Evaluatie van de wet BOB - fase 1
De eerste praktijkervaringen met de Wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden
R.J. Bokhorst, C.H. de Kogel en C.F.M. van der Meij
Onderzoek en beleid, nr. 197
Bestelwijze
Samenvatting
Onderzoeksdoel en onderzoeksopzet
Op 1 februari 2000 is de Wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden (Wet
BOB) in werking getreden. De minister van Justitie heeft aan de Kamer
een evaluatie van deze wet toegezegd. Dit evaluatieonderzoek, dat
wordt verricht door het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC), loopt van 2000 tot 2003. Het moet inzicht
verschaffen in de mate waarin de doelstellingen van de Wet BOB worden
gehaald en in de werkbaarheid van de regelgeving in de praktijk.
Vanwege de omvang van het terrein dat onderwerp van de evaluatie is,
is het onderzoek in twee fasen opgezet. Het onderzoek in de eerste
fase kan al in een vroeg stadium een indruk geven van ervaringen met
de Wet BOB. Daarnaast helpt de eerste fase onderzoeksvragen te
specificeren die in de meer verdiepende tweede fase van het
evaluatieonderzoek aan bod zullen komen.
Dit rapport is het verslag van het eerste, beschrijvende gedeelte van
het onderzoek, dat het karakter heeft van een procesevaluatie. Het
geeft een indruk van de manier waarop aan de nieuwe wetgeving
uitvoering wordt gegeven en van wat daarbij goed en minder goed
verloopt. Het rapport bevat een bespreking van literatuur die over het
Wetsvoorstel BOB is verschenen, een bespreking van de wet zelf en een
inventarisatie en analyse van de ervaringen in de uitvoeringspraktijk
tijdens de eerste anderhalf jaar dat de Wet BOB van kracht was.
Omdat het hier beschreven deelonderzoek op vrij korte termijn na de inwerkingtreding van de Wet BOB heeft plaatsgevonden, is het in dit stadium niet altijd mogelijk om onderscheid te maken tussen effecten van tijdelijke aard en meer structurele effecten van de wet. Daarom worden in dit rapport geen stellige conclusies gepresenteerd, maar eerder punten van discussie die voor verdere gedachtevorming van nut kunnen zijn en als aanknopingspunten dienen voor het tweede deel van het evaluatieonderzoek met betrekking tot de Wet BOB.
Methoden
Het eerste deel van het evaluatieonderzoek is kwalitatief van aard. Er
is gebruikgemaakt van schriftelijke bronnen, zoals Kamerstukken en
(wetenschappelijke) literatuur en adviezen over het Wetsvoorstel BOB.
De ervaringen met de Wet BOB zijn onderzocht door in drie regios
interviews te houden met respondenten uit de volgende categorieën:
* politie: districtsrecherche (3), regiorecherche (3), centrale
inlichtingeneenheid (CIE) (3) en kernteam (3) en een sectie
technische ondersteuning (STO) (1);
* Openbaar Ministerie: parketsecretarissen (5), zaaksofficieren (3),
ZwaCri-officieren (3), CIE-officieren (3) en kernteamofficieren
(3);
* zittende magistratuur: rechters-commissarissen (3) en rechters
(3);
* advocatuur: strafadvocaten (4);
* Koninklijke Marechaussee (3);
* Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/Economische
Controledienst (FIOD/ECD) (2).
De in totaal 45 interviews vonden plaats van januari tot en met juni
2001. De interviews zijn gehouden aan de hand van een vragenlijst
waarin alle onderdelen van de Wet BOB aan de orde komen. De groep
respondenten is relatief klein, waardoor de interviewgegevens niet
noodzakelijkerwijs een representatief beeld geven van de ervaringen
binnen de opsporingspraktijk als geheel. De geselecteerde respondenten
beschikken wel over relatief veel praktijkervaring met de Wet BOB,
waardoor de interviewgegevens een zinvolle indruk kunnen geven van de
eerste ervaringen met de wet.
Achtergronden van de Wet BOB
Aanleiding van de toenemende belangstelling voor opsporingsmethoden
was de opsporingscrisis van midden jaren negentig. De parlementaire
enquête over de opsporing stelde misstanden in een aantal grote
drugsonderzoeken aan de kaak. Dit betrof met name het doorlaten van
verdovende middelen onder regie van politie en justitie en een gebrek
aan grip op (criminele) burgerinformanten/infiltranten. Belangrijke
aanbevelingen van de parlementaire-enquêtecommissie onder leiding van
Van Traa waren onder meer: bijzondere opsporingsmethoden van een
wettelijke basis voorzien, de verantwoordelijkheden van verschillende
diensten en functionarissen op het terrein van opsporing
verduidelijken en de positie van het Openbaar Ministerie versterken.
