Openbaar Ministerie

F & B Bouwfraude

---

Hoe zit het met de zogeheten 'bouwfraude'?

De zogeheten 'bouwfraude' heeft de afgelopen weken veel aandacht gekregen. Het Openbaar Ministerie (OM) speelde in de berichtgeving over deze zaak een prominente rol. Op deze pagina een antwoord op de belangrijkste vragen.


1. Wat houdt de 'bouwfraude' precies in?
Een verklaring van de zogeheten 'schaduwboekhouding' en zaak rond de Schipholspoortunnel.

2. Waarom hebben de drie bedrijven in de zogenaamde Schipholtunnelzaak een schikking aangeboden gekregen? Waarom is er niet gekozen voor een openbare rechtszaak? Betekent een transactie dat de zaak onder de pet blijft? Waarom heeft het OM gekozen voor een financiële afhandeling? Hoe zit het met de "zwarte lijst"?

3. Waarom zijn er geen natuurlijke personen (bijvoorbeeld leidinggevenden) vervolgd?

4. Hoe zit het met de eventuele corruptie bij de bouwfraude?
5. Wanneer schikt het OM zaken?

6. Waarom kon de minister van Justitie via de zogenaamde artikel 12-procedure geen bezwaar maken tegen de schikking door het Openbaar Ministerie?

7. Hoe is de verhouding tussen de Minister van Justitie en het Openbaar Ministerie?


1. Wat houdt de bouwfraude precies in?


Wat de 'bouwfraude' wordt genoemd, gaat in feit over twee onderwerpen. In de discussie worden deze zaken ten onrechte aan elkaar gekoppeld: de zaak rond de vermeende 'schaduwboekhouding' van het Groningse bouwbedrijf Koop Tjuchem en de fraude bij de bouw van de Schipholtunnel.

De zogeheten 'schaduwboekhouding'
In de eerste zaak staat centraal de vermeende schaduwboekhouding van het Groningse bouwbedrijf Koop Tjuchem. Deze boekhouding zou bewijzen dat in de bouwwereld een omvangrijk zwart betalingssysteem bestaat waarbij opdrachtgevers stelselmatig te hoge kosten in rekening krijgen gebracht. Op deze manier probeerden de bouwbedrijven de, soms hoge, kosten bij het maken van offertes bij openbare inschrijvingen, te compenseren. Sinds begin negentiger jaren is dit verboden. Tot die tijd was een rekenvergoeding gebruikelijk. Onder meer de overheid, maar ook grote instellingen en organisaties, zouden daarbij voor grote bedragen worden opgelicht, zo stelt een ex-directeur van het bouwbedrijf. Het OM heeft na langdurige onderhandelingen met deze ex-directeur de drie ordners tellende boekhouding in handen gekregen. Een rechercheteam van ongeveer twintig (gespecialiseerde) rechercheurs onder leiding van twee officieren van justitie van het Landelijk Parket in Rotterdam onderzoekt momenteel deze zaak. Een moeilijkheid bij dit onderzoek is niet alleen dat eventuele strafbare feiten minimaal drie jaar oud zijn (en mogelijk acht tot negen jaar), maar ook dat de media al twee jaar over de zaak hebben gepubliceerd. Als er sprake is van een zwart betalingssysteem dan hebben degenen die dit hebben opgezet voldoende mogelijkheden gehad om bewijsmateriaal "zoek" te maken.
Meer informatie over de zaak-Bos is te vinden in de brief die minister Korthals schreef aan de Tweede Kamer. Voor deze brief klik hier.

De fraude bij de bouw van de Schipholtunnel
De tweede zaak speelt bij de bouw van de Schipholspoortunnel. Het OM in Haarlem heeft vastgesteld dat de drie bedrijven die dit project hebben uitgevoerd zich schuldig hebben gemaakt aan het vervalsen van facturen, opdrachtbonnen en financiële overzichten. Dat is gebeurd in de periode 1990-1998. De valsheid in geschrifte bestond uit het opmaken van facturen voor werkzaamheden die in werkelijkheid niet waren verricht dan wel voor een lagere prijs waren verricht. Het gaat hierbij VOF Kombinatie Schiphol Spoortunnel (KSS), Strukton Betonbouw BV en Hollandse Beton- en Waterbouw BV (HBW). Voor de brief die minister Korthals (Justitie) over deze zaak aan de Tweede Kamer heeft geschreven klik hier.


