Ministerie van Justitie
http://www.justitie.nl
Min Just: Openingstoespraak minister Korthals RAIO-congres
Openingstoespraak van de minister ter gelegenheid van het
driejaarlijkse RAIO-congres getiteld 'Magistraten zonder grenzen' op
23 mei om 10:45 uur in congrescentrum de Leeuwenhorst te
Noordwijkerhout.
Dames en heren,
Nederlandse rechters en officieren van justitie zijn prominente
hoeders van het communautaire recht.
Valt hiermee de magistraat een twijfelachtige eer ten deel?
Wellicht in de perceptie van een enkele magistraat die weinig opheeft
met alles wat in Brussel gebeurt.
Maar beslist niet als we zien welk algemeen belang gediend is bij een
ruimhartige toepassing en handhaving van het communautaire recht.
Ik weet het: er zijn tal van redenen om onze nationale rechtsorde met
al zijn bijzondere kenmerken een warm hart toe te dragen.
Ik vind echter dat dit nooit gepaard mag gaan of mag leiden tot
veronachtzaming van de communautaire plichten die wij als lidstaat
hebben.
Nederlandse magistraten hebben een belangrijke rol in de doorwerking
van het communautaire recht en daarmee ook in het Europese
eenheidsstreven.
Het is mijn waarneming dat het de Nederlandse magistraat in dit
opzicht geenszins aan loyaliteit ontbreekt.
Maar nu het communautaire recht steeds meer tot in de haarvaten van
ons rechtsbestel doordringt is meer dan een loyale houding nodig.
Onder invloed van het communautaire recht hebben we te maken met een
snel veranderend juridisch landschap. Hierin kunnen vertrouwde
nationale juridische concepties en begrippen dwaalsporen blijken.
In toenemende mate mag van de Nederlandse magistraten worden verwacht
dat zij in dit minder overzichtelijke landschap de weg weten te
vinden.
Graag wil ik het vandaag kort met u hebben over;
- enkele praktische aspecten inzake de toepassing van het EG recht;
- de inspanningen die gedaan worden om de kennis van het EG-recht te
vergroten; en
- de toenemende invloed van het EG recht op het strafrecht.
Dames en heren,
Stel iemand verkoopt grapefruits die volgens nationale normen te veel
ethion bevatten, maar volgens EG-normen niet.
De politie maakt proces verbaal op.
Moet het Openbaar Ministerie dan tot vervolging overgaan of niet?
Het antwoord hierop is als volgt.
Zoals bekend mag worden verondersteld heeft het EG-recht voorrang op
het nationale recht van lidstaten.
Ik breng u in herinnering dat aan dit leerstuk het Van Gend en Loos
arrest van 1963 ten grondslag ligt.
Er zit een nationaal tintje aan, omdat het arrest werd gewezen naar
aanleiding van een prejudiciële vraag van een Nederlandse rechter.
De consequentie van dit leerstuk is dat een rechter in geval van
rechtstreekse werking van EG-bepalingen, hiermee strijdige nationale
bepalingen buiten toepassing moet laten.
In het hier genoemde voorbeeld over de grapefruits oordeelde het
gerechtshof Den Haag dat de EG-normen onvoorwaardelijk en voldoende
nauwkeurig zijn en dus rechtstreeks werken. De verkoper handelde
daarom niet in strijd met de wet en werd ontslagen van verdere
rechtsvervolging. Het OM had dus - en natuurlijk is dat wijsheid
achteraf - beter niet kunnen vervolgen.
Tot zover dit voorbeeld dat betrekking heeft op rechtstreeks werkend
EG-recht.
Veel van het EG-recht heeft geen rechtstreekse werking. Heeft dit
recht dan geen directe betekenis?
Ja zeker, want nationale magistraten dienen het nationale recht toe te
passen in het licht van dit soort EG-recht.
Dit geldt voor alle nationale rechters ondanks dat de ene rechter in
praktijk meer met EG-recht heeft te maken dan de andere.
Wanneer nu een Nederlandse rechter het nationale recht toepast in het
licht van de bewoordingen en betekenis van EG-regelgeving, kan het
gebeuren dat er vragen ontstaan over hoe die regelgeving precies moet
worden uitgelegd. Onze nationale juridische concepties en begrippen
kunnen wrijving vertonen met de communautaire concepties en
begrippen.