De commissie-Van Traa benadrukte daarbij het belang van de integriteit
van de opsporing. Rechtspraak van de Hoge Raad uit die periode
(Charles Z.) richtte zich op de vraag in hoeverre toegepaste
opsporingsmethoden inbreuk maakten op grondrechten, in het bijzonder
het recht op privacy. Beide gezichtspunten, enerzijds integriteit en
beheersbaarheid van het opsporingsapparaat en anderzijds inbreuk op
grondrechten, zijn van belang geweest bij het vormgeven van de Wet
BOB.
De Wet BOB
De Wet BOB is een uitbreiding op het Wetboek van Strafvordering (Sv)
die de volgende opsporingsbevoegdheden regelt:
* stelselmatige observatie;
* het opvragen van verkeersgegevens;
* het opnemen van telecommunicatie (tappen);
* het opnemen van vertrouwelijke communicatie (direct afluisteren);
* het betreden van een besloten plaats;
* de drie undercoverbevoegdheden infiltratie, pseudo-koop of
pseudo-dienstverlening en het stelselmatig inwinnen van
informatie.
Daarnaast zijn enkele bevoegdheden geregeld in verband met bijstand
aan opsporing door burgers: de stelselmatige burgerinformant,
burgerpseudo-koop of -dienstverlening en de burgerinfiltrant. Voor
alle bijzondere opsporingsbevoegdheden geldt een notificatieplicht aan
personen jegens wie een dergelijke bevoegdheid is toegepast.
De Wet BOB geeft door regeling van het verkennend onderzoek een
wettelijke basis aan onderzoek naar specifieke sectoren in de
samenleving waarbinnen mogelijkerwijs misdrijven worden beraamd of
gepleegd. Verkennend onderzoek dient ter voorbereiding van
opsporingsonderzoek. De Wet BOB introduceert bovendien een nieuw en
ruimer verdenkingscriterium ten behoeve van opsporingsonderzoek
gericht op georganiseerde criminaliteit. Ten slotte is in de Wet BOB
het verbod op doorlaten opgenomen. Dit is uitgewerkt in een plicht tot
inbeslagneming als een opsporingsambtenaar in het kader van de
uitoefening van een bijzondere opsporingsbevoegdheid de vindplaats
weet van verboden goederen die schadelijk of gevaarlijk zijn voor de
volksgezondheid.
De memorie van toelichting (MvT)geeft de volgende drie uitgangspunten
van het Wetsvoorstel BOB weer:
1 Codificatie van opsporingsmethoden. Opsporingsmethoden dienen naar
inhoud en procedure goed geregeld te zijn. Opsporingsmethoden die
risicos meebrengen voor de integriteit van de opsporing of inbreuk
maken op grondrechten van burgers dienen hun basis te hebben in
het Wetboek van Strafvordering.
2 Centrale autoriteit bij de opsporing is de officier van
justitie. Het gezag over de opsporing ligt op grond van artikel
148 Sv bij de officier van justitie. Bij bijzonder ingrijpende
bevoegdheden is echter toestemming van de rechter-commissaris
vereist.
3 Controleerbaarheid van de opsporing. Van gebruikte
opsporingsbevoegdheden dient verslag te worden gedaan en deze
dienen in principe ter zitting te kunnen worden verantwoord.
Resultaten van het onderzoek: ervaringen met de Wet BOB
Implementatie van de Wet BOB
Op departementaal niveau zijn verschillende werkgroepen
verantwoordelijk geweest voor deelaspecten van de implementatie van de
Wet BOB. Het ging hier onder andere om het opzetten en uitvoeren van
de opleiding en voorlichting, de coördinatie van de ontwikkeling van
uitvoeringsregelingen, de ontwikkeling van een toolkit (modellen en
processen-verbaal) en de voorbereiding van de bedrijfsorganisatie
binnen het politie- en justitieapparaat. Voor de opleiding en
voorlichting zijn er onder meer cursussen en materialen ontwikkeld die
door het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie en de
Stichting Studiecentrum Rechtspleging in het programma zijn opgenomen.
Daarnaast is een Handboek voor de opsporingspraktijk (Openbaar
Ministerie, 2000/2001) ontwikkeld, dat de status van een aanwijzing
heeft. Verder is bij het landelijk parket een expertisecentrum
(helpdesk) BOB ingericht, waar het veld terechtkan met vragen. In alle
drie de parketten is er extra ondersteunend personeel aangetrokken
voor de tenuitvoerlegging van de Wet BOB.
De respondenten oordelen in het algemeen positief over de mate waarin
zij wat hun kennis betreft voorbereid waren op de Wet BOB. Hieraan
droeg ook bij dat in sommige regios al anticiperend volgens de wet
werd gewerkt. Wel waren er onduidelijkheden over de uitvoering en
vragen over begrippen uit de wet. De meeste vragen werden intern
opgelost. In alle bevraagde regios hebben het Openbaar Ministerie, de
politie, de FIOD/ECD, de Koninklijke Marechaussee en de zittende
magistratuur lokaal initiatieven ontwikkeld om de kennis over de Wet
BOB op peil te brengen. Volgens respondenten waren de standaardbevelen
en modellen van de werkgroep Toolkit pas laat gereed, waardoor de tijd
ontbrak om ermee om te leren gaan. Bij veel standaardformulieren waren
aanpassingen nodig en sommige modellen ontbraken nog. Al met al lijkt
er echter overwegend positieve waardering te zijn voor de
implementatieactiviteiten, met name voor de activiteiten op lokaal
niveau.