2. Waarom hebben de drie bedrijven een schikking aangeboden gekregen?

Deze vraag is de afgelopen tijd vaak gesteld, meestal gevolgd door de vraag waarom niet is gekozen voor een rechtszaak. Een openbare behandeling van de zaak in een rechtszaal zou het rechtsgevoel van de burger meer hebben bevredigd dan een financiële afhandeling, zo is de redenering. Bovendien, zo wordt aangevoerd, kan de overheid bedrijven die zijn veroordeeld wegens frauduleuze praktijken op een zwarte lijst plaatsen, zodat ze voortaan buitengesloten kunnen worden bij het gunnen van opdrachten.
Het antwoord op deze vragen heeft een hoog juridisch gehalte. Enerzijds maakt dat de zaak controleerbaar en verklaarbaar, anderzijds blijkt dat hiermee geen antwoord wordt gegeven op allerlei meer emotionele argumenten. Feit is dat het Openbaar Ministerie is gehouden aan een stelsel van wetten en regels. Vanuit die achtergrond hierna een antwoord op de volgende vragen.

Waarom een schikking?
Hierbij speelt een aantal argumenten een rol. Ten eerste dat de drie bedrijven het slachtoffer van de fraude (het ministerie van verkeer en waterstaat) een belangrijk gedeelte van de schade hebben terugbetaald. De bedrijven en het ministerie werden het er middels een bestuursrechtelijke beschikking over eens dat een bedrag van 50 miljoen gulden aan onterecht ontvangen subsidie zou worden terugbetaald. Dit akkoord was voor het OM een voorwaarde voor het aanbieden van de schikking. Het tweede argument is dat bedrijven zogenaamde rechtspersonen zijn en die kun je niet in de gevangenis zetten, maar alleen een boete opleggen. De drie bedrijven waren bereid de maximale boete voor valsheid in geschrifte (één miljoen gulden) te betalen. Een derde argument is dat Strukton en HBW maatregelen hebben getroffen om herhaling te voorkomen.
Ook een rol speelt het capaciteitsprobleem van de rechterlijke macht. Een bekend gegeven is dat in ons land soms zaken niet worden opgepakt, blijven liggen of te laat worden behandeld omdat er te weinig politiemensen, officieren van justitie en rechters zijn. Als het OM de Schipholspoortunnel voor de rechter had gebracht dan had dit een langdurige, zeer gecompliceerde rechtszaak geworden die jaren had kunnen duren. Een onderzoek door het accountantskantoor KPMG spreekt van 189 facturen met een totaalbedrag van 29,1 miljoen gulden die niet (geheel) in orde zouden zijn geweest. Uit onderzoek door de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (Fiod) kwam vast te staan dat van 28 van deze facturen kan worden vastgesteld dat van valsheid in geschrift sprake is geweest. Van de overige facturen kon dat niet onomstotelijk worden vastgesteld. De 28 facturen waarvan de valsheid kon worden aangetoond hadden een gezamenlijk factuurbedrag van ongeveer drie miljoen gulden.
Het OM heeft ingeschat dat voor de rechter zou kunnen worden bewezen dat de KSS-combinatie zich schuldig zou hebben gemaakt aan het plegen van valsheid in geschrifte. Het overtuigend inzichtelijk maken van de omvang van de fraude zou echter een omvangrijke, moeizame en riskante operatie hebben gevergd.
Daarbij moet ook worden meegewogen dat een dergelijke zaak waarschijnlijk zou hebben geleid tot een lagere boete. De combinatie van de maximumboete en het persbericht was, volgens het OM, ook een belangrijk signaal richting de branche dat dergelijke praktijken niet worden getolereerd.

