Beleidskader voor anticiperend overheids handelen in vastgoed

Ministerie van Financiën

Samenvatting:
Aanbiedingsbrief Beleidskader anticiperend handelen in vastgoed. Het Beleidskader betekent een verruiming van de mogelijkheden om anticiperend vastgoed aan te kopen voor publieke doelstellingen.

De voorzitter van de Tweede Kamer

Datum

Uw brief (Kenmerk)

Ons kenmerk

17 mei 2002

VG 2002-00046

Onderwerp

Beleidskader anticiperend handelen in vastgoed

Hierbij bied ik u mede namens de minister van Financiën een beleidskader voor het anticiperend handelen in vastgoed door het rijk aan. Het beleidskader bouwt voort op de Nota Grondbeleid , waarin is aangekondigd dat het Rijk, los van formele taakstellingen, meer anticiperend zal gaan aankopen.

Dit beleidskader is als onderdeel van de beleidsagenda aangekondigd in de begroting van Financiën voor 2002 en het goedgekeurde werkprogramma van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid dat ik de Kamer reeds heb aangeboden.

Doel van het anticiperend handelen is dat het Rijk vastgoed op een doelmatige en efficiënte wijze in bezit krijgt om de aan het Rijk opgedragen publieke doelstellingen optimaal te kunnen behartigen. Het beleidsvoornemen uit de Nota Grondbeleid om ruimer baan te geven bij het anticiperend aankopen is in het Beleidskader geoperationaliseerd door het creëren van mogelijkheden om uit oogpunt van goed koopmanschap vastgoed anticiperend aan te kopen. Het Beleidskader is tevens van toepassing op rijkshuisvesting waarvoor anticiperend kan worden geïnvesteerd, aangekocht of gehuurd. Als aan de voorwaarden die in dit beleidskader worden beschreven wordt voldaan, kunnen de aankopen worden gefinancierd uit de departementale begrotingen via intertemporele compensatie of via de speciaal daarvoor vanaf 2001 geldende leenfaciliteit anticiperende aankopen. De in het beleidskader geformuleerde spelregels verzekeren dat het Rijk alleen anticiperend handelt voor publieke doelen op een wijze die de controlerende taak van de Kamer respecteert. De minister van Financiën is voor de Tweede Kamer naast de vakminister aanspreekbaar op de handhaving van dit beleidskader en toetst daartoe alle anticiperende handelingen aan het beleidskader.

De Raad voor Vastgoed Rijksoverheid, waarin de betrokken ministeries samenwerken, zal de komende jaren de ervaring met anticiperend handelen registreren en is belast met het ontwikkelen van voorstellen voor uitwerking en bijstelling.

Met de demissionaire status van het kabinet en het feit dat onder meer de vijfde Nota Ruimtelijke Ordening nog niet door het parlement is afgehandeld zal de komende periode uiteraard rekening worden gehouden.

DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,

W. Bos

BELEIDSKADER ANTICIPEREND HANDELEN IN VASTGOED

1. Samenvatting

In het Beleidskader Anticiperend Handelen in Vastgoed wordt vorm en inhoud gegeven aan het beleidsvoornemen uit de Nota Grondbeleid, dat " ...het Rijk meer anticiperend zal gaan aankopen. Los van formele taakstellingen. Anticiperende aankopen kunnen voor alle functies worden gedaan.

Anticiperend handelen in vastgoed is het op een vroeger tijdstip dan bij toepassing van de reguliere procedures verwerven en beheren van vastgoed ten behoeve van een publiek doel teneinde naar redelijke verwachting een doelmatiger resultaat te bereiken dan bij toepassing van de reguliere procedures.

Doel van het anticiperend handelen is dat het Rijk vastgoed op een doelmatige en efficiënte wijze in bezit krijgt om de aan het Rijk opgedragen publieke doelstellingen optimaal te kunnen behartigen. Beleggen in vastgoed valt hier zeker niet onder, omdat bij dergelijk handelen niet wordt beoogd vastgoed te gebruiken, maar slechts te verhandelen. De publieke doelen die met anticiperende vastgoedaankopen kunnen worden gediend, worden beschreven en bepaald in ruimtelijk rijksbeleid. Ook rijkshuisvesting wordt in dit kader als een publiek doel opgevat, waarvoor anticiperend kan worden geïnvesteerd, aangekocht of gehuurd. Anticiperende aankopen kunnen uit de departementale begrotingen worden gefinancierd of uit de speciaal daarvoor in 2001 ingestelde leenfaciliteit anticiperende aankopen bij het ministerie van Financiën.

Bij anticiperend handelen wordt afgeweken van de gangbare regelgeving, waardoor de wijze waarop de Tweede Kamer haar budget- en controlerecht uitoefent, kan worden beïnvloed. Bij anticiperend handelen wordt immers vooruit gelopen op politieke besluitvorming, hetgeen kan leiden tot aankopen die niet vooraf in de begroting zijn aangegeven en waarover de Kamer zich nog niet heeft kunnen uitspreken. Daarnaast kan anticiperend handelen (financiële) risico's met zich meebrengen.

Om maatschappelijk draagvlak en vertrouwen op te bouwen, te behouden en risico's te beheersen, biedt het rapport een kader waarbinnen anticiperend mag worden gehandeld. Zo worden verschillende vormen van anticiperend handelen onderscheiden en worden bij elk van deze vormen voorwaarden gesteld waaraan moet zijn voldaan voordat een anticiperende aankoop mag plaatsvinden. De belangrijkste voorwaarden zijn:

· voldoende politieke afstemming tussen de betrokken bewindslieden,

· een bedrijfseconomische analyse aangevuld met een risico analyse die de doelmatigheid van de handeling onderbouwt en

· het vastgoed in kwestie moet nodig zijn voor de uitvoering van een publiek doel.

Voorts worden in het Beleidskader procedures beschreven die bij de anticiperende handeling moeten worden gevolgd.

De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor de anticiperende handelingen die zij verrichten. Als handhaver van dit Beleidskader heeft de minister van Financiën daarnaast nog een eigen verantwoordelijkheid. Om aan deze verantwoordelijkheid inhoud te geven worden alle anticiperende handelingen vooraf ter goedkeuring voorgelegd aan het ministerie van Financiën.

De randvoorwaarden die aan het anticiperend handelen worden gesteld en de rol van de minister van Financiën als bewaker van het Beleidskader zullen naar het oordeel van het kabinet spanning tussen anticiperend handelen en het begrotings- en controlerecht van de Tweede Kamer voorkomen. Indien op gezag van het kabinet anticiperende handelingen zijn verricht, zullen deze in een debat met de Tweede Kamer geen rol spelen in kwesties waar Kamer en kabinet verschillen over de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen.

2. Inleiding

Jaarlijks kopen de departementen samen voor zo'n half miljard euro aan grond en gebouwen. De jaarlijkse verkopen van onroerend goed belopen ongeveer een zelfde bedrag. Al die transacties vinden plaats in een krappe markt. Bundeling van kennis en informatie van de diverse vastgoedafdelingen van rijksonderdelen is daarom noodzakelijk. Inzicht in elkaars vastgoedposities en voorgenomen transacties kan immers voorkomen dat departementsbelangen botsen en vastgoedprijzen ongewild worden opgedreven.

Schattingen op basis van de 5e Nota voor de Ruimtelijke Ordening wijzen uit dat de ruimtebehoefte van het Rijk tot 2030 zo'n 200.000 ha. bedraagt. Dit gegeven gecombineerd met de noodzaak tot samenwerking tussen 's-Rijksvastgoedafdelingen (één van de speerpunten uit de Nota Grondbeleid) hebben ertoe geleid dat op 15 oktober 2001 een Raad voor Vastgoed Rijkoverheid (RVR) is ingesteld. Deze raad staat voor het slagvaardig en bedrijfseconomisch denken en handelen van het Rijk binnen de kaders van het grondbeleid. Ter ondersteuning van de RVR is binnen het ministerie van Financiën een directie Vastgoed (VG) opgericht. Deze directie heeft onder andere als taak aan- en verkoop van vastgoed gecoördineerd en soepel tussen 's-Rijksvastgoedafdelingen te laten verlopen. Zo ontwikkelt deze directie een Indicatieve Planning Vastgoed (IPV), welke wordt afgeleid uit ruimtelijke nota's en plannen, maar ook uit systematisch uit de regionale directies en inspecties van het Rijk verzamelde aanwijzingen. Met behulp van het IPV wordt niet alleen de grondbehoefte van het Rijk voor de komende jaren systematisch in kaart gebracht, maar kan tevens worden geanalyseerd bij welke gebieden afstemming en strategische beleidsvorming gewenst is. Voorts zijn mogelijkheden gecreëerd om uit oogpunt van goed koopmanschap vastgoed anticiperend aan te kopen. Daarbij kan onder voorwaarden gebruik worden gemaakt van een leenfaciliteit. Doel van het anticiperend aankopen is dat het Rijk vastgoed op een doelmatige en efficiënte wijze in bezit krijgt om de aan het rijk opgedragen publieke doelstellingen optimaal te kunnen behartigen. De huidige omvang van de leenfaciliteit (¤ 34 mln.) biedt ruimte om circa 5 á 6% van 's-rijksvastgoedaankopen anticiperend te financieren. Het IPV zal er mede toe bijdragen een beter inzicht te krijgen in de totale omvang van de anticiperende handelingen.