Normering van bijzondere opsporingsbevoegdheden
Respondenten zijn er in het algemeen tevreden over dat bijzondere
opsporingsbevoegdheden in de Wet BOB zijn genormeerd. Zij hechten
belang aan normering, met het oog op rechtsbescherming en omdat
normering duidelijkheid schept voor de opsporingspraktijk. Veel
commentaar in de literatuur houdt verband met de behoefte aan een meer
gedetailleerde uitwerking of afbakening van begrippen uit de Wet BOB.
Dit heeft twee achtergronden. Allereerst de behoefte van het Openbaar
Ministerie en de politie aan duidelijkheid voor de opsporingspraktijk,
bijvoorbeeld over begrippen als stelselmatig bij observatie, criteria
voor politiële infiltratie en de afgrenzing van de noties
burgerinformant, pseudo-koper en burgerinfiltrant. In de twede plaats
vroegen onder andere de advocatuur en de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak duidelijke en gedetailleerde regelgeving met het oog op de
rechtsbescherming van de burger. Hoewel dit heeft geleid tot een
nadere uitleg van een aantal begrippen in de MvT, keren enkele
begripskwesties in de interviews terug.
De rol van de officier van justitie
De Wet BOB kent aan de officier van justitie een centrale rol in het
opsporingsonderzoek toe. De geïnterviewde officieren van justitie en
bijna alle geïnterviewde politiefunctionarissen steunen dit
uitgangspunt. De eerder door de commissie-Kalsbeek gesignaleerde
tendens dat officieren dichter op de zaken waren gaan zitten en nauwer
samenwerkten met de politie, lijkt zich te hebben doorgezet.
Politiefunctionarissen geven aan dat zij in veel gevallen
daadwerkelijk meer inhoudelijke sturing van de officier van justitie
ervaren. Als belemmerende factoren worden genoemd: de grote werkdruk
bij het Openbaar Ministerie en de uiteenlopende hoeveelheid ervaring
bij individuele officieren van justitie. Met name advocaten vragen
zich af of de sturing van de politie door de officier van justitie
daadwerkelijk versterkt is of slechts op papier plaatsvindt.
In de consultatieronde over het Voorontwerp bijzondere
opsporingsbevoegdheden gaven politieorganisaties te kennen er
problemen mee te hebben dat er aan de hulpofficier geen rol was
toegekend bij de beslissing over toepassing van deze bevoegdheden. Van
die opvatting vinden wij bij de politierespondenten niet veel terug.
De overheersende mening is dat het aan de officier van justitie is om
toestemming te verlenen voor de inzet van bijzondere
opsporingsbevoegdheden.
De rol van de rechter-commissaris
Als gevolg van de Wet BOB en de Wet herziening gerechtelijk
vooronderzoek is de rol van de rechter-commissaris bij het
opsporingsonderzoek kleiner geworden. Dit wordt wisselend gewaardeerd.
Het Openbaar Ministerie is positief over de herschikking van
bevoegdheden. De geïnterviewde rechters(-commissarissen) en advocaten
hadden liever een prominentere rol voor de rechter-commissaris gezien,
met het oog op de rechtsbescherming.
In de drie in het onderzoek betrokken regios zijn er verschillen in de
manier waarop en de mate waarin de rechter-commissaris door de
officier van justitie op de hoogte wordt gehouden over lopende
opsporingsonderzoeken. Veelal gebeurt dit mondeling en op regelmatige
basis. Soms beperkt de informatie zich tot schriftelijke stukken die
betrekking hebben op toepassing van een bijzondere
opsporingsbevoegdheid waarvoor de machtiging van een
rechter-commissaris is vereist. De manier van informatievoorziening
aan de rechter-commissaris is een punt van discussie in het veld.
Mondelinge informatievoorziening kan de vorm aannemen van regelmatig
buurten, waardoor de rechter-commissaris te veel betrokken zou kunnen
raken bij het opsporingsonderzoek. Aan de andere kant zou een
beperking tot uitsluitend schriftelijke informatievoorziening een te
grote informatieachterstand voor de rechter-commissaris kunnen
opleveren.