Waarom is niet gekozen voor een publieke behandeling door de rechter? Het OM dient 'by the book' te werken. De suggestie dat door de schikking de openbare terechtzitting is afgekocht is onjuist. De rechtspraak in ons land is namelijk niet openbaar omdat verdachten zich publiekelijk moeten verantwoorden, maar om ervoor te zorgen dat het publiek kan controleren hoe de officier en de rechter hun werk doen. Geen schandpaal dus maar een manier om 'geheime rechtspraak' te voorkomen.

Betekent een transactie dat de zaak 'onder de pet' blijft? Nee. Grote transacties, zoals die hier aan de orde zijn, worden altijd openbaar gemaakt via een persbericht. Dat is één van de voorwaarden die het OM stelt bij het aanbieden van de schikking. Zo ook in dit geval. Meteen nadat minister Netelenbos (verkeer en waterstaat) de Tweede Kamer op de hoogte had gebracht, heeft het OM een persbericht uitgegeven met de kop "Transactie fraude Schipholtunnel'. Klik hier voor het volledige persbericht van het OM. Voor de brief van minister Netelenbos aan de kamer klik hier.

Waarom heeft het OM gekozen voor de financiële afhandeling? De suggestie is gewekt dat het OM slechts een rekensommetje heeft gemaakt. Dat is niet juist. Het OM heeft na een strafrechtelijk onderzoek een grondige afweging gemaakt. Het OM meende voldoende bewijzen te hebben om de zaak met succes voor de rechter te brengen. Door de verdediging is toen de mogelijkheid van een schikking ter sprake gebracht. Deze schikking onder voorwaarden bleek voor het OM de beste optie te zijn om de zaak af te handelen. De bedrijven waren immers bereid de maximumboete te betalen, terwijl de rechter waarschijnlijk een lagere boete had opgelegd.

Hoe zit het met de zwarte lijst?
Het kabinet heeft recent naar aanleiding van de bouwfraude besloten dat bouwondernemers die de overheid benadelen kunnen worden uitgesloten van deelname aan nieuwe projecten. Het gaat daarbij om aannemers die door de rechter zijn veroordeeld of die een schikkingsvoorstel van het OM hebben aanvaard, zo heeft het kabinet laten weten.
In de afgelopen tijd is de suggestie gedaan dat het OM bedrijven die het verdenkt van strafbare feiten voor de rechter moet brengen, zodat een eventuele veroordeling kan dienen voor een plaatsje op de zwarte lijst. Dat is principieel onjuist. Bij het bepalen van de manier waarop een zaak wordt afgedaan (bijvoorbeeld: sepot, transactie, dagvaarding voor de rechter) is het OM gebonden aan de regels van het strafprocesrecht. Dat betekent dat het OM zich daarbij moet houden aan de straffen en maatregelen die in het wetboek zijn vastgelegd. De 'zwarte lijst' maakt daarvan geen deel uit. Zou een officier van justitie strafrechtelijke vervolging instellen teneinde de minister van verkeer en waterstaat in staat te stellen een bedrijf op de zwarte lijst te plaatsen, dan zou in feite een nieuw soort straf worden opgelegd. En nog wel één die niet in de wetboeken voorkomt. Bij het nemen van een zogeheten vervolgingsbeslissing mag de officier van justitie zich ook niet laten beïnvloeden door argumenten als bijvoorbeeld: de goede naam van een bedrijf of bedrijfstak of een mogelijk faillissement door de straf die een frauderend bedrijf of persoon krijgt opgelegd.


3. Waarom heeft de officier van justitie in Haarlem er niet voor gekozen om in de Schipholtunnelzaak natuurlijke personen (bijvoorbeeld leidinggevenden bij de drie betrokken bedrijven te vervolgen? Anders gezegd: waarom zijn degenen die opdracht voor de fraude hebben gegeven niet voor de rechter gebracht?

Het OM moet voor de rechter kunnen bewijzen dat bepaalde mensen opdracht of leiding hebben gegeven aan de geconstateerde valsheid in geschrifte. Dat is bepaald geen eenvoudige opdracht. In de zaak rond de Schipholspoortunnel is ook hiernaar onderzoek verricht. Daarbij zijn onvoldoende aanwijzingen gevonden. Een rol speelde daarbij dat uit het onderzoek was gebleken dat onvoldoende schriftelijk bewijsmateriaal, zoals notulen van vergaderingen, voorhanden was, zodat verder onderzoek zich zou moeten richten op de verklaringen van betrokkenen. Dezen zijn allemaal gehoord, maar hieruit kwamen onvoldoende aanwijzingen om verder te rechercheren.


