Afdeling Pers en Voorlichting
PERSCOMMUNIQUÉ N° 70/02
10 september 2002
Conclusie van advocaat-generaal L.A. Geelhoed in zaak C-491/01
British American Tobacco (Investments) Limited en Imperial Tobacco Limited tegen Secretary of State for Health
DE ADVOCAAT-GENERAAL STELT HET HOF VAN JUSTITIE VOOR DE RICHTLIJN VAN
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN 5 JUNI 2001, BETREFFENDE DE
PRODUCTIE, DE PRESENTATIE EN DE VERKOOP VAN TABAKSPRODUCTEN GELDIG TE
VERKLAREN
De gemeenschapswetgever is volgens Geelhoed bevoegd uit hoofde van
harmonisatie van de interne markt regels te stellen omtrent de
productie van sigaretten, ook als deze productie plaatsvindt ten
behoeve van de export van sigaretten uit de Europese Unie.
Voor de tweede maal is het Hof gevraagd te oordelen over een
EG-richtlijn die ertoe strekt het tabaksgebruik tegen te gaan. Nadat
het Hof op 5 oktober 2000 de richtlijn over tabaksreclame nietig heeft
verklaard1 gaat het nu om richtlijn 2001/37/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 5 juni 2001 die de samenstelling en
aanduiding van sigaretten aan nieuwe eisen bindt. Wat betreft de
samenstelling: de maximumgehaltes voor teer worden aangescherpt,
terwijl op EG-niveau voor het eerst maximumgehaltes worden vastgesteld
voor nicotine en koolmonoxide. Wat betreft de aanduiding staan twee
verplichtingen centraal: de waarschuwingen die op pakjes sigaretten
moeten worden aangebracht worden ernstiger en moeten een wezenlijk
groter deel van de pakjes beslaan, terwijl daarnaast het gebruik van
zogenoemde descriptoren zoals "light" en "mild" wordt verboden. Die
descriptoren wekken de suggestie dat een bepaald tabaksproduct minder
schadelijk is dan andere.
Een belangrijk nieuw element van de richtlijn is dat in ieder geval de
samenstellingseisen niet alleen van toepassing zijn op tabaksproducten
die in de EU zelf op de handel worden gebracht, maar ook op
tabaksproducten die worden uitgevoerd naar derde landen. De richtlijn
moet per 30 september 2002 in de nationale wetgeving van de lidstaten
worden geïmplementeerd. Voor het verbod op de descriptoren bestaat nog
een jaar uitstel.
Op 3 september 2001 hebben de internationaal opererende Britse
fabrikanten van tabaksproducten, British American Tobacco Limited en
Imperial Tobacco Limited, een procedure aangespannen bij het High
Court of Justice (Administrative Court) waarbij zij het voornemen
en/of de verplichting van de regering van het Verenigd Koninkrijk om
de richtlijn in nationaal recht om te zetten betwisten.
Het High Court of Justice (Administrative Court) heeft in december
2001 het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht om
een prejudiciële beslissing inzake de geldigheid van de richtlijn.2 De
volgende vragen staan centraal:
* Kan een regeling worden gebaseerd op het gemeenschapsrecht inzake
de harmonisatie van de interne markt, indien deze regeling a) de
bescherming van de volksgezondheid beoogt en b) betrekking heeft op
de productie van producten die voor de uitvoer naar derde landen zijn
bestemd?
* In hoeverre is de gemeenschapswetgever bevoegd op grond van het
EG-recht inzake de gemeenschappelijke handelspolitiek beperkingen te
stellen aan de uitvoer van bepaalde producten naar derde landen in
verband met risico's die de producten opleveren voor de
volksgezondheid?
* Is de regeling geschikt en ligt niet een andere - minder
ingrijpende - maatregel voor de hand die de volksgezondheid even goed
beschermt (evenredigheidsbeginsel)?
De advocaat-generaal neemt vandaag conclusie. De advocaten-generaal
hebben tot taak het Hof in volledige onafhankelijkheid een juridische
oplossing te bieden voor het concrete geschil. De conclusies van de
advocaten-generaal binden het Hof niet.
Advocaat-generaal Geelhoed wijst in de eerste plaats op het bijzondere
karakter van de zaak, aangezien het Hof zich voor de eerste keer dient
uit te spreken over de ontvankelijkheid van prejudiciële vragen over
de geldigheid van een richtlijn, welke vragen zijn uitgelokt door
belanghebbenden in een procedure voor de nationale rechter voordat de
richtlijn in nationale regelgeving is omgezet. Volgens de
advocaat-generaal is het Hof reeds in de implementatiefase bevoegd.