Schriftelijke verantwoording
De Wet BOB heeft als belangrijk uitgangspunt dat
opsporingsbevoegdheden in het openbaar verantwoord moeten worden. Deze
transparantie wordt onder meer gezocht in schriftelijke verslaglegging
van toegepaste opsporingsbevoegdheden. In de literatuur wordt er op
grond van ervaringen in het verleden wel aan getwijfeld of
schriftelijke verantwoording inderdaad dit effect heeft. In dit
opzicht is een positieve bevinding dat respondenten van het Openbaar
Ministerie en de politie de schriftelijke verantwoording zinvol
vinden, ondanks het feit dat die hun veel werk kost. Een positief
neveneffect vinden sommigen van hen dat de verslaglegging de structuur
en inzichtelijkheid van het onderzoek bevordert. Wel wordt als nadeel
genoemd dat de administratieve last aanzienlijk is toegenomen. De
grote formulierenstroom bij stelselmatige observatie en vooral bij het
opnemen van telecommunicatie wordt als problematisch ervaren, ook
doordat de kans op fouten toeneemt. Het is voor de toekomst van belang
om te bezien op welke wijze de administratieve afwikkeling kan worden
gestroomlijnd en vereenvoudigd, zonder af te doen aan de transparantie
en controleerbaarheid.
Notificatie
De respondenten hebben nog maar weinig ervaring met notificatie. Een
aantal respondenten vreest dat notificatie het opsporingsbelang kan
schaden. Zo zou notificatie mensen erop attent maken dat ze in de
belangstelling van politie en justitie staan. Daarnaast kan
notificatie naar verwachting leiden tot het prijsgeven van informatie
over opsporingsmethoden of het bekend worden van de identiteit van
informanten. Vooral respondenten van de CIE voorzien hier problemen
als gevolg van de notificatieplicht.
In het belang van het onderzoek kan de notificatie uitgesteld worden.
In de MvT en het Handboek voor de opsporingspraktijk (Openbaar
Ministerie 2000/2001) wordt dit onderzoeksbelang echter beperkt tot
een (toekomstig) concreet onderzoek en lijkt een algemeen
opsporingsbelang erbuiten te vallen. Daarmee wordt niet
tegemoetgekomen aan bezwaren tegen het mogelijk (breder en meer in
detail) bekend raken van opsporingsmethodieken. Nader onderzoek is
nodig om te beoordelen in hoeverre de notificatie vanuit
opsporingsbelang ongewenst inzicht geeft in de manier waarop
opsporingsmethoden worden gebruikt. Vooralsnog is voor verschillende
respondenten ongewis op welke informatie de genotificeerde - eventueel
door een beroep op de rechter of de ombudsman te doen - aanspraak kan
maken. Aan de andere kant is het de vraag hoe de genotificeerden de
notificatie zullen ervaren. Als de notificatie al te summier is, is
het goed voorstelbaar dat deze vooral vragen oproept waarop geen
bevredigend antwoord kan worden gegeven. Nu er geen termijn of sanctie
is verbonden aan het uitstellen van - of niet voldoen aan - de
notificatieplicht, bestaat de kans dat het een betrekkelijk tandeloos
artikel zal blijven.
Afscherming door middel van artikel 187d
De regeling van artikel 187d Sv biedt de mogelijkheid tot afscherming
van informatie met het oog op zwaarwegend(e) opsporingsbelang(en). De
mogelijkheden die het artikel in potentie biedt, worden over het
algemeen positief gewaardeerd. Enkele respondenten wijzen op de
mogelijk negatieve effecten voor de transparantie en
controleerbaarheid van het opsporingsonderzoek. Gelet op de nog
geringe ervaring van de respondenten met toepassing van artikel 187d
Sv zijn er nog geen algemene uitspraken te doen over de werking van de
regeling in de praktijk en de door respondenten gemaakte
kanttekeningen bij het artikel.
Stelselmatige observatie
Stelselmatige observatie is een bevoegdheid waar respondenten van de
politie en het Openbaar Ministerie veel ervaring mee hebben opgedaan.
Zowel in de literatuur als door de respondenten wordt erop gewezen dat
de precieze invulling van het begrip stelselmatig in de praktijk
problemen kan opleveren. Een aantal respondenten hanteert een
betrekkelijk grove indeling in categorieën aan de hand waarvan
beslissingen over de stelselmatigheid worden genomen. Anderen geven
aan meer aan fine-tuning per casus te doen. Ook worden
interpretatieproblemen vermeden door al in een vroeg stadium uit te
gaan van een bevel. Uit de interviewgegevens kan voorzichtig de
conclusie worden getrokken dat vooral de politie geneigd is om snel
een bevel te vragen. In het bijzonder zouden observatieteams en leden
van STO alleen of bij voorkeur willen werken met een bevel tot
stelselmatige observatie. Enkele respondenten van het Openbaar
Ministerie geven aan hieraan tegemoet te komen.