In het kader van de verdere professionalisering van de samenwerking werkt de RVR aan het formuleren van gemeenschappelijke kaders voor het Rijksvastgoedbeleid, een collectief raadpleegbaar kennis- en informatiecentrum, goed lopende en geoptimaliseerde werkprocessen, instrumenten om kennis en vaardigheden van medewerkers te ontwikkelen en uit te wisselen, en een rijksbreed kader voor het anticiperend handelen in vastgoed.

Het laatstgenoemde onderwerp wordt in deze notitie uitgewerkt. Daartoe wordt allereerst ingegaan op de Nota Grondbeleid en de redenen waarom een rijksbreed kader anticiperend handelen nodig is. Vervolgens komt in hoofdstuk 4 het Beleidskader anticiperend handelen in vastgoed aan de orde. Onder andere wordt ingegaan op de vraag welke vormen bij anticiperend handelen in grond en opstallen kunnen worden onderscheiden en op welke manier met anticiperend handelen bij rijkshuisvesting wordt omgegaan. In hoofdstuk 5 wordt stilgestaan bij de verantwoordelijkheden bij anticiperend handelen. In de volgende twee hoofdstukken worden de voorwaarden en procedures beschreven bij het anticiperend handelen. Deze voorwaarden en procedures zijn nodig omdat met het anticiperend handelen wordt afgeweken van de gebruikelijke gang van zaken. In hoofdstuk 8 worden aanvullende voorwaarden en procedures beschreven om anticiperende aankopen te kunnen financieren door middel van een beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen. Hierna wordt aangegeven hoe de verantwoording over de anticiperende handelingen richting Tweede Kamer gestalte wordt gegeven. Afgesloten wordt met een beschrijving van recente ontwikkelingen.

3. Het belang van anticiperend grondbeleid

3.1. Inleiding

Het begrip anticiperend handelen in vastgoed kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Daarom zal in dit hoofdstuk eerst worden beschreven wat op hoofdlijnen onder anticiperend handelen in vastgoed wordt verstaan en waarom het wenselijk is. Daartoe wordt kort stilgestaan bij de situatie van voor de Nota Grondbeleid , waarbij niet of nauwelijks anticiperend mocht worden gehandeld. Vervolgens komt de Nota Grondbeleid aan de orde en de redenen waarom anticiperend handelen gewenst is. Aansluitend hierop wordt ingegaan op de vraag waarom een beleidskader anticiperend handelen in vastgoed gewenst is.

3.2. Wat is anticiperend handelen in vastgoed?

Onder anticiperend handelen in vastgoed wordt verstaan: het op een vroeger tijdstip dan bij toepassing van de reguliere procedures verwerven en beheren van vastgoed ten behoeve van een publiek doel teneinde naar redelijke verwachting een doelmatiger resultaat te bereiken dan bij toepassing van de reguliere procedures.

Het beoogde gebruik van het vastgoed bepaalt of sprake is van het dienen van een publiek doel. Beleggen in vastgoed valt er zeker niet onder, omdat bij dergelijk handelen niet wordt beoogd grond te gebruiken, maar slechts weer te verhandelen. De in rijkseigendom verworven of behouden grond kan het publieke doel op verscheidene wijzen dienen. De meest directe manier is dat het later wordt gebruikt om functies te realiseren die traditioneel worden gebouwd op grond in rijkseigendom, zoals rijksinfrastructuur of rijksgebouwen. Ook is het mogelijk dat de grond wordt gebruikt als ruilgrond, die kan worden aangeboden aan belanghebbenden die elders moeten wijken voor die traditionele functies of in het kader van andere ruimtelijke maatregelen. De verwerving van grond om bepaalde ontwikkelingen in ongewenst gebruik van die grond te voorkomen kan evenzeer als anticiperende handeling worden gekwalificeerd.

De publieke doelen die met vastgoedaankopen kunnen worden gediend, worden omschreven en bepaald in ruimtelijk rijksbeleid. Dit zal niet steeds een definitief goedgekeurd plandocument zijn, gelet op de omschrijving van anticiperend handelen. Elders in dit Beleidskader wordt ingegaan op de voorwaarden die bij het ontbreken van een definitief goedgekeurd ruimtelijk plandocument minimaal vervuld moeten zijn om toch te kunnen spreken van een publiek doel waarvoor anticiperend kan worden aangekocht, zoals voldoende politieke afstemming tussen de bewindslieden en een gedegen bedrijfseconomische onderbouwing. Ook rijkshuisvesting wordt in dit kader als een publiek doel opgevat waarvoor anticiperend kan worden aangekocht. In de meeste gevallen zal het gaan om grond die voor een publiek doel nodig is en in rijkseigendom blijft. Onderzocht wordt of door het rijk anticiperend kan worden verworven in situaties dat de grond uiteindelijk geen rijkseigendom blijft (zie hoofdstuk 10).

Er is pas sprake van een anticiperende handeling indien de handeling noch in de beleidsvorming, noch op basis van de begroting volledig is geautoriseerd. Zowel de manier waarop het beleid wordt geprogrammeerd als de wijze waarop de begrotingslijnen zijn afgebakend verschillen per beleidsterrein en dat maakt dat het niet zo eenvoudig is een uniforme richtlijn te formuleren die onderscheid maakt tussen een "normale" en een anticiperende handeling. Daarom is gekozen voor een relatief brede formulering, zodat de bijzondere waarborgen van dit beleidskader snel worden toegepast. Op basis van de ervaring die de komende jaren wordt opgedaan bij het anticiperend handelen, zullen de definitie, voorwaarden en procedures waar nodig nader worden gepreciseerd naar de vijf afzonderlijke diensten .

Uitgaande van deze definitie is het niet de bedoeling dat onder alle omstandigheden anticiperend kan worden gehandeld. Gelet op de risico's die anticiperend handelen met zich meebrengt, is inkadering nodig. Daarop wordt in de volgende hoofdstukken ingegaan. Zo worden verschillende vormen van anticiperend handelen onderscheiden en worden bij de verschillende vormen voorwaarden en procedures beschreven. De belangrijkste voorwaarden zijn dat anticiperend handelen aantoonbaar bedrijfseconomisch verantwoord moet zijn en dat het anticiperend handelen nodig is voor de uitvoering van een publiek doel. Daarnaast worden aanvullende voorwaarden gesteld in geval van financiering via de leenfaciliteit anticiperende aankopen en is tevens een budgettair plafond aan deze leenfaciliteit gesteld. Op deze wijze is de uitvoering van het beleidskader ook gedurende de beginfase beheersbaar.

3.3. De situatie voor de Nota Grondbeleid

Voor de Nota Grondbeleid konden 's-Rijksvastgoedafdelingen niet of nauwelijks anticiperend handelen. Bij de dienst Domeinen, de dienst Gebouwen, Werken en Terreinen en de Rijksgebouwendienst was anticiperend handelen niet toegestaan. Ook bij de Dienst Landelijk Gebied (DLG) was anticiperend handelen niet toegelaten. Door de omvangrijke aankoopgebieden en de mogelijkheden tot het kopen van ruilgronden, al dan niet in relatie met het instrument landinrichting, heeft deze dienst echter wel ruime aankoopmogelijkheden binnen het vastgestelde beleid.

