Ministerie van Justitie
Eerste rapportage nationaal rapporteur mensenhandel: meer
mogelijkheden voor aanpak mensenhandel
13 mei 2002
Alle vormen van sociaal-economische uitbuiting met behulp van dwang,
misleiding of geweld moeten strafbaar worden gesteld als mensenhandel.
Daartoe moet de omschrijving van dit delict in het Wetboek van
Strafrecht worden uitgebreid. Nu zijn als mensenhandel alleen
gedwongen vormen van prostitutie strafbaar. Voorts moet opsporing en
vervolging van dit delict plaatsvinden vanuit de invalshoek van de
georganiseerde misdaad in plaats van als zedenmisdrijf. Die opsporing
en vervolging dienen mede gericht te zijn op ontnemen van het behaalde
voordeel. Verder moet er meer aandacht komen voor de verbetering van
de positie van het slachtoffer van deze vorm van misdaad. Dat zijn
enkele belangrijke aanbevelingen uit de rapportage van de nationaal
rapporteur mensenhandel, mevrouw A.G. Korvinus. Het rapport is vandaag
aangeboden aan de Nederlandse regering en in ontvangst genomen door
minister A.H. Korthals van Justitie en staatssecretaris A.E. Verstand
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De nationaal rapporteur en haar taken
Als een van de weinige landen in Europa heeft Nederland een nationaal
rapporteur mensenhandel. Haar taak is jaarlijks rapporteren over
mensenhandel in Nederland en aanbevelingen doen ter verbetering van de
aanpak van het fenomeen. Daartoe verzamelen zij en haar Bureau
informatie bij ondermeer politie, openbaar ministerie en
hulpverlening.
Wat is mensenhandel?
In Nederland is mensenhandel het werven en over de grens brengen van
iemand om deze persoon in een ander land in de prostitutie te brengen,
alsmede exploitatie van minderjarigen in de prostitutie en van
onvrijwillige prostitutie. Het laatste betekent dat iemand via dwang,
geweld, misleiding, of misbruik van overwicht in de prostitutie werkt.
Het delict is omschreven in art. 250a, Wetboek van Strafrecht.
Slachtoffers van mensenhandel zijn veelal vrouwen uit niet-EU landen,
maar ook Nederlandse vrouwen en zelfs mannen worden slachtoffer.
Mensenhandel is een ernstig delict. De maximum straf bedraagt 6 jaar en kan, afhankelijk van de omstandigheden, oplopen tot 8 of 10 jaar.
Internationaal vat men mensenhandel veelal breder op. Er wordt dan
gedoeld op sociaal-economische uitbuiting in allerlei sectoren,
waaronder de horeca, huishoudelijk werk en de prostitutie. Dit is ook
het geval in het VN-mensenhandelprotocol, dat Nederland eind 2000
ondertekende (maar nog niet ratificeerde).
Vaak verwart men mensenhandel met mensensmokkel. Smokkel is echter
beperkt tot hulp bij illegale grensoverschrijding en verblijf, terwijl
de kern van mensenhandel uitbuiting van slachtoffers is. Mensenhandel
is een vorm van moderne slavernij.
Slachtoffers en hulpverlening
Hoe valt iemand ten prooi aan mensenhandelaars? Voor buitenlandse
slachtoffers spelen armoede, gebrek aan toekomstperspectief en de hoop
op een betere toekomst een belangrijke rol. Een kans op een baan in
het rijke Westen wordt dan dankbaar aanvaard. Soms is vanaf het begin
duidelijk dat het om werk in de prostitutie gaat, soms blijkt dit pas
in het land van bestemming. Nederlandse slachtoffers worden in veel
gevallen door zogenaamde 'loverboys' ingepalmd en verleid. Deze
loverboys dringen hen geleidelijk in de prostitutie. Eenmaal in de
prostitutie beland worden slachtoffers uitgebuit en wordt hen belet om
de prostitutie te verlaten. Dit onder meer door chantage, bedreiging
en mishandeling.
Betrouwbare gegevens over de omvang van mensenhandel zijn schaars. Dat
geldt voor meer vormen van criminaliteit. Complicerende factor bij
mensenhandel is echter dat slachtoffers hun situatie vaak voor zich
houden uit angst voor uitzetting of represailles. Ook voelen zij zich
niet altijd slachtoffer. Ze doen dan ook niet vaak aangifte. Bovendien
zijn ze, in tegenstelling tot bijvoorbeeld slachtoffers van huiselijk
geweld, niet te bereiken via (anonieme) surveys. Niettemin zijn er wel
wat cijfers te geven van aantallen slachtoffers. Bij de Stichting
Tegen Vrouwenhandel (STV) zijn in de periode van 1992 tot en met 2000
1642 slachtoffers geregistreerd. Meer dan de helft komt uit Centraal-
en Oost-Europa. Hun aandeel groeide door de jaren heen, maar er is de
laatste jaren vooral een toename geweest van Afrikaanse slachtoffers
(5 oftewel 7% van de slachtoffers in 1992 naar 101 oftewel 30% in
2000). Ook het aantal bij de STV geregistreerde Nederlandse
slachtoffers groeide (van 2 in 1992 naar 25 in 2000).
