Ministerie van Justitie
Jeugdcriminaliteit over de grens
Een literatuurstudie naar ontwikkeling, wetgeving, beleid, effectieve
preventie en aanpak (ten aanzien) van jeugdcriminaliteit buiten
Nederland
M.W. Bol
Onderzoeksnotities, nr. 2002/4
Bestelwijze
Samenvatting
In het najaar van 2001 werd aan het WODC opdracht gegeven, op korte
termijn een literatuurstudie te verrichten met betrekking tot de
ontwikkeling van de jeugdcriminaliteit in Europa. Ook diende een beeld
te worden gegeven van het beleid ten aanzien van jeugdcriminaliteit in
enkele met Nederland vergelijkbare andere Europese landen, en van in
het buitenland effectief gebleken methoden van preventie en aanpak.
Onderzoeksvragen
* Hoe ontwikkelt de jeugdcriminaliteit zich globaal in andere
West-Europese landen?
* Welk beleid voeren overheden in (enkele van die) andere landen?
* Welke aanpakken hebben elders in de wereld - ook buiten Europa -
hun (in)effectiviteit bewezen?
Ontwikkeling van de jeugdcriminaliteit elders in Europa
Het is riskant om algemene uitspraken te doen over de ontwikkeling van
de jeugdcriminaliteit in Europa. De cijfers kunnen op allerlei
manieren vertekend zijn. Bovendien verschillen de strafwet en de
strafrechtspleging per land. Een handicap bij het interpreteren van de
beschikbare cijfers is voorts de gebrekkige registratie, niet alleen
in Nederland maar ook elders. Als we betrouwbare vergelijkingen op
Europees niveau willen maken, zal het streven in de toekomst gericht
moeten zijn op een zekere mate van uniformiteit in de registratie van
(jeugd)delicten.
Binnen Europa neemt Nederland geen uitzonderingspositie in.
Vergelijken we Nederland, Duitsland en Engeland met elkaar, dan lijkt
een belangrijke overeenkomst de gestage toename in de jaren 80 en 90
van met name geweldsdelicten, terwijl zich met ingang van 1998 een
zekere stabilisatie of zelfs een lichte daling lijkt af te tekenen.
Anders is het beeld voor de Scandinavische landen, waar de
jeugdcriminaliteit sinds de jaren 70 niet noemenswaardig meer gestegen
is. Mogelijk is dit toe te schrijven aan het ontbreken van (zeer)
grote steden, aan een betere integratie van etnische minderheden, aan
een ander aanbod van tv-programmas voor kinderen, meer sociale
controle, de samenstelling van de jeugdpopulaties. In Zweden beschikt
tweederde van alle gemeenten over een eigen raad voor
misdaadpreventie. Wellicht heeft ook dat bijgedragen aan de naar
verhouding geringe omvang van de jeugdcriminaliteit in dat land.
Aanpak van de jeugdcriminaliteit elders in Europa
Voor Engeland en twee Duitse deelstaten (Nordrhein-Westfalen en Baden-Württemberg) wordt het overheidsbeleid inzake de aanpak en preventie van jeugdcriminaliteit weergegeven. Ook worden enkele projecten beschreven die daar worden uitgevoerd.
Duitse en Engelse wetgeving
Bij een globale vergelijking van wetgeving op het gebied van de
jeugdhulpverlening en -bescherming en het (materiële) jeugdstrafrecht
van Duitsland en Engeland springen een aantal opmerkelijke verschillen
en overeenkomsten in het oog. Het Duitse Jugendhilfegesetz van 1991 en
de Engelse Children Act van 1989 leggen beide de verantwoordelijkheid
voor de opvoeding van kinderen primair bij de ouders. Daarnaast
benadrukken beide het grote belang van vroegtijdige interventie in
gezinnen waar het mis dreigt te gaan. Deze moet waar mogelijk
plaatsvinden in nauwe samenwerking met de ouders.