Slechts bij Rijkswaterstaat (RWS) kon onder stringente voorwaarden anticiperend worden gehandeld. Zo kon RWS - binnen de mogelijkheden die de Comptabiliteitswet bood - anticiperend grond verwerven onder de voorwaarde dat binnen hetzelfde begrotingsartikel compensatie diende te worden gevonden. Uitgangspunt was dat tegen een lagere vergoeding moest worden aangekocht dan de schadeloosstelling op onteigeningsbasis. Voorts moest de bestemming van de gelden achteraf in de jaarlijkse verantwoordingsrapportage van de betreffende regionale dienst aan de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat worden opgenomen.

Door de beperkte mogelijkheden kon pas vaak nadat definitieve besluitvorming had plaatsgevonden, worden begonnen met de daadwerkelijke grondverwerving. Hierdoor kon het voorkomen dat tegen een hogere prijs dan aanvankelijk was voorzien grond moest worden verworven, omdat de grond bijvoorbeeld al was gekocht door grondspeculanten. Dergelijke situaties hebben zich onder andere voorgedaan bij de Maaswerken, de Hogesnelheidslijn, de ontwikkeling van het Haarlemmermeergebied (omgeving Schiphol; verbreding A4 en de westelijke randweg Amsterdam) en de ontwikkeling van Vinex locaties (onder andere bij Wateringen en Leidsche Rijn).

Hogesnelheidslijn-Zuid

Na de Planologische Kernbeslissing 4 (1 juli 1997) over de aanleg van de Hogesnelheidslijn (HSL) kwam geld beschikbaar voor grondverwerving ten behoeve van de aanleg. Vanaf dat moment begon ook de druk op de grondmarkt toe te nemen en stegen de grondprijzen snel. Indien vóór 1 juli 1997 het instrument van anticiperende aankopen beschikbaar zou zijn geweest, dan zouden belangrijke grondtransacties voor deze datum kunnen zijn gerealiseerd. Deze transacties zouden tegen aanmerkelijk lagere kosten zijn geschied. Daarnaast zou de verwerving vlotter en soepeler hebben kunnen verlopen, vanwege het feit dat vroegtijdig kon worden beschikt over ruilgrond.

3.4. De Nota Grondbeleid

Naar aanleiding van de bovenstaande situatie is in de Nota Grondbeleid geconstateerd dat departementen bij het aan- of verkopen van vastgoed niet altijd adequaat op vastgoedontwikkelingen kunnen inspelen en onvoldoende in staat zijn bedrijfseconomische afwegingen te maken die gericht zijn op het belang van het Rijk als geheel. Zoals hierboven beschreven hing dit enerzijds samen met het feit dat vastgoed over het algemeen niet mocht worden aangekocht voordat expliciete politieke besluitvorming over de aankoop plaats had gevonden, terwijl zo'n eerdere aankoop juist goed koopmanschap zou kunnen inhouden. Anderzijds hing dit samen met de budgettaire spelregels - het kasstelsel - die niet uitnodigen tot het maken van bedrijfseconomische afwegingen.

Om de belemmeringen op te heffen, stelt de Nota Grondbeleid het volgende: "Het Rijk zal meer anticiperend gaan aankopen, los van formele taakstellingen. Anticiperende aankopen kunnen voor alle functies worden gedaan. Doelstelling is dat in een vroegtijdig stadium vastgoed (dat kan grond zijn met eventuele opstallen) wordt verworven zodat het Rijk dit op een doelmatige en efficiënte wijze in zijn bezit krijgt en zijn publieke doelen tijdig kan realiseren. Daarbij kan het gaan om het aankopen van strategische gronden met het oog op het publieke voornemen tot het aanleggen van natuur en infrastructuur. Anticiperende aankopen mogen plaatsvinden onder de volgende randvoorwaarden:

· iedere aankoop moet aantoonbaar bedrijfseconomisch verantwoord zijn;

· het vastgoed moet nodig zijn voor de uitvoering van nog door het kabinet vast te stellen beleid of er moet sprake zijn van een unieke aankoopkans."

Tevens stelt de Nota Grondbeleid dat op centraal niveau een leenfaciliteit zal worden ingesteld. De respectievelijke departementen kunnen, ten aanzien van anticiperende aankopen, een beroep doen op deze 'centrale leenfaciliteit'.

Ook wordt het mogelijk gemaakt om overtollig vastgoed in portefeuille te houden . Dit is zinvol voor gevallen waarin een departement vastgoed wenst te verkopen, maar waarin het voor de rijksoverheid bedrijfseconomisch gewenst is het vastgoed te behouden.

3.5. Waarom een beleidskader anticiperend handelen in vastgoed?

De extra mogelijkheden die in de Nota Grondbeleid staan aangegeven, worden in de volgende hoofdstukken verder uitgewerkt in een rijksbreed Beleidskader voor anticiperend handelen. Anticiperend handelen kan van invloed zijn op de wijze waarop de Tweede Kamer haar budget- en controlerecht uitoefent. Bij anticiperend handelen wordt immers vooruit gelopen op politieke besluitvorming over het betreffende vastgoed, hetgeen kan leiden tot aankopen die niet vooraf in de begroting zijn aangegeven en waarover de Kamer zich nog niet heeft kunnen uitspreken. Dit soort zaken vraagt om richtlijnen en procedures om de transparantie en betrouwbaarheid van de rijksoverheid bij het anticiperend handelen te waarborgen, evenzeer zoals dat is beschreven in de Nota Grondbeleid voor het gemeentelijk grondbeleid. Met het beleidskader wordt beoogd het anticiperend handelen in vastgoed rijksbreed, inzichtelijk en samenhangend te regelen zodat duidelijk is:

· wat onder anticiperend handelen wordt verstaan en welke vormen van anticiperend handelen hieronder vallen,

· onder welke voorwaarden anticiperend mag worden gehandeld en welke procedures moeten worden gevolgd, met behoud van slagvaardig handelen,

· voor welke vormen en onder welke voorwaarden een beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen kan worden gedaan.

Met het oog op de vereiste afstemming en coördinatie binnen de RVR dienen alle anticiperende handelingen vooraf ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de projectdirectie Vastgoed van het Ministerie van Financiën, zodat volgens de regels van dit Beleidskader toetsing kan plaatsvinden. Een uitzondering hierop vormen de goedgekeurde werkwijzen die zonder noodzakelijke tussenkomst van het ministerie van Financiën en met inachtneming van de Comptabiliteitswet worden gehanteerd, zoals de Leidraad anticiperende grondverwerving RWS en de budgetteringsafspraken o.a. ten aanzien van vastgoedverwerving met het ministerie van Defensie. Verwervingen die in het kader van deze leidraad en budgetteringsafspraken plaatsvinden dienen echter wel te worden aangemeld bij de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën ten behoeve van de rijksbrede coördinatie en afstemming tussen de vastgoedbeherende rijksdiensten.

4. Beleidskader anticiperend handelen in vastgoed
4.1. Inleiding

In de Nota Grondbeleid is expliciet aandacht besteed aan het anticiperend handelen in grond plus eventuele opstallen. Het anticiperend handelen met betrekking tot rijkshuisvesting is echter in de nota onderbelicht gebleven. Daarom zal in dit hoofdstuk hierop nader worden ingegaan. In de volgende paragraaf zullen eerst de verschillende vormen bij het anticiperend handelen in grond en eventuele opstallen aan de orde komen.

4.2. Anticiperend handelen in grond met eventuele opstallen

Bij het anticiperend handelen in grond met eventuele opstallen kunnen zich de volgende vormen voordoen.

a) Het kopen van grond plus eventuele opstallen (exclusief rijkshuisvesting) zolang het beleid over het betreffende vastgoed en het hierbij behorende budget nog niet is vastgesteld. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld het vooruitlopen op een definitief tracébesluit of een planologische (kern)beslissing. Er wordt op de politieke besluitvorming vooruit gelopen door het betreffende vastgoed alvast te kopen.

b) Het kopen van grond plus eventuele opstallen (exclusief rijkshuisvesting) waarbij het beleid en het hierbij behorende budget reeds is vastgesteld. Er wordt in deze situatie geanticipeerd op toekomstige geprogrammeerde uitgaven, omdat de benodigde grond eerder dan verwacht - en in de tijd geraamd - beschikbaar komt.

c) Het in portefeuille houden van vastgoed (inclusief rijkshuisvesting) dat door een rijksdienst overtollig is verklaard, omdat dit vastgoed in de naaste toekomst voor een ander rijksgebruik kan worden benut.

