij de beheerder slechts om zwaarwichtige redenen kon afwijken van
dit advies. Aangezien in de voormalige Wet op de
telecommunicatievoorzieningen alsmede in de oude Mw onderscheid werd
gemaakt tussen de houder van een machtiging voor een
draadomroepinrichting en de feitelijke exploitant, adviseerde SPR
eiseres als machtiginghouder over het wettelijk basispakket. Sinds de
hiervoor bedoelde wijziging van de Mw dient de programmaraad te
adviseren aan de aanbieder van het omroepnetwerk en kan deze aanbieder
- evenals voorheen ten aanzien van de beheerder van de
draadomroeprichting was bepaald - alleen om zwaarwichtige redenen van
dit advies afwijken. In Rotterdam is UPC de aanbieder van het
omroepnetwerk en heeft eiseres in dezen geen bevoegdheden meer.
Daarnaast heeft de Tw de positie van de gemeente als eigenaar van
openbare gronden gewijzigd, in die zin dat zij ingevolge het bepaalde
in artikel 5.1 van die wet verplicht is de aanleg en instandhouding
van kabels ten dienste van een omroepnetwerk in en op openbare gronden
alsmede de opruiming daarvan te gedogen;
- op grond van het vorenstaande is verweerder tot de conclusie gekomen
dat de belangen van eiseres niet rechtstreeks bij de boeteoplegging
aan UPC zijn betrokken.
Het standpunt van eiseres komt - samengevat - op het volgende neer:
- de besluiten in primo zijn door haar materieel betwist. Door haar
niet aan te merken als belanghebbende heeft door verweerder geen
materiële behandeling van haar bezwaar plaatsgevonden. Dit betekent
dat bij de rechter haar inhoudelijke bezwaar evenmin aan de orde kan
komen. Zulks verdraagt zich - naar zij ter zitting heeft betoogd -
niet met artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM);
- aan de gemeente is de taak toebedeeld om een programmaraad in te
stellen;
- in de gemeente Rotterdam wordt een constructie gehanteerd, waarbij
SPR dient te adviseren aan UPC en eiseres en waarbij eiseres
zeggenschap houdt over de samenstelling van het standaardpakket. Wat
betreft dit laatste wijst eiseres op artikel 5, eerste lid, van de
tussen haar en UPC geldende 'Exploitatieovereenkomst Omroepnetwerk
Rotterdam'. Ingevolge deze bepaling wordt de samenstelling van het
standaardpakket (basispakket aangevuld tot 24 kanalen voor
televisieprogramma's en 33 kanalen voor radioprogramma's), na advies
van de SPR, door eiseres in overleg met UPC vastgesteld. Eiseres voert
in dit kader het vaste beleid dat een bepaald programma geen deel zal
uitmaken van het standaardpakket, tenzij met instemming van UPC,
indien de aanbieder van dat programma voor doorgifte een vergoeding
wenst te ontvangen of indien de doorgifte van dat programma anderszins
aan de kant van UPC op aantoonbaar zwaarwegende technische of
financiële bezwaren stuit. Een en ander is zo vorm gegeven om het
publieke belang bij het vaststellen van het programma-aanbod zoveel
mogelijk te garanderen, als tegenwicht voor de volledig
geprivatiseerde kabelbeheerder. Verweerder miskent dat een dergelijke
constructie niet in strijd is met de Mw;
- om bovenstaande redenen zijn haar belangen rechtstreeks betrokken
bij de primaire besluiten en had haar bezwaar ontvankelijk moeten
worden verklaard;
- eiseres kan als publiekrechtelijk rechtspersoon niet worden
aangemerkt als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid,
aanhef en onder b, van de Awb.
In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat eiseres niet kan
worden beschouwd als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1,
eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Dit laat naar zijn mening
echter onverlet dat haar belangen niet rechtstreeks bij de primaire
besluiten zijn betrokken. Verweerder persisteert dan ook bij zijn
oordeel dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk moet worden
verklaard.