Veel minder groot zijn de overeenkomsten tussen het Duitse en Engelse
jeugdstrafrecht.
Het Duitse Jugendgerichtgesetz dateert van 1953 en doet ondanks een
aantal moderniseringen nog steeds ouderwets aan. De rol van ouders
komt in de Duitse wet niet aan de orde. De Engelse Crime and Disorder
Act daarentegen is splinternieuw en biedt diverse mogelijkheden voor
(zeer) vroegtijdig ingrijpen zoals bijvoorbeeld het instellen van een
avondklok, en de child safety orders voor kinderen onder de tien jaar.
Ook zijn er enkele nieuwe sancties waarbij de ouders nadrukkelijk
worden betrokken. Het is zelfs voor het eerst in de geschiedenis dat
Britse ouders op hun verantwoordelijkheden aangesproken worden in een
straf wet. Een overeenkomst tussen de wetgeving van beide landen is
de aandacht voor en het streven naar gedragsbeïnvloeding door middel
van of in het kader van de op te leggen sancties. Intussen is ook in
Duitsland een herziening van het jeugdstrafrecht in voorbereiding.
Duits en Engels beleid
Bij een beschouwing van het beleid in de beide landen valt enerzijds
onderscheid te maken tussen Duitsland en Engeland, anderzijds ook
tussen Nordrhein-Westfalen (NRW), Baden-Württemberg (BW) en Engeland.
In Duitsland is naar verhouding veel aandacht voor specifieke
problemen van allochtonen, alsmede voor het gevaar van extreem-rechts.
Engeland daarentegen hamert vooral op het belang van preventie en de
vroegtijdigheid van interventies. Een opmerkelijk verschil tussen
Duitsland en Engeland is het belang dat door de overheid / overheden
wordt gehecht aan de waarde van beleidsgericht wetenschappelijk
onderzoek. Engeland is veel sterker dan Duitsland gebrand op
systematische evaluaties van programmas en beleid. De onderlinge
verschillen in beleid tussen NRW en BW lijken niet erg groot, hoewel
het ministerie van justitie van NRW nadrukkelijker stelt dat het voor
zichzelf geen preventieve taken ziet weggelegd. Beide ministeries van
justitie verschillen op dit punt sterk van Engeland.
Vergelijking met Nederland
Zowel in Duitsland als in Engeland dicht de wetgeving - anders dan in
Nederland - de overheid een belangrijke taak toe op het gebied van
vroegtijdige interventie. In Nederland wordt pas ingegrepen in de
privé sfeer als er duidelijk sprake is van een bedreiging met
zedelijke of lichamelijk ondergang van het kind. De privacy van het
gezin is in ons land heilig. Dat is een misschien een groot goed, maar
bergt het gevaar in zich dat soms te laat wordt ingegrepen. Een ander
punt van verschil is dat in Duitsland en Engeland de verschillende
vormen van maatschappelijke zorg voor kind en gezin in hetzelfde
wettelijke kader zijn ondergebracht. In Nederland daarentegen zijn
verschillende wettelijke kaders: er is een scheiding tussen
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming, en binnen de jeugdbescherming
is weer een scheiding tussen bescherming vanwege de overheid en
particuliere jeugdbescherming. De Wet op de Jeugdzorg, die in 2004 in
werking treedt, zal hierin wellicht verbetering brengen.
Voor de feiten uit, achter de feiten aan
De wetenschappelijke kwaliteit van veel effectiviteitsonderzoek laat
te wensen over, maar met name in de Verenigde Staten zijn de afgelopen
jaren tal van degelijke onderzoeksprojecten uitgevoerd, die voor
anderen weer het object vormden van overzichtsstudies en
meta-analyses. Dit rapport biedt een "overzicht van overzichten" van
interventies waarvan (aan de hand van specifieke criteria) met
zekerheid is komen vast te staan dat zij hetzij effectief, hetzij
ineffectief zijn. Interventies waarvan niet bekend is of zij al dan
niet effectief zijn, blijven buiten beschouwing.