4.3. Anticiperend handelen met betrekking tot rijkshuisvesting

Het verzorgen van adequate rijkshuisvesting is opgedragen aan de Rijksgebouwendienst (Rgd). De Rgd opereert daarbij in een stelsel waarbij departementen gebruiksvergoedingen betalen aan de

Rgd en in ruil daarvoor huisvesting krijgen. Met deze huur-verhuurrelatie, die in huurcontracten is vastgelegd, wordt beoogd het doelmatig handelen op het gebied van de rijkshuisvesting te bevorderen. De klanten van de Rgd willen immers tijdig huisvesting tegen een goede prijs/kwaliteitverhouding. De Rgd zal op zijn beurt zijn klanten tevreden willen stellen door klantgericht te werken.

Hoftoren Den Haag
Het ministerie van OC&W had behoefte om te verhuizen van Zoetermeer naar Den Haag. Gekozen is voor een kantoorontwikkeling van ING Vastgoed naast het kernministerie van VROM. Met de ruimtebehoefte en de huurgarantie van OC&W kon 2/3 deel van het gebouw worden gehuurd of gekocht. Het gehele gebouw kopen om daarmee te anticiperen op toekomstige huisvestingsbehoefte van andere rijksdiensten was met de vigerende wet- en regelgeving niet mogelijk, omdat er geen andere rijksdiensten op dat moment een huurgarantie konden afgeven voor de rest van het gebouw. Na ongeveer een half jaar bleek dat OC&W en andere rijksdiensten behoefte hadden aan nieuwe huisvesting rondom het NS-Station Den Haag CS. Met ING Vastgoed zijn onderhandelingen gevoerd over de aankoop van de rest van het gebouw. Een deel bleek al verhuurd te zijn en de koopsom van het resterende gebouw lag nu ruim 20% hoger dan als de Rgd deze m2 anticiperend had kunnen aankopen.

Het streven naar tijdige en adequate rijkshuisvesting voor rijksdiensten betekent dat de Rgd voortdurend moet beschikken over een gebouwenvoorraad die past bij de huisvestingsbehoefte van de rijksdiensten. Dit houdt in dat vraag en aanbod continu door de Rgd moeten worden gematcht. Hierbij kan soms spanning optreden, die veroorzaakt wordt door plotseling opkomende huisvestingsbehoeften enerzijds en de veelal trage ontwikkelingen op de vastgoedmarkt anderzijds. In principe kan deze spanning worden opgelost door het tijdig afsluiten van huurcontracten tussen de Rgd en de betreffende rijksdiensten. In de praktijk gebeurt dit echter niet altijd. Rijksdiensten willen zich niet altijd op voorhand binden aan dergelijke contracten gelet op de vaak lange voorbereidingsperiode en onzekerheden die aan nieuwe huisvesting vooraf gaan. De Rgd zal op zijn beurt niet altijd kunnen wachten op een huurgarantie van een rijksdienst, omdat dan het risico wordt gelopen dat voor het Rijk strategische locaties of panden (bijvoorbeeld stationslocaties in de grote steden of vastgoed dat naast Rgd-vastgoed is gelegen) op de markt al verkocht zijn aan particulieren.

Om in dit soort situaties adequaat op vastgoedontwikkelingen te kunnen inspelen, is het voeren van een anticiperend voorraadbeleid gewenst. Dit betekent dat de Rgd onder bepaalde voorwaarden ten behoeve van zijn portefeuillemanagementtaak in vastgoed mag investeren zonder dat daarvoor een huurgarantie van een departement beschikbaar is. Hierbij kan het gaan om de volgende situaties:

1) Anticiperend investeren in nieuwe huisvesting

Hierbij gaat het om:

a) Het kopen van grond plus eventuele opstallen zolang de huurgarantie nog niet is verstrekt. Hierbij gaat het om het vooruitlopen op een definitieve huurgarantie. De (financiële) risico's die zich hierbij kunnen voordoen, kunnen worden beheerst door analyses die aantonen dat de anticiperende huisvesting op termijn voorziet in een rijkshuisvestingsbehoefte en dat de anticiperende handeling doelmatig is. Dit wordt nader toegelicht in hoofdstuk 6.

b) Projectontwikkeling zonder dat hiervoor een huurgarantie beschikbaar is.

Onder projectontwikkeling wordt verstaan het ontwikkelen van een huisvestingsproject ten behoeve van de rijkshuisvesting. Het gaat om het verwerven van een grondpositie met als doel er een gebouw te ontwikkelen. De (financiële) risico's van zo'n project kunnen onder meer beheerst worden door het project gefaseerd te ontwikkelen (eerst grondverwerving, daarna planvoorbereiding en haalbaarheidsonderzoek en tenslotte de aanbesteding van het gebouw). Bovendien zal het project marktconform van opzet zijn om eventuele overname (indien er tegen de verwachting in geen rijkshuisvestingsbehoefte is) door de markt soepel te laten verlopen. Specifieke gebruikerswensen (bijvoorbeeld het inbouwpakket ) zullen niet worden meegenomen omdat deze wensen nog onbekend zijn. De specifieke voorwaarden die gesteld worden aan het anticiperend huisvesten worden beschreven en toegelicht in hoofdstuk 6.

In de twee genoemde situaties kan er sprake zijn van een unieke aankoopkans. Een unieke aankoopkans kan zich voordoen als vastgoed kortstondig door de markt wordt aangeboden, het op een strategische locatie ligt (bijvoorbeeld in de onmiddellijke nabijheid van een ander pand dat in gebruik is bij een rijksdienst) en het aannemelijk is dat dit vastgoed op termijn voorziet in een rijkshuisvestingsbehoefte.

Westerdokseiland Amsterdam
De Rgd beschikt aan de IJ-oevers in het centrum van Amsterdam over een locatie voor het Korps Landelijke Politiedienst (KLPD). Naast dit terrein beschikt de gemeente over een stuk grond. Zowel de Rgd als de gemeente waren van mening dat beide locaties een goede ontwikkelingspotentie hadden. Behalve de huisvestingsbehoefte voor de KLPD (ca. 3.000 m2 bvo) wilde de Rgd participeren in de nieuwe grootschalige ontwikkeling (ca. 80.000 m2 bvo) door in eerste instantie 20.000 m2 bvo extra te reserveren voor rijkskantoren. De Rgd had in dit stadium nog geen huurgarantie van rijksdiensten maar was door de reservering een belangrijke partner met veel invloed in de herontwikkeling van dit gebied. Deze invloed kwam tot uiting in het gezamenlijk laten opstellen van een masterplan en het selecteren van projectontwikkelaars. Bovendien hebben de gemeente en de Rgd, omdat zij beiden grondeigenaren waren, via afspraken in een gemeenschappelijke grondexploitatie de exploitatiewinsten op deze grond gelijkelijk verdeeld.

Samen met de projectontwikkelaars is de haalbaarheid van het masterplan getoetst. Nadat partijen het plan haalbaar achtten had de Rgd nog geen huurgarantie voor de 20.000 m2 kantoorruimte. Na het maken van een stadsanalyse waarin de toekomstige vraag van de rijksklanten en het aanbod is onderzocht, is besloten 6.000 m2 bvo anticiperend te ontwikkelen. De resterende m2 werden door de projectontwikkelaar overgenomen.

Het resultaat van dit anticiperend handelen zal bij gereedkoming van het project een aanzienlijke opbrengst uit de grondexploitatie en een aantrekkelijke gebruiksvergoeding voor de klant zijn.

2) Anticiperend investeren in een bestaand pand

In gevallen waarin een klant snel huisvesting wil, gebeurt het nogal eens dat de Rgd daarin niet kan voorzien omdat een bestaand pand uit de eigen voorraad gebruiksklaar moet worden gemaakt. In die gevallen wordt een pand (tijdelijk) gehuurd van de markt, terwijl een pand uit de Rgd-voorraad leeg blijft staan. Doelmatiger is om in die gevallen anticiperend te investeren in een pand uit de bestaande Rgd-voorraad. Het gaat meestal om herinvesteringen in een pand die niet-gebruikersspecifiek zijn (bijvoorbeeld investeringen in het casco van het gebouw en of in gebouwgebonden installaties). In sommige gevallen kan het om herinvesteringen gaan die wel gebruikersspecifiek zijn. In gebieden waar een omvangrijke concentratie van administratieve rijksdiensten is gehuisvest, kan bij verschillende diensten behoefte zijn aan tijdelijke werkplek- en vergadervoorzieningen (bijvoorbeeld voor tijdelijke projectorganisaties). Voor deze algemeen aantoonbare behoefte kan een (deel van een) pand volledig gebruiksklaar (inclusief inbouwpakket) worden gemaakt.