Deze vragen kunnen worden opgeworpen door de procesvertegenwoordigers
van partijen maar kunnen ook ambthalve rijzen.
Met dit soort vragen kan de rechter zich dan wenden tot het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen - kortweg het EG-Hof
genoemd.
We hebben het dan over de zogenoemde prejudiciële procedure.
Hierover wil ik het volgende opmerken.
Rechterlijke instanties zijn niet alleen bevoegd tot het stellen van
prejudiciële vragen, maar zijn daartoe ook verplicht.
Die verplichting rust op de rechter als hij een antwoord op een
gerezen vraag noodzakelijk acht voor de beslechting van het geschil.
Dit geldt in het bijzonder, maar zeker niet alleen, voor de rechter
die oordeelt in hoogste instantie.
De verplichting vervalt echter wanneer geen twijfel kan bestaan over
de uitleg van een EG-bepaling - we spreken dan van 'acte claire'.
Dit betekent dat van de rechter mag worden verwacht dat hij nagaat of
hij de gerezen vraag met enig juridisch speurwerk zelf kan
beantwoorden.
Ook vervalt die verplichting wanneer het EG-Hof over een vergelijkbare
vraag al eerder heeft beslist - we spreken dan van 'acte éclairé'.
De rechter dient dus na te gaan of een vergelijkbare vraag al eens
eerder heeft gespeeld en is beantwoord door het EG-Hof.
De toetreding van nieuwe lidstaten (Zweden, Finland Oostenrijk) en de
uitbreiding van het werkterrein van het EG-Hof (visa, asiel en
migratie) zorgt voor een forse toename van het aantal vragen.
Direct gevolg is dat het steeds langer gaat duren voor er antwoord
is.
Inmiddels zijn tal van hervormingen in gang gezet om dit tegen te
gaan.
Iedereen heeft immers belang bij een vlotte procedure.
Een belangrijk element in de hervormingen is de grotere rol van de
nationale rechter in de toepassing van het EG-recht.
In dit verband is vergroting van kennis over en toepassing van het
EG-recht essentieel.
Niet alleen kunnen hierdoor (onnodige) prejudiciële vragen aan het
EG-Hof worden voorkomen, ook kunnen hierdoor geschillen waarin
EG-aspecten spelen binnen de eigen rechtsorde en context worden
opgelost.
Meer EG-bewustzijn kan bijdragen aan het meer gericht en helder
stellen van vragen aan het EG-Hof wanneer dit echt noodzakelijk is.
Hoe kunnen we hiervoor zorgen?
Daarmee kom ik bij mijn tweede punt: de inspanningen die we verrichten
om het EG-recht tussen de oren te krijgen.
Het Europese recht - en de gehele Europeesrechterlijke context - is
voor de Nederlandse rechter niet eenvoudig.
Daardoor zou het idee kunnen ontstaan dat Europees recht een
rechterlijk specialisme is.
Niets is echter minder waar.
Elke Nederlandse rechter is tevens communautair rechter.
De vraag is dan ook op welke wijze het EG recht voor de 'gewone'
rechter meer hanteerbaar kan worden gemaakt.
Wellicht kent u het project 'Versterking Europeesrechtelijke
kennisinfrastructuur rechterlijke organisatie.'
Ik geef toe, het is geen swingende benaming, maar het geeft wel aardig
weer wat in dat kader gebeurt.
Het gaat er om mogelijkheden te verbeteren om je als rechter op de
hoogte te stellen van het Europees recht.
Op één facet daarvan wil ik even nader ingaan omdat ik meen dat
hiervan veel te verwachten valt.
Het gaat hier om elektronische ontsluiting van Europese rechtsbronnen
via Porta Iuris.
Wat Internet is voor de burger, dat is Porta Iuris voor de rechter.
Porta Iuris staat al bijna een jaar op het netwerk van de rechterlijke
organisatie open. Via dit portaal kan de rechter vanaf zijn werkplek
zoeken in diverse jurisprudentie-databanken en onder meer ook naar
uitspraken die vanaf 1965 gepubliceerd zijn in de 'Nederlandse
Jurisprudentie'.