4. Hoe zit het met de eventuele corruptie bij de 'bouwfraude'?
In de zaak van de vermeende schaduwboekhouding van het bouwbedrijf - na lange onderhandelingen door een ex-directeur overhandigd aan het OM
- zou sprake zijn van omkoping van overheidsambtenaren. In een uitzending van het televisieprogramma Zembla werd gesteld dat enkele werknemers van het bedrijf, onder wie de ex-directeur, over een lijst met namen van corrupte ambtenaren zouden beschikken. Deze lijst is op maandag 10 december overhandigd aan het OM. Eerder kreeg het OM, via de minister van justitie, een naam aangeleverd door het Tweede-Kamerlid Van Gijzel. Het rechercheteam dat de zaak onderzoekt zal bekijken of de corruptiebeschuldigingen hard gemaakt kunnen worden. Het enkele voorkomen van een naam op de lijst zal er niet toe leiden dat een ambtenaar verdachte wordt. Daarvoor zal het onderzoek voldoende aanwijzingen moeten opleveren.


5. Wanneer en waarom biedt het Openbaar Ministerie in bepaalde zaken een schikking aan?

Het OM treft tienduizenden schikkingen per jaar. Mensen die te snel hebben gereden of een winkeldiefstal hebben begaan krijgen bijvoorbeeld een schikking. Gaan zij hierop in dan besparen zij zichzelf een gang naar de rechter. Ook bij grotere zaken wordt, zij het in beperktere mate, getracht toT een schikking te komen. Een schikking (ook wel transactievoorstel) is voor het OM een manier om strafzaken op een economische manier af te doen. Het OM mag alleen een schikking aanbieden als op zichzelf bewijstechnisch en beleidsmatig voldoende grond is om met succes te vervolgen. Meestal wordt voor een schikking gekozen als het bewijs voorhanden is, maar wordt gevreesd voor een langdurige, complexe rechtszaak. Zeker als de sanctie die de rechter mogelijk oplegt lager is dan het bedrag van de schikking is dit een welkome weg. Voor de overheid betekent dit een even snelle als rechtvaardige afdoening, voor de verdachte een mogelijkheid een moeizame rechtsgang af te kopen. Het OM kent als beleid dat in gevoelige zaken waarbij een hoge schikking ter sprake komt altijd als voorwaarde wordt gesteld dat een persbericht wordt uitgegeven. Ook in de zaak rond de Schipholspoortunnel was dit aan de hand: er was genoeg bewijs, de schikking was voor het maximumbedrag en de zaak werd openbaar gemaakt via een persbericht.
Minister Korthals heeft op 10 december in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven dat hij wil dat het OM in de toekomst terughoudender omgaat met hoge transacties. Transacties boven de 100.000 gulden moeten aan de minister worden voorgelegd, zodat hij kan bepalen of het OM in redelijkheid kan besluiten de zaak niet aan de rechter voor te leggen.
Kern van de zaak is dat bepaalde gevallen niet zomaar met een transactie worden afgedaan maar ter toetsing worden voorgelegd: zij moeten uit de reguliere stroom van min of meer routinematig af te handelen zaken worden gelicht en bijzondere aandacht krijgen. Behalve transacties van boven de ton verdienen bijzondere aandacht de zaken waarin juridisch of beleidsmatige principiële vragen aan de orde zijn en de gevoelige zaken. De gevoeligheid wordt bepaald door de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het is gepleegd, de gevolgen ervan of de persoon van de verdachte. Een transactie is bijvoorbeeld gevoelig wanneer bij een zaak de integriteit van het openbaar bestuur in het geding is.
In de periode juli 2000 tot en met juni 2001 zijn door het OM negentien transacties boven de 100.000 gulden afgesloten. Voor de volledige brief van de minister aan de kamer klik hier.