3) Anticiperend huren

In sommige gevallen wordt er door de markt een pand voor verhuur aangeboden waarbij de Rgd voor een groot deel van het pand een huurgarantie heeft van een klant. Een klein deel kan niet gehuurd worden omdat een huurgarantie van een departement ontbreekt. In die gevallen wil de Rgd het resterende deel van het pand anticiperend kunnen huren (zie voorbeeld Hoftoren). Indien in een later stadium dezelfde of een andere klant behoefte heeft aan die resterende ruimte dan is de onderhandelingspositie van de Rgd slecht en is het Rijk in veel gevallen duurder uit dan in het geval er een anticiperende huur was afgesloten.

5. Verantwoordelijkheden bij anticiperend handelen
Bij het anticiperend handelen is snel en slagvaardig opereren van belang om de geboden kansen te kunnen benutten. Tegelijk vraagt anticiperend handelen om extra waarborgen vanuit het ministerie van Financiën omdat wordt afgeweken van de normale procedures. Om te komen tot een goede afstemming tussen de verschillende departementen dienen alle voorgenomen anticiperende handelingen met betrekking tot vastgoed vooraf ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën . Waar nodig zal de directie Vastgoed de voorgenomen handelingen afstemmen en coördineren tussen de vastgoedbeherende departementen. Bij de melding van de handeling dient duidelijk te worden aangegeven op welke wijze de financiering gaat plaatsvinden. Zo kan de anticiperende aankoop gefinancierd worden door (intertemporele) compensatie, financiering uit de leenfaciliteit anticiperende aankopen en - in geval van rijkshuisvesting - financiering uit de leenfaciliteit Rijksgebouwendienst. Op deze wijze zijn zowel de minister van het betreffende vakdepartement alsook de minister van Financiën bij de anticiperende aankoop betrokken.

Naast de financiële en beleidsmatige kansen die het anticiperend handelen biedt, zijn er ook financiële risico's aan verbonden. Zo is het niet uitgesloten dat het beleidsvoorstel uiteindelijk niet wordt goedgekeurd door de Tweede Kamer of dat er onvoldoende behoefte aan rijkshuisvesting is. Als het object niet kan worden ingezet voor de realisatie van een rijksdoel moet het worden verkocht. Er kan dan verlies worden geleden, namelijk als de verkoopprijs en de opbrengsten van het tijdelijk beheer van de grond (bijvoorbeeld pachtopbrengsten, tijdelijke verhuurinkomsten) niet opwegen tegen de aankoopprijs en de kosten van het tijdelijk beheer (belastingen, waterschapslasten, rente etc.). Goede bedrijfseconomische analyses moeten waarborgen dat dit soort risico's zoveel mogelijk worden beheerst door het stellen van voorwaarden aan de doelmatigheid van de anticiperende handeling. Overigens kan een goede bedrijfseconomische analyse niet voorkomen dat uiteindelijk verliezen worden geleden.

Gelet op de financiële risico's zullen departementen worden gestimuleerd tot het maken van zorgvuldige afwegingen o.a. door middel van financiële prikkels. Zo zullen financiële risico's en kosten verbonden aan het anticiperend handelen door het belanghebbende departement worden gedragen en komen financiële voordelen en andere voordelen zoals snellere realisering van het beleid ten gunste van het belanghebbende departement.

Bij vastgoed dat moet worden verkocht, zonder dat het beoogde gebruik is gerealiseerd, komt de verkoopopbrengst ten gunste van het departement. Hiervoor zullen specifieke middelenafspraken worden gemaakt. Als de anticiperende aankoop is gefinancierd uit de eigen begroting, dan dient de verkoopopbrengst te worden aangewend voor begrotingsdekking. Indien de anticiperende aankoop is gefinancierd uit de leenfaciliteit anticiperende aankopen of de leenfaciliteit Rijksgebouwendienst, dan zal ongeacht of het vastgoed met winst of verlies wordt verkocht, het departement of het agentschap Rgd moeten voldoen aan de rente- en aflossingsverplichtingen. Op deze wijze is er dus een prikkel bij het departement en de Rijksgebouwendienst om anticiperende aankopen zorgvuldig af te wegen.

6. Voorwaarden bij anticiperend handelen

6.1. Inleiding

Om risico's zoveel mogelijk te beheersen, zijn voorwaarden aan het anticiperend handelen verbonden. Deze voorwaarden worden hieronder beschreven en toegelicht. De voorwaarden zijn gerelateerd aan de in hoofdstuk 4 beschreven vormen van anticiperend handelen en gelden ongeacht de wijze van financiering. In hoofdstuk 8 worden aanvullende voorwaarden beschreven die van toepassing zijn bij financiering via de leenfaciliteit anticiperende aankopen.

6.2. Voorwaarden bij het kopen van grond plus eventuele opstallen (exclusief rijkshuisvesting) zolang het beleid over het betreffende vastgoed en het hierbij behorende budget nog niet is vastgesteld

De voorwaarden bij deze vorm zijn:

· Er moet een duidelijke relatie met het beoogde publieke doel zijn, bijvoorbeeld blijkend uit een beschrijving van het publieke doel in een rapport of nota. Bij het betreffende rapport of de nota moet worden aangegeven dat de betrokken ministers het eens zijn over het publieke doel waarvoor de anticiperende aankoop plaatsvindt. Dit kan bijvoorbeeld door te verwijzen naar het feit dat het rapport of de nota geaccordeerd is in de ministerraad.

· Met een bedrijfseconomische analyse van de aankoop aangevuld met een risico analyse dient de doelmatigheid van de anticiperende handeling te zijn onderbouwd.

· De aankoop van het vastgoed dient gebaseerd te zijn op marktconforme prijzen dan wel op een vergoeding op basis van "marktwaardeplus" naarmate het moment van planvaststelling/goedkeuring naderbij komt.

· Indien sprake is van andere aankoopactiviteiten in het betreffende gebied, dan dient afstemming met deze activiteiten te hebben plaatsgevonden.

Toelichting

De eerste voorwaarde bij deze vorm van anticiperend handelen is dat er een duidelijke relatie moet zijn met het publieke doel waarvoor de aankoop plaatsvindt. Het kopen van vastgoed louter en alleen omdat dit zou lonen is immers niet toegestaan. De relatie met het publieke doel kan bijvoorbeeld worden aangegeven door te verwijzen naar een rapport of nota, waarin het publieke doel staat beschreven. In de situatie dat bestuurlijke discussie bestaat over het publieke doel mag niet anticiperend worden gehandeld. Bestuurlijke overeenstemming over het publieke doel kan bijvoorbeeld blijken uit een ministerraadsbesluit of een door de ministerraad geaccordeerd rapport of nota, waarin het publieke doel staat beschreven.

Een tweede voorwaarde is dat de beslissing om anticiperend te gaan handelen gebaseerd moet zijn op een bedrijfseconomische analyse die de doelmatigheid aantoont. Bij deze analyse worden de situaties van anticiperend handelen en handelen op een later tijdstip met elkaar vergeleken. Op basis van reële veronderstellingen, bijvoorbeeld ten aanzien van planologische ontwikkelingen en de daarbij verwachte grondprijsontwikkelingen, moet aannemelijk worden gemaakt dat vroegtijdig handelen voor het Rijk doelmatig is om zijn doelen te realiseren. In aanvulling op deze analyse zal moeten worden aangegeven of, en zo ja welke risico's worden gelopen en wat de kans op deze risico's is.

Voorts zal de aankoop gebaseerd moeten zijn op marktconforme prijzen. In de praktijk bij Rijkswaterstaat betekent dit dat naarmate het moment van planvaststelling/goedkeuring naderbij komt, sprake kan zijn van een vergoeding op basis van "marktwaardeplus", d.w.z. een vergoeding die gelegen is tussen de marktconforme prijs en de vergoeding op onteigeningsbasis. Zo nodig zal ten aanzien van de vraag of sprake is van marktconformiteit/"marktwaardeplus" collegiale advisering plaatsvinden door één van de vastgoedbeherende rijksdiensten.