Deze gang van zaken heeft consequenties. Allereerst is de vraag of de invulling van het begrip stelselmatig de praktijk voor problemen stelt, moeilijker te beantwoorden als die praktijk aan deze kwestie niet toekomt door observatie (te) snel als stelselmatig te bestempelen. Ook een rechterlijke toets van de criteria voor stelselmatige observatie laat zich eerder denken als de vraag aan de orde is of er ten onrechte zonder bevel is geobserveerd dan wanneer er voortijdig een bevel is afgegeven. Een tweede gevolg is dat bevelen worden afgegeven terwijl er in feite geen grote inbreuk op de privacy is gemaakt of te voorzien valt. Omdat een bevel tot stelselmatige observatie een indringender vorm van observatie legitimeert, is het denkbaar dat het bevel ook daadwerkelijk tot een intensievere vorm van observatie leidt terwijl het moment van toetsing door de officier van justitie dan al is gepasseerd. De facto kan er daarmee sprake zijn van een soort delegatie van de bevoegdheid. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen in welke mate er eerder dan noodzakelijk bevelen wordt gegeven. Als een beperking van het aantal bevelen mogelijk is, heeft dit ook een positief effect op de (administratieve) werklast.
Drie undercoverbevoegdheden van de politie
De drie in de Wet BOB geregelde undercoverbevoegdheden van de politie
hebben betrekking op het stelselmatig inwinnen van informatie, op
pseudo-koop en pseudo-dienstverlening en op infiltratie. Deze
bevoegdheden worden bij voorkeur uitgevoerd door leden van een
politie-infiltratieteam. Dat professionaliteit zo belangrijk wordt
geacht, komt niet alleen doordat de bevoegdheden niet eenvoudig uit te
voeren zijn maar ook doordat men er rekening mee houdt dat de
scheidslijn tussen de verschillende bevoegdheden dun kan zijn. Juist
een getrainde politieman/vrouw kan dan de goede keuzes maken.
In grensgevallen - bijvoorbeeld als pseudo-koop kan overgaan in
infiltratie, kiest men ervoor een hogere bevoegdheid toe te passen.
Het is de vraag of de keuze voor een zwaardere bevoegdheid altijd
soelaas zal bieden. Zo moet bij infiltratie een zwaardere procedure
worden gevolgd, waarbij ook strengere eisen aan proportionaliteit en
subsidiariteit en aan de aard van het misdrijf worden gesteld. In de
MvT zijn stelselmatig informatie inwinnen en pseudo-koop juist
onderscheiden van infiltratie. Het gaat in de eerste twee gevallen
namelijk om lichtere bevoegdheden, waardoor de aan de toepassing
verbonden voorwaarden ook lichter zijn.
Het undercover informatie inwinnen van informatie door een
opsporingsambtenaar is in de Wet BOB geregeld vanwege de mogelijke
inbreuken op de privacy die dit middel met zich kan meebrengen. Ook
het aspect van misleiding speelde een rol. In de interviews wordt
vooral gewezen op de verwevenheid van deze vorm van
informatie-inwinning met infiltratie en pseudo-koop en op de risicos
die eraan kleven. Het aspect van misleiding komt hier niet terug. In
de adviezen van het Openbaar Ministerie en de politie over de Wet BOB
werd juist dit aspect als een ernstig bezwaar tegen het undercover
inwinnen van informatie gezien.
Betreden van besloten plaatsen
Van deze bevoegdheid, geregeld in artikel 126k/126r Sv, wordt volgens
de respondenten weinig gebruikgemaakt. Degenen die het hebben
toegepast, hebben daarbij weinig problemen ervaren. Men vindt dat de
bevoegdheid wel een leemte vult, omdat die een wettelijke basis vormt
voor gevallen waarin vroeger nog wel eens op illegale wijze een
inkijkoperatie werd gedaan. Voordat de Wet BOB in werking trad, was
heimelijk inkijken op basis van artikel 9 van de Opiumwet mogelijk in
opsporingsonderzoek dat is gericht op drugscriminaliteit. Artikel
126k/126r Sv maakt dit ook mogelijk bij opsporingsonderzoek naar
andere strafbare feiten. Respondenten verschillen van mening over de
vraag welke van de twee wettelijke bepalingen de voorkeur verdient als
een inkijkoperatie op basis van beide bepalingen mogelijk is. Een
inkijkoperatie op grond van de Wet BOB brengt in elk geval met zich
mee dat hierop op enig moment een notificatie dient te volgen.
Onderzoek van telecommunicatie en het opvragen van verkeersgegevens
De Wet BOB biedt een uitbreiding van de tapbevoegdheid, in die zin dat
tegenwoordig ook derden kunnen worden getapt zonder dat aannemelijk
hoeft te zijn dat de verdachte zelf deelneemt aan het getapte gesprek.
