Language: NL Ministerie van Buitenlandse zaken België
Category: Background
Date: 05/06/02
Voorbereiding Europese Raad Sevilla: Benelux memorandum over de
hervorming van de Raad
Den Haag, 4 juni 2002
Inleiding
De landen van de Benelux willen een Europese Unie die een consistente
koers vaart in de richting van verdere integratie. Die slagvaardige
besluiten neemt in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk
bij de burger, in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit
en proportionaliteit. Zij willen ook een Unie die een coherent intern
en extern beleid voert en internationaal een rol speelt die in
overeenstemming is met haar economische gewicht.
Deze ambitie wordt niet minder nu de Europese Unie aan de vooravond staat van de grootste uitbreiding in haar geschiedenis. Integendeel. Vasthouden aan het streven van een Unie die naar behoren functioneert is onze gezamenlijke uitdaging, relevanter en belangrijker dan ooit. De landen van de Benelux verwelkomen dan ook het debat in de Conventie, die door de Europese Raad van Laken is gemandateerd te onderzoeken hoe de democratische legitimiteit en de transparantie van de instellingen van de Unie kan worden bevorderd.
Wij verwelkomen tevens het debat in de Raad over de hervormingen van
Raad, Europese Raad en voorzitterschap en willen met dit Memorandum
aan dat debat een gezamenlijke bijdrage leveren. Wij stellen ons open
op en vinden dat de Europese Raad in Sevilla alle praktische besluiten
moet nemen die mogelijk zijn, teneinde goed functioneren van de Raad
in een uitgebreide Unie te verzekeren. Het spreekt vanzelf dat de
Europese Raad in Sevilla geen besluiten kan nemen over meer
fundamentele maatregelen, die vragen om aanpassing van het verdrag.
Het is aan de Conventie om een samenhangend voorstel toe doen voor
verder strekkende maatregelen tot verbetering van de legitimiteit en
doelmatigheid van het gehele institutionele systeem van de Unie en
vervolgens aan de IGC om besluiten te nemen. In deze context
onderstrepen de landen van de Benelux dat zij hechten aan de
communautaire methode.
De praktische maatregelen die de Europese Raad in Sevilla neemt,
moeten natuurlijk wel in verhouding staan tot de gesignaleerde
problemen. Zij moeten de algemene doelstellingen van de Unie
bevorderen en in overeenstemming zijn met de Communautaire beginselen
en het institutionele evenwicht.
Europese Raad
De Europese Raad heeft als belangrijkste functie het geven van de
nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en het vaststellen
van de algemene politieke beleidslijnen. Secretaris-Generaal Solana
stelt in zijn rapport terecht vast dat de Europese Raad de laatste
jaren steeds verder van zijn doel is afgedwaald. De voorbereiding laat
te wensen over, de besprekingen gaan teveel in detail, de opzet is te
groots, er zijn teveel nevenbijeenkomsten en de conclusies reflecteren
onvoldoende de gevoerde discussie. De landen van de Benelux steunen
dan ook praktische voorstellen voor verbetering.
Met een betere voorbereiding kan de sturende rol van de Europese Raad worden versterkt. Dat is een centraal punt. Wij steunen daarom de voorstellen die daar daadwerkelijk toe leiden, zoals de toepassing van enkele procedureregels van de Raad, waaronder een tijdig beschikbare, goed voorbereide agenda. De Europese Raad zal hierdoor beter in staat zijn de noodzakelijke richtsnoeren en programma's voor de langere termijn te formuleren. Dat komt de continuïteit van de Europese agenda ten goede. Ook kan beter worden voorzien in de gerichte politieke sturing die de Raad af en toe nodig heeft om bepaalde moeilijke besluiten te nemen. Maar wij willen waarschuwen voor een te sterke formalisering. Dat zo juist afbreuk doen aan de rol van politiek inspirator. Het functioneren van de Europese Raad is evenmin gebaat bij een rol als wetgever. Dat zou niet stroken met de institutionele verhoudingen, in het bijzonder de positie van het Europees Parlement.