Tenslotte zal in verband met de vereiste afstemming en coördinatie van aankoopactiviteiten moeten worden aangegeven in hoeverre reeds afstemming heeft plaatsgevonden met andere rijksonderdelen in het betreffende gebied.

6.3. Voorwaarden bij het kopen van grond plus eventuele opstallen (exclusief rijkshuisvesting) waarbij het beleid en het hierbij behorende budget reeds is vastgesteld, maar vooruit wordt gelopen op de programmering.

De voorwaarden bij deze vorm zijn:

· Met een bedrijfseconomische analyse van de aankoop aangevuld met een risico analyse, dient de doelmatigheid van de anticiperende handeling te zijn onderbouwd.

· De aankoop van het vastgoed dient gebaseerd te zijn op marktconforme prijzen dan wel een vergoeding op basis van "marktwaardeplus" naarmate het moment van planvaststelling/goedkeuring naderbij komt.

· Indien sprake is van andere aankoopactiviteiten in het betreffende gebied dient afstemming met deze activiteiten te hebben plaatsgevonden.

· De aankoop dient in principe te worden gefinancierd door middel van (intertemporele) compensatie. Alleen in geval van zwaarwegende argumenten kan onder aanvullende voorwaarden een beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen worden gedaan (zie paragraaf 8.2.).

Toelichting

Aangezien bij deze vorm het beleid en het budget reeds is vastgesteld, gelden alleen de laatste twee voorwaarden zoals deze zijn beschreven bij de eerstgenoemde vorm. Tevens geldt dat de anticiperende aankoop in principe uit de eigen begroting van het departement dient te worden gefinancierd, door middel van (intertemporele) compensatie. Indien dit niet mogelijk is, kan op grond van zwaarwegende argumenten een beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen worden gedaan. Bij een beroep op de leenfaciliteit gelden aanvullende voorwaarden die in paragraaf 8.2. worden beschreven.

6.4. Voorwaarden bij het in portefeuille houden van vastgoed (inclusief rijkshuisvesting) dat door een rijksdienst overtollig is verklaard, omdat dit vastgoed in de naaste toekomst voor een ander rijksgebruik kan worden benut

Bij deze vorm zijn de voorwaarden:

· Aan de vastgoedbeherende departementen moet zijn gevraagd of zij het vastgoed in de naaste toekomst nodig hebben (de zogenaamde leurprocedure).

· Schriftelijk moet zijn vastgelegd of de rijksdienst die belangstelling voor het vastgoed heeft, bereid is het vastgoed tijdelijk in portefeuille te nemen.

· Met een bedrijfseconomische analyse van de aankoop aangevuld met een risico analyse, dient de doelmatigheid van de anticiperende handeling te zijn onderbouwd.

Toelichting

Voordat overtollig gesteld vastgoed op de markt wordt verkocht, onderzoekt de dienst Domeinen eerst of andere (rijks)overheden belangstelling hebben voor het vastgoed. Deze procedure staat ook wel bekend als de leurprocedure. In de situatie dat een rijksdienst schriftelijk verklaart belangstelling te hebben, maar geen mogelijkheid heeft het vastgoed te verwerven (beleidsmatig en/of financieel), dan kan anticiperend worden gehandeld. Dit betekent dat het vastgoed via Domeinen kan worden overgenomen conform de in dit Beleidskader beschreven voorwaarden en procedures. Hierbij zal eerst moeten worden vastgesteld welke vorm van anticiperend handelen aan de orde is; het kopen van grond plus eventuele opstallen, waarbij het beleid en het bijbehorende budget reeds is vastgesteld of dat het beleid en het budget nog vastgesteld moeten worden (zie paragraaf 4.2.). Afhankelijk van de situatie zullen de bijbehorende voorwaarden en procedures in acht moeten worden genomen.

De geschetste procedure veronderstelt dat een ander departement kan "tekenen" voor de latere overneming van het overtollige goed. In de praktijk kan ook behoefte bestaan aan een procedure waarin Domeinen in opdracht van Financiën op verzoek van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid een onroerende zaak voor een nog niet definitief vastgesteld rijksbreed doel aanhoudt. Hiernaar vindt onderzoek plaats.

6.5. Voorwaarden bij het investeren ten behoeve van rijkshuisvesting zonder dat voor deze investering een huurgarantie beschikbaar is.

Voorwaarden bij deze vorm zijn:

· Afstemming met eventuele andere aankoopactiviteiten in het betreffende gebied.

· Met behulp van een recente stads- of regioanalyse van de omgeving waarbinnen de anticiperende huisvesting plaatsvindt, zal moeten worden aangetoond dat het investeringsvoorstel anticipeert op de toekomstige rijkshuisvestingsbehoefte.

· In het kader van adequaat portefeuillemanagement van de Rgd zal moeten worden aangetoond dat het anticiperende investeringsvoorstel past binnen de aan de Rgd opgelegde taak.

· Met behulp van een risico analyse zal moeten worden aangegeven op welke wijze het financiële- en het afzetrisico wordt beheerst. Zo geeft een actuele kantorenmarktrapportage inzicht in concurrerend marktaanbod. Met een bedrijfseconomische analyse zal de doelmatigheid van de anticiperende investering worden onderbouwd. Ook een vergelijking tussen markthuur en de gebruiksvergoeding zal het afzetrisico en de doelmatigheid aantonen. In de analyse zal ook expliciet worden ingegaan op de mogelijkheid om afzetrisico's met de markt te delen.

· De investering ten behoeve van rijkshuisvesting dient gebaseerd te zijn op marktconforme prijzen.

· Bij anticiperende projectontwikkeling in nieuwe huisvesting zal er bij de aanbesteding van het project in principe voor tenminste 60% van het bruto vloeroppervlak van de te ontwikkelen huisvesting huurgaranties beschikbaar moeten zijn.

Toelichting

Een recente stads- of regioanalyse moet inzicht geven in de toekomstige vraag naar rijkshuisvesting in een stad of regio, de huisvestingsmutaties gedurende de afgelopen jaren en de huidige en toekomstige situatie van de Rgd-voorraad. De analyse moet aantonen dat er een spanning gaat ontstaan tussen de vraag van rijksklanten en het aanbod van de Rgd of dat het uit oogpunt van portefeuillemanagement doelmatig is vastgoed te verwerven. Daarnaast zal op basis van externe marktgegevens inzicht moeten worden verschaft in het (concurrerende) marktaanbod in de komende jaren. Tevens dient een bedrijfseconomische analyse van de aankoop beschikbaar te zijn. Bij deze analyse worden de situaties van anticiperend handelen en handelen op een later tijdstip met elkaar vergeleken. In aanvulling op deze analyse zal tevens moeten worden aangegeven of wordt aangekocht tegen marktconforme prijzen.

De Rgd en het ministerie van Financiën kunnen in nader te bepalen gebieden definiëren waar gebruik kan worden gemaakt van een unieke aankoop- of huurkans. In deze gebieden, waar de Rgd reeds een vastgoedpositie heeft of wil opbouwen, wil de Rgd slagvaardig handelen om adequaat in te spelen op de huisvestingsbehoefte van rijksdiensten. In regulier overleg tussen de Rgd en Financiën (bijvoorbeeld eens per kwartaal) worden de de verwachte huisvestingsbehoeften en de daarbij behorende specifieke gebieden vastgesteld. Financiën zal op grond daarvan vooraf goedkeuring verlenen over het maximale investerings- of huurbedrag dat de Rgd kan aanwenden voor een unieke aankoop- of huurkans in de vastgestelde gebieden.

7. Procedures bij het toetsen van anticiperend handelen
7.1. Inleiding

De procedures bij het toetsen van het anticiperend handelen zijn - evenals de voorwaarden - gerelateerd aan de in hoofdstuk 4 beschreven vormen van anticiperend handelen. Bij de toetsing staat voorop dat de anticiperende handeling moet passen binnen de doelstelling van het activabeheer van het Rijk, namelijk het verbeteren van de mogelijkheden voor het Rijk om doelmatiger en efficiënter op te treden als speler op de vastgoedmarkt bij verwerving, beheer en vervreemding. Om consistentie en vergelijkbaarheid bij de toetsing te waarborgen worden standaard vragenlijsten gebruikt die aansluiten bij de in hoofdstuk 4 genoemde vormen van anticiperend handelen en de in hoofdstukken 6 en 8 beschreven voorwaarden.