I Harmonisatie interne markt
A. Bescherming van de volksgezondheid:
De gemeenschapswetgever heeft de bevoegdheid harmonisatiemaatregelen
te treffen die de instelling en de werking van de interne markt
betreffen. Indien een (potentiële) handelsbelemmering zich voordoet,
moet de gemeenschap kunnen optreden. Het doel van zo'n regeling is
daarbij niet van belang. De regeling mag voortkomen uit de wens de
volksgezondheid te beschermen.
De advocaat-generaal redeneert daarbij als volgt:
* een handelsbelemmering komt vaak voort uit optreden van de
nationale wetgever ter bescherming van een door het gemeenschapsrecht
erkend publiek belang, zoals de volksgezondheid.
* dan moet de gemeenschapswetgever kunnen optreden, waarbij hij de
bescherming van het publieke belang van de nationale wetgever
overneemt. Soms verplicht het EG-verdrag hem zelfs tot optreden.
* dit overnemen van deze taak door de gemeenschapswetgever mag er
niet toe leiden dat het publieke belang (in casu het tegengaan van
tabaksgebruik) minder goed wordt beschermd.
Samengevat: Indien de gemeenschapswetgever zijn bevoegdheid niet zou
mogen gebruiken om normen op het gebied van de volksgezondheid te
harmoniseren zou daarmee een belangrijk instrument aan de
verwezenlijking van de interne markt komen te vervallen. Het zijn
immers juist vaak de gerechtvaardigde nationale maatregelen ter
bescherming van de volksgezondheid die tot handelsbelemmeringen
leiden.
De rechter moet toetsen, nadat de belemmering is vastgesteld, of de
regeling ook daadwerkelijk een door het gemeenschapsrecht erkend
publiek belang voor ogen heeft en of het optreden vande
gemeenschapswetgever geschikt is om bij te dragen aan het opheffen van
die belemmering. Voor richtlijn 2001/37 - die beoogt het roken tegen
te gaan en daartoe de handel in sigaretten reguleert - valt deze toets
positief uit, aldus advocaat-generaal Geelhoed. Indien de
gemeenschapswetgever in gebreke zou blijven is immers alleszins
aannemelijk dat verschillende nationale wetgevers in actie zouden
komen met tot gevolg uiteenlopende regelgeving binnen de Europese
Unie, en daarmee dus handelsbelemmeringen.
B. Productie ten behoeve van uitvoer naar derde landen:
Volgens Geelhoed is de gemeenschapswetgever bevoegd uit hoofde van harmonisatie van de interne markt regels te stellen omtrent de productie van sigaretten, ook als deze productie plaatsvindt ten behoeve van de export van sigaretten uit de Europese Unie.
Daarbij baseert hij zich op de motivering die de gemeenschapswetgever
heeft gegeven, namelijk het voorkomen dat de interne marktregeling
wordt ondermijnd. Uit de behandeling van de zaak voor het Hof blijkt
dat de wetgever daarbij zowel het oog heeft op de illegale wederinvoer
van sigaretten die niet aan de normen van de richtlijn voldoen, als
heeft willen voorkomen dat sigaretten rechtstreeks binnen de Europese
Unie illegaal op de markt komen.
Naar het oordeel van Geelhoed is de gemeenschapswetgever in een
dergelijke situatie bevoegd tot optreden onder de volgende
voorwaarden:
* de schade die uit de ontduiking kan voortvloeien voor het effect
van de regeling moet ernstig zijn. Met andere woorden, het moet gaan
om een merkbare verstoring van de interne markt.
* de schade kan redelijkerwijs alleen worden voorkomen indien zeker
wordt gesteld dat in alle lidstaten uniform wordt opgetreden. Met
andere woorden, bij het uiteenlopen van de nationale
uitvoeringsvoorschriften en praktijken, althans het concrete risico
van uiteenlopende nationale voorschriften, bestaat onvoldoende
zekerheid dat ook echt effectief kan worden opgetreden tegen
ontduiking. De handel verplaatst zich dan naar de lidstaten met de
minst strenge regels.
* het ontbreken van aanvullende regels leidt tot disproportioneel
grote uitvoerings- en handhavingslasten.
De advocaat-generaal beoordeelt de ernst van de mogelijke schade aan
de hand van de inschatting van het risico dat een illegale markt
ontstaat. Sigaretten zijn een genotmiddel en hebben uit dien hoofde
voor de gebruiker iets spannends. Dit geldt zeker voor de jonge
gebruiker, op wie het beleid om het roken tegen te gaan in belangrijke
mate is gericht. Onder een dergelijke omstandigheid is het alleszins
aannemelijk dat een illegale markt ontstaat van sigaretten die in de
Europese Unie verboden zijn, maar daarbuiten wel verkrijgbaar. Het
illegale karakter kan er op zichzelf al toe leiden dat het product een
markt vindt.