Raad Algemene Zaken
De Raad Algemene Zaken vervult de belangrijke taken van het
horizontale overzicht en de coördinatie van het werk in de
verschillende raadsformaties. Hij neemt besluiten over
multidisciplinaire vraagstukken. Hij bewaakt de interne en externe
coherentie. Hij bereidt de Europese Raad voor. Hij is ook de Raad die
zich bezighoudt met het geheel van de externe betrekkingen en de
samenhang van het beleid.
Door de toename van de werkzaamheden en bevoegdheden van de Unie zijn
omvang en gewicht van deze taken van de Raad Algemene Zaken de laatste
jaren sterk toegenomen. Tegelijkertijd is de kritiek op zijn
functioneren gegroeid. Dat is ten dele terecht. De Raad Algemene Zaken
voldoet vooral op het punt van de horizontale en multidisciplinaire
taken niet altijd aan de verwachtingen. Ook de voorbereiding van de
Europese Raad laat te wensen over. De landen van de Benelux vinden
daarom dat het functioneren van de Raad Algemene Zaken vooral op deze
punten moet verbeteren.
Wij staan open voor maatregelen tot verbetering, maar zien niet in wat
de winst zou zijn van de schepping van een nieuwe Raad van
vice-premiers of ministers van Europese Zaken. Ook zien wij grote
nadelen in een splitsing van de Raad Algemene Zaken in twee aparte,
eigenstandige raadsformaties. Zijn deze middelen niet erger dan de
kwaal? De maatregel staat niet in verhouding tot de gesignaleerde
problemen en de Unie zou afstand doen van het unieke ministeriele
forum dat de nodige dwarsverbanden kan leggen voor een coherent intern
en extern beleid.
Het lijkt beter om geen nieuwe problemen op te roepen en de bestaande
scheiding van de agenda van de Raad Algemene Zaken verder uit te
werken. Daarbij moet bijzondere aandacht uitgaan naar de inhoud,
frequentie en programmering van het horizontale deel van die agenda.
De behoefte aan voorbereiding en follow-up van de Europese Raad moet
richtinggevend zijn. De Raad Algemene Zaken zou kort voor de Europese
Raad bijeen moeten komen om die voorbereiding af te ronden en
onmiddellijk daarna om de follow-up ter hand te nemen. Meer dan nu het
geval is zou de Raad Algemene Zaken speciale opdrachten van de
Europese Raad moeten behandelen, in bijeenkomsten die uitsluitend met
dat doel worden gehouden. De lidstaten blijven uiteraard zelf bepalen
wie zij naar dergelijke bijeenkomsten afvaardigen.
Praktische maatregelen tot verbetering van het functioneren van de
Raad
In een uitgebreide Unie zal de Raad nog efficiënter moeten omgegaan
met de beschikbare tijd, ruimte en middelen. Tot de praktische
maatregelen waartoe de Europese Raad van Sevilla zou kunnen besluiten
behoort de afspraak, af te zien van het houden van tafelrondes. Veel
meer zou gebruik moeten worden gemaakt van onderlinge schriftelijke
informatie, voorafgaand aan de bespreking in de Raad. Verder zou
kunnen worden besloten de agenda van de Raad te beperken tot die
punten, die een besluit, of een politieke oriëntatie behoeven. Wanneer
de agenda dat niet of onvoldoende rechtvaardigt, zou van bijeenkomsten
van de Raad moeten worden afgezien. Ook kan in veel gevallen voor het
formaliseren van besluiten worden volstaan met een schriftelijke
procedure. Aan logistieke en organisatorische aspecten, zoals de
indeling en grootte van vergaderruimtes, zou veel meer aandacht moeten
worden besteed.