2.2 Wettelijk kader
In artikel 1, aanhef en onder r, van de Mw wordt onder aanbieder van
een omroepnetwerk verstaan de natuurlijke persoon of rechtspersoon die
uitzendcapaciteit door middel van een omroepnetwerk ter beschikking
stelt.
Artikel 82i, eerste lid, van de Mw luidt als volgt:
"De aanbieder van een omroepnetwerk zendt onverkort, ongewijzigd en
gelijktijdig met de oorspronkelijke uitzending naar alle aangeslotenen
op het omroepnetwerk tenminste vijftien televisieprogramma's voor
algemene omroep en tenminste vijfentwintig radioprogramma's voor
algemene omroep uit, waaronder in ieder geval:
a. de programma's van de instellingen die zendtijd hebben verkregen
voor landelijke omroep;
b. de programma's van de instelling die zendtijd heeft verkregen voor
regionale omroep, bestemd voor de provincie waarbinnen het
omroepnetwerk zich bevindt;
c. de programma's van de instelling die zendtijd heeft verkregen voor
lokale omroep, bestemd voor de gemeente waarbinnen het omroepnetwerk
zich bevindt;
d. de televisieprogramma's van de Nederlandstalige landelijke
Belgische openbare omroepdienst;
e. twee radioprogramma's van de Nederlandstalige landelijke Belgische
openbare omroepdienst."
In gemeenten waar een omroepnetwerk aanwezig is, stelt de gemeenteraad
op grond van
artikel 82k, eerste lid, van de Mw een programmaraad in die de
aanbieder van het omroepnetwerk adviseert welke programma's voor
algemene omroep hij krachtens artikel 82i tenminste uitzendt naar alle
aangeslotenen op het omroepnetwerk.
Ingevolge artikel 82k, tweede lid, van de Mw kan de aanbieder van een
omroepnetwerk slechts om zwaarwichtige redenen afwijken van het
advies, bedoeld in het eerste lid.
In artikel 82k, vierde lid, van de Mw is bepaald dat onverminderd
artikel 82i de programmaraad in zijn advisering uitgaat van een
pluriforme samenstelling van het pakket programma's voor algemene
omroep, rekening houdend met de in de gemeente levende
maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke behoeften.
In het vijfde lid van artikel 82 van de Mw is bepaald dat de leden van de programmaraad worden benoemd door de gemeenteraad van de gemeente waar het omroepnetwerk aanwezig is. Voor benoeming komen in aanmerking personen die deskundig zijn op het terrein waarop de programmaraad adviseert. De programmaraad heeft een zodanige samenstelling dat hij representatief is voor de belangrijkste in de gemeente voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen. De gemeente bepaalt de omvang van de programmaraad. Leden van de gemeenteraad kunnen geen zitting hebben in de programmaraad.
Ingevolge artikel 134, eerste lid, van de Mw is verweerder belast met
de bestuursrechtelijke handhaving van onder meer artikel 82k, tweede
lid, van de Mw.
Op grond van artikel 135, eerste lid, aanhef en onder het tweede
gedachtestreepje, van de Mw kan verweerder bij overtreding van artikel
82k, tweede lid, van de Mw een bestuurlijke boete opleggen van ten
hoogste f 50.000,00.
Onder bestuursorgaan wordt in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder
a en b, van de Awb verstaan een orgaan van een rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college,
met enig openbaar gezag bekleed.
Artikel 1:2 van de Awb luidt aldus:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang
rechtstreeks bij een besluit is
betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde
belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede
beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun
doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het
bijzonder behartigen."
2.3 Beoordeling
De vraag die in dit geding dient te worden beantwoord is of verweerder
terecht tot de conclusie gekomen is dat het bezwaar van eiseres
niet-ontvankelijk is.
