Ministerie van Justitie

Kwaliteit van lagere regelgeving onderzocht
3 juni 2002

Er zijn veel regelgevers in Nederland. Omdat over de kwaliteit van die regels niet altijd evenveel bekend is, is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum (WODC) van het ministerie van justitie door de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en de Katholieke Universiteit Brabant (KUB) onderzoek gedaan naar ministeriële regelingen en regelingen van zelfstandige bestuursorganen (zbo's). Uit dat onderzoek blijkt, dat een relatief groot aantal zbo's ( 61 van de 153) regelingen maakt. Uit nadere beschouwing van 15 regelingen komt verder naar voren, dat aan vereisten van stijl, opbouw en wetgevingstechniek vaak niet goed wordt voldaan. De hoeveelheid ministeriële regelingen is groot (ongeveer 1000 per jaar). Daarvan is een klein deel (26 regelingen) nader onderzocht. Die regelingen bleken geen van alle volledig aan de eisen te voldoen. Bij vier van de onderzochte regelingen zijn de onderzoekers niet overtuigd van de bevoegdheid tot regeling. Minister Korthals heeft vandaag de rapporten naar de Tweede Kamer gestuurd.

Onderzoek naar de regelgeving van zbo's.

Burgers, bedrijven en organisaties in ons land komen op allerlei manieren in aanraking met de overheid, soms door besluiten van bestuursorganen, soms door algemeen verbindende voorschriften. Niet alleen de 'klassieke' overheden, in Den Haag of in de provincies en gemeenten, stellen deze regels met externe werking vast. Ook aan zbo's kunnen regelgevende bevoegdheden worden toegekend. Een zbo is een bestuursorgaan van de centrale overheid of een rechtspersoon met openbaar gezag, die niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister.

Het onderzoeksrapport bevat een geactualiseerd overzicht van 153 zbo's. Voorbeelden van zbo's zijn: de Dienst voor het Wegverkeer, de Kamers van Koophandel en de Raad voor de Rechtsbijstand. Onderzocht is hoeveel van deze zbo's bevoegd zijn algemene regelgeving met externe werking te maken. Dat heeft geleid tot een overzicht van 61 zbo's met regelgevende bevoegdheid. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de kwaliteit van het werk van APK-keurmeesters, regels voor het innen van bijdragen aan de Kamer van koophandel en een piketregeling voor rechtsbijstandverleners . Dit aantal van 61 zbo's (40 % van het totale aantal) is, mede gezien het uitgangspunt dat van terughoudendheid sprake moet zijn, vanuit staatsrechtelijk oogpunt relatief groot, zo luidt een van de voornaamste conclusies van het onderzoek. Staatsrechtelijk geldt als uitgangspunt dat bij voorkeur alleen de 'klassieke' wetgever algemene, naar buiten werkende, regels opstelt. Wanneer aan een zbo een regelgevende bevoegdheid wordt toegekend gelden daarvoor een aantal beperkingen en randvoorwaarden zoals dat alleen technische en organisatorische onderwerpen door een zbo mogen worden geregeld. Het onderzoek toont aan dat daaraan niet altijd de hand wordt gehouden. Overigens blijkt uit het onderzoek dat veel zbo's zelf niet lijken te beseffen dat ze over een regelgevende bevoegdheid beschikken. In het onderzoek zijn vijftien verschillende zbo-regelingen nader onderzocht. Daaruit kwamen hoofdzakelijk formele kwaliteitsgebreken naar voren, zoals tekortkomingen in stijl en opbouw en het niet voldoen aan andere meer technische eisen van wetgevingstechniek. De onderzoekers bevelen onder meer aan om in de toekomst de regelgevende bevoegdheid per zbo door de minister goed te laten keuren. Verder zou bij de erkenning/oprichting van een zbo duidelijk aangegeven kunnen worden in de wettekst dat het ingestelde orgaan een bestuursorgaan betreft. Tenslotte verdient de publicatie aandacht; hiervoor zou één medium aangehouden moeten worden, bijvoorbeeld de Staatscourant.

Onderzoek naar de kwaliteit van ministeriële regelingen.

Jaarlijks worden in Nederland circa duizend ministeriële regelingen vastgesteld. Over de kwaliteit van die regelingen is weinig bekend. Voor het ministerie van justitie, belast met de coördinatie van en zorg voor de wetgevingskwaliteit, vormde dit reden onderzoek uit te laten voeren naar de kwaliteit van ministeriële regelingen. Het onderzoek dat in februari 2002 werd afgerond laat zien dat er redenen zijn zorg te hebben over de kwaliteit van ministeriële regelingen. In het onderzoek zijn regelingen onderzocht die in het jaar 2000 in de Staatscourant (en het publicatieblad 'Uitleg' van het Ministerie van OC&W) zijn verschenen. Onderzoek binnen een selectie van die regelingen leerde dat volgens de onderzoekers in ongeveer 15% van de gevallen de minister geen bevoegdheid had om de regeling te treffen of dat deze betwistbaar is en de aan de orde zijnde regeling volgens de onderzoekers mogelijk niet verbindend is. Verder leerde een toetsing van de bestudeerde regelingen aan de kwaliteitseisen, zoals die voortvloeien uit het Aanwijzingen voor de regelgeving (een lijst van kwaliteitseisen voor de vormgeving en keuze van regelgeving waaraan alle departementen sinds 1993 gebonden zijn), dat eigenlijk geen enkele van de onderzochte regelingen voldeed aan de gestelde eisen. Bij de meeste van de regelingen werden drie of meer afwijkingen van de eisen uit de Aanwijzingen voor de regelgeving geconstateerd. Het afrondende oordeel van de Tilburgse onderzoekers is, dat bij het vaststellen van ministeriële regelingen regelmatig en door alle departementen van de kwaliteitseisen uit de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt afgeweken. De onderzoekers bevelen onder meer aan om per departement kwaliteitscontrole-instanties in te stellen, specifiek wetgevingsbeleid gericht op de bevordering en waarborging van de kwaliteit van ministeriële regelingen, en nader onderzoek naar de verbindendheid en kwaliteit van geldende ministeriële regelingen.

Minister Korthals neemt aanbevelingen serieus.

Het kabinet neemt het onderzoek serieus. Gelet op de status van het huidige kabinet lijkt een inhoudelijke reactie op de rapporten door dit kabinet echter niet aangewezen.