Dit wordt door respondenten positief gewaardeerd. De respondenten zien
er in bepaalde gevallen het voordeel van in, zij het dat zij toch
vooral díe gesprekken zeggen te willen tappen waar een verdachte aan
deelneemt. De uitbreiding lijkt daarmee nog niet te leiden tot een
toename van het aantal taps. Het opvragen van verkeersgegevens is
onder het regime van de Wet BOB nog niet analoog aan de uitbreiding
van de tapbevoegdheid aangepast (in die zin dat ook verkeersgegevens
over derden opgevraagd kunnen worden). Dit wordt in de praktijk als
een belemmering ervaren. Een wijziging van deze situatie is echter
voorzien in het Wetsvoorstel vorderen gegevens telecommunicatie
(Kamerstukken II 2001/02, 28 059).
Volgens respondenten brengt de tapregeling voor het Openbaar
Ministerie veel extra werk mee. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat
in de huidige regeling het aantal formulieren per tapmachtiging is
toegenomen. Het effect daarvan wordt versterkt doordat veel verdachten
regelmatig van telefoon(kaart) wisselen. Ten slotte verloopt volgens
verschillende respondenten de samenwerking met providers nogal eens
moeizaam, waardoor men niet tijdig kan beschikken over de gevraagde
informatie. Hierbij lijkt ten dele sprake van kinderziektes en ten
dele van meer structurele problemen. Voor een goed inzicht in de
precieze aard van deze problematiek is nader onderzoek nodig.
Bijstand aan opsporing door burgers
Artikel 126v Sv regelt de inzet van de stelselmatige burgerinformant.
Als de inzet van zon informant kan leiden tot - kort gezegd - een
inbreuk op de privacy, valt de informant onder de genoemde regeling.
In de interviews, maar ook eerder al in de literatuur, is hierop
kritiek geuit. De overwegende mening van politie en justitie is dat de
inzet van een artikel-126v-informant grotere afbreukrisicos met zich
meebrengt dan het gebruik van een informant op basis van artikel 2 van
de Politiewet. Men ervaart het wel zo dat de stelselmatige informant
door opneming van de regeling in het Wetboek van Strafvordering een
tactisch middel is geworden. De huiver voor de inzet van stelselmatige
informanten heeft er volgens respondenten toe geleid dat van deze
bevoegdheid nauwelijks gebruik wordt gemaakt. Het feit dat met de
stelselmatige informant een contract moet worden gesloten, zou hem
kopschuw maken. Bovendien zou de informant door dat contract vernemen
in wie de politie zo geïnteresseerd is. Over de vraag wat als
stelselmatig moet worden beschouwd, denken de respondenten
verschillend. Het Handboek voor de opsporingspraktijk (Openbaar
Ministerie 2000/2001) geeft hier overigens voor een deel antwoord op.
Een aantal van de genoemde bezwaren komt niet exclusief voort uit de wijze waarop de inzet van een stelselmatige burgerinformant in de Wet BOB is geregeld. Vooral het probleem van de informant die door de rechter wordt opgeroepen om te getuigen, kan zowel de stelselmatige als de niet-stelselmatige informant raken. Ook stelt bronbescherming (bescherming van de informant) of afscherming van het subject - los van de Wet BOB - beperkingen aan de informatie die door de CIE kan worden verstrekt en van de informant kan worden gevraagd.
Voor de praktijk is van belang dat de bestaande onduidelijkheid over de gevolgen van de Wet BOB voor de positie van informanten wordt opgelost. Nader onderzoek is nodig om uit te maken in hoeverre de Wet BOB belemmerend werkt voor de uitoefening van de CIE-taak en om na te gaan hoe de mogelijkheden die artikel 187d Sv (afscherming) biedt om hieraan tegemoet te komen in de praktijk uitwerken.
Met burgerpseudo-koop en burgerinfiltratie hadden de respondenten nog geen concrete ervaring. Men wijst wel op mogelijke grensgevallen tussen verschillende undercoverbevoegdheden en de problemen die daaruit kunnen voortvloeien. Verdere aandacht vragen de consequenties van de regeling van de undercoverbevoegdheden, in het bijzonder die van de criminele burgerinfiltrant, voor de opsporingspraktijk in relatie tot politiesamenwerking met het buitenland.
Opnemen van vertrouwelijke communicatie technische hulpmiddelen
Voor de Wet BOB in werking trad, had men in het veld veel
verwachtingen over de effectiviteit van de nieuwe bevoegdheid om
vertrouwelijke communicatie op te nemen. De toepassing valt de
respondenten echter tegen. Zo kost het meer tijd dan verwacht voordat
het middel kan worden ingezet. Dit komt onder meer doordat er (nog)
maar weinig goedgekeurde apparatuur is. Capaciteitsproblemen bij het
Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) bij het plaatsen van
afluisterapparatuur zouden eveneens een bottleneck vormen. Daarnaast
vergt de toetsing van de aanvragen op haalbaarheid en prioriteit door
het landelijk parket en het KLPD minimaal enkele weken. Het
vooronderzoek dat moet worden verricht voordat tot plaatsing van
technische hulpmiddelen kan worden overgaan, heeft ook nogal wat
voeten in aarde. Er zijn al snel enkele dagen tot weken mee gemoeid,
en soms doen zich onvoorziene juridische problemen voor. Niet zelden
brengt dit vooronderzoek ook een verdergaande inbreuk op de privacy
met zich mee. Volgens een rechter-commissaris zou dit moeten worden
meegewogen bij de toetsing van aanvragen.