Effectieve en niet-effectieve preventiemethoden
Preventieve interventies kunnen bestaan uit strategieën of programmas
die worden aangewend op verschillende sociale domeinen (bijv. gezin,
school, wijk); zij kunnen gericht zijn op kinderen of jeugdigen van
uiteenlopende leeftijden, vanaf zeer jong. Ook zijn er verschillende
interventieniveaus (universeel, risicogroepen, individueel) en
uitkomstmaten (bijv. agressief gedrag, druggebruik,
gedragsstoornissen) te onderscheiden.
Gelet op de grote hoeveelheid beschikbare publicaties moest een aantal
beperkingen worden aangebracht. Daarom is alleen gezocht naar
systematische overzichtsstudies die de preventie van jeugddelinquentie
en/of geweld tot onderwerp hadden en waarbij strikte wetenschappelijke
criteria werden gehanteerd. Deze zoekmethode heeft zeven (Amerikaanse)
studies opgeleverd. Zij maken vrijwel alle zeven onderscheid tussen
"effectieve" en "veelbelovende" programmas. Sommige programmas komen
in de ene publicatie als effectief uit de bus en in een andere als
veelbelovend; in dit rapport worden - met het oog op een noodzakelijke
inperking - alleen die preventieprogrammas besproken, die in minstens
twee van de overzichtsstudies als effectief programma werden
aangemerkt. Twee van de zeven studies geven ook een overzicht van
programmas waarvan is aangetoond dat zij niet effectief zijn; die
worden in dit rapport alle besproken.
Het zou te ver voeren om in het kader van deze samenvatting alle
programmas opnieuw te beschrijven. We concentreren ons hier op de
vraag wat de gemeenschappelijke kenmerken en componenten zijn die
effectief gebleken programmas zo effectief maken; componenten die
wellicht ontbreken bij de programmas waarvan is aangetoond dat zij
niet werken.
Het meest succesvol blijken programmas te zijn die zich richten op de
diverse risico- en protectieve factoren die per sociaal domein
aanwezig zijn en waaraan opgroeiende kinderen in de loop van hun jeugd
kunnen worden blootgesteld. Dit is een forse ondersteuning voor de
zogeheten ontwikkelingscriminologie. Daarnaast betekenen de uitkomsten
een bevestiging van de sociaal-cognitieve leertheorie, in die zin dat
vooral programmas waarbij gewenst gedrag beloond wordt en die inspelen
op een combinatie van affectieve en cognitieve factoren, verreweg het
vaakst tot (blijvend) resultaat leiden. Een belangrijke affectieve
component is continuïteit in de relatie tussen opvoeders en kinderen.
Met name die programmas zijn succesvol, die zich richten op meer dan
één risico- en protectieve factoren die per sociaal domein aanwezig
zijn, vooral wanneer zoveel mogelijk sociale domeinen tegelijk worden
bestreken. De strategie van "Communities that Care" waarmee in
Nederland al op verschillende plaatsen gewerkt wordt, lijkt daarvoor
bij uitstek geschikt.
Van een aantal preventieprogrammas is aangetoond dat zij niet werken
of zelfs schadelijk (kunnen) zijn. Wat bijvoorbeeld (althans in
Amerika) niet werkt is het geven van drugsvoorlichting op scholen door
politiemensen in uniform. Ook toezicht (vanuit school) op het maken
van huiswerk draagt niet bij tot een afname van delinquent gedrag of
druggebruik. Vakantiewerk en andere werkprogrammas voor risicojongeren
leiden niet tot minder criminaliteit of arrestaties, evenmin als
kortdurende programmas voor het opdoen van werkervaring. Programmas
bestaande uit vormen van vrijetijdsbesteding waarmee men probeert
risicojongeren te bewegen tot maatschappelijk aanvaardbare bezigheden,
leiden niet tot gedragsverbetering. Pogingen om aan jeugdgroepen of
-bendes groepsnormen bij te brengen blijven zonder resultaat en hebben
soms zelfs geleid tot meer (groeps)criminaliteit.
