European Commission
IP/02/701
Brussel, 14 mei 2002
Verslag Openbare financiën 2002: Commissie verzoekt lidstaten
stabiliteit te consolideren en meer nadruk te leggen op groei
In een mededeling over de toestand van de openbare financiën in de EMU bevestigt de Commissie dat een gezond begrotingsbeheer bovenaan de prioriteitenlijst van de EU staat en een essentieel element is voor het verwezenlijken van de werkgelegenheids- en groeidoelstellingen van de strategie van Lissabon. Het is van essentieel belang de klemtoon in het debat over het begrotingsbeleid in de EMU te verleggen van stabiliteit naar de positieve bijdrage die de openbare financiën kunnen leveren aan groei en werkgelegenheid. De economische achteruitgang heeft geleid tot een stijging van de begrotingstekorten in de meeste lidstaten en de eurozone als geheel. Het raamwerk voor het toezicht op de begrotingen, en met name het stabiliteits- en groeipact, heeft evenwel redelijk goed gewerkt. De landen hebben de mogelijkheden gehad om de automatische stabilisatoren te laten functioneren en de effecten van de achteruitgang op te vangen, en de in het verleden gemaakte fout van ongecontroleerde expansiegerichte beleidsmaatregelen werd vermeden. Het is echter van vitaal belang dat het proces van begrotingsconsolidatie herneemt, zodat alle landen de middellangetermijndoelstelling van het stabiliteits- en groeipact bereiken, te weten een sluitende begroting of een begrotingsoverschot. Dit is vooral noodzakelijk omdat de lidstaten de toekomstige begrotingskosten van de vergrijzing van de bevolking moeten opvangen.
"Ik verzoek de lidstaten die nog een groot tekort hebben dringend een
uiterste inspanning te leveren om ten laatste in 2004 een sluitende
begroting of een begrotingsoverschot te bereiken. Stabiliteit moet een
acquis worden voor de eurozone en Europa. Tegelijkertijd moeten wij de
economische beleidsagenda van Europa volledig richten op
groeivraagstukken en meer aandacht besteden aan de kwaliteit van de
openbare financiën, teneinde de bijdrage daarvan aan de doelstellingen
van de strategie van Lissabon te maximaliseren. Zowel wat betreft
kwaliteit als houdbaarheid zijn vorderingen gemaakt, maar wij staan
voor moeilijke keuzen", verklaarde Pedro Solbes, commissielid voor
Economische en Monetaire Zaken, in zijn commentaar op het verslag. "De
economische vertraging maakt duidelijk dat een gezonde
begrotingssituatie moet worden verwezenlijkt, zodat de automatische
begrotingsstabilisatoren kunnen werken. Over het algemeen ben ik
tevreden met de werking van het EU-kader van begrotingstoezicht
tijdens deze eerste test sedert de invoering van de euro, maar wij
moeten erkennen dat de recente economische vertraging niet bijzonder
ernstig of langdurig is geweest.
Tenzij alle lidstaten tegen de gestelde datum de
middellangetermijndoelstellingen van hun programma's halen, zal een
volgende teruggang een veel strengere test voor het EU-kader van
begrotingstoezicht zijn. Het proces van begrotingsconsolidatie moet zo
spoedig mogelijk hernemen. Anders zullen wij in een overgangsperiode
blijven verkeren en de vruchten van ons economisch beleid niet kunnen
plukken."
De mededeling van de Commissie verschijnt samen met het derde
jaarverslag over de openbare financiën in de EMU en is opgesteld door
het Directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken. Het
verslag maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie om het
onderzoek en de controle van het begrotingsbeleid in de EMU te
verbeteren. Zij wil het debat over het begrotingsbeleid in de EMU
verbreden en de klemtoon verleggen van stabiliteit naar de positieve
bijdrage die de openbare financiën kunnen leveren aan groei en
werkgelegenheid. Bovendien wordt in het verslag behandeld wat in de
komende jaren een belangrijke beleidsuitdaging zal zijn: de
geleidelijke opname van de kandidaat-lidstaten in het EU-raamwerk voor
begrotingstoezicht. In het verslag worden als belangrijkste
uitdagingen voor het begrotingsbeleid genoemd:
* gedurende de gehele economische cyclus moet een gezond
begrotingsbeleid worden gevoerd, ook tijdens de opgaande fasen.