Over enkele weken kan de rechter via ditzelfde elektronische portaal
straks ook diverse soorten Europeesrechtelijke documenten
raadplegen.
Het gaat dan onder meer om uitspraken van het EG-Hof, verdragsteksten
en afgeleide wetgeving.
Het portaal kent een gebruiksvriendelijke zoekmachine, een
vaknieuwsvoorziening met attenderingsmogelijkheden en binnenkort ook
een aantal handige voorzieningen zoals een Nederlandstalige versie van
het 'Répertoire de jurisprudence communautaire' en een handleiding
prejudiciële procedure.
Op korte termijn wordt in het kader van dit project ook een databank
aanhangige prejudiciële procedures gerealiseerd.
Hierin worden alle aanhangige prejudiciële vragen bijgehouden
inclusief verwijzingsvonnissen van rechters uit de verschillende
lidstaten.
De toegevoegde waarde van deze databank houdt verband met het leerstuk
van 'acte éclairé' dat de rechter opdraagt na te gaan of het EG-Hof
een vergelijkbare vraag al heeft beantwoord dan wel in behandeling
heeft.
Thans kan de Nederlandse rechter die wil nagaan of over de kwestie die
in een zaak voorligt reeds eerder een prejudiciële vraag is gesteld,
dit alleen nagaan voor reeds door het EG-Hof beantwoorde de
prejudiciële vragen, maar niet voor vragen die aanhangig zijn.
Omdat vragen veelal betrekking hebben op relatief nieuwe besluiten van
de EG is het wenselijk en nuttig indien de rechter een dergelijke
databank zou kunnen raadplegen.
De rechter kan dan op een snelle en eenvoudige wijze kennis nemen van
de reeds gestelde vragen en in zijn eventueel aan het EG-Hof te
stellen vragen bepaalde accenten leggen.
Een dergelijke databank is niet alleen nuttig voor de Nederlandse
rechter. Voor deze beoogde aanpak bestaat daarom in
gemeenschapsverband grote belangstelling.
Daaraan zou ik willen toevoegen dat het van belang is de rechterlijke
samenwerking op Europeesrechtelijk vlak te bevorderen.
Op nationaal niveau heeft de Europeesrechtelijke samenwerking al een
stevige basis gekregen in de zogenoemde Eurogroep van rechters die
vanaf midden jaren negentig onder de hoede van de NVvR regelmatig
overleg pleegt.
In deze Eurogroep zijn rechterlijke colleges vertegenwoordigd die
traditioneel veel met het Europees recht te maken hebben, zoals de
Hoge Raad, de Raad van State, het College van Beroep voor het
Bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep.
In aanvulling hierop bestaat sinds kort ook een landelijk overleg van
gerechtscoördinatoren Europees recht.
Maar ook in EU-verband zou rechterlijke samenwerking moeten worden
bevorderd.
Dat is geen eenvoudige opgave, maar wel erg belangrijk
Een van de doelstellingen voor rechterlijke samenwerking zou moeten
zijn om tot een betere uitwisseling van nationale EG-jurisprudentie te
komen.
Om uniforme uitleg en toepassing te bewerkstelligen én om te kunnen
bepalen of in een concreet geval sprake is van een 'acte clair', is
het van belang inzicht te hebben in EG-uitspraken van
collega-rechters.
Een intensievere rechterlijke samenwerking - zowel nationaal als in
EU-verband - zou ik tevens van harte willen aanbevelen, omdat deze kan
bijdragen aan een vermindering van de werkdruk op het EG-Hof en tot
versnelling van nationale procedures.
Dames en heren,
Iedere nationale rechter is tegelijk Europees rechter.
Maar niet iedere rechter heeft evenveel met Europa te maken.
En daarmee kom ik bij mijn derde en laatst punt: Het strafrecht als
voorbeeld van toenemende invloed van het Europese recht.
Er zijn strafrechters die zeggen dat zij niets met het EG-recht te
maken hebben.
Ik waag het te betwijfelen of dat zo is.
Op het terrein van het strafrecht is steeds meer de invloed vanuit
Brussel voelbaar.