Effectieve en niet-effectieve interventies
Ook strafrechtelijke interventies kunnen bestaan uit strategieën of
programmas die worden aangewend op verschillende sociale domeinen
(bijv. gezin, school, wijk). Doel van strafrechtelijke interventies is
(naast overige strafdoelen) het terugdringen van recidive; een
strafrechtelijke interventie verdient pas de kwalificatie effectief
als kan worden aangetoond dat de recidive als gevolg daarvan afneemt
of achterwege blijft.
Met betrekking tot de effectiviteit van strafrechtelijke interventies
is de volgende zoek- en analysemethode gevolgd. In de eerste plaats
zijn de zeven hierboven genoemde studies opnieuw geraadpleegd voor
zover daar programmas aan bod kwamen die de preventie van recidive
betroffen. Verder is gezocht naar andere systematische
overzichtsstudies en naar meta-analyses, in principe van over de hele
wereld.
In deze samenvatting worden ook de diverse interventies en
sanctieprogrammas niet per stuk beschreven. We concentreren ons weer
op de vraag wat de gemeenschappelijke kenmerken en componenten zijn
die effectief gebleken programmas zo effectief maken. Vervolgens wordt
ook hier stilgestaan bij programmas waarvan is aangetoond dat zij niet
effectief zijn.
De meest effectieve interventies hebben een aantal uiterlijke
kenmerken gemeen (1). Zij:
* Richten zich op jeugdige populaties met een gemiddeld tot hoog
criminaliteitsrisico
* Richten zich op criminogene risicofactoren (zoals omgang met
delinquente vrienden, spijbelgedrag, middelengebruik) die zich
lenen voor interventie
* Worden toegepast op individuele basis, met inbegrip van het gezin,
in een ambulante setting
* Zijn gebaseerd op een specifiek behandelmodel dat op
wetenschappelijk verantwoorde wijze is getoetst en waarvan de
effectiviteit is aangetoond
* Hebben een goed getrainde staf, en een projectleider die het
vertrouwen geniet van rechtbanken, ouders en gemeentebesturen
* Stellen qua omvang wezenlijk iets voor (met een duur van minstens
zes maanden).
* Zijn opgezet volgens een nauwkeurig omschreven design, en worden
uitgevoerd door een goed getrainde staf, terwijl tevens sprake is
van monitoring en evaluatie van het programma
* Zijn zodanig ingericht dat de vorderingen van de jeugdige
stelselmatig worden bijgehouden, waarbij zonodig het programma
wordt bijgesteld
* Kennen een nauwe en permanente samenwerking tussen de
reclasseringsbegeleider en de leveranciers van het programma
* Bieden nazorg ter preventie van recidive
Wat betreft de inhoud van de programmas blijken gedragsmatige en
cognitief-gedragsmatige methoden het beste werken, zowel voor jeugdige
als voor volwassen daders. De volgende drie typen interventies bieden
de beste aanknopingspunten voor een effectief ingrijpen (2) :
* Structuur biedende vaardigheidstrainingen en gedragstherapeutische
interventies; zowel individuele, groeps- als systeeminterventies.
De doelen van deze interventies zijn mede ingegeven door de kennis
van risicofactoren.
* Gezins- en systeemgerichte interventies waarbij de behandelaars
gedragsmatig werken en op een flexibele manier gebruik maken van
verschillende strategieën en technieken
* Multimodale interventies, d.w.z. die meerdere elkaar aanvullende
veranderingsstrategieën omvatten en die gericht zijn op meerdere
contexten.
Op basis van deze uitkomsten wordt ervoor gepleit om zoveel mogelijk
voorrang te verlenen aan ambulante vormen van interventie, zodat ook
het gezin of familie van de dader nauw bij de interventie betrokken
kan worden. Gebleken is dat interventies de meeste kans van slagen
hebben als jeugdigen nog jong zijn en niet al te ver afgegleden. Zijn
ze eenmaal 18 jaar of ouder en moeten ze voor langere tijd vastzitten,
dan wordt de kans op een succesvolle aanpak snel kleiner en is het
vaak te laat. Intensieve "bemoeizorg" is vaak de allerbeste aanpak. De
nadruk moet daarbij liggen op continuïteit in het contact met de
individuele jeugddelinquent, en als het even kan moet het zich
uitstrekken niet alleen over opeenvolgende levensfasen maar ook over
uiteenlopende leefgebieden.
Gedragsbeïnvloedende behandelingen kunnen in het kader van het
strafrecht voor verschillende doeleinden worden ingezet. Bij het
toepassen van behandeling moet men zich daarom altijd afvragen: gaat
het in de eerste plaats om het behandelen van een waargenomen
gedragsstoornis of is de interventie ook of vooral gericht op het
voorkomen van recidive?
Door Kazdin (1997a) wordt met het oog op gedragsgestoorde delinquente
jongeren gepleit voor een model waarin beide aspecten de aandacht
krijgen. Eerst wordt door middel van behandeling een zo volledig
mogelijk herstel nagestreefd, maar vervolgens wordt de zorg voortgezet
om terugval te voorkomen. Dit wordt ook wel het
"gebitsverzorgingsmodel" genoemd: om te beginnen wordt het gebit
gesaneerd (deelname aan een behandelingsprogramma) maar vervolgens
blijft de jongere regelmatig bij de tandarts terugkomen voor controle
en onderhoud (nazorg).
Van een aantal sanctieprogrammas is aangetoond dat zij niet werken of
zelfs schadelijk (kunnen) zijn. Dit geldt onder meer voor zogeheten
boot camps en andere interventies waarbij afschrikking voorop staat,
maar ook voor avonturen- en survivaltochten. Berechting van
minderjarige delinquenten op grond van het strafrecht voor volwassenen
blijkt (in Amerika) niet tot minder maar zelfs tot méér crimineel
gedrag te leiden.
Screening en risicotaxatie
Wanneer de politie voor het eerst geconfronteerd wordt met een kind
dat een delict pleegt, kan het nuttig zijn als er een eenvoudig
instrument beschikbaar is waarmee kan worden gemeten of het hier
vermoedelijk om een betrekkelijk onschuldig eenmalig vergrijp gaat, of
dat het een signaal is op grond waarvan gevreesd moet worden dat er
meer delicten zullen volgen. Om snel en gemakkelijk te kunnen bepalen
wat voor vlees men in de kuip heeft en hoe groot het recidivegevaar
eventueel is, zijn met name in Amerika en Canada een aantal
instrumenten voor screening en risicotaxatie ontwikkeld. Omdat de
meeste instrumenten zelfs in het buitenland nog niet goed gevalideerd
zijn en het vervolgens nog maar de vraag is of zij ook in Nederland
effectief zouden blijken te zijn, blijft een uitvoerige bespreking in
dit rapport achterwege.
Accreditatie
In een aantal landen wordt gewerkt met een systeem van accreditatie
waaraan sanctieprogrammas moeten voldoen om officieel te worden
erkend. Een van de eisen waaraan programmas moeten (gaan) voldoen om
geaccrediteerd te worden, is dat er een evaluatieonderzoek plaatsvindt
waaruit blijkt dat de recidive afneemt. Met het oog op de Nederlandse
situatie kan het een complicatie zijn dat er tot nu toe nog maar
weinig werkelijk goed effectonderzoek heeft plaatsgevonden. Daardoor
is het moeilijk te voorspellen welke programmas de meeste kans van
slagen lijken te hebben. Het invoeren van een accreditatiesysteem is
zeer gewenst maar verdient een zorgvuldige en langdurige
voorbereiding.
Meer wetenschappelijk onderzoek
Door middel van wetenschappelijk onderzoek zijn inmiddels al vele
risico- en protectieve factoren geïdentificeerd die het ontstaan van
delinquent gedrag kunnen bevorderen dan wel afremmen. De relaties
tussen blootstelling aan risicofactoren en later waargenomen delict-
en ander probleemgedrag zijn echter nog lang niet alle ontrafeld. Ook
over de samenhang tussen risicofactoren enerzijds en de kans van
slagen van (bepaalde) interventies anderzijds, is nog betrekkelijk
weinig bekend. De beste methode om hierover meer te weten te komen, is
het opzetten van een grootschalig, prospectief, longitudinaal
jeugdonderzoek.
Voorts is het wenselijk dat instrumenten voor screening en
risicotaxatie ook in Nederland (verder) worden ontwikkeld. De behoefte
aan meer wetenschappelijk verantwoorde effectstudies in eigen land
werd zojuist reeds benadrukt. De effectiviteit van de nazorg zou
daarvan zeker onderdeel moeten uitmaken.
In dit rapport zijn bewezen effectieve en bewezen ineffectieve
methoden scherp tegenover elkaar gesteld. Dit was mogelijk dankzij de
hoge wetenschappelijke kwaliteit van met name veel in de VS verricht
effectiviteitsonderzoek. Om te weten of de effectieve programmas ook
in Nederland werken, moeten we met deze programmas in eigen land
(meer) experimenteren en ze goed evalueren. Dat hoeft niet te
betekenen dat alle reeds naar tevredenheid lopende maar nog niet
geëvalueerde nu maar overboord gezet moeten worden. Ook deze verdienen
het om op hun effectiviteit te worden beoordeeld. Daarnaast moet er
ruimte zijn voor nieuwe initiatieven: als een programma op basis van
de beschikbare wetenschappelijke kennis aan voldoende
gedragsbeïnvloedende kenmerken lijkt te voldoen, moet het mogelijk
zijn om ook dat bij wijze van proef toe te passen, en uiteraard te
evalueren. Tot nu toe heeft in Nederland nog maar weinig
effectonderzoek plaatsgevonden dat voldeed aan de eis "experimenteel"
of "quasi-experimenteel". In opdracht van de Directie Sancties,
Reclassering en Slachtofferzorg (DSRS) van het Ministerie van Justitie
wordt momenteel door het WODC een handboek ontwikkeld met tips en
aanwijzigen voor het wetenschappelijk verantwoord opzetten van
effectevaluaties van strafrechtelijke interventies. Binnen enkele
jaren moet dit gereed zijn.
In 5.3.2 werd verwezen naar een systeem van accreditatie waarmee in
een aantal andere landen reeds wordt gewerkt. Een van de eisen waaraan
programmas moeten (gaan) voldoen om geaccrediteerd te worden, is dat
er een evaluatieonderzoek plaatsvindt waaruit blijkt dat de recidive
afneemt (zie 5.5). Zolang niet voldoende bekend is over de
effectiviteit van strategieën en programmas, kan wellicht worden
begonnen met een systeem van voorlopige accreditaties.
(1) A.A.J. Bartels, S. Schuursma, N.W. Slot - Interventies
In: R. Loeber, N.W. Slot, J.A. Sergeant (red.)
Ernstige en gewelddadige jeugddelinquentie; omvang oorzaken en
interventies
Bohn Stafleu Van Loghum, Houten/Diegem, 2001
(2) R.E. Redding
Characteristics of effective treatments and interventions for juvenile
offenders
(Juvenile Justice Fact Sheet)
Institute of Law, Psychiatry & Public Policy, University of Virginia,
2000
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
---
Laatst gewijzigd: 06-08-2002