Belangrijke hervormingen als belastingverlagingen en
uitgavenverhogingen moeten op houdbare basis worden gefinancierd
en dus niet alleen vertrouwend op de automatische baten van de
economische groei;
* de vier landen van de eurozone die nog een groot tekort hebben
moeten het proces van begrotingsconsolidatie hervatten en een
situatie van 'dichtbij het evenwicht of met een overschot'
bereiken overeenkomstig het tijdschema dat is vastgesteld in de
stabiliteitsprogramma's en overeenkomstig de beleidstoezeggingen
aan de Raad;
* de vergrijzing van de bevolking brengt voor alle lidstaten grote
uitgaven mee en er is een risico dat in verschillende landen een
begrotingsonevenwichtigheid ontstaat. De ambitieuze en
veelomvattende hervormingen in verschillende lidstaten staan in
sterk contrast met de voorzichtige aanpak in andere landen die de
omvang van de uitdaging niet inzien. Het vermogen van de lidstaten
om de toekomstige kosten van de vergrijzing op te vangen, zal
grotendeels worden bepaald door de begrotingskeuzen van de komende
jaren;
* bij de opname van de kandidaat-lidstaten in het systeem van
begrotingstoezicht van de EU moet rekening worden gehouden met de
belangrijke structurele en institutionele hervormingen die thans
gaande zijn. In de periode vóór de toetreding moeten de
kandidaat-lidstaten eerder aan de criteria van Kopenhagen voldoen
dan aan de nominale convergentiecriteria van Maastricht. Deze
nadruk op structurele en institutionele hervormingen mag ons
echter het belang van een gezonde begrotingspolitiek niet uit het
oog doen verliezen, want deze speelt een hoofdrol in de
totstandbrenging van een stabiel macro-economisch kader.
Recente begrotingsontwikkelingen en vooruitzichten
Het begrotingstekort van de eurozone bedraagt thans 1,3% van het BBP,
de eerste ommekeer in het proces van begrotingsconsolidatie sedert
1993. Dit is vooral te verklaren door de werking van de automatische
stabilisatoren, alsook door belastingverlagingen die slechts
gedeeltelijk werden gecompenseerd door besnoeiingen op de uitgaven. In
vier lidstaten blijft het tekort hoog en ver van het streefcijfer van
het stabiliteits- en groeipact.
In Duitsland en Portugal is sprake van een ernstige ontsporing van de
overeengekomen begrotingsdoelstellingen naar een peil dat het risico
inhoudt dat de referentiewaarde van 3% van het BBP wordt overschreden.
Er zijn echter redenen om aan te nemen dat het raamwerk voor het begrotingsbeleid tijdens de vertraging redelijk goed heeft gewerkt. De lidstaten hadden de mogelijkheden om de automatische stabilisatoren te laten functioneren en daardoor de negatieve schok op te vangen, vooral de landen die reeds het begrotingsevenwicht of een begrotingsoverschot hadden bereikt. Bovendien hebben de landen niet hun toevlucht genomen tot een ongecontroleerd expansief beleid. De lidstaten zijn in staat gebleken voort te gaan met de geplande belastinghervormingen om rigiditeiten aan de aanbodzijde te verhelpen, ondanks de bewering uit verschillende hoeken dat de handen van de overheid onnodig worden gebonden door de arbitraire en onbuigzame regels van het stabiliteits- en groeipact. Kortom, het begrotingsbeleid is over het algemeen neutraal gebleven en heeft een evenwichtige beleidsmix geleverd die groeiondersteunend heeft gewerkt, met behoud van prijsstabiliteit.
Ten slotte moeten de regeringen erkennen dat de budgettaire
beperkingen die in 2001 en 2002 in verschillende landen van de
eurozone bestonden, terug te voeren zijn op de gemiste kansen van de
periode van hoge groei 1998-2000. Toekomstige belastingverlichtingen
en uitgavenverhogingen moeten op houdbare basis worden gefinancierd en
dus niet alleen op grond van veronderstellingen over de automatische
baten van de economische groei. Ook moeten de lidstaten hun
begrotingsvoorschriften beter in overeenstemming brengen met de
begrotingsverplichtingen van de EU. Verschillende landen waar de
lagere overheden grote begrotingsverantwoordelijkheden dragen, nemen
al maatregelen om ervoor te zorgen dat op alle niveaus van het bestuur
wordt bijgedragen tot het algemene doel van gezonde en houdbare
openbare financiën.
Enige verbetering van het raamwerk voor begrotingscontrole
De kwaliteit en het bereik van de begrotingscontrole van de EU zijn
door recente maatregelen verbeterd. In de eerste plaats werd in juli
2001 een overeenkomst bereikt over een herziene gedragscode voor de
inhoud en presentatie van de stabiliteits- en convergentieprogramma's,
welke bij de huidige programmaronde wordt toegepast. Dit heeft
bijgedragen tot verbetering van de evaluatie van de programma's en
heeft de Raad ECOFIN in de mogelijkheid gesteld de totale impact van
de begrotingsdoelstellingen voor de eurozone als geheel te
onderzoeken. In de tweede plaats hebben de Commissie en de Raad grote
vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van een methode voor de
berekening van de voor de conjunctuur aangepaste begrotingssaldi. In
de derde plaats is de houdbaarheid van de openbare financiën
beoordeeld in het licht van de vergrijzing van de bevolking, op basis
van informatie uit de stabiliteits- en convergentieprogramma's.