II Gemeenschappelijke handelspolitiek
Aangezien voor de gemeenschapswetgever niet vaststond dat de
harmonisatie van de interne markt ook als rechtsgrondslag kon dienen
voor de regulering van uit de Europese Unie uit te voeren sigaretten,
is voor dit ene specifieke aspect van de richtlijn de verdragsbepaling
omtrent de gemeenschappelijke handelspolitiek als rechtsgrondslag
toegevoegd.
Om te beginnen stelt advocaat-generaal Geelhoed dat de bevoegdheid van
de gemeenschapswetgever op het gebied van de gemeenschappelijke
handelspolitiek mag worden gebruikt voor een regeling die primair de
volksgezondheid beschermt. In die zin is deze bevoegdheid van de
gemeenschapswetgever niet anders dan de bevoegdheid voor de interne
markt. Dit geldt zeker voor een regeling als richtlijn 2001/37 die de
uitvoer tegengaat van kwalitatief inferieure sigaretten die op de
interne markt zijn verboden.
Evenwel: in dit geval strandt de toevoeging van deze rechtsgrondslag
op het motiveringsbeginsel. De enige motivering die de
gemeenschapswetgever geeft is dat de toepasselijkheid van de richtlijn
op de export moet waarborgen dat de voor de interne marktgeldende
bepalingen niet worden ondermijnd. Dat is geen doelstelling van
gemeenschappelijke handelspolitiek.
Advocaat-generaal Geelhoed concludeert dat de verdragsbepaling inzake
de gemeenschappelijke handelspolitiek ten onrechte mede de
rechtsgrondslag van de richtlijn vormt. Het gemeenschapsrecht inzake
de harmonisatie van de interne markt kan als rechtsgrondslag dienen
voor de toepasselijkheid van de richtlijn op de productie van
sigaretten, onafhankelijk van hun bestemming. Hiermee kan de gehele
richtlijn op deze rechtsgrond worden gebaseerd. Volgens Geelhoed leidt
dit niet tot nietigheid van de richtlijn, er blijft immers, ook na het
wegvallen van de tweede rechtsgrondslag, een voldoende rechtsbasis
bestaan.
III Evenredigheidsbeginsel
Dit beginsel ziet op de keuze van de maatregel, is de regeling
geschikt en ligt niet een andere - minder ingrijpende - maatregel voor
de hand die de volksgezondheid even goed beschermt? De heer Geelhoed
beantwoordt deze vragen positief. Hij gaat met name in op de
evenredigheid van twee bijzondere elementen van de richtlijn: het
productieverbod (in verband met de toepasselijkheid op de uitvoer) en
het verbod op het gebruik van descriptoren, als "light" en "mild".
Voor de heer Geelhoed staat vast dat een productieverbod is vereist om
het door de maatregel beoogde doel te bereiken. Hij brengt in
herinnering:
* het risico van het ontstaan van een illegale markt is
aannemelijk, hetzij door wederimport hetzij doordat producten
rechtstreeks op de illegale markt komen;
* een communautair optreden is vereist om dit tegen te gaan.
Eenzijdige nationale maatregelen zijn met het oog op de controle niet
effectief;
* eenzijdige nationale maatregelen leiden bovendien tot een
merkbare verstoring van de interne markt.
Wat betreft de descriptoren acht Geelhoed doorslaggevend dat het gaat
om een verbod op een beperkt aantal gangbare benamingen die verwarring
kunnen wekken bij de consument met name ten aanzien van de
schadelijkheid van het product. Volgens de advocaat-generaal speelt
daarbij een rol dat ernstig mag worden betwijfeld of de overgang van
consumenten naar sigaretten met een lager teergehalte gezondheidswinst
oplevert.
Voor de media bestemd niet-officieel stuk, dat het Hof van Justitie
niet bindt.
Deze persmededeling is beschikbaar in het Frans, Engels, Duits,
Spaans, Italiaans en Nederlands
De volledige tekst van de conclusie is te vinden op de internetpagina
van het Hof
www.curia.eu.int heden vanaf ongeveer 15.00 uur.
Voor nadere informatie wende men zich tot Zaïra Penders
tel (352) 4303 3127 fax (352) 4303 3656.
1Arrest Duitsland/Parlement en Raad, C-376/98, Jurispr. blz. I-8419.2
Bij het Hof zijn opmerkingen ingebracht door de Britse fabrikanten,
Japan Tobacco, het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de
regeringen van België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland,
Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Zweden.
---
---