Uit een inventarisatie door het Bureau NRM komen hogere aantallen
slachtoffers naar voren: 608 alleen al in het jaar 2000, waaronder 138
Nederlandse (23%). De meeste slachtoffers zijn vrouw, maar ook mannen,
transseksuelen en minderjarigen worden als slachtoffer genoemd. Over
deze laatste categorieën slachtoffers zijn nog minder cijfers
beschikbaar dan over vrouwen. Het lijkt echter om kleine aantallen
mannen en transseksuelen te gaan, maar om aanzienlijke aantallen
minderjarige slachtoffers.
Slachtoffers zijn door hetgeen hen is overkomen veelal angstig en
getraumatiseerd. Ook kennen zij hun rechten als slachtoffer lang niet
altijd. In Nederland zijn diverse hulpverleningsinstanties en
belangenorganisaties voor slachtoffers actief. Hulp en begeleiding aan
buitenlandse slachtoffers is echter afhankelijk gesteld van hun
medewerking aan opsporing en vervolging van de verdachten. De B-9
regeling biedt deze slachtoffers een tijdelijke verblijfsstatus,
opvang, begeleiding, medische en psychische zorg en soms ook
juridische steun.
Opsporing en vervolging
Uit politie-inventarisaties komt naar voren dat het aantal
opsporingsonderzoeken mensenhandel lijkt te stijgen. Onderzoek van de
Unit Kennis en Onderzoek van het KLPD, dat binnenkort openbaar wordt,
traceerde voor de periode 1997 tot en met 2000 81
opsporingsonderzoeken die (met aangifte) hadden geleid tot aanhouding
van verdachten. Bij een opsporingsonderzoek zijn gemiddeld iets meer
dan zes verdachten betrokken. Nogal wat onderzoeken worden niet
opgepakt of afgebroken (plankzaken).
In de periode 1995 tot en met 2000 zijn in totaal 756 strafzaken (lees
verdachten) ingeschreven bij het Openbaar Ministerie. Het aantal per
jaar was tamelijk stabiel. In ruim eenderde van de gevallen was sprake
van verdenking van alleen mensenhandel, in de overige gevallen van
mensenhandel in combinatie met een of meer andersoortige delicten.
De verdachten zijn meestal mannen in de leeftijd van 18 - 40 jaar; tussen de 13% en 25% (dat verschilt per jaar) van de verdachten is vrouw en 26 verdachten waren minderjarig. Enkelen van hen waren nog maar 14 jaar. Bij de geboortelanden van de verdachten staat Nederland op de eerste plaats, gevolgd door Joegoslavië, Turkije en Marokko.
In 71% van de in 1995 tot en met de eerste helft van 2000 ingeschreven zaken werd gedagvaard en in 88% van deze zaken legde de rechter straf op. Dit was in 82% van de gevallen een vrijheidsstraf.
Aanbevelingen
Het laatste hoofdstuk van de rapportage bevat een dertigtal
aanbevelingen. Enkele daarvan zijn:
* wet- en regelgeving: spoedige ratificatie van het VN
mensenhandelprotocol en uitbreiding van de Nederlandse definitie en
regelgeving terzake mensenhandel, zodat deze ook sociaal-economische
uitbuiting in andere sectoren dan de prostitutie omvat. Dit is een
logische stap na het ondertekenen door Nederland van het VN
mensenhandelprotocol. Wel moet daarbij rekening worden gehouden met de
bijzondere categorie van slachtoffers van seksuele uitbuiting;
* opsporing en vervolging: actievere bestrijding van mensenhandel,
meer vanuit de invalshoek van (bestrijding van) zware, georganiseerde
criminaliteit dan vanuit het zedenperspectief. Hiervoor dient
voldoende capaciteit beschikbaar te worden gesteld, zodat minder zaken
op de plank blijven liggen. Het door de politiek uitgesproken,
absolute verbod op doorlaten in geval van mensenhandel belemmert in
voorkomende gevallen de opsporing en zou daarom op zijn uitwerking op
de praktijk van de opsporing beschouwd moeten worden;
* financiële belangen. Winst is de drijfveer voor mensenhandel.
Opsporing en vervolging dienen mede gericht te zijn op ontnemen van
het wederrechtelijk verkregen voordeel. Kennis van de financiële
stromen kan ook dienstig worden gemaakt aan het bevorderen van het
verkrijgen van schadevergoeding voor de slachtoffers. In de praktijk
zien de slachtoffers zelden iets terug van de veelal enorme bedragen
die zij hebben 'verdiend';
* de slachtoffers. Medewerking van het slachtoffer aan opsporing en
vervolging is in de praktijk van grote waarde. Hulp aan het
slachtoffer mag echter niet louter afhankelijk zijn van die
medewerking. Onder de B-9 regeling en bij het overwegen van toekenning
van een permanente verblijfsvergunning om humanitaire redenen moet er
meer aandacht zijn voor de risico's die het slachtoffer loopt bij het
doen van aangifte en bij terugkeer naar het land van herkomst. Voorts
zou versterking van de positie van het slachtoffer integraal deel uit
moeten maken van het terugkeerbeleid voor slachtoffers. Mede in dat
licht zou een slachtoffer in de B-9 regeling moeten kunnen werken.
Informatie over het rapport
'Mensenhandel; Eerste Rapportage van de Nationaal Rapporteur',
uitgegeven door het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, maart
2002. ISBN 90-9015870-7 Het rapport is op te vragen bij het Bureau
NRM, Postbus 20301, 2500 EH Den Haag.