Bij de beoordeling van anticiperend handelen moet rekening worden gehouden met het feit dat de bij de RVR aangesloten ministeries actief zijn op verschillende deelmarkten (infrastructuur, water, natuur, gebouwen) die elk een eigen dynamiek en kenmerken hebben. Dit maakt dat vrijwel elke anticiperende handeling als uniek kan worden gekwalificeerd. Zo kan de situatie ter plekke, besluitvormingsfase, eventuele spoedeisendheid telkenmale verschillen.

7.2. Procedures bij het anticiperend handelen

In grote lijnen komen de procedures bij het toetsen van het anticiperend handelen op het volgende neer. Allereerst zal het voorstel voor de anticiperende handeling door het aankopende departement intern akkoord moeten worden bevonden. De in het vorige hoofdstuk beschreven randvoorwaarden kunnen hierbij als leidraad worden benut. Nadat het voorstel door het departement akkoord is bevonden, wordt het voorstel in de vorm van een ingevulde vragenlijst vooraf ter goedkeuring voorgelegd bij de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën. Deze directie toetst vervolgens de aanvraag aan de hand van de randvoorwaarden en overige relevante informatie en informeert daarna het departement schriftelijk of de aanvraag akkoord is of niet.

Met de procedures zal de komende jaren ervaring worden opgedaan. Na evaluatie en verbetering zal worden bezien welke onderdelen in de financiële regelgeving van het rijk op basis van de Comptabiliteitswet worden verwerkt.

8. Voorwaarden en procedures bij het beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen (exclusief rijkshuisvesting)
8.1. Inleiding

Naar aanleiding van de Nota Grondbeleid is besloten tot het instellen van een leenfaciliteit anticiperende aankopen. Deze leenfaciliteit staat op begroting IXB van Financiën. Voor de jaren 2002 en 2003 is een bedrag van ruim ¤ 34 mln. ten behoeve van anticiperende aankopen opgenomen. In 2004 zal de werking van de leenfaciliteit worden geëvalueerd.

De leenfaciliteit anticiperende aankopen geldt niet voor de Rgd. Ten behoeve van de anticiperende huisvesting leent de Rgd het benodigde bedrag uit de leenfaciliteit Rijksgebouwendienst conform de afspraken van het mantelconvenant tussen de Rgd en het ministerie van Financiën van 5 december 2000.

8.2. Voorwaarden bij het beroep op de leenfaciliteit anticiperende aankopen

Voordat een beroep op de leenfaciliteit aan de orde is, dient te worden voldaan aan de voorwaarden die van toepassing zijn op de voorgestelde vorm van anticiperend handelen. Tevens geldt dat alvorens een beroep op de leenfaciliteit wordt gedaan, het aanvragende departement zijn eigen mogelijkheden tot financiering dient te hebben onderzocht. Bij het beroep op de leenfaciliteit gelden de volgende aanvullende voorwaarden:

· Er zijn geen mogelijkheden voor financiering uit de eigen begroting.

· De looptijd van de lening dient kleiner of gelijk te zijn aan 10 jaar.

· In geval van aankopen waarbij geanticipeerd wordt op toekomstige geprogrammeerde uitgaven geldt dat de aankoop in principe moet worden gefinancierd door middel van (intertemporele) compensatie. Alleen bij zwaarwegende argumenten kan hiervan worden afgeweken en een beroep op de leenfaciliteit worden gedaan.

Toelichting

Allereerst geldt dat de mogelijkheden voor financiering uit de eigen begroting moeten zijn onderzocht. Voorts dient de looptijd van de lening kleiner of gelijk te zijn aan 10 jaar. Bij de bepaling van de maximale looptijd van de lening is rekening gehouden met het feit dat planologische procedures en de uitvoering van programma's zoals het Meerjareninfrastructuurprogramma (MIT) in het algemeen lang duren.

De derde voorwaarde geeft aan dat indien wordt geanticipeerd op reeds geprogrammeerde uitgaven de handeling in principe gefinancierd moet worden door middel van (intertemporele) compensatie. De leenfaciliteit is immers niet ingesteld om budget dat in de tijd naar voren wordt gehaald financieel te dekken. Slechts op grond van zwaarwegende argumenten kan van deze regel worden afgeweken. Zo zal overtuigend moeten worden aangetoond dat benutting van de leenfaciliteit onder de gegeven omstandigheden de enige en beste keuze is.

Ook voor het saneren van ongewenste bestemmingen - als onderdeel van het totale budget voor investeringen in ruimtelijke kwaliteit - geldt conform deze lijn dat slechts bij hoge uitzondering van de leenfaciliteit gebruik kan worden gemaakt op basis van deze aanvullende voorwaarden. Naast de in dit Beleidskader opgenomen voorwaarden zal ook worden getoetst aan een nog op te stellen regeling voor investeringen in ruimtelijke kwaliteit, inclusief de sanering van ongewenste bestemmingen.

8.3. Procedure leenfaciliteit anticiperende aankopen

In aanvulling op de in paragraaf 7.2. beschreven procedure toetst de directie Vastgoed ook aan de in paragraaf 8.2. opgenomen voorwaarden. Na schriftelijke goedkeuring van het ministerie van Financiën, wordt met het oog op slagvaardig handelen het benodigde bedrag direct beschikbaar gesteld en kan het departement het vastgoed gaan aankopen. Ter afwikkeling van de handeling stelt de directie een leencontract op en verstuurt deze ter ondertekening naar het departement. De kosten en opbrengsten verbonden aan het tijdelijk beheer van het vastgoed komen voor rekening van het betrokken ministerie. Bij de aflossing van de lening verrekent het ministerie van Financiën het aflossingsbedrag via de rekening-courant van het betreffende ministerie.

8.4. Rente

Over de te lenen bedragen zal jaarlijks rente moeten worden betaald, met als rentevervaldatum 31 december. Het betalen van jaarlijkse rente geeft een goede prikkel om bij de afweging van de anticiperende aankoop zo zorgvuldig mogelijk te handelen. Het rentepercentage sluit aan op de rente bij staatsleningen .

Schematisch kan e.e.a. als volgt worden weergegeven (zie figuur 1).

Figuur 1: schema van vormen van anticiperende handelingen, bijbehorende procedures en

financieringsmogelijkheden.

Figuur 1: schema van vormen van anticiperende handelingen, bijbehorende procedures en

financieringsmogelijkheden.

Vormen anticiperend handelen in vastgoed

Na interne goedkeuring aanvragende departement wordt de anticiperende handeling aangemeld bij de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën

Na interne goedkeuring aanvragende departement wordt de anticiperende handeling aangemeld bij de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën

Na interne goedkeuring binnen de RGD wordt de anticiperende handeling aangemeld bij de directie Vastgoed van het ministerie van Financiën

Na interne goedkeuring aanvragende departement wordt de anticiperende handeling aangemeld bij directie Vastgoed van het ministerie van Financiën

Ministerie van Financiën beoordeelt anticiperende handeling

Ministerie van Financiën beoordeelt de anticiperende handeling

9. Verantwoording aan het parlement

Anticiperend handelen kan de wijze waarop de Tweede Kamer haar budget- en controlerecht uitoefent, beïnvloeden. Bij anticiperend handelen in vastgoed worden immers verplichtingen aangegaan voordat de Tweede Kamer zich over de aankoop van het vastgoed heeft kunnen uitspreken. Dit Beleidskader beoogt de spanning die hieruit kan voortvloeien tot een minimum te beperken. Juist een beleid dat er op gericht is de economische voordelen van anticiperend handelen méér te benutten vraagt om deze zorgvuldigheid. Een belangrijk middel hierbij is de toets op het economisch risico. Deze toets moet er aan bijdragen dat het vastgoed zoveel mogelijk zonder schade voor het Rijk kan worden verkocht indien de Tweede Kamer een ander beleid wenst dan het kabinet, een ander beleid waarbinnen het aankochte vastgoed niet langer past. De discussie tussen kabinet en parlement wordt dan niet belast door eventuele materiële schade. Voorts zijn in het Beleidskader nog enkele randvoorwaarden opgenomen die er aan moeten bijdragen spanning met het controle- en budgetrecht van de Tweede Kamer te voorkomen. Een voorbeeld is de toets op politieke overeenstemming tussen de betrokken ministers over de verwoording van het publieke doel waarvoor anticiperend wordt aangekocht. Anticiperend handelen vereist kortom een robuust politiek draagvlak waarop ministers door de Kamer kunnen worden aangesproken.