In het Besluit technische hulpmiddelen bijzondere
opsporingsbevoegdheden (besluit van 15 december 1999, Stbl. 1999, 547)
worden eisen gesteld aan de apparatuur die wordt gebruikt bij de
toepassing van bevoegdheden uit de Wet BOB, bijvoorbeeld aan de
cameras die bij observatie worden gebruikt en microfoons waarmee
direct wordt afgeluisterd. Verschillende respondenten ervaren deze
eisen als belemmerend voor de beschikbaarheid en praktische toepassing
van de verschillende technische hulpmiddelen. Volgens de nota van
toelichting bij het Besluit technische hulpmiddelen zijn de eisen
gesteld om te voorkomen dat er twijfel ontstaat over de herkomst en
authenticiteit van gegevens. Dit geldt in het bijzonder als een
technisch hulpmiddel (de waarneming van) een opsporingsambtenaar
geheel vervangt. De strenge eisen worden door sommige respondenten
echter ervaren als een uiting van wantrouwen tegenover de politie en
officier van justitie. Sommige respondenten vrezen dat er door de
vereiste verslaglegging over de toepassing van technische hulpmiddelen
bij observatie en direct afluisteren opsporingstactieken bloot komen
te liggen.
Vooralsnog kan er geen eenduidig oordeel worden geven over deze
kritische geluiden over de praktische consequenties van het Besluit
technische hulpmiddelen. Om te beginnen is daarvoor inzicht nodig in
de vraag welke effecten specifiek worden veroorzaakt door het besluit
en welke inherent zijn aan het gebruik van technische middelen. Een
mogelijk aandachtspunt voor nader onderzoek is de vraag in hoeverre de
technische eisen het lastig maken om doeltreffend aan te sluiten bij
technische ontwikkelingen en in hoeverre ze het plaatsen of gebruiken
van apparatuur bemoeilijken. Ook kan worden bezien in hoeverre de
wijze van verslaglegging over toepassing van technische middelen het
effectief inzetten van die middelen in de toekomst kan beïnvloeden.
Wat de capaciteitsproblemen van plaatsingsteams betreft, kan erop
worden gewezen dat decentralisatie van de plaatsingsteams tot de
mogelijkheden behoort als er eenmaal meer ervaring met de bevoegdheid
en het gebruik van de apparatuur is opgedaan. Deze mogelijkheid is
opgenomen in het Besluit technische hulpmiddelen.
Een principiële vraag is of het vooral de techniek is die moet waarborgen dat geregistreerde gegevens authentiek zijn of dat het ambtsedig proces-verbaal hier een (even grote) rol moet spelen. De weerstand tegen het Besluit technische hulpmiddelen is vooral bij een aantal geïnterviewde politiefunctionarissen groot, maar is ook bij officieren van justitie merkbaar. Mogelijk vermindert gerichte terugkoppeling van kennis en ook de stimulering van een dialoog tussen makers en uitvoerders van beleid deze weerstand.
Het verbod op doorlaten
Artikel 126ff Sv heeft betrekking op het verbod op doorlaten van
voorwerpen die als gevolg van hun schadelijkheid voor de
volksgezondheid of gevaar voor de veiligheid verboden zijn. De
achtergrond van het doorlaatverbod lag in hoofdzaak in het als
opsporingsmethode opzettelijk en ongecontroleerd op de markt laten
komen van soft- en harddrugs, de opmaat tot de parlementaire enquête.
Het effect van het verbod op de algemene opsporingspraktijk reikt
echter verder.
Het doorlaatverbod kan de opsporingspraktijk voor problemen stellen
als tijdens een opsporingsonderzoek als gevolg van dat verbod tot
inbeslagneming moet worden overgegaan. Het resultaat hiervan kan zijn
dat de verdachten in het onderzoek merken dat de politie hen op het
spoor is. Concrete en zelf ervaren voorbeelden van rechtstreekse
schade aan een opsporingsonderzoek door een dergelijke inbeslagneming
zijn in de interviews niet gegeven. Wel komt naar voren dat het
doorlaatverbod gevolgen heeft voor de wijze waarop een
opsporingsonderzoek wordt ingericht. Zo vinden er aanpassingen plaats
om te voorkomen dat er op een ongewenst moment in beslag moet worden
genomen. Soms neigt dit naar omzeiling van het doorlaatverbod,
bijvoorbeeld door het selectief uitluisteren van de tap. Als eenmaal
tot inbeslagneming moet worden overgaan, zijn er in de praktijk
manieren ontwikkeld (zoals wegtippen) om de eventueel negatieve
gevolgen voor het grotere onderzoek te beperken. Hoewel dergelijke
aanpassingen nogal wat inspanning vergen, lijkt de praktijk er tot op
zekere hoogte mee uit de voeten te kunnen. In bijzondere gevallen
biedt een toestemmingsprocedure via de minister de mogelijkheid om af
te zien van inbeslagneming. Vanwege de haast die soms geboden is,
lijkt deze procedure niet goed toegesneden op de eisen van de
praktijk.