Eiseres stelt dat, indien verweerder terecht van oordeel is dat haar
bezwaar niet-ontvankelijk is, zij op ontoelaatbare wijze gefrustreerd
wordt in haar toegang tot de rechter, zodat het standpunt van
verweerder vanwege strijd met artikel 6 van het EVRM verworpen moet
worden. Deze stelling kan niet gevolgd worden, aangezien blijkens het
eerste lid van dit artikel dit recht louter van toepassing is bij 'het
vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen', terwijl
in de besluiten van 13 maart 2001 en
5 juni 2001, waartegen eiseres bezwaar gemaakt heeft, geen sprake is
van dergelijke rechten en verplichtingen van eiseres. Daarnaast kan
niet ingezien worden dat het beperken van de kring van bezwaar- en
beroepsgerechtigden tot de 'belanghebbende' in de zin van artikel 1:2
van de Awb strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM oplevert;
terzake verwijst de rechtbank met instemming naar de uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 augustus
1998, gepubliceerd in AB 1998, 408.
De rechtbank kan eiseres voorts niet volgen in haar stelling dat de
gemeente de programmaraad instelt die de aanbieder van het
omroepnetwerk adviseert over de uit te zenden programma's voor
algemene omroep. Immers, ingevolge artikel 82k, eerste lid, van de Mw
geschiedt de instelling van de programmaraad niet door de gemeente
doch door de gemeenteraad. Met verweerder is de rechtbank dan ook van
oordeel dat van een rechtstreeks belang van eiseres bij de besluiten
in primo op deze grond dan ook geen sprake kan zijn.
Sinds 1 september 1997 heeft de programmaraad in de Mw een wettelijke
verankering gekregen
(artikel 82k, eerste lid). Aanvankelijk diende de programmaraad advies
uit te brengen aan de beheerder van de draadomroepinrichting. Van dit
advies kon slechts om zwaarwichtige redenen worden afgeweken. Gelet op
de in de toentertijd geldende Mw opgenomen definitiebepalingen, waarin
onderscheid werd gemaakt tussen de machtiginghouder en de feitelijke
exploitant, werd in Rotterdam door SPR het advies uitgebracht aan
eiseres, zijnde de machtiginghouder van de draadomroepinrichting. De
desbetreffende bepaling is in december 1998 als gevolg van de
inwerkingtreding van de Tw gewijzigd. Voortaan dient de programmaraad
de aanbieder van het omroepnetwerk te adviseren. Ook de aanbieder van
het omroepnetwerk kan slechts om zwaarwichtige redenen van het advies
afwijken. In Rotterdam is UPC de rechtspersoon die de
uitzendcapaciteit door middel van een omroepnetwerk ter beschikking
stelt en derhalve, gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder
r, van de Mw, de aanbieder van het omroepwerk. Hieruit volgt dat op
grond van de Mw door SPR uitsluitend advies aan UPC moet worden
uitgebracht.
Uit de omstandigheid dat in de gemeente Rotterdam een constructie
wordt toegepast die inhoudt dat SPR tevens aan eiseres moet adviseren
en waarbij eiseres zich middels een exploitatieovereenkomst met UPC
een aantal taken/bevoegdheden waar het gaat om de samenstelling van
het programmapakket heeft voorbehouden, vloeit niet voort dat haar
belangen direct bij de besluiten tot boeteoplegging aan UPC zijn
betrokken. Allereerst wijst de rechtbank erop dat uit de redactie van
artikel 82k, eerste tot en met vijfde lid, van de Mw, zoals deze
bepalingen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidden,
volgt dat in het kader van de Mw aan eiseres wat betreft het
programma-aanbod geen taken/bevoegdheden toekomen. Daarnaast kunnen
wat de exploitatieovereenkomst betreft de door eiseres gestelde
belangen hoogstens als afgeleide belangen worden geduid.
Nu blijkens de wettelijke regeling aan een persoon als eiseres geen
enkele taak is toebedacht en nu, gelet op het hiervoor overwogene ook
overigens niet is gebleken dat het belang van eiseres rechtstreeks bij
de besluiten van 13 maart 2001 en 5 juni 2001 betrokken is, heeft
verweerder terecht het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk
verklaard. De hierboven opgeworpen vraag dient derhalve bevestigend
beantwoord te worden.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen
aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken als voorzitter en
mr. R. Kruisdijk en
mr. R.F. de Knoop als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Zondervan als
griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2002.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen -
en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het
beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na
die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.