Dergelijke evaluaties moeten een regelmatig terugkomend onderdeel
worden van de beoordeling van de stabiliteits- en
convergentieprogramma's en duidelijkheid brengen in de vraag of de
budgettaire beleidskeuzen van de lidstaten voor de korte en de
middellange termijn verenigbaar zijn met de nagestreefde houdbaarheid
van de openbare financiën.
Kwaliteit en houdbaarheid van de openbare financiën: antwoord op de
opdrachten van de Europese Raad van Lissabon en Stockholm
Op het punt van de houdbaarheid van de openbare financiën zijn
belangrijke vorderingen gemaakt. De Raad heeft op basis van de
langetermijnprognoses van het Comité voor Economische politiek en de
Commissie de houdbaarheid van de openbare financiën onderzocht op de
streefcijfers voor de middellange termijn die zijn vastgesteld in de
stabiliteits- en convergentieprogramma's. Uit dit onderzoek is
duidelijk gebleken dat bij het huidige beleid in veel lidstaten een
begrotingsonevenwichtigheid kan ontstaan die in strijd is met de eis
van het stabiliteits- en groeipact, risico dat nog groter wordt als
een land het in zijn stabiliteits- of convergentieprogramma
vastgestelde streefcijfer voor de middellange termijn niet haalt. De
lidstaten gaan deze beleidsuitdaging al aan, maar de inhoud en ambitie
van de strategieën van sommige lidstaten contrasteren met de eerder
voorzichtige aanpak van andere landen die de omvang van de uitdaging
niet volledig inzien.
In het verslag van dit jaar wordt ook gekeken naar de kwaliteit van de
overheidsuitgaven. Een grondig debat op EU-niveau is verhinderd door
het gebrek aan een gemeenschappelijke definitie van deze kwaliteit en
het ontbreken van gedetailleerde gegevens over de doeleinden waarvoor
de overheidsmiddelen worden uitgegeven. Uit onderzoek blijkt dat in de
jaren '90 de samenstelling van de overheidsuitgaven is verbeterd en de
omvang van de overheidssector in de hand is gehouden. Voordat
beleidsconclusies over de kwaliteit van de overheidsbestedingen kunnen
worden getrokken, is echter een aanvullend micro-economisch onderzoek
nodig van de specifieke doeleinden en de opzet van de
uitgavenprogramma's en de verbanden met andere beleidsinstrumenten.
Dit is een taak voor de komende jaren en zal inspanningen vergen om
tijdig vergelijkbare gegevens over de overheidsuitgaven in te zamelen.
Begrotingsbeleid - uitdagingen voor de kandidaat-lidstaten
In het verslag worden de budgettaire uitdagingen voor de
kandidaat-lidstaten onderzocht, met name voor de landen van Midden- en
Oost-Europa die de laatste hand leggen aan de overgang naar een
markteconomie. Zodra zij tot de EU zijn toegetreden, is het volledige
acquis inzake begrotingsbeleid van toepassing en moeten zij
convergentieprogramma's indienen.
Bij de interpretatie van de begrotingssituatie in de
kandidaat-lidstaten moet rekening worden gehouden met de enorme
structurele en institutionele veranderingen die thans plaatsvinden.
Deze houden niet alleen verband met de overgang van een geleide
economie naar een markteconomie, maar ook met de
liberalisatie-effecten die het EU-lidmaatschap zal meebrengen.
Aandacht moet worden besteed aan de beperkingen die voortvloeien uit
het feit dat de landen van Midden- en Oost-Europa over het algemeen
een grotere volatiliteit van de productie kennen dan de lidstaten van
de EU en dat deze kleine, open economieën voor hun inhaalbeweging
sterk afhankelijk zijn van buitenlands kapitaal.
In de periode vóór de toetreding dienen de kandidaat-lidstaten eerder
te voldoen aan de criteria van Kopenhagen dan aan de nominale
convergentiecriteria van Maastricht. De voornaamste zorg in de
pretoetredingsperiode is macro-economische stabiliteit op middellange
termijn, eerder dan een bepaald streefcijfer voor de begroting. De
begrotingspolitiek voor de middellange termijn moet ook gericht zijn
op een uitgaven- en ontvangstenstructuur die ondersteunend is voor de
economische groei. Ten slotte mag de nadruk die op de structurele en
institutionele hervormingen wordt gelegd, het belang van een gezonde
begrotingspolitiek niet uit het oog doen verliezen. Door de
kwetsbaarheid van de landen van Midden- en Oost-Europa voor
economische schokken en wegens de externe beperkingen waarmee zij
worden geconfronteerd, is het nodig dat zij een voorzichtig beleid
voeren.