6. Waarom kon de regering niet via een zogenaamde artikel 12-procedure bezwaar maken tegen de schikking door het Openbaar Ministerie?

Artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering is bedoeld om belanghebbenden bezwaar te kunnen laten maken tegen een beslissing van het OM in een bepaalde zaak niet tot vervolging over te gaan. Bij deze zaak is er een dubbele rol voor de regering: via het ministerie van verkeer en waterstaat dat van slachtoffer en via het Openbaar Ministerie de rol van vervolger. De minister van justitie is echter politiek verantwoordelijk voor de beslissingen van het OM. Dat betekent dat de regering, waartoe de minister van justitie behoort, zijn beklag zou moeten doen over een beslissing die onder zijn verantwoordelijkheid is genomen. Dat verdraagt zich niet met het gedrag dat burgers (en ook verdachten) van de staat mogen verwachten en is ook principeel onjuist.
Bovendien is het de vraag of de staat nog een financieel belang heeft nu de minister van verkeer en waterstaat via een bestuursrechtelijke beschikking het financieel nadeel van de Staat heeft kunnen compenseren.


7. Hoe is de verhouding tussen de Minister van Justitie en het Openbaar Ministerie?

De verantwoordelijkheden van de minister van justitie en het Openbaar Ministerie zijn in ons land gescheiden. Kort gezegd is het OM wettelijk belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en is de minister politiek verantwoordelijk voor het OM. Het OM is de enige instantie in ons land die bepaalt wie voor de strafrechter moet verschijnen en voor welk strafbaar feit. De minister is politiek verantwoordelijk voor onder meer het doen en laten van het OM. Dat houdt in dat de minister moet kunnen uitleggen waarom het OM heeft gehandeld zoals het heeft gehandeld. De minister heeft de bevoegdheid het OM aanwijzingen te geven. Aanwijzingen op het gebied van vervolgingsbeleid (bijvoorbeeld: hij is van mening dat het OM de opsporing van kinderporno prioriteit moet geven) en aanwijzingen in individuele strafzaken. Om deze verantwoordelijkheid goed te kunnen uitoefenen is het OM verplicht de minister alle gewenste informatie te verschaffen.Omdat in ons land sprake is van een zogeheten scheiding der machten is bij wet afgesproken dat een ingreep (aanwijzing) van de minister controleerbaar moet zijn.Als de minister van oordeel is dat het OM in een bepaalde zaak strafrechtelijke vervolging moet instellen dan kan hij een aanwijzing geven. Dit is in het dossier van de betreffende zaak terug te vinden. Bepaalt de minister dat in een bepaalde zaak niet-vervolgd mag worden door het OM dan meldt hij dit aan het parlement. Op deze wijze kan altijd publiek worden gecontroleerd of de minister het strafrechtelijk functioneren van het OM beïnvloedt. Sinds het in werking treden van de nieuwe Wet op de Rechterlijke Organisatie (medio 1999) heeft de minister geen aanwijzing aan het OM gegeven.
In de Wet op de Rechterlijke Organisatie is, na een uitvoerige discussie, afgesproken dat het OM, kort gezegd, op enige afstand van de minister zal functioneren. De minister zal terughoudendheid betrachten bij zijn bemoeienis met specifieke strafzaken. Er is dus gekozen voor een afgewogen stelsel van verantwoordelijkheid en gezag. Dit om de schijn te vermijden dat de politiek invloed wil uitoefenen op de afdoening van strafzaken. De rechtelijke macht, waarvan het OM deel uitmaakt, is verantwoordelijk voor de strafrechtspleging. Minister Korthals heeft immer aangegeven dat hij - om de scheiding der machten te waarborgen - zo min mogelijk wil weten van individuele strafzaken.
Het College van procureurs-generaal - zeg maar de raad van bestuur van het OM - overlegt eens per maand tijdens de zogeheten overlegvergadering met de minister over het strafrechtelijk beleid. Tussendoor zijn er echter talrijke contacten over actuele onderwerpen, met name tussen de voorzitter van het College en de Minister. Daarbij worden echter de respectieve verantwoordelijkheden goed in de gaten gehouden.