Het is zinvol om meer kwalitatief en kwantitatief inzicht te
verkrijgen in de mate waarin de gesignaleerde doorlaatproblematiek
speelt, in de inspanningen die (moeten) worden geleverd om het
doorlaatverbod na te komen en in inspanningen die nodig zijn om de
eventueel daaruit voortvloeiende nadelige consequenties voor het
opsporingsonderzoek te matigen.
Titel V: onderzoek naar het beramen of plegen van ernstige misdrijven
in georganiseerd verband
Met de uitbreiding van het opsporingsbegrip zoals die in artikel 132a
Sv gestalte heeft gekregen, is normering beoogd van het zogeheten
proactieve opsporingsonderzoek. Het biedt de mogelijkheid om nog
voordat er sprake is van een concrete verdenking van een strafbaar
feit opsporingsonderzoek te doen naar georganiseerde criminaliteit. In
titel V zijn de bijzondere opsporingsbevoegdheden geregeld die in dit
kader kunnen worden toegepast. Titel IVa regelt deze bevoegdheden bij
verdenking van een concreet strafbaar feit (het oude criterium).
Vooralsnog leidt deze uitbreiding niet tot grootschalig gebruik van
titel V. Dat kan volgens een aantal respondenten komen doordat de
bestaande mogelijkheden al toereikend zijn. Het tegelijkertijd
gebruiken van titel IVa en titel V (dat wil zeggen: alle bevoegdheden
uitgeoefend onder beide titels) duidt hier ook op. Daarnaast kan het
nog niet actief (durven) verkennen van de mogelijkheden een rol
spelen. Er zijn vragen over de juridische consequenties die het
tegelijkertijd of na elkaar toepassen van bevoegdheden van beide
titels kan hebben.
Uit de literatuur bleek de behoefte aan nadere uitwerking en
afbakening van begrippen uit titel V. In de interviews vinden we dit
echter niet terug. Dit komt mogelijk ten dele doordat titel V nog
weinig wordt gebruikt. Wellicht zijn de begrippen in de praktijk goed
bruikbaar. Nadere analyse van strafzaken zou daarover uitsluitsel
kunnen geven.
Op het grensvlak van bevoegdheden
Vragen over de afgrenzing komen bij diverse onderdelen van de Wet BOB
naar voren. Dit blijkt duidelijk bij stelselmatige observatie en bij
de uitsplitsing van undercoverbevoegdheden in informatie-inwinning,
pseudo-koop of pseudo-dienstverlening en infiltratie. De overwegende
indruk is dat politiefunctionarissen en officieren van justitie bij
dit type vragen de neiging hebben om het zekere voor het onzekere te
nemen. Men is geneigd om eerder een bevel te vragen of te geven dan
per se noodzakelijk lijkt, of om te kiezen voor een zwaardere
opsporingsbevoegdheid. Ook bij onderzoek naar georganiseerde
criminaliteit kiezen respondenten er soms voor om een onderzoek zowel
op titel IVa als titel V te baseren. Deze behoefte aan
onzekerheidsreductie is verklaarbaar vanuit het feit dat onrechtmatige
bevoegdheidstoepassing (vergaande) gevolgen kan hebben op de zitting.
Dit heeft consequenties op verschillende terreinen. Zo wordt de
administratieve last aanzienlijk verhoogd als bevelen op basis van
twee verschillende titels worden gegeven. Hetzelfde geldt als vaker
dan nodig een bevel tot stelselmatige observatie wordt gegeven of als
de bewerkelijke procedure om toestemming te verkrijgen voor
infiltratie moet worden doorlopen. Ook heeft dit gevolgen voor het
aantal notificaties dat op toepassing van bevoegdheden uit de Wet BOB
dient te volgen.
Op een principiëler vlak speelt dat een door de Wet BOB beoogde
afweging van subsidiariteit en proportionaliteit in het gedrang kan
komen, doordat de inzet van de bijzondere opsporingsbevoegdheden
onbedoeld wordt uitgebreid. De door de wetgever aangebrachte
afgrenzing van opsporingsbevoegdheden en de daaraan gekoppelde
voorwaarden voor toepassing van die bevoegdheden worden daarmee in
zekere zin tenietgedaan. Daarnaast zal er niet altijd een zwaardere
bevoegdheid kunnen worden ingezet als die gepaard gaat met andere
eisen aan proportionaliteit en subsidiariteit en aan de aard van het
misdrijf.
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
Laatst gewijzigd: 27-09-2002