De minister van Financiën kan aanvullend door het parlement worden aangesproken op een zorgvuldige handhaving van dit Beleidskader voor anticiperend handelen en op het aanbrengen van wenselijke verbeteringen die uit evaluaties naar voren komen. Om deze verantwoordelijkheid inhoud te geven worden alle anticiperende handelingen aan het ministerie van Financiën vooraf ter goedkeuring voorgelegd aan de directie Vastgoed van dit ministerie. De Raad voor Vastgoed Rijksoverheid heeft mede tot taak de vinger aan de pols te houden en de bewindslieden over de ontwikkelingen in het anticiperend handelen te adviseren.

De geschetste randvoorwaarden en de rol van de minister van Financiën als bewaker van het Beleidskader zullen naar het oordeel van het kabinet spanning tussen anticiperend aankopen en het begrotings- en controlerecht van de Tweede Kamer voorkomen. Aanvullend wil het kabinet graag bevestigen dat het feit dat op zijn gezag anticiperend is aangekocht, in een debat met de Tweede Kamer geen rol behoort te spelen in kwesties waar Kamer en kabinet van mening verschillen over gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om hiervan een voorbeeld te noemen, indien overwegend is aangekocht in tracé A, maar de Kamer wenst tracé B, dan zal de betrokken minister de verworven grondpositie in tracé A niet tot een dragend argument maken van de kabinetsvoorkeur. Dit beleidskader moet er veeleer aan bijdragen dat de grondpositie in tracé A zonder schade, en bij voorkeur met winst, van de hand kan worden gedaan, indien de keuze op tracé B valt.

Om transparantie in de besteding van de middelen voor anticiperend handelen te bevorderen zal in de suppletore begrotingswetten en de departementale jaarverslagen van de bij de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid aangesloten ministeries worden aangegeven in welke mate anticiperende handelingen zijn verricht. De vorm waarin dit kan geschieden vraagt nog nadere uitwerking. Indien immers te duidelijk wordt aangegeven in welke gebieden het Rijk actief is geweest, in een fase dat het programma van anticiperende aankopen in dat gebied nog loopt, kunnen derden daarmee in bepaalde gevallen een ongewenst voordeel behalen.

De minister van Financiën zal in de begrotingsstukken verantwoorden op welke wijze hij gestalte heeft gegeven aan zijn toetsende rol als het gaat om anticiperende aankopen. Daarnaast zal hij het beroep op de leenfaciliteit anticiperende handelingen toelichten. Ook hier zal marktgevoelige informatie worden weggelaten, om ongewenste speculatie door de markt zoveel mogelijk te voorkomen.

Door de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid wordt een Indicatieve Planning Vastgoedverkeer (IPV) ontwikkeld, die jaarlijks wordt geactualiseerd. Het IPV wordt afgeleid uit de ruimtelijke nota's en plannen, maar ook uit systematisch uit de regionale directies en inspecties van het Rijk verzamelde aanwijzingen. Deze informatie wordt aangevuld met een analyse van de gebieden waarop afstemming en strategische beleidsvorming gewenst is. Hierbij gaat het om verwachte aankopen, overtolligheidsstellingen en verkopen, onder aangeving van de graad van zekerheid. Ook de gebieden voor anticiperende handelingen kunnen op deze wijze worden vastgesteld. Deze vorm van planning wordt in de eerste plaats ontwikkeld als een instrument voor de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid. Onderzocht wordt nog op welke wijze een synopsis van de IPV als bijlage bij de begroting van Financiën kan worden gevoegd om transparantie jegens het parlement te bevorderen zonder de marktpositie van het Rijk te schaden.

10. Recente ontwikkelingen

Anticiperend handelen ten behoeve van publieke doelen kan verder gaan dan het aankopen van vastgoed voor het Rijk alleen. Publieke doelen spelen immers niet alleen op Rijksniveau, maar ook op provinciaal en gemeentelijk niveau. De RVR wil onderzoeken in hoeverre het doelmatig is om het instrument van anticiperende aankopen in te zetten bij ruimtelijke ontwikkelingen die op provinciaal en gemeentelijk niveau moeten worden uitgevoerd en waarvan de minister van VROM heeft aangegeven dat deze van nationaal belang zijn. In het onderzoek zal rekening worden gehouden met het feit dat gemeenten ook anticiperend kunnen aankopen. Het onderzoek zal daarom moeten aantonen dat anticiperend aankopen door het Rijk in bepaalde uitzonderingssituaties doelmatiger kan zijn dan anticiperend aankopen door gemeenten. Het onderzoek zal moeten aangeven welke uitzonderingssituaties dit zijn en wat het anticiperend handelen door het Rijk in deze situaties voor toegevoegde waarde heeft. In verband met het onderzoek heeft de RVR op regionaal niveau in samenwerking met gemeenten en provincies een aantal werkgroepen ingesteld die de bovengenoemde vragen zullen gaan onderzoeken. Voor de gemeente Almere loopt reeds een pilot.

---

Op grond van nieuw beleid, Nota Grondbeleid, Ministerie van VROM, januari 2001.

Dit samenwerkingsorgaan omvat naast een voorzitter plus secretaris de directeuren van de dienst Domeinen (Financiën), de Dienst Landelijk Gebied (LNV), Directie Uitvoering Rijkswaterstaat (VenW), de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (Defensie) en de directeur-generaal van de Rijksgebouwendienst (VROM).

Op grond van nieuw beleid, Nota Grondbeleid, Ministerie van VROM, januari 2001.

Deze diensten zijn de dienst Domeinen (Financiën), de Dienst Landelijk Gebied (LNV), Rijkswaterstaat (VenW), de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (Defensie) en de Rijksgebouwendienst (VROM).

Zie o.a. de brief van de ministerraad aan de Tweede Kamer over de verkoopstop agrarische Domeingronden (kenmerk 2001-520-M).

Onder inbouwpakket wordt meestal verstaan de verplaatsbare binnenwanden, de vloerbedekking, de ICT-, vaste inrichting en overige specifieke installatievoorzieningen, e.d.

Zoals in paragraaf 3.5 eerder is opgemerkt, vormen eerder goedgekeurde werkwijzen, zoals de Leidraad anticiperende grondverwerving RWS, hierop een uitzondering. De handelingen die in het kader van de Leidraad anticiperende grondverwerving RWS worden uitgevoerd, dienen in verband met de coördinatie en afstemming tussen de bij de RVR betrokken diensten te worden aangemeld bij de directie Vastgoed.

De voorwaarde dat huurgaranties aanwezig zijn voor tenminste 60% van het bruto vloeroppervlak is onderhevig aan regionale differentiatie. Naarmate de risico's voor het verwerven van de resterende huurgaranties groter/lager zijn, zal een hoger/lager percentage dan 60% worden vereist.

Ongewenste bestemmingen zijn bestemmingen die ofwel reeds (rechtmatig) gerealiseerd zijn ofwel bestemmingen die nog niet gerealiseerd zijn maar op één of andere wijze wel kenbaar zijn gemaakt en die op grond van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening beleidsmatig ongewenst zijn (geworden). Zie Sanering ongewenste bestemmingen, ministerie van VROM, Rijksplanologische Dienst, juli 2001.

Zie de brief van de minister van VROM aan de Tweede Kamer over het budget Ruimtelijke Kwaliteit dd. 22 maart 2002.

Voor de totstandkoming van dit Beleidskader zijn reeds anticiperende aankopen verricht die gefinancierd zijn met leningen uit de leenfaciliteit anticiperende aankopen. Om uitvoeringstechnische redenen is bij deze leningen destijds afgesproken dat de rente achteraf bij de aflossing van de lening wordt betaald. Voor deze leningen zal de constructie van het achteraf betalen van rente gelden. Vanaf het moment dat het eigentijds begrotingsstelsel wordt ingevoerd zal ook voor deze leningen jaarlijkse rentebetalingen gaan gelden. De invoering van het eigentijds begrotingsstelsel is voorzien op 1 januari 2006.

vrijdag 17 mei 2002