Ambtelijke voorbereiding
Aanpassingen ten behoeve van het functioneren van de Europese Raad en de Raad Algemene Zaken hebben ook consequenties voor de ambtelijke voorbereiding. Kwaliteit en samenhang zijn essentieel. Het Coreper moet volledig invulling kunnen geven aan zijn coördinerende verantwoordelijkheid, in goede samenwerking met andere comités. Dat vergt voortdurende aandacht, met name van het voorzitterschap, maar geen nieuwe procedures of structuren.
Raadsformaties
De landen van de Benelux staan open voor een verdere terugdringing van
het aantal formaties van de Raad, waar dat functioneel is en waar een
duidelijke meerwaarde bestaat, zoals voordelen op het gebied van
efficiency en synergie. Het is echter geen doel op zich. Het is aan
het voorzitterschap om telkens opnieuw te bezien welke eisen de
Europese agenda stelt aan de formatie waarin de Raad het beste zijn
besluiten kan nemen. Bovendien is de Europese integratie gebaat bij
een zo breed mogelijke betrokkenheid van ministers uit de lidstaten.
Voorzitterschap
Zonder voorzitterschap kan de Raad van de Europese Unie niet
functioneren. De landen van de Benelux staan daarom open voor
praktische besluiten in Sevilla die leiden tot een beter functioneren
van dat voorzitterschap. Maar het debat over de meer fundamentele
voorstellen, die verdragswijziging vergen, moet worden gevoerd in de
Conventie. Aan alle eventuele besluiten tot aanpassing van het
voorzitterschap dient een zorgvuldige analyse van de voor- en nadelen
vooraf te gaan. Suggesties zoals die welke zijn gedaan door het VK,
waaronder de benoeming van een gekozen voorzitter van de Europese Raad
voor een langere periode, achten wij geen goed alternatief voor het
bestaande systeem.
Dat bestaande systeem houdt in dat het voorzitterschap rouleert. Elk
halfjaar is een andere lidstaat aan de beurt, volgens een afgesproken
schema. Dat heeft voordelen. Allereerst beantwoordt dit systeem aan
het principe van de gelijkwaardigheid van de lidstaten, hetgeen
belangrijk is voor de institutionele verhoudingen. Ten tweede krijgen
de werkzaamheden van de Raad elk halfjaar een nieuwe impuls en
verschaft het voorzitterschap de Unie een aanzienlijke
binnenlandpolitieke zichtbaarheid in de lidstaten. Europa komt
letterlijk dichterbij, voor publiek pers en parlement. Een derde
voordeel van het roulerende voorzitterschap is dat het een leereffect
teweeg brengt binnen de administraties van de lidstaten. Ook is het
voorzitterschap door eenzelfde lidstaat van alle bijeenkomsten een
belangrijke voorwaarde voor de coördinatie.
Het roulerende voorzitterschap heeft ook een aantal nadelen. Niet alle voorzitters slagen er altijd in, hun programma goed in te passen in de Europese agenda. Zij streven soms teveel hun eigen prioriteiten na, ten koste van de samenhang en continuïteit van het beleid van de Europese Unie. Een ander zwak punt is het gebrek aan continuïteit in de externe vertegenwoordiging van de Unie.
Bij het zoeken naar mogelijke alternatieven dienen de voordelen van het roulerende voorzitterschap te worden behouden. Met name dient het principe van de gelijkwaardigheid van de lidstaten te worden gerespecteerd. Tegelijkertijd dient een alternatief systeem van voorzitterschap de nadelen te ondervangen, die ongewijzigde voortzetting van de bestaande praktijk in een uitgebreide Unie met zich mee zou brengen. Tenslotte willen wij nogmaals benadrukken dat bij het onderzoek van mogelijke alternatieven rekening moet worden gehouden met het institutionele evenwicht, dat alleen kan worden behouden indien voorstellen worden bezien tegen de achtergrond van het geheel van de institutionele verhoudingen in de Unie.
De landen van de Benelux dragen graag bij aan verdere verdieping van de analyse van de voor- en nadelen van het systeem van het roulerende voorzitterschap. Zij zullen hiertoe in een later stadium opnieuw een schriftelijke bijdrage leveren.