Voortgangsrapportage PPS - OpenNieuwsbank.nl

Ministerie van Financiën

De voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten Generaal

Plein 2

2511 CR Den Haag

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

Fin 2002-00390

Onderwerp

Voortgangsrapportage PPS

Zoals toegezegd tijdens het Algemeen Overleg inzake de derde Voortgangsrapportage PPS, d.d. 27 september 2002, doe ik u bijgaand de vierde Voortgangsrapportage PPS toekomen. In de rapportage wordt ingegaan op de inspanningen van het Kabinet ten aanzien van de ontwikkeling van pps en toetsing van de voortgang. Het rapport besluit met een visie van het Kabinet ten aanzien van de wenselijke vervolgaanpak.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

Inleiding en Managementsamenvatting Evaluatie Publiek-Private Samenwerking

Meerdere partijen, zowel in de politiek als in het bedrijfsleven, hebben het beeld dat de voortgang van pps achterblijft bij de gecreëerde verwachtingen. In deze rapportage wordt een evaluatie gemaakt van drie jaar pps in Nederland, gerekend vanaf 1 januari 1999. Dit hoofdrapport bevat de visie van het Kabinet op de voortgang van pps in Nederland en aanbevelingen voor inhoud en organisatie van het vervolgprogramma. Het rapport is als volgt opgebouwd:

· wat heeft het Kabinet gedaan ten aanzien van pps en wat hebben die inspanningen opgeleverd?

· is de voortgang inderdaad te beperkt en wat zijn daar de redenen voor?

· welke aanpak moet verder worden gehanteerd om de ambities ten aanzien van pps te realiseren?

Het hoofdrapport is mede gebaseerd op enkele onderliggende analyses. Bijlage 2 bevat de uitkomsten van het onderzoek dat is uitgevoerd door Ecorys Finance waarin de voortgang van pps wordt geëvalueerd op drie onderdelen: op projectniveau, stakeholderniveau en programmaniveau. Bijlage 3 bevat een analyse van de Nederlandse pps-omgeving en advies voor het in te zetten vervolg van de door de Minister van Financiën ingestelde Raad van Advies PPS onder leiding van dr. G.J. Wijers.

Hoofdpunten van de evaluatie

Voortgang in projecten

- Er zijn twee hoofdvormen van pps te onderscheiden: pps bij gebiedsontwikkeling en pps-concessies. Op lokaal niveau komt pps bij gebiedsontwikkeling op grote schaal voor en is pps min of meer geaccepteerd. Pps-concessies daarentegen zijn een nieuw fenomeen in Nederland.

- Uit het onderzoek naar de feitelijke voortgang in projecten komen vier kernpunten naar voren:

o Bij lokale projecten is reeds een behoorlijke ervaring met pps bij gebiedsontwikkeling opgebouwd: zowel lokale overheden als marktpartijen beschouwen pps bij gebiedsontwikkeling als een geaccepteerd alternatief.

o Ook bij pps bij integrale ontwikkelingsprojecten, waarbij bijvoorbeeld Rijksinfrastructuur wordt gecombineerd met vastgoedontwikkeling, zijn enkele resultaten geboekt, bijvoorbeeld de afronding van het project Sytwende. Daarnaast is een transactie, inclusief benefit-sharing, tot stand gekomen voor het project Rijkswerf Willemsoord. Aangezien deze projecten vaak groot en complex zijn, denk aan de Nieuwe Sleutelprojecten, vraagt het voorbereidingsproces vaak veel tijd. Via publiek-publieke overeenkomsten wordt geprobeerd een stevige basis te leggen voor een eventueel publiek-privaat vervolg.

o Ook in de categorie pps-concessie zijn er projecten succesvol verlopen. Er zijn twee grote pps-concessie contracten gesloten: voor de HSL-Infraprovider en -Vervoer. De contracten voor de projecten Afvalwaterzuiveringsinstallatie Delfland en de wegen A59 en N31 bevinden zich in de aanbestedingsfase.

o Bij een aantal projecten op de huidige projectenlijst blijft de voortgang achter bij de verwachtingen. De voornaamste reden hiervoor is het ontbreken van bestuurlijke overeenstemming. Dit doet zich zowel in de vroege fase van projecten voor, als bij projecten die reeds in de eindfase zijn. Daarnaast is een aantal projecten van de pps-lijst afgevoerd. Redenen daarvoor waren onder andere dat na nadere studie bleek dat er onvoldoende mogelijkheden bestonden voor overdracht van taken en risico's naar private partijen, maar ook het ontbreken van voldoende budgettaire middelen.

Beoordeling voortgang

We moeten constateren dat de intentie was in deze periode van drie jaar meer transacties af te sluiten. Alhoewel er een goed beleidskader en goede instrumenten zijn ontwikkeld, zijn de concrete resultaten te beperkt. Hoewel pps steeds meer een plaats krijgt binnen de Rijksoverheid - het oprichten van pps-units bij meerdere andere departementen is van groot belang - is pps nog geen algemeen geaccepteerde uitvoeringsvariant bij de Rijksoverheid. Er is een beperkt aantal vergevorderde pilotprojecten en er zijn slechts twee, weliswaar grootschalige, pps-concessiecontracten gesloten. Vergeleken met de voortgang van buitenlandse programma's doet Nederland het overigens zeker niet slecht, maar een nieuwe impuls is nodig.

Uit de evaluatie komen de volgende redenen naar voren:

- Pps betekent een fundamenteel andere werkwijze voor de overheid. Met name voor de uitvoeringsdiensten betekent het dat zij zich een geheel nieuwe manier van denken en werken moeten eigen maken. Vaak zijn zij, ook door de weinige concrete successen die als voorbeeld kunnen dienen, niet overtuigd van het nut en de noodzaak van pps.

- Bij de huidige kleinschalige aanpak met incidentele projecten is de leercurve voor zowel bedrijfsleven als overheid beperkt en zijn de transactiekosten relatief hoog. De meerwaarde van pps is in deze situatie moeilijker inzichtelijk te maken, hetgeen de concensus over nut en noodzaak en het veranderingsproces niet zal versnellen.

Wat moet er gebeuren?

Het is zaak nu door te zetten en de goede instrumentele basis die is gelegd en de ervaringen die zijn opgedaan in de eerste pps-projecten om te zetten in verdere resultaten. Het Kabinet acht het daarom essentieel dat nu op basis van een hernieuwd commitment stevig aan de slag wordt gegaan met nieuwe kansrijke pps-projecten. Het Kabinet acht het daarnaast van wezenlijk belang dat de pps-kennis verder wordt uitgebouwd en ook wordt verankerd binnen de vakdepartementen. Pps moet een vast onderdeel gaan uit maken van de werkprogramma's van de departementen, uitmondend in een concreet vervolgprogramma van pps-projecten waaraan het Kabinet zich nadrukkelijk heeft gecommitteerd. Ook voor het bedrijfsleven is het cruciaal dat dit vervolg snel gestalte krijgt, in de vorm van een pijplijn van vervolgprojecten in de verschillende sectoren. Als de overheid onvoldoende concrete vervolgprojecten in de belangrijkste sectoren ontwikkelt, zal de markt zijn interesse verliezen.

In het vervolgprogramma zal de focus enerzijds liggen op de rail- en wegensector, de nutssector, scholen en andere overheidsgebouwen. Anderzijds heeft het Kabinet de ambitie zich te (blijven) richten op een brede integrale benadering van projecten vanuit een conceptuele visie op projecten, zoals onder meer op het vlak van gebiedsontwikkeling en projecten waarin gebiedsontwikkeling gecombineerd wordt met infrastructuur (bijvoorbeeld Zuiderzeelijn) en concepten als Kilometerheffing, Verkeersmanagement en Mobiliteitsmarkt.

Het hernieuwde commitment zal gepaard gaan met een gezamenlijk gedragen aanpak en een versterking van de samenwerking tussen de ministeries. Het is belangrijk dat deze samenwerking goed verankerd is binnen het Kenniscentrum PPS, wiens rol als adviseur, coördinator en kennisleverancier van en voor de overheid voorlopig noodzakelijk blijft.

Wat beoogt het kabinet met pps?

2.1. PPS: waarom?

Pps past in het streven van de overheid zich te richten op haar kerntaken. Het is een extra instrument voor de overheid om de uitvoering van het overheidsbeleid doelmatiger en doeltreffender te maken. Met pps wordt beoogd (1) de kwaliteit van overheidsdiensten te verbeteren en (2) efficiënter te kunnen voorzien in deze publieke diensten. De nagestreefde meerwaarde kan zich uiten in de vorm van minder geld voor dezelfde kwaliteit of een hogere kwaliteit voor hetzelfde geld. Het begrip publieke diensten moet in dit verband breed worden opgevat. Het kan variëren van het voorzien in transportinfrastructuur, al dan niet tegen betaling, tot het beschikbaar stellen van huisvestingscapaciteit voor onderwijs, of zelfs werkplekken voor overheidsfunctionarissen. Pps is geen doel op zich, maar een middel om deze publieke doelen te realiseren.

Het Kabinet heeft gekozen voor een gecontroleerde verbreding van pps. Alvorens in te gaan op hoe dit proces is verlopen (paragraaf 3 en 4), worden hieronder nogmaals kort de belangrijkste aspecten van pps aangegeven, namelijk de publieke verantwoordelijkheid, de verschijningsvormen van pps, de basisprincipes en de voordelen van pps.

2.2. Publieke verantwoordelijkheid

Uitgangspunt bij pps is het behoud van de publieke verantwoordelijkheid. Er kan slechts sprake zijn van pps als er sprake is van een publiek belang; het betreffende project moet betrekking hebben op een taak waarvoor de overheid zich verantwoordelijk acht.

Publieke verantwoordelijkheid voor een bepaalde taak wil niet noodzakelijkerwijze zeggen dat de overheid ook zelf die taak moet uitvoeren. Het betrekken van private partijen bij de ontwikkeling en levering van publieke diensten kan toegevoegde waarde hebben, omdat het bedrijfsleven sommige taken efficiënter en effectiever kan uitvoeren dan de overheid. Deze toegevoegde waarde kan er één zijn in financiële termen. Bijvoorbeeld snelwegen of railinfrastructuur die over hun levenscyclus tegen lagere kosten tot stand komen en in stand worden gehouden, maar ook publieke faciliteiten zoals scholen, zorginstellingen, bibliotheken en gemeentehuizen. Maar minstens zo belangrijk is de toegevoegde waarde die zich uit in kwaliteit. Hierbij kan worden gedacht aan een hogere beschikbaarheidgraad van snelwegen en railinfrastructuur door optimalisatie in het onderhoud, maar ook aan de mogelijkheid dat het onderwijzend personeel zich geheel kan concentreren op het lesgeven, terwijl anderen zorgen dat de school in goede staat beschikbaar is.

2.3. Verschijningsvormen van pps

Pps kent meerdere verschijningsvormen met ieder hun eigen karakteristieken. In de praktijk blijkt dat in discussies over pps de verschillende vormen door elkaar worden gebruikt. Het is daarom belangrijk eerst stil te staan bij de twee hoofdverschijningsvormen van pps, namelijk de pps-concessie en de samenwerking in een apart organisatorisch samenwerkingsverband.

1. Bij een pps-concessie worden de verschillende onderdelen van de waardeketen van één investeringsobject geïntegreerd (verticaal) in één contract, dat vervolgens wordt aanbesteed. Dit betekent dat ontwerp, bouw, onderhoud, financiering en eventueel exploitatie en faciliteitmanagement worden geïntegreerd in één contract (bijv. DBFM- of DBFO-contract: design, build, finance and maintenance of operations). Deze internationaal gebruikelijke vorm van pps is met name geschikt voor lijninfrastructuur, investeringsprojecten in de nutssector, scholen en andere overheidsgebouwen.

2. Bij een samenwerking in een apart organisatorisch samenwerkingsverband worden verschillende projecten met elkaar geïntegreerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de combinatie van de ontwikkeling van groenprojecten met vastgoed, maar ook aan gebiedsontwikkeling gecombineerd met infrastructuur. Voordelen van deze benadering zijn:

* integrale planontwikkeling; * planoptimalisatie; * financiële verevening tussen de rendabele en onrendabele onderdelen van het totale project.

Deze samenwerking tussen publieke en private partijen komt vooral tot uiting in een gezamenlijke planvorming en eventueel ook in een gezamenlijke (grond-, maar soms ook opstal-) exploitatie.

De focus van het Kabinet heeft zich met name gericht op de toepassing van pps-concessies. Hieronder zal dan ook de nadruk liggen op de pps-concessie.

2.4. Basisprincipes van pps-concessies

Om een betere prijs-kwaliteitverhouding door pps te kunnen realiseren, moet voldaan zijn aan een aantal voorwaarden. De basisprincipes van pps zijn:

· de overheid werkt output-gericht: de overheid bepaalt aan welke functionele eisen het eindresultaat moet voldoen, maar laat ruimte aan private partijen om te bedenken hoe dit resultaat zo efficiënt en effectief mogelijk kan worden bereikt.

· integrale aanpak: de verschillende onderdelen van de waardeketen worden geïntegreerd in één contract (concessie). Hierdoor kunnen deze onderdelen beter op elkaar worden afgestemd, bijvoorbeeld door bij het ontwerp en bij de bouw (bijvoorbeeld ten aanzien van de te gebruiken bouwmaterialen) reeds rekening te houden met het onderhoud en exploitatie.

· lange termijnovereenkomsten (15-30 jaar): door te kijken naar de levensduur van het project ontstaat een prikkel voor een duurzaam en integraal projectontwerp en uitvoering, en kunnen betere afwegingen worden gemaakt tussen investeringskosten, onderhoudskosten en exploitatiekosten.

· risico-allocatie: de overheid draagt die risico's over aan private partijen die zij beter kunnen beheersen. Hierdoor kunnen aanzienlijke kostenbesparingen worden gerealiseerd. De betrokkenheid van een financiële instelling (doorgaans een bank) betekent extra aandacht voor het risicobeheer.

· prestatiebeloning: betaling van de private partij door de overheid is gebaseerd op de afgesproken dienst (bijvoorbeeld beschikbaarheid van een weg) in plaats van op het product (asfalt), en is afhankelijk van de daadwerkelijk geleverde prestatie.

· de integratie van de financiering in de concessie: deze financiering maakt de risico-overdracht en het risicobeheer hard. Het is hierdoor mogelijk de private partij af te rekenen op basis van prestaties. Immers, de private partij financiert de kosten voor en ontvangt alleen zijn periodieke vergoeding indien hij de afgesproken dienst tijdig en van de geëiste kwaliteit levert. Hierdoor wordt hij optimaal geprikkeld om de risico's te beheersen en te reduceren en een optimale dienst te leveren.

· concurrentie: de pps-concessie wordt Europees aanbesteed. De concurrentie heeft niet alleen betrekking op de prijs, maar nadrukkelijk ook op de kwaliteit die voor die prijs wordt geleverd.

In vergelijking met de andere contractvormen die in grote lijnen zijn te onderscheiden (traditionele en innovatieve aanbesteding), kenmerkt pps zich enerzijds door het aantal projectonderdelen dat wordt geïntegreerd in één contract en de daarmee gepaarde toenemende mate van risico-overdracht aan de markt, en anderzijds door de outputgerichte werkwijze van de overheid. Het houdt een andere manier van denken en andere wijze van het realiseren van projecten in. De focus ligt niet langer op de input en kosten, maar op output en kwaliteit: opbrengsten in de zin van het bereiken van beleidsmatige doelen. Zo wordt bijvoorbeeld niet het realiseren van een weg ten doel gesteld, maar een zo hoog mogelijke beschikbaarheid van vervoerscapaciteit gedurende lange termijn. Kort gezegd komt pps neer op: meer markt en een andere overheid.

2.5. De voordelen van pps

Door toepassing van de hierboven genoemde principes kan pps leiden tot een betere prijs/kwaliteit-verhouding. Uiteraard is dit niet per definitie zo voor elk project en moet de overheid bij elk project bekijken of pps inderdaad tot de beoogde meerwaarde leidt alvorens een pps-contract aan te gaan. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van de ontwikkelde vergelijkingsinstrumenten, de zogenaamde Public Private Comparator (PPC) en de Public Sector Comparator (PSC).

Door gebruik te maken van de prikkelstructuren binnen het bedrijfsleven zullen projecten ook vaker tijdig en zonder kostenoverschrijding worden gerealiseerd .

Naast de eerder genoemde voordelen in termen van een betere prijs/kwaliteit-verhouding biedt pps nog een aantal andere voordelen ten opzichte van de traditionele manier van aanbesteding. Dit zijn:

· Budgettaire inpassing. Omdat bij pps de overheid de betaling niet meer in één keer vooraf doet, maar deze spreidt over de looptijd van het contract, heeft pps het effect dat bij de realisering van de investering aanvankelijk minder beslag wordt gelegd op de overheidsmiddelen. Dit kan aantrekkelijk zijn indien er budgettaire tekorten zijn om de voorgenomen investeringen te realiseren, zodat projecten dus eerder gestart kunnen worden. Dit is echter niet het doel van pps: pps zou dan ook alleen moeten worden toegepast indien dit leidt tot een betere prijs/kwaliteit-verhouding.

· Doorzichtigheid proces. Eventuele budgetoverschrijdingen komen bij pps in een eerder stadium aan het licht, nog voor gunning van het werk, zodat de overheid tijdig de juiste beslissingen kan nemen. Door de risico-allocatie worden de risico's voor contractsluiting geïdentificeerd en beprijsd door de marktpartijen en de overheid. Bij traditionele aanbesteding verwezenlijken zich na contractsluiting vaak alsnog de onvoldoende of onjuist ingeschatte risico's, waarbij de aannemer deze kosten zal proberen af te wentelen op de aanbestedende overheid, voor wie opzeggen en heraanbesteden van het contract vaak niet haalbaar is. Dit leidt niet alleen tot kostenoverschrijdingen, maar ook tot het investeren van veel tijd en geld in gevechten over de toerekening van die overschrijdingen, waardoor partijen juist tegenover elkaar komen te staan in plaats van samen te werken. Naast het vermijden van dergelijke kostenoverschrijdingen als gevolg van optredende risico's, zal pps ook de discussies over meerwerk en de daaraan verbonden meerkosten verminderen. Pps biedt dus langere termijn zekerheid over de kosten van overheidsinvesteringen.

· Blijvende aandacht voor overheidsdoelstelling. Bij een traditionele aanbesteding wordt bij de investeringsbeslissing uitgebreid ingegaan op de te realiseren overheidsdoelstelling. Daarna verschuift de focus echter naar budgetten, waardoor het risico bestaat dat de overheidsdoelstellingen uit het oog verdwijnen. Indien bij de bouw van een schoolgebouw bijvoorbeeld blijkt dat het budget onvoldoende is, kan besloten worden minder duurzame materialen te gebruiken. De consequentie van deze keuze is dat de onderhoudsfrequentie omhoog gaat. Dit leidt vervolgens tot verstoring van het onderwijs en aantasting van de kwaliteit van het onderwijs. In een pps-contract staat de overheidsdoelstelling centraal. Het betalingsmechanisme is gekoppeld aan het zo goed mogelijk realiseren van de overheidsdoelstelling. Zo zal bij een schoolgebouw de private partij afgerekend worden op de beschikbaarheid van een lokaal.

· De overheid kan zich op haar kerntaken concentreren. Een voorbeeld is een pps-concessie voor scholen: doordat het beheer, onderhoud en faciliteitmanagement van een schoolgebouw in handen wordt gegeven van een private partij, kunnen de leraren hun tijd weer volledig besteden aan hun kerntaak: het lesgeven. Dit kan dus ook de kwaliteit van het onderwijs ten goede komen, naast de kwaliteit van de huisvesting.

Het proces van gecontroleerde verbreding

3.1. Strategie

Het Kabinet heeft gekozen voor een geleidelijke introductie van pps in Nederland. Deze strategie houdt in dat publieke en private partijen de gelegenheid krijgen de voor pps vereiste kennis en ervaring op te bouwen, zodat geleidelijk een brede en diepe markt voor pps-projecten ontstaat. Deze strategie gaat uit van een case-by-case benadering in plaats van taakstellend voor te schrijven dat projecten door middel van pps moeten worden gerealiseerd.

Grofweg kunnen drie ontwikkelingsfasen worden onderscheiden:

De eerste fase (1999) is gebruikt voor het formuleren van duidelijke beleidskaders, het ontwikkelen van de benodigde instrumenten en het selecteren van pilotprojecten.

In de tweede fase (2000 tot heden) hebben de betrokken overheden voor de pilotprojecten de bestuurlijke voorbereidingstrajecten ingezet, marktproposities ontwikkeld en competitieve aanbestedingsprocedures gestart. Deze pilotprojecten bieden overheid en marktpartijen de mogelijkheid om ervaring op te doen en tonen tevens aan of pps daar wel of geen meerwaarde oplevert.

In de derde fase moet de overstap worden gemaakt van de incidentele pilotprojecten naar een vervolgprogramma in de sectoren waarin pps zich bewezen heeft, bestaande uit "reguliere" projecten die deel uitmaken van de normale werkstroom van de overheid. Tevens moeten in deze fase de standaarden en best-practices worden ontwikkeld die gebruikt kunnen worden in het vervolgprogramma, teneinde transactiekosten te verlagen en de doorloopsnelheid te vergroten.

3.2. Ingezette instrumenten

Het Kabinet heeft een aantal instrumenten ingezet om deze geleidelijke introductie en verbreding van pps vorm te geven. Het belangrijkste instrument is de selectie van pilotprojecten en "hands on"-ondersteuning daarvan. Daartoe is een projectenlijst opgesteld waarop de inzet van het Kabinet zich primair richt. Deze lijst is dynamisch, wat betekent dat hij regelmatig herzien wordt om actuele ontwikkelingen te kunnen blijven weerspiegelen. De geselecteerde projecten dienen te voldoen aan een aantal basisvereisten, zoals het bestaan van politiek en bestuurlijk draagvlak voor pps-uitvoering, een indicatie van financiële en juridische haalbaarheid en het aanwezig zijn van interesse vanuit de marktsector. Plaatsing op de lijst betekent dat er kansen zijn voor een succesvolle pps, maar wil niet zeggen dat die kans zich ook daadwerkelijk openbaart. Projecten worden vaak in zeer vroege fase toegevoegd; het is niet zo dat projecten pas op de lijst worden gezet nadat de beslissing om over te gaan tot pps al is genomen of de aanbestedingsprocedure al is gestart. Projecten die na haalbaarheidsonderzoek toch minder geschikt voor pps blijken te zijn of waarvan de doorgang sowieso onzeker is (bijvoorbeeld door het ontbreken van voldoende middelen) worden van de lijst geschrapt.

Naast de ondersteuning van de pilotprojecten is gewerkt aan een duidelijk beleidskader, instrumenten voor toepassing van pps en communicatieactiviteiten om te kunnen zorgdragen voor kennisverspreiding richting stakeholders. Activiteiten die hierbij kunnen worden genoemd zijn:

· Kennismanagement door het vastleggen van de opgedane ervaring in praktische handleidingen en andere publicaties (onder andere over pps en aanbesteden, vergelijkingsinstrumentarium, marktconsultatie, benefit sharing etc.) en via speciaal ontwikkelde opleidingen (Post-Academische Opleiding PPS, in samenwerking met de Erasmus Universiteit). Dit werk is overigens nog niet afgerond. In de projecten blijven zich beleidsmatige vraagstukken aandienen. Zo is een belangrijk onderwerp hoe de vergelijkingsinstrumenten PPC en PSC zich verhouden tot de ramingen in begrotingen van vakdepartementen. De huidige begrotingssystematiek leidt er toe dat bij nieuwe projecten de aandacht vooral gericht is op de aanleg. Onderhoud en vervangingsinvesteringen in latere jaren blijven grotendeels buiten beeld. In een DBFM-contract worden echter alle kosten (en risico's) over de gehele contractduur in beeld gebracht. Door de aandacht voor de aanleg in de huidige begrotingssystematiek blijkt het in de praktijk moeilijk om de financiële consequenties van een DBFM-contract budgettair te verwerken.

· Verankering van interdepartementale samenwerking via de interdepartementale Stuurgroep PPS, het Kenniscentrum PPS en de ontwikkeling van pps-centra bij de meest betrokken vakdepartementen. Dit laatste is belangrijk om pps-kennis op te bouwen en vast te leggen binnen vakdepartementen.

· Interactie met de private sector. Dit heeft enerzijds tot doel de marktpartijen inzicht te verschaffen in het doel, streven en werkwijze van de overheid en anderzijds om rekening te kunnen houden met de wensen en mogelijkheden van de markt bij het ontwikkelen van marktproposities. Voorbeelden hiervan zijn:

· Raad van Advies. Deze Raad adviseert het Kenniscentrum PPS en volgt de voortgang van pps in Nederland nauwgezet. De Raad is samengesteld uit nationale en internationale experts op het gebied van pps.

· Overleg met marktpartijen. Er wordt regelmatig overlegd met het pps-platform van VNO-NCW en er vinden informele bijeenkomsten plaats van overheid en bedrijfsleven over specifieke onderwerpen. Op projectniveau wordt, waar nodig, via marktconsultaties de mening van de markt gepeild voordat een formele aanbestedingsprocedure wordt gestart.

· Tenslotte beschikt het Kabinet over het stimuleringsinstrument de pps-faciliteit. Deze is opgezet om ministeries en lokale overheden te stimuleren om investeringen via pps te realiseren. Bij pps wordt op een andere wijze aanbesteed dan voorheen. Hierdoor hebben de eerste pps-projecten te maken met hogere voorbereidingskosten (bijvoorbeeld door externe inhuur van de vereiste expertise) en een langere transactietijd. In bijlage 1 wordt nader ingegaan op de inzet van de pps-faciliteit.

In paragraaf 4 wordt bekeken in hoeverre het geschetste pps-beleid en de ingezette instrumenten hebben bijgedragen aan de verbreding van pps.

4. Wat heeft de inzet van het kabinet opgeleverd?

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de concrete resultaten van het gevoerde pps-beleid. De voortgang wordt weergegeven op twee terreinen: projecten en stakeholders. Tevens worden de belangrijkste faal- en succesfactoren in de projecten aangegeven.

4.1.1. Evaluatie voortgang in projecten

Om een inschatting te kunnen maken van de geboekte voortgang in projecten, is een projectevaluatie uitgevoerd op 51 projecten (voor projectanalyse, zie bijlage 2). Deze projecten zijn opgesplitst naar twee sectoren, te weten infrastructuur/nuts/huisvesting en gebiedsontwikkeling. In de analyse van de eerstgenoemde sector zijn alle projecten opgenomen die op de huidige pps-projectenlijst staan, of op voorgaande versies waren opgenomen. Daarmee zijn nagenoeg alle projecten meegenomen waar pps-concessies worden/zijn toegepast, of waar die toepassing serieus overwogen is. Het aantal pps-projecten in de sector gebiedsontwikkeling is omvangrijk. Om de analyse van deze sector behapbaar te houden, is ervoor gekozen hierin een selectie te maken van de meest relevante projecten die de meeste leermogelijkheden bieden. Hierbij zijn alle verschillende segmenten (VINEX, landelijke gebiedsontwikkeling/groen, combinatieprojecten, stedelijke gebiedsontwikkeling, bedrijventerreinen en binnenstedelijke herstructurering) vertegenwoordigd.

4.1.2. Stand van zaken projecten op huidige projectenlijst

Wat betreft de gebiedsontwikkeling zijn veel projecten in (meer of minder vergaande) samenwerking van lokale overheden met marktpartijen gestart en afgerond. In sommige gevallen is ook het Rijk daarbij betrokken, al dan niet als subsidiegever. Zo is eind 2001 een pps-contract afgesloten voor de herontwikkeling van de Oude Rijkswerf Willemsoord in Den Helder. Daarnaast heeft het kabinet zich gericht op de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP), waarin infrastructuur en stedelijke ontwikkeling worden geïntegreerd. Voor dergelijke integrale projecten lijken goede mogelijkheden te bestaan; een voorbeeld hiervan is het project Sijtwende.Veel aandacht is hierbij uitgegaan naar het tot stand brengen van goede publiek-publieke afspraken en de ontwikkeling van benefit sharing mechanismen, zodat een stevig fundament bestaat voor latere publiek-private afspraken. Daarnaast is ook voortgang geboekt bij projecten ten aanzien van de integrale ontwikkeling c.q. beheer van vastgoed en natuur. Een voorbeeld hiervan is het project Groningen Meerstad. In de volgende paragraaf en het bijgevoegde rapport van Ecorys (bijlage 2) wordt meer aandacht besteed aan de vele lokale pps-initiatieven in deze sector.

In de sector vervoersinfrastructuur zijn eind 2001 het HSL Infraprovider-contract en het HSL vervoerscontract afgesloten. Met het sluiten van het HSL-Infraprovider contract, heeft het private consortium een beschikbaarheid van 99% gedurende een periode van 25 jaar gegarandeerd. Tevens is efficiencywinst geboekt ten opzichte van een meer traditionele uitvoeringsvariant en bestaat er vooraf duidelijkheid en zekerheid over de kosten: de overheid draait niet op voor eventuele meerkosten. Daarnaast is in 2001 de aanbesteding voor de A59 Rosmalen-Geffen van start gegaan en is in maart 2002 de aanbestedingsprocedure voor de N31 Leeuwarden-Drachten gestart. Naar verwachting kunnen deze procedures respectievelijk in de tweede helft van 2002 en het voorjaar van 2003 worden afgerond. Inmiddels worden met het ministerie van V&W de voorbereidingen getroffen voor een vervolgprogramma.

Goede kansen voor pps-concessies, zo wijzen onderzoeken en de internationale ervaring uit, liggen verder in de scholenbouw en andere overheidsgebouwen en ten dele ook de nutssector (afvalwaterzuivering). Begin 2001 is het Hoogheemraadschap van Delfland van start gegaan met de aanbesteding van een DBFO-contract voor bouw en management van de afvalwaterzuiveringsinstallatie Delfland. Deze procedure kan naar verwachting begin 2003 worden afgerond. Met behulp van deze ervaring zal verdere verbreding in deze sector worden gezocht. Binnenkort zullen de ministeries van OC&W en Financiën een pilotprogramma voor pps bij scholenbouw bekend maken. Daarnaast zal de Rijksgebouwendienst (RGD) twee pilotprojecten selecteren voor de toepassing van pps bij overheidsgebouwen en nog dit jaar starten. Tevens worden de pps-mogelijkheden uitgewerkt voor de geplande ingrijpende renovatie van de huisvesting van het Ministerie van Financiën. Met het ministerie van Justitie is een haalbaarheidsstudies verricht naar pps voor gebouwen in het gevangeniswezen; daarnaast is een haalbaarheidsstudie verricht naar pps in de zorgsector. Deze studies wijzen uit dat pps in beide sectoren tot meerwaarde kan leiden.

In de onderstaande schema's is aangegeven welke voortgang is geboekt bij de projecten die thans op de pps-projectenlijst staan. De voortgang is daarbij afgezet tegen het voortgangsoverzicht dat was opgenomen in de actualisering van de voortgangsrapportage (brief aan de Tweede Kamer van augustus 2001).

4.1.3. Analyse faal- en succesfactoren pps-projecten

Er is geen alomvattende succesformule voor pps te geven; elk project vraagt om een op maat gesneden aanpak. Wel kan worden aangegeven welke factoren in een project van belang zijn om tot een succesvolle pps te kunnen komen.

Projecten gericht op realisatie via pps-concessies

Uit de analyse blijkt dat er vijf dominante redenen zijn waarom projecten uiteindelijk geen doorgang hebben gevonden, waarom de aanbesteding van een pps-concessie niet is doorgegaan, of waarom belangrijke vertraging in het voorbereidingsproces is opgetreden:

1. Het project blijkt na nadere bestudering niet geschikt voor uitvoering via pps; 2. Terughoudendheid van de projectverantwoordelijke overheid om zich voor langere tijd vast te leggen op de geformuleerde "output"; 3. Het ontbreekt aan de vereiste middelen voor uitvoering van het project, ongeacht de uitvoeringsvariant; 4. Het project stuit op problemen door incongruentie tussen enerzijds het gehanteerde budgetsysteem op kasbasis en anderzijds het bij pps gehanteerde principe van life-cycle costing en het waarderen van risico's; en 5. Het project ondervindt vertraging in de publieke besluitvormingsprocedures, ongeacht de uitvoeringsvariant.

Ad 1. Bij ieder potentieel pps-project in de vorm van een pps-concessie wordt in principe in een vroegtijdig stadium een nadere analyse van het pps-potentieel uitgevoerd via de zogenoemde publiek-private comparator (PPC-analyse). Met dit instrument wordt het project systematisch doordacht op de kansen op risico-overdracht en het potentieel voor meerwaarde. Door deze analyse kan in een vroege fase een bewuste en onderbouwde keuze voor of tegen pps worden gemaakt. Bij enkele projecten wees deze PPC-analyse uit dat het project onvoldoende aanknopingspunten bevatte voor uitvoering via een pps-concessie. Een voorbeeld is het wegenproject N57. Hier wees de uitgevoerde analyse uit dat het beperkte aantal onderhoudskilometers onvoldoende mogelijkheden bood voor effectieve risico-overdracht over de levenscyclus van dit project. Bij de N11 is, zonder dat een PPC-analyse is gemaakt, besloten niet over te gaan op uitvoering via pps,: het project bevond zich reeds in een vergaand stadium van voorbereiding; pps had in dit geval tot vertraging geleid.

Ad 2. Naarmate de mogelijke pps-structuur voor een investeringsproject verder is uitgewerkt, ontstaat ook een duidelijker beeld van de bestuurlijke consequenties. In enkele gevallen is dit voor de projectverantwoordelijke overheden reden geweest niet te kiezen voor uitvoering via pps. Voorbeelden zijn Randstadrail, de N35 en de Noord-Zuidlijn. Bij Randstadrail konden de gemeenten Den Haag en Rotterdam het niet eens worden over de condities waaronder de verantwoordelijkheid voor realisatie en exploitatie van het project konden worden overgedragen aan private partijen. Bij de N35 was de onzekerheid over de in de toekomst te verwachten veranderingen te groot voor de betrokken overheden om over te gaan tot aanbesteding van een langlopend contract. In het geval van de Noord-Zuidlijn was de gemeente Amsterdam niet bereid de verantwoordelijkheid voor aanleg en beheer voor een langere periode aan een private partij over te dragen, omdat zij te veel onzekerheden zag in de beleidsmatige omgeving van het project. Een ander project waarbij de bestuurlijke omgeving een belangrijke rol speelt, is het project Tweede Maasvlakte. In een beleidsomgeving waar geen duidelijkheid bestaat over de toekomstige institutionele inbedding van het GHR is het niet doenlijk private partijen in te schakelen bij aanleg en exploitatie van een nieuwe haven. Overigens zullen zich bij dit project goede mogelijkheden voordoen om bij toekomstige uitvoering op onderdelen pps-contracten aan te gaan, ofwel voor aanleg en beheer, ofwel voor exploitatie van delen van het nieuw te realiseren terrein. Een laatste voorbeeld betreft de Betuweroute. In een relatief laat stadium is onderkend dat er dermate grote onduidelijkheid bestaat over de Europese en nationale beleidsmatige omgeving van het railgoederenvervoer dat private exploitatie op korte termijn moet worden uitgesloten.

Ad 3. Er zijn nogal wat projecten waar een pps-traject wordt ingezet waarbij impliciet of expliciet de verwachting bestaat dat pps een oplossing biedt voor het ontbreken van voldoende budgettaire middelen. Een project waar dit heel nadrukkelijk speelde was het project Metro Shuttle Kop van Zuid. Uit de uitgevoerde marktconsultatie kwam naar voren dat dichting van het financiële gat slechts mogelijk zou zijn als de gemeente Rotterdam de ontwikkelingsrechten voor een zeer groot deel van de Wilhelminapier aan private partijen zou willen overdragen. Dit kwam niet overeen met de intenties van de gemeente. O.b.v. de marktconsultatie is daarom de keuze gemaakt het project stop te zetten. Veel vaker is het ontbreken van financiële middelen echter een bron van vertraging in het publiek-publieke voorbereidingsproces. Dit speelt onder andere bij OLS Schiphol, Zeepoort IJmond en de A2 Passage Maastricht. Bij deze projecten moet eerst, ofwel de scope van het project worden beperkt , ofwel additioneel budget worden gereserveerd alvorens het inzetten van een serieus pps-traject zinvol is.

Ad 4. Pps wijkt op twee punten af van de kostenramingsmethodiek die normaal wordt gehanteerd binnen de Rijksoverheid. Het eerste verschil is dat de huidige begrotingssystematiek in tegenstelling tot pps niet uitgaat van een life cycle-benadering en dat de aandacht daardoor vooral gericht is op de aanleg. Bij pps worden daarentegen alle kosten en risico's over de gehele levensduur van het project in beeld gebracht. Het tweede verschil betreft de beprijzing van risico's. Omdat het uitgangspunt van pps is dat risico's worden gedragen door die partij die deze het best kan beheersen, worden alle projectrisico's beprijsd. Als de risico's ook effectief worden overgedragen aan private partijen, betaalt de overheid daar uiteraard voor. Deze betaling is te vergelijken met een verzekeringspremie. Omdat het uitgangspunt is dat risico's slechts dan worden overgedragen als private partijen ze beter kunnen beheersen, is de prijs die hiervoor in rekening wordt gebracht lager dan de waardering die de overheid zelf zou moeten toekennen aan dat risico. Deze twee verschillen komen er op neer dat de totale kosten voor een pps-project, zoals ze hun weerslag vinden in de Public Sector Comparator (PSC), hoger kunnen liggen dan de bij aanvang op grond van de gebruikelijke kostenramingsmethodiek gereserveerde begrotingsbedragen, omdat in de pps-systematiek meer kosten inzichtelijk worden gemaakt. Dit kan een budgettair inpassingprobleem opleveren. Als de geraamde begrotingsbedragen niet reeds bij aanvang een juiste waardering van alle risico's en kosten over de levenscyclus van het project bevatten, kan vertraging in het aanbestedingproces van een pps-concessie ontstaan doordat deze inpassing in een later stadium alsnog moet worden gerealiseerd.

Ad 5. Uit de analyse blijkt dat de doorlooptijd van projecten, ongeacht de uitvoeringsvorm, grotendeels worden bepaald door de doorlooptijd van de publieke besluitvormingsprocedures. Pps-projecten moeten immers dezelfde inspraak- en besluitvormingsprocedures doorlopen (zoals tracé- en MER-procedures) als projecten die op traditionele wijze worden gerealiseerd.

Faal- en succesfactoren:

* Een PPC-analyse kan bijdragen aan een vroegtijdig en afgewogen oordeel of een project voldoende aanknopingspunten biedt voor risico-allocatie en de realisatie van meerwaarde om een pps-traject in te zetten. * Pps is minder geschikt voor projecten die zich in een turbulente beleidsmatige en bestuurlijke omgeving bevinden. Pps is slechts dan mogelijk als overheden bereid of in staat zijn voor een bepaalde periode een deel van hun beleidsvrijheid (dat wil zeggen: de mogelijkheid om tussentijds bij te sturen in de uitvoeringswijze van een project) op te geven. * Tenzij er goede mogelijkheden bestaan voor het genereren van additionele inkomstenstromen via private exploitatie - veelal spreken we dan over pps bij gebiedsontwikkeling, maar ook bij de Zuiderzeelijn is hiervan bijvoorbeeld sprake - is het niet zinvol een pps-traject in zetten voor infrastructuur-, nuts- of overheidsgebouwen als de voor uitvoering vereiste budgettaire middelen niet zijn gereserveerd. * De overheid zal zich voor de start van het aanbestedingsproces een goed beeld moeten vormen van de kosten en risico's over de levenscyclus van een project en hoe deze zich verhouden tot de geraamde begrotingsbedragen. Op basis hiervan zal de overheid moeten bepalen of en op welke wijze (welke risico's zij in beginsel wenst over te dragen e.d.) zij het aanbestedingsproces voor een pps-concessie in zal gaan. Indien deze analyse en strategiebepaling niet vooraf plaatsvindt, kan dit in een later stadium tot forse problemen in het aanbestedingsproces leiden.

Gebiedsontwikkeling

Uit de analyse blijkt dat bij gebiedsontwikkelingsprojecten vaak sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen de verschillende partijen, door grondeigendom van private partijen. Partijen hebben hierdoor een grote prikkel om samen te werken. In zo'n geval wordt een ingezet pps-traject niet snel afgebroken, maar kan uiteraard wel vertraging optreden. Maar ook bij gebiedsontwikkeling komt het voor dat ingezette pps-trajecten worden afgeblazen. Uit de analyse blijkt dat voor deze vertragingen en het afbreken van pps-projecten vijf hoofdoorzaken kunnen worden aangegeven :

1. Het project wordt gestart zonder dat de voordelen van pps vooraf in kaart zijn gebracht; 2. Er zijn geen duidelijke publiek-publieke afspraken over de ambities van een project; 3. Gebiedsontwikkeling wordt geïntegreerd in een infrastructuurproject in een poging zo de tekorten voor de infrastructuur te dekken;

4. Er zijn geen duidelijke publiek-private afspraken over de ambities van een project; en 5. Vanwege de afhankelijkheid van private partijen wordt in veel gevallen niet aanbesteed, waardoor er onzekerheid is of de opbrengsten van private grondontwikkeling optimaal zijn.

Ad 1. Het komt regelmatig voor dat pps-projecten in gebiedsontwikkeling worden gestart zonder dat de noodzaak van de samenwerking is onderzocht en de mogelijke voordelen van pps in kaart zijn gebracht. Wanneer de meerwaarde van pps niet helder is voor alle betrokken partijen en/of de partijen hun doelen eenvoudig kunnen bereiken zonder pps, dan is de kans groot dat de pps niet zal slagen.

Ad 2. Bij gebiedsontwikkelingsprojecten zijn veelal meerdere publieke partijen betrokken. Het is van belang om in het eerste stadium van het voorbereidingsproces duidelijke publiek-publieke afspraken te maken t.a.v. uitgangspunten en doelstellingen, dus ook voordat de samenwerking met private partijen wordt aangegaan. Zonder deze afspraken bestaat het risico dat het proces wordt gefrustreerd door bestuurlijke onduidelijkheid en langdurige discussie over de ambities en scope van het project en de bijbehorende overheidsbijdragen. Deze analyse vormde de aanleiding om bij bijvoorbeeld de Nieuwe Sleutelprojecten eerst een publiek-publieke overeenkomst uit te werken tussen Rijk en Gemeenten, zodat een stevige basis wordt gelegd voor een daarna in te zetten pps-traject onder regie van de verantwoordelijke gemeente.

Ad 3. Het komt voor dat een publieke investeringsopgave (bijvoorbeeld infrastructuur) wordt gecombineerd met plannen voor private vastgoedontwikkeling, teneinde zo het budgettaire tekort voor de publieke investering te dekken met bijdragen uit de private opbrengsten van vastgoedontwikkeling. Dit kan ertoe leiden dat de scope van het project en daarmee de complexiteit steeds verder vergroot wordt om het opbrengstengenerend vermogen te vergroten. Als niet in een vroeg stadium een duidelijk publiek kader wordt vastgesteld bestaat het risico dat de scope zodanig wordt vergroot dat ambities en beschikbare financiële middelen steeds verder uit elkaar komen te liggen. Dit kan weer tot grote vertragingen leiden. Bijvoorbeeld bij de projecten Rotterdam CS de N201 lijkt hiervan sprake te zijn. Het is daarom belangrijk om een financiële haalbaarheidsstudie te doen, alvorens de samenwerking met private partijen aan te gaan en te beginnen met de planvorming ("eerst rekenen, dan tekenen"). Ook hier geldt dat heldere publiek-publieke afspraken over een bij de beschikbare middelen passend ambitie niveau van groot belang is.

Ad 4. Een belangrijk aandachtspunt bij pps bij gebiedsontwikkelingsprojecten is dat vooraf erkend moet worden dat de belangen en doelen van de publieke en private partijen (kunnen) verschillen, maar ook de besluitvormingsprocessen van beide partijen. Het botsen van deze belangen vormt in de praktijk een belangrijk knelpunt, hetgeen wordt versterkt door het gebrek aan kennis van de belangen en besluitvormingsprocedures van de andere partij. Het is daarom belangrijk om aan het begin van de samenwerking duidelijke publiek-private afspraken te maken over wat de rol is van de verschillende actoren, wat hun doelen zijn, welke bijdragen door partijen worden verstrekt, hoe de taken en verantwoordelijkheden worden verdeeld en inzichtelijk te maken wat de verwachte kosten, opbrengsten en risico's zijn. Daarnaast is het van belang duidelijke afspraken te maken over de besluitvormingsstructuur.

Ad 5. Vanwege de afhankelijkheid van private partijen wordt in veel gevallen niet aanbesteed en bestaat er geen terugvaloptie voor pps voor realisatie van het project. Hierdoor is de waarde van de inbreng van private partijen en daarmee de benodigde overheidsinbreng in het geval van pps bij gebiedsontwikkeling vaak moeilijk te beoordelen. In het algemeen kan worden gesteld dat de selectie van private partners bij voorkeur plaats zou moeten vinden o.b.v. een competitie. Aanbesteding is in ieder geval mogelijk en in vele gevallen voorgeschreven voor de realisatie van de publieke investeringen in het project (bijvoorbeeld infrastructuur). Aanbesteding van het totale project zal echter niet altijd mogelijk zijn vanwege de grondeigendom van bepaalde private partijen. In dit geval kan het instrument benefit-sharing uitkomst bieden. Dit instrument biedt de overheid de gelegenheid de uitvoering van een investeringsproject te stimuleren door de benodigde financiële bijdrage beschikbaar te stellen, waarbij achteraf getoetst wordt of een deel van deze bijdrage terug zou moeten vloeien naar de overheid omdat het exploitatieresultaat beter uitvalt dan vooraf verwacht. Toepassing van dit instrument heeft bijgedragen aan de totstandkoming van een transactie op het project Rijkswerf Willemsoord en maakt om dezelfde reden deel uit van de publiek-publieke afspraken bij de Nieuwe Sleutelprojecten.

Faal- en succesfactoren:

* Breng de mogelijke voordelen van pps in kaart alvorens een pps aan te gaan. * Maak harde publiek-publieke afspraken over ambities en (voldoende) beschikbare financiële middelen alvorens een pps-traject voor gezamenlijke planvorming of realisatie in te zetten. * Stel een duidelijk publiek kader en een duidelijke scope vast voor een project. Opbrengsten van private exploitatie kunnen bijdragen aan de haalbaarheid van een project, maar aan de mogelijkheid additionele inkomstenstromen te genereren bestaan grenzen en met verbreding van de scope van het project neemt ook de complexiteit toe. * Maak goede publiek-private afspraken over ambities en de besluitvormingsprocedure alvorens een pps-traject voor gezamenlijke planvorming of realisatie te starten. * Selecteer private partijen zo veel mogelijk op basis van competitie. Via competitie kan de overheid verifiëren of een privaat voorstel werkelijk marktconform is. Als aanbesteding niet mogelijk is en grote onzekerheid bestaat over toekomstige opbrengsten van exploitatie, kan het instrument benefit-sharing eraan bijdragen dat de belangen van overheden en private partijen worden gelijkgeschakeld.

4.2. Voortgang van pps bij stakeholders

Naast een analyse van de voortgang bij de ontwikkeling van pps bij de projecten, is ook een analyse uitgevoerd naar de mate waarin de stakeholders zich het denken over en werken met pps hebben eigengemaakt. Bij de stakeholders zijn drie groepen onderscheiden: het Rijk, lokale overheden en de markt. Ook hier is een verschil zichtbaar tussen de situatie bij gebiedsontwikkeling en pps-concessies.

Stakeholders pps bij gebiedsontwikkeling:

· Zowel de lokale overheden als de marktpartijen hebben reeds een behoorlijke ervaring met pps bij gebiedsontwikkeling opgedaan. Ook hun organisaties zijn daar in meer of mindere mate op ingericht. De samenwerking is met name ingegeven door grondposities van private partijen, hierdoor ontstaat wederzijdse afhankelijkheid. Zowel lokale overheden als marktpartijen beschouwen pps bij gebiedsontwikkeling als een geaccepteerd alternatief.

· Het Rijk heeft nog weinig ervaring met combi-projecten waarin bijvoorbeeld infrastructuur en vastgoedontwikkeling worden geïntegreerd.

Stakeholders pps-concessies:

· Het Rijk: de verschillende ministeries zijn bezig met het opbouwen van kennis en het opzetten van pps-units. Enkele concrete resultaten zijn:

· Het ministerie van LNV heeft een pps-bureau bij de Dienst Landelijk Gebied (DLG) opgezet.

· Het ministerie van V&W heeft bij RWS een pps-unit opgezet, met als tot taak heeft pps intern verder te ontwikkelen.

· De RGD heeft een eigen pps-bureau ingericht om zich voor te bereiden op nieuwe vormen van samenwerking met private partijen

· Het ministerie van OC&W heeft de directie strategie een centrale rol gegeven bij de ontwikkeling van pps op haar beleidsterrein.

Ondanks deze initiatieven voor de ontwikkeling van pps, wordt deze nog beperkt geoperationaliseerd. Met name de diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de projecten, zijn nog terughoudend ten aanzien van pps. Geconcludeerd kan worden dat pps binnen het Rijk nog geen algemeen geaccepteerde uitvoeringsvariant is.

· Lokale overheden: deze zijn nog maar zeer beperkt betrokken bij pps-concessies en besteden nog geen structurele aandacht aan pps. De projecten A59 en Afvalwaterzuivering Delfland bieden een mogelijkheid de bekendheid met en de interesse voor pps-concessies bij provincies en waterschappen te vergroten. Een soortgelijke impuls kan uitgaan van de pilotprojecten voor scholen, waardoor gemeenten concreet ervaring opdoen met pps-concessies.

· Markt: de markt heeft reeds meerdere malen duidelijk aangegeven de voordelen van pps te zien. De marktpartijen hebben daarom ook al geïnvesteerd in pilotprojecten voor pps-concessies en de opbouw van kennis en hebben op pps toegesneden organisatorische onderdelen ingericht. De verwachtingen op de voortgang van het pps-programma waren aanvankelijk (te) hoog. Door regelmatig overleg met marktpartijen en koepelorganisaties is een realistischer verwachtingsniveau tot stand gekomen. De marktpartijen benadrukken echter het belang van het creëren van een voldoende volume aan pps-projecten, waardoor de voorbereidingskosten kunnen worden verkleind en verdere investeringen gerechtvaardigd zijn.

4.3. Conclusies

Uit de analyse naar de op de concrete resultaten van het gevoerde pps-beleid kunnen de volgende conclusies getrokken worden:

· Er bestaat een groot verschil in voortgang tussen pps bij gebiedsontwikkeling en pps-concessies. Pps bij gebiedsontwikkeling gebeurt al geruime tijd en komt op ruimere schaal voor dan de net geïntroduceerde pps-concessies. Er lijken zich goede kansen voor te doen voor projecten waarbij de ontwikkeling van een gebied gecombineerd wordt met infrastructuur.

· Pps-concessies komen nog op beperkte schaal voor. Tot op heden zijn slechts twee, weliswaar grootschalige, pps-concessie contracten gesloten (HSL-Infra en -Vervoer).

· De toepassing van pps-concessies heeft zich nog niet gelijkmatig ontwikkeld over de verschillende sectoren. Pps in de nutssector en bij overheidsgebouwen is nog minder ver in zijn ontwikkeling dan bij infrastructuur.

· Er zijn binnen het Rijk vele initiatieven ontplooid voor de ontwikkeling van pps. Hierbij kunnen met name de ontwikkelde beleidskaders, instrumenten en communicatie-activiteiten genoemd worden. De oprichting van meerdere pps-units bij andere departementen is van groot belang. Echter, de operationalisatie hiervan blijft goeddeels achterwege: geconstateerd moet worden dat deze initiatieven vooralsnog hebben geleid tot weinig concreet resultaat. Uit de evaluatie blijkt dat dit niet zozeer ligt aan knelpunten op projectniveau, maar op stakeholderniveau.

· Met name de diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de projecten, zijn nog terughoudend ten aanzien van pps. Geconcludeerd kan worden dat pps binnen het Rijk nog geen algemeen geaccepteerde uitvoeringsvariant is.

De mate van acceptatie van pps verschilt per stakeholder. Een verklaring kan met name worden gezocht in de mate waarin deze een prikkel ervaart om in pps te investeren. Aangezien pps een nieuw fenomeen is, zal men eerst de mogelijke 'winst' ervan moeten inzien, alvorens men geneigd zal zijn tijd, geld en energie te steken in het zich eigen maken van deze nieuwe werkwijze. Bij de marktpartijen en (waar het gaat om pps bij gebiedsontwikkeling) de lokale overheden is het directe zicht op deze winst het grootst: bij pps bij gebiedsontwikkeling is immers vaak sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Bij het Rijk daarentegen is de prikkel om in pps te investeren kleiner: het is niet altijd meteen helder welke meerwaarde pps kan opleveren. Aangezien pps een andere manier van denken en werken vereist, zonder dat de noodzaak om tot pps over te gaan acuut is, stuit de introductie van pps binnen de Rijksoverheid op weerstand.

5. Beoordeling voortgang pps-programma

Om de in paragraaf vier beschreven voortgang in de pps-ontwikkeling te kunnen beoordelen en inzicht te kunnen krijgen in de belangrijkste oorzaken voor de mate van voortgang, is deze vergeleken met drie zaken: de doorlooptijd van traditionele realisatie, de doorlooptijd van verschillende pps-programma's in het buitenland en de verwachtingen die men had bij de introductie van pps. Hieruit komen de volgende punten naar voren:

Ten aanzien van traditionele realisatie:

· Pps vereist een nieuwe manier van denken en werken voor de overheid. Dat veranderingsproces kost tijd. Uit de stakeholderanalyse kwam reeds naar voren dat het tempo waarin men zich pps eigen maakt, rechtstreeks afhankelijk is van de prikkel die men hierbij ervaart.

· De doorlooptijd van projecten die via traditionele wijze worden gerealiseerd is vergelijkbaar met de doorlooptijd via pps-realisatie. Projecten moeten namelijk, ongeacht de uitvoeringsvorm, dezelfde inspraak- en besluitvormingsprocedures doorlopen. Het zijn deze procedures die in hoge mate de doorlooptijd van projecten bepalen. Voor marktpartijen is het belangrijk dat de overheid de besluitvormingsprocedures snel afrondt en niet terugkomt op eerder genomen besluiten. Ook de ervaring in het Verenigd Koninkrijk laat zien dat, ondanks de taakstellende aanpak die daar gehanteerd is, de eerste jaren weinig pps-resultaten zijn behaald vanwege de sowieso lange doorlooptijd van projecten.

· Een sluitende businesscase met voorspelbare kasstromen is een noodzakelijke voorwaarde voor participatie van marktpartijen. De projectenanalyse wijst uit dat te vaak aan pps wordt begonnen zonder dat duidelijk in kaart is gebracht wat daarvan de voordelen zijn en dat veel projecten met een ten minste twijfelachtige financiële haalbaarheid de "kans" op pps krijgen in een poging het financiële tekort op die wijze te dichten.

Ten aanzien van voortgang buitenlandse pps-programma's:

· Politiek commitment is van doorslaggevende invloed op het tempo waarin het pps-programma zich kan ontwikkelen. In landen waarin pps taakstellend wordt opgelegd en/of budgettaire redenen de basis vormen om tot pps over te gaan (zoals in het Verenigd Koninkrijk en Portugal), ligt het tempo waarin pps zich ontwikkeld daarom hoger dan in Nederland.

· De voortgang van het Nederlandse pps-programma bevindt zich in de middenmoot wanneer deze wordt afgezet tegen buitenlandse programma's. Opvallend is dat niet overal, zoals in Nederland, wordt gekozen voor een proces van gecontroleerde verbreding van pps. In landen waarin ingezet wordt op het ontwikkelen van pps in slechts één sector is er sneller een leercurve opgebouwd waarvan in volgende projecten kan worden geprofiteerd (lagere transactiekosten, snellere doorlooptijd). Het Nederlandse beleid van gecontroleerde verbreding maakt het mogelijk in veel verschillende sectoren ervaring op te doen. Hierdoor verloopt het leerproces langzamer, maar wel breder. Essentieel is echter om nu zorg te dragen voor een voldoende stroom van kansrijke pps-projecten, waardoor de volgende generatie projecten kan profiteren van de reeds opgedane ervaringen. Alleen dan zal de ontwikkeling van het Nederlandse pps-programma gelijke tred met het buitenland kunnen houden.

Figuur 1: Indicatie van de stand van zaken in Europa met betrekking tot PPS

Ten aanzien van verwachtingen bij introductie van pps:

· De geboekte voortgang wijkt duidelijk af van de hoge verwachtingen die men had bij de introductie van pps. Als gevolg van deze discrepantie is de oorspronkelijk positieve beeldvorming over pps omgeslagen in een negatief beeld. Deze negatieve beeldvorming staat op zijn beurt weer de ontwikkeling van pps in de weg, waardoor er een vicieuze cirkel ontstaat. Het is daarom belangrijk meer inzicht te krijgen in de redenen voor de hooggespannen verwachtingen. Belangrijke oorzaken zijn onder andere:

· Op projecten met twijfelachtige financiële haalbaarheid werd soms het etiket pps geplakt in een poging zo het financiële tekort te dichten. Hierdoor is de kans op het niet slagen van de pps vergroot. Door de sterke focus op de pps-projectenlijst is de verwachting ontstaan dat de opgenomen projecten binnen korte tijd tot resultaat zouden leiden. Dit terwijl het merendeel van de projecten op de lijst megaprojecten betreft, die zeer complex zijn en ook volgens traditionele uitvoering een lange doorlooptijd kennen. Er werd onvoldoende rekening gehouden met het feit dat realisatie van deze projecten veel tijd zou kosten, ongeacht de uitvoeringsvorm.

· Er werd uit het oog verloren dat de introductie van pps een leerproces betreft. Dit kost tijd en betekent dat er, zoals in elk leerproces, ook fouten worden gemaakt. Daarnaast is er vaak onbegrip voor de lange en complexe (publieke) voorbereidingsprocessen die ook bij pps-projecten onvermijdelijk zijn.

6. Conclusies en aanbevelingen

Het Kabinet heeft zich eind 1998 tot doel gesteld van pps een geaccepteerde uitvoeringsvariant voor het realiseren van publieke investeringen en diensten te maken. De achterliggende doelstelling is de kwaliteit van de publieke diensten en de efficiëntie waarmee deze tot stand komen te vergroten door een gecommitteerde en gerichte inzet van private partijen. Om dit te bereiken is een traject van gecontroleerde introductie en verbreding ingezet. Pilotprojecten in verschillende sectoren zouden publieke en private partijen de gelegenheid moeten bieden ervaring op te doen met deze nieuwe manier van werken. Op basis van deze ervaringen kunnen standaarden en best-practices worden ontwikkeld die een bredere inzet van pps in de verschillende sectoren van de overheid mogelijk maken. Bij het Ministerie van Financiën werd het Kenniscentrum PPS ingesteld om dit proces te ondersteunen.

Geboekte voortgang

Ruim drie jaar verder kunnen we constateren dat er voortgang is geboekt. In de tweede helft van 2001 zijn twee pps-transacties in infrastructuur tot stand gekomen: HSL Infraprovider en HSL Vervoer. De HSL Infraprovider heeft zelfs twee prijzen mogen ontvangen van het Euromoney/Project Finance Magazin ('European PPP-deal of the Year' en 'Overall Deal of the Year'). In de nutssector en de wegensector bevinden de pilotprojecten zich in verschillende fasen van het aanbestedingsproces. Binnenkort wordt door de Ministeries van OC&W en Financiën en de betrokken gemeenten en schoolbesturen een pilotprogramma voor pps bij scholenbouw aangekondigd. De Rijksgebouwendienst (RGD) gaat dit jaar eveneens twee - nog te selecteren - pilotprojecten starten. Bij de Nieuwe Sleutel Projecten is de basis gelegd voor toekomstige pps-overeenkomsten door degelijke publiek-publieke overeenkomsten, inclusief benefit sharing. Een pps-contract voor een ander project in gebiedsontwikkeling met Rijksbetrokkenheid is recent gesloten contract voor de Oude Rijkswerf Willemsoord te Den Helder. Daarnaast is het contract gesloten voor het project Sijtwende, waarbij gebiedsontwikkeling gecombineerd wordt met infrastructuur. Ook wordt voortgang geboekt met pps bij "groen"-projecten; Groningen Meerstad is hiervan een voorbeeld. Op lokaal niveau wordt op ruime schaal gewerkt aan een veelheid van kleinschaligere pps-initiatieven bij stedelijke ontwikkeling.

Beoordeling voortgang

Niettemin moeten we constateren dat de intentie was in deze periode van drie jaar meer transacties af te sluiten. Alhoewel er een goed beleidskader en instrumenten zijn ontwikkeld, zijn de concrete resultaten beperkt. Er zijn slechts weinig vergevorderde pilotprojecten en er zijn slechts twee pps-concessiecontracten gesloten. De voorbereiding van overheidsinvesteringen kost tijd, vaak enkele jaren, ongeacht of gekozen is voor een traditionele uitvoering of uitvoering in pps-verband. Het is daarom zeer belangrijk dat er een helder inzicht in het proces en de spelregels ontstaat. Voorts blijkt uit de evaluatie dat het van eminent belang is dat er publieke overeenstemming bestaat over de doelstellingen en randvoorwaarden van een investeringsproject. Bij vrijwel alle pps-projecten is dit publieke besluitvormingsproces en het commitment, zeker waar meerdere overheden bij een project zijn betrokken, een belangrijk knelpunt gebleken. Bovendien kost het tijd om de voor pps benodigde kennis bijeen te brengen en deze te vertalen naar haalbare marktproposities. Daarnaast moet de opgedane kennis ook bewust vastgehouden en ingezet worden in vervolgprojecten. De voortgang van het Nederlandse pps-programma bevindt zich in de middenmoot wanneer deze wordt afgezet tegen buitenlandse programma's. Echter, de leercurve verloopt traag. Het is daarom essentieel om voor een voldoende stroom van nieuwe, kansrijke projecten te zorgen. Alleen dan zal de ontwikkeling van het Nederlandse pps-programma gelijke tred met het buitenland kunnen houden.

Stakeholders: waar staan de ministeries en wat vindt het bedrijfsleven?

Hoewel het instrument pps steeds meer een plaats krijgt binnen de Rijksoverheid, is pps nog geen algemeen geaccepteerd instrumentarium bij de ministeries. Het bedrijfsleven is gematigd positief over de voortgang. Men wil een hoger tempo, maar onderkent dat de eerste resultaten er zijn, dat er veel leerervaringen zijn opgedaan en dat er hard gewerkt wordt aan het vervolg. Voor het bedrijfsleven is het cruciaal dat dit vervolg snel gestalte krijgt, in de vorm van nieuwe transacties en in de vorm van een pijplijn van vervolgprojecten in de verschillende sectoren.

Wat is er nodig voor de toekomst

Nederland bevindt zich op een kritiek punt in het pps-proces. Als de overheid onvoldoende concrete vervolgprojecten in de belangrijkste sectoren ontwikkelt, zal de markt zijn interesse verliezen. Ook de markt zal immers fors moeten investeren in kennis, expertise en producten om een rol te kunnen spelen in pps-projecten. Als de overheid een concreet vervolgprogramma aanbiedt, kan zij rekenen op een goede respons van het (nationale en internationale) bedrijfsleven. Voor het Nederlands bedrijfsleven is dit ook van groot belang omdat zij op basis van de in Nederland ontwikkelde kennis en ervaring een belangrijke rol kan spelen in de zich snel ontwikkelende internationale markt voor pps-transacties.

Vervolgprogramma pps-projecten

Het pps-vervolgprogramma moet bestaan uit "reguliere" projecten, die onderdeel uitmaken van de normale werkstroom van de overheid, en niet zozeer uit incidentele projecten. Het accent in het pps-vervolgprogramma moet liggen op die sectoren waar al ervaring is opgedaan en waarin tevens gebruik kan worden gemaakt van internationaal gangbare concepten. De focus moet daarbij liggen op:

· Marktverdieping in de rail-, wegen- en nutssector (afvalwaterzuivering), voortbouwend op de daar reeds opgedane ervaring. In de nutssector worden voorbereidingen getroffen voor de aanbesteding van een pps-contract voor het Slibverwerkingsproject Koegorspolder. Verder zal in overleg met waterschappen worden bezien welk vervolg kan worden gegeven aan het project Afvalwaterzuivering Delfland. In de rail- en wegensectoren zal het Ministerie van V&W met een volwaardige projectenlijst komen, waarop in ieder geval de A4 Midden-Delfland, A4-Zuid en de Tweede Coentunnel zullen zijn opgenomen.

· Marktontwikkeling in de overheidsgebouwen- en scholensector. Binnenkort zullen de Ministeries van OC&W en Financiën van start gaan met een pilotprojecten voor scholen. Het is wenselijk om ook de mogelijkheden van pps bij hogescholen en universiteiten te verkennen. Ook de RGD zal dit jaar twee pilotprojecten starten. Op basis van de ervaring die in deze pilots zal worden opgedaan, kan een regulier pps-programma voor scholen en overheidsgebouwen worden opgesteld.

· Daarnaast zal het Kabinet zich blijven richten op projecten op het vlak van gebiedsontwikkeling en die waarin gebiedsontwikkeling gecombineerd wordt met infrastructuur (bijvoorbeeld Zuiderzeelijn) en op concepten als Kilometerheffing, Verkeersmanagement en Mobiliteitsmarkt.

Bijlagen

1. Pps-faciliteit.

2. Rapport Ecorys.

3. Rapport Raad van Advies: Strategie PPS 2002-2005.

---

Uit recent onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (februari 2002) blijkt onder meer dat 29% van de infrastructuurprojecten bij traditionele aanbesteding niet tijdig wordt gerealiseerd.

De interdepartementale stuurgroep pps beslist welke projecten worden opgenomen op en afgevoerd van de projectenlijst.

Deze bevindingen worden bevestigd in de rapporten "Inventarisatie faal- en succesfactoren van lokale pps-projecten" (Ernst&Young consulting, februari 2000) en "Publiek-Private Samenwerking bij infrastructurele en stedelijke projecten" ( P3BI, juli 2001).

donderdag 2 mei 2002