Ik doel hiermee niet alleen op ontwikkelingen in het kader van de
harmonisering van het strafrecht als een van de doelstellingen van de
(intergouvernementele) samenwerking in de Derde Pijler, maar ook op
recente voorstellen voor regelgeving van de kant van de
gemeenschapswetgever (Eerste Pijler).
In beginsel is het strafrecht een soevereine aangelegenheid van de
lidstaten.
Maar er zijn ontwikkelingen gaande die erop duiden dat de
gemeenschapswetgever een rol kan gaan spelen in het strafrecht.
Zo zijn er recentelijk twee voorstellen gedaan door de Europese
Commissie om eerder onder de 3e Pijler gemaakte afspraken en genomen
besluiten in het kader van de 'politiële en justitiële samenwerking in
strafzaken', om te vormen tot EG-recht.
Het ene voorstel ziet op de invoering van een richtlijn voor een
doeltreffender strafrechtelijke aanpak ter bescherming van financiële
belangen van de Europese Gemeenschappen.
In het verlengde van dit voorstel leeft ook de gedachte een Europees
Officier van Justitie in het leven te roepen. Hieromtrent is door de
Europese Commissie een groenboek uitgebracht.
Het andere voorstel ziet op de invoering van een richtlijn om tot een
meer geharmoniseerde strafrechtelijke aanpak te komen bij de
milieuhandhaving in de lidstaten.
De kern van beide voorstellen is dat definities worden gegeven van
strafbare feiten en dat de lidstaten wordt opgedragen om tegen de
strafbare feiten doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen
te stellen.
U vraagt zich wellicht af wat ik vind van deze ontwikkelingen.
Als demissionair minister wil ik daar niet al te veel over zeggen.
Wel dit.
Aan de ene kant zie ik het belang, dat in EU-verband de lidstaten tot
een gelijkwaardiger aanpak komen in de handhaving van EG-fraude. In
zekere zin is dat ook de inzet van het eerste van de eerder genoemde
voorstellen en het idee om een Europees Officier van Justitie aan te
stellen.
Aan de andere kant zouden strafrechtelijke normen in EG-verband er
niet toe moeten leiden dat Nederland elke mogelijkheid wordt ontnomen
om eigen afwegingen te maken op welke wijze bepaalde vormen van
normoverschrijdend gedrag het best kunnen worden gehandhaafd. Het
inzetten van het strafrecht dient mijns inziens een ultimum remedium
te blijven.
Graag wil ik tot slot u nog iets op het hart drukken over de
handhaving van het EG-recht.
Ik zeg niets nieuws als ik zeg dat Nederland ervoor moet zorgen dat
het EG-recht in praktijk wordt nageleefd.
Dit betekent dat op ons de plicht rust om zorg te dragen voor een
adequaat handhavings-instrumentarium en een adequate
handhavingsinzet.
EG-regels moeten op eenzelfde manier worden gehandhaafd als nationale
normen.
Dit kan betekenen dat behalve bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk
moet worden opgetreden.
Het Openbaar ministerie dient in haar prioriteitstelling hiermee
terdege rekening te houden.
We kunnen niet louter zeggen 'we doen ons best'.
Want als bijvoorbeeld de Europese Commissie van oordeel is dat
Nederland onvoldoende werk maakt van de handhaving op een bepaald
EG-rechtelijk terrein, kan deze een procedure beginnen bij het
EG-Hof.
Het Hof zal zich dan niet richten op de vraag op welke wijze de
EG-regels hadden moeten worden gehandhaafd, maar wel op de vraag of de
ingezette middelen voldoende effect hebben gehad.
Dames en heren,
Ik rond af.
Europa is een feit, de zelfwerkzaamheid van de nationale rechter is
niet meer beperkt door landsgrenzen.
Van u, de nieuwe lichting magistraten, mag worden verwacht dat u bent
voorbereid en toegerust op de eisen die aan uw vak worden gesteld,
gelet op de steeds Europeser wordende dynamiek van het recht.
U dient landsgrensoverschrijdend te kunnen denken en werken.
En minstens zo belangrijk: uw werk blijven doen met grenzeloos
enthousiasme.
Ik dank u.
23 mei 02 11:36