---

Toespraken
---

symposium over de juridische aspecten van terreurbestrijding

13-06-2002

Toespraak voor symposium over de juridische aspecten van terreurbestrijding, voor de faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Vrije Universiteit van Amsterdam, donderdag 13 juni 2002.

Dames en heren,

De terroristische aanslagen van 11 september vorig jaar deden de wereld op zijn grondvesten schudden. Twee passagiersvliegtuigen boorden zich in het World Trade Centre in New York, een derde kwam neer op het Pentagon in Washington en een vierde stortte neer in Pennsylvania. Dat toestel was, zo is duidelijk geworden, bedoeld voor het Witte Huis. Met verbluffend eenvoudige middelen en goede coördinatie slaagde een kleine groep terroristen erin de Verenigde Staten en de gehele wereld te schokken. Een antwoord kon niet uitblijven. Maar waar? En tegen wie? Met welke middelen?

Ik heb die eerste weken na de aanslagen, waarschijnlijk net als u, ervaren als een spannende tijd. Wat zouden de Amerikanen gaan doen? Nagenoeg de hele wereld betuigde zijn steun. De Veiligheidsraad erkende in een Resolutie daags na de aanslagen dat de VS het recht hadden op zelfverdediging. Ook de Navo sloot razendsnel de gelederen en activeerde voor het eerst in haar bestaan artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag. Het bond-genootschap beschouwde zich als aangevallen. Ook Nederland schaarde zich stevig achter de VS.

Het was vervolgens de vraag welk land of welke groepering hiervoor verantwoordelijk gehouden kon worden. De Amerikanen toonden op basis van inlichtingen aan dat het terroristennetwerk al-Qaida achter de aanslagen zat. Cellen van al-Qaida waren weliswaar gevestigd in vele landen, maar het netwerk had in Afghanistan zijn thuishaven. Al-Qaida onderhield aldaar innige banden met het heersende ultra-fundamentalistische Taliban-regime. Bijna geen enkel land ter wereld erkende het Taliban-regime als legitieme regering van Afghanistan.

De Verenigde Staten zouden dus ten strijde trekken tegen deze radicale groeperingen. Vele westerse landen, waaronder Nederland, boden hiervoor militaire steun aan. De Amerikaanse regering weerstond na de aanslagen echter de verleiding tot een snelle tegenaanval. In plaats daarvan besloot president Bush tot een war on terrorism om het internationale terrorisme beslissend te verslaan, en nam de tijd daarvoor brede internationale steun te krijgen.

Ook Nederland levert, in een coalitie met andere landen, een militaire bijdrage aan de campagne die als codenaam operatie Enduring Freedom draagt. Nederland heeft de Verenigde Staten eenheden aangeboden met in totaal ongeveer 1400 militairen. Daarvan is een aanzienlijk deel nu ingezet en zal een ander deel in de nabije toekomst worden ontplooid. Het gaat om fregatten, een transportvliegtuig, een tankervliegtuig, F16s en maritieme patrouillevliegtuigen.

Ik wil me in het vervolg van dit betoog concentreren op juridische aspecten van de Nederlandse inbreng in dit coalitieverband.

* * *

De internationale coalitie waar Nederland deel van uitmaakt is verwikkeld in een gewapend conflict met al-Qaida en de Taliban. In dit gezelschap hoef ik het verschil tussen gewapend conflict en oorlog niet uit te leggen. Toch kan het geen kwaad dit verschil toe te lichten in de context van ons optreden in en rondom Afghanistan.

Nederland en de andere landen in de coalitie zijn niet in oorlog in de zin van artikel 96 van de Grondwet. Er is immers geen sprake van een oorlogsverklaring op grond van artikel 96. Zo'n verklaring is een politiek-juridische stap die los staat van de feitelijke beoordeling of er sprake is van een gewapend conflict. Daarvoor is onder meer relevant hoe omvangrijk de gevechts-handelingen zijn en wat daarmee wordt beoogd. Het is, met andere woorden, empirisch waar te nemen. Onomstotelijk is in het geval van Afghanistan sprake van een gewapend conflict.

De Nederlandse bijdrage aan het optreden valt niet onder artikel 96 van de Grondwet maar evenmin onder artikel 100. Artikel 100 stelt dat de regering het parlement vooraf moet informeren over de inzet van de krijgsmacht voor de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Zoals u inmiddels weet, is bij Enduring Freedom de verdedigingstaak aan de orde. Het van kracht verklaren van artikel 5 van het Navo-verdrag is hiermee in overeenstemming. Ook het befaamde Toetsingskader-2001 is niet van toepassing, want deze lijst van aandachtspunten is aan de orde bij de besluitvorming over de deelneming aan vredes-operaties.

En dan zijn we precies bij het onderscheid met de operatie ISAF, die onder mandaat van de Verenigde Naties in Kaboel de interim-regering ondersteunt bij de handhaving van de vrede en veiligheid. Ook aan deze vredesoperatie doet Nederland mee, maar dan onder formeel andere spelregels en met andere doelstellingen dan in Enduring Freedom. ISAF is duidelijk wél een vredesoperatie conform artikel 100 van de Grondwet. Het Toetsingskader is bij ISAF dus formeel wél aan de orde. Dit formele onderscheid neemt niet weg dat de regering in verschillende brieven heeft verklaard ook bij operatie Enduring Freedom zoveel mogelijk volgens artikel 100 te handelen. Dit blijkt ook uit de tijdige en openhartige informatievoorziening over de Nederlandse bijdragen aan deze operatie.

* * *

De argumenten om te stellen dat de verdedigingstaak aan de orde is, houden nauw verband met de juridische basisvraag: is het gewapende conflict rechtmatig? Wat deze vraag betreft over het ius ad bellum heeft de regering een duidelijk standpunt ingenomen.

De aanslagen van 11 september 2001 waren een gewapende aanval. Artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties erkent het inherente recht van landen om zich, in antwoord op een gewapende aanval, te verdedigen. De Veiligheids-raad heeft dit inherente recht op 12 september in Resolutie 1368 bevestigd. Vervolgens hebben de Verenigde Staten, conform artikel 51, op 7 oktober aan de Veiligheidsraad gemeld welke tegenmaatregelen zij ondernamen: op die dag begon de militaire campagne in Afghanistan.

Daarbij kan niet genoeg worden onderstreept dat de gevechtshandelingen niet gericht zijn tegen Afghanistan of de bevolking van Afghanistan, maar tegen de groeperingen die verantwoordelijk zijn voor, of medeplichtig aan, de aanslagen van 11 september: al-Qaida en de Taliban. En de strijd is nog niet voorbij. Zolang van de terroristen van al Qa'ida de dreiging uitgaat van verdere aanslagen en er signalen blijven komen dat zij hun aanvallen willen voortzetten, zal ook de noodzaak tot tegenmaatregelen, dus de noodzaak tot zelfverdediging, blijven bestaan.

* * *

Ongeacht de rechtmatigheid van het gewapend optreden als zodanig moet worden vastgesteld of volgens de daarvoor geldende regels wordt gestreden. Om de juridische vaktermen te gebruiken: we gaan van het ius ad bellum over tot het ius in bello. De legitimiteit van het aangaan van het conflict is, zoals bekend, irrelevant voor de plicht om tijdens dat conflict de daarvoor geldende rechtsregels in acht te nemen. Het gemeenschappelijk artikel 2 van de Verdragen van Genève is daar duidelijk over, maar dit beginsel geldt ook voor de overige onderdelen van het humanitair oorlogsrecht.

Nu is Nederland, evenals de overige landen van de Navo, van mening dat het humanitair oorlogsrecht altijd nageleefd dient te worden in alle internationale militaire operaties, ook in vredesoperaties waarin geweld uitzondering is. De plicht het humanitaire oorlogsrecht in de volle breedte toe te passen geldt zeker bij de operatie "Enduring Freedom" aangezien hier, zoals gezegd, sprake is van een internationaal gewapend conflict. De coalitie is zowel politiek als juridisch gebonden aan de naleving van het humanitair oorlogsrecht en alle overige toepasselijke rechtsregels - zelfs als dat betekent dat we in militaire zin met één arm op de rug vechten, terwijl de tegenstanders zich niets aan enig rechtsbeginsel gelegen laten liggen. Kortom, de huidige operatie is niet alleen politiek en militair complex, maar levert ook de nodige juridische uitdagingen op.

* * *

Bij alle juridische bespiegelingen moeten we niet uit het oog verliezen dat Defensie een uitvoerende organisatie is. Het is aan een minister van Defensie om erop toe te zien dat een operatie wordt uitgevoerd binnen de juridische rand-voorwaarden. Daartoe worden voor de dagelijkse praktijk procedures geformuleerd waarmee de militairen aan de slag kunnen. Theorie en praktijk komen daarin samen. Ik wil dat illustreren aan de hand van de toekomstige inzet van de F16s en de huidige inzet van de fregatten.

Om te beginnen de F16s. Volgens de huidige stand van zaken zullen Nederlandse F16s vanaf oktober aanstaande operationeel inzetbaar zijn vanaf een vliegbasis in Kirgizië. Zij kunnen dan worden ingezet om luchtsteun te leveren aan grondoperaties in Afghanistan. "f ze daarvoor worden ingezet, hangt natuurlijk af van de feitelijke ontwikkelingen. Toch moeten de procedures voor die inzet klaar liggen, bijvoorbeeld voor de manier waarop de doelen worden gekozen. De procedures worden toegesneden op deze specifieke operatie, al zijn het juridische kader en bepaalde basis-elementen in grote lijnen gelijk voor alle operaties met gevechtsvliegtuigen, zoals ten tijde van de Kosovocrisis.

U zult begrijpen dat ik de exacte details van het doelkeuzeproces hier niet met u kan doornemen. Die zijn echter ook niet relevant voor deze discussie. Wat wel relevant is, is of die doelen legitiem zijn. Om dat te kunnen beoordelen is van belang artikel 52, lid 2, van het Eerste Aanvullende Protocol van 1977 bij de Verdragen van Genève van 1949. Dat artikel bevat de criteria op grond waarvan een doelwit kan worden beschouwd als een legitiem militair doelwit. Twee afwegingen zijn van belang:

1) het object moet op basis van zijn aard, ligging, doelstelling of werkelijk gebruik een effectieve bijdrage leveren aan de militaire handelingen van de vijand, en

2) de totale of gedeeltelijke vernietiging, overname of uitschakeling van dat object moet naar de omstandigheden van het moment een duidelijk militair voordeel opleveren.

Pas als beide afwegingen tot een positief antwoord hebben geleid, kan het object worden beschouwd als een legitiem doelwit.

Vanzelfsprekend hanteren de Nederlandse militairen deze regels zeer strikt. Alle Nederlandse militairen krijgen les in het humanitair oorlogs-recht, en passen het vervolgens ook toe. Ook in de richtlijnen die het uit te zenden F16-detachement meekrijgt, neemt het humanitaire oorlogsrecht een prominente plaats in. Een Nederlandse vertegen-woordiger in het doeltoewijzingsproces waarin wordt bepaald welke eenheid welke doelen moet aanvallen toetst de beoogde doelen aan de nationale richtlijnen. Daarbij spelen ook andere factoren zoals collateral damage en proportionaliteit een rol. Het is een laatste nationale check in een lange rij checks and balances.

Zoals ik al opmerkte, moet de aanval op een legitiem doel ook op correcte wijze worden uitgevoerd. Daarvoor worden duidelijke rules of engagement en special instructions ontwikkeld. De rules of engagement geven aan wanneer geweld mag worden gebruikt en met welke middelen. De special instructions geven vervolgens aan welke overwegingen daarbij een rol spelen en welke afwegingen de piloot moet hebben gemaakt voordat hij werkelijk tot de aanval mag overgaan.

Inmiddels heeft Defensie ervaring opgedaan met rechtszaken waarin dergelijke operationele acties juridisch werden getoetst. De regering werd bijvoorbeeld gedagvaard voor een rechtszaak die was aangespannen door vijf eisers die het niet eens waren met het optreden in Kosovo. Zij verwezen daarbij naar de juridische grondregels die ik zojuist schetste. Inmiddels is de zaak zowel in eerste aanleg als in hoger beroep ten gunste van de regering beslist.

* * *

U merkt, het is niet eenvoudig. Ook voor een minister van Defensie die een juridische studie achter de rug heeft, blijft het een ingewikkeld verhaal. Voer voor juristen en voor militairen.

Ik wil u nog een ander voorbeeld geven van juridische complicaties bij de operationele inzet van militaire eenheden: de fregatten. Vooral de vraag of de fregatten schepen zouden mogen enteren (in het jargon ook wel boarden genoemd), was een heet juridisch hangijzer.

De casus begint als volgt. De fregatten patrouilleerden in de wateren rondom het Arabisch schiereiland op zoek naar terroristen of hun materieel. Zij hadden de taak waar te nemen, te escorteren en inlichtingen te verzamelen. Het uitbreiden van deze taken met de bevoegdheid tot enteren was moeilijk, aangezien bij het doorzoeken van een schip verdachten aangetroffen zouden kunnen worden. U weet dat aanhouden en overdragen van eventuele verdachte personen aan de VS gecompliceerd is, niet alleen vanwege de mogelijkheid dat aan hen de doodstraf zal worden voltrokken, maar ook vanwege de Amerikaanse positie inzake de juridische status van gevangengenomen strijders van al-Qaida- en de Taliban.

Deze problematiek speelt overigens niet alleen voor Nederland, maar voor alle Europese bondgenoten die in deze operatie participeren. Het is vervolgens strikt formeel juridisch mogelijk om de verdachten dan maar zelf aan te houden en in Nederland te berechten. Daar staat echter vanzelfsprekend tegenover dat de aanvallen van 11 september zich primair tegen de Verenigde Staten voltrokken en dat de Verenigde Staten dan ook primair belang hebben bij de vervolging van de verdachten. Het ligt dan ook niet voor de hand dat iemand anders die berechting voor hen zou uitvoeren of hen daarmee zou beletten zelf gerechtigheid te behalen. Overigens zouden de Verenigde Staten, als Nederland verdachten zou aanhouden, ongetwijfeld om uitlevering vragen en dan zou de kwestie van de doodstraf daarbij weer een rol spelen.

Anderzijds biedt het toepasselijke zeeoorlogsrecht wel degelijk ruimte voor het aan boord gaan van verdachte schepen. Dat optreden is dan vooral gericht op het onderscheppen van scheepvaart van de tegenstander en het controleren of neutrale scheepvaart wel echt neutraal is. Ook biedt het zeeoorlogsrecht mogelijkheden tot aanhouding, waarbij echter de problemen die ik zojuist schetste weer aan de orde komen.

Na een vergelijking met wat de andere landen in de coalitie deden, is uiteindelijk besloten de fregatten toch de bevoegdheid te geven om schepen te enteren, zij het alleen als de gezagvoerder van dat schip zich daartegen niet verzet. Daaraan lagen een aantal overwegingen ten grondslag. Aangezien de wateren rond het Arabisch schiereiland tot drukst bevaren gebieden ter wereld behoren, moesten ook de belangen van de eerlijke commerciële scheepvaart worden meegewogen in de besluitvorming. Verder zou het met geweld afdwingen van een boarding disproportioneel zijn als vervolgens niet tot aanhouding kan worden overgegaan. Anderzijds wordt een schip dat medewerking weigert uiteraard wel gerapporteerd aan de Amerikaanse autoriteiten, die immers wel tot aanhouding kunnen overgaan. Ook indien tijdens een boarding verdachte personen worden aangetroffen, worden onmiddellijk de Amerikaanse militaire autoriteiten op de hoogte gesteld.

Dit voorbeeld illustreert hoe juridische aspecten integraal deel uitmaken van het afwegingsproces over de operationele inzet van militaire eenheden. Hierbij merk ik overigens op dat deze inzet een geheel andere is dan de operaties in het Caraïbisch gebied in het kader van de drugsbestrijding. Daar is immers het zeeoorlogsrecht niet van toepassing en zijn de juridische kaders voor boarding operaties op een geheel andere leest geschoeid. Zo is bij dergelijke operaties de toestemming van de vlaggestaat vereist voordat een boarding kan worden uitgevoerd en is de berechting of overdracht van verdachten op duidelijkere regels gebaseerd.

* * *

Ik sluit af. Ik meen u met mijn opmerkingen meer inzicht te hebben verschaft in enkele juridische aspecten van de internationale strijd tegen het terrorisme. De inzet van militaire eenheden in een gewapend conflict wordt niet alleen aan politieke en militaire overwegingen getoetst, maar moet ook de juridische toets kunnen doorstaan. Nederland, met zijn lange traditie op het gebied van volkenrecht, is dat aan zichzelf verplicht.

Anderzijds is het volkenrecht levend recht, waarin nieuwe hoofdstukken geschreven worden aan de hand van de concrete praktijk. Het is een prima zaak dat ook juristen zich daar intensief mee bezig houden. De theorie en de praktijk moeten elkaar in evenwicht houden. Militairen die in concrete situaties met lastige dilemmas geconfronteerd worden, zijn gebaat bij maximale helderheid over de regels waaraan zij zich dienen te houden.

Dank u wel.

Nieuws